C. LES SOUTIENS À L'OFFRE : DES RETOMBÉES POSITIVES MÊME SI LA VOIE DU RATTRAPAGE TECHNOLOGIQUE ET COMPÉTITIF S'ANNONCE LONGUE ET COMPLEXE
1. Des soutiens à l'offre qui ont la lourde tâche de contribuer à combler le retard considérable de l'industrie automobile européenne dans la chaîne de valeur des véhicules électriques
Dans son rapport, la Cour des comptes a dressé un panorama complet des dispositifs de soutien de l'État directement dirigés vers l'offre. Le panel des outils mobilisés par l'État s'étend des investissements en fonds propres37(*), aux appels à projets, en particulier dans le cadre du plan de relance, des programmes d'investissement d'avenir (PIA) puis de France 2030, en passant par des dispositifs fiscaux ou des mesures de soutien à l'emploi.
La Cour des comptes évalue à 5 milliards d'euros le total des subventions et avances remboursables versées à la filière entre 2018 et 2024. Pour rappel, sur la même période, les aides à l'acquisition de véhicules propres ont subventionné l'achat de véhicules à hauteur de 8,5 milliards d'euros (voir supra).
a) De vrais effets de levier et un rôle déterminant dans certaines décisions de localisation
Lors de ses auditions, de ses déplacements et au fil de ses échanges avec des acteurs de la filière, le rapporteur a pu constater que certains des programmes d'aides publiques dirigées vers l'offre ont généré de vrais effets de leviers et ont pu parfois jouer un rôle déterminant dans les décisions de localisation en France de projets d'assemblage de véhicules ou de fabrication de composants de la chaîne de valeur des voitures électriques. Dans son rapport, pour certaines aides, la Cour des comptes met également en évidence de tels effets, en particulier dans le cadre du programme France 2030 : « s'agissant de France 2030, bien qu'il soit à ce stade impossible d'apprécier de manière globale les investissements effectivement réalisés grâce aux dispositifs de soutien, les aides ont eu un important effet de levier »38(*).
Les représentants de la filière, notamment la plateforme automobile (PFA), ont notamment insisté auprès du rapporteur sur l'importance qu'ont pu revêtir les soutiens accordés dans le cadre du plan de relance automobile. D'après eux, les investissements réalisés avec ces aides ont permis à l'industrie française de rester un acteur de la chaîne de valeur du véhicule électrique.
Lors d'un déplacement effectué à l'usine Renault de Douai, le rapporteur a notamment pu mesurer l'importance qui a pu être celle des aides publiques attribuées dans la constitution du pôle dit « ElectriCity » dans le nord de la France. Ce pôle composé d'usines d'assemblage, comme à Douai, ainsi que de sites d'équipementiers et de sous-traitants, a permis de rassembler dans le nord de la France un écosystème complet et complémentaire centré sur la fabrication de véhicules électriques. Ainsi, l'usine de Douai, entièrement dévolue à la production de véhicules thermiques jusqu'en 2019 a été entièrement convertie pour l'assemblage de voitures électriques. Depuis 2023 elle ne produit que des véhicules 100 % électriques dont les batteries sont produites dans la gigafactorie AESC qui jouxte l'usine. L'ensemble des principaux fournisseurs de l'usine se situent dans un rayon de 300 km.
Renault a assuré au rapporteur que les aides publiques reçues dans le cadre de ce projet ont été déterminantes pour sa localisation en France. L'État a contribué aux investissements par des programmes du plan de relance ainsi que de France 2030, tandis que des aides de la région ont également soutenu le projet.
Ainsi, après avoir atteint son plus bas historique en 2021 avec 20 000 véhicules produits, le site de Douai est monté rapidement en puissance depuis, avec 156 000 véhicules sortis des chaînes d'assemblage en 2025. Cette augmentation est notamment dynamisée par le succès de la R5139(*), produite sur place avec un contenu en composants très majoritairement national.
b) Des aides déterminantes pour l'avenir de la chaîne de sous-traitance automobile
Comme le rapporteur l'a déjà évoqué supra, les soutiens dirigés vers l'offre sont absolument déterminants pour les équipementiers et les fournisseurs de la filière. Plus encore que dans le cas des constructeurs, la pérennité du tissu des sous-traitants automobiles en France et en Europe est menacée par la concurrence internationale accentuée par le retard technologique européen dans le domaine des composants nécessaires à la fabrication des véhicules électriques. Dans ce contexte de transition périlleux vers l'électrique, en attendant que la filière monte en puissance et gagne en compétitivité, les aides directement orientées vers l'offre industrielle peuvent revêtir à court et moyen terme une question de survie pour certains fournisseurs de la filière. Ce constat se vérifie d'autant plus qu'il est évidemment beaucoup plus facile et plus rapide pour un donneur d'ordre de changer l'origine de l'approvisionnement pour des composants que de relocaliser en totalité l'assemblage d'un véhicule.
Au cours de ses travaux et à travers ses échanges avec les acteurs du secteur, le rapporteur a ainsi pu constater que les soutiens publics directement dirigés vers l'offre, à condition qu'ils soient correctement ciblés et bien calibrés, peuvent être tout à fait déterminants dans les choix opérés par les constructeurs en matière de fourniture de composants.
Ainsi, la DGE a-t-elle signalé au rapporteur que des constructeurs sont actuellement dans l'attente des évolutions normatives européennes en cours de négociations, notamment sur les règles de contenu local (voir infra), ainsi que de leur traduction nationale en France pour déterminer leurs choix d'approvisionnement en composants, y compris de batteries. Au vu de ses échanges constants avec les acteurs de la filière et notamment les principaux donneurs d'ordre, la DGE est convaincue que les politiques publiques qui seront mises en oeuvre dans ce cadre seront décisives et orienteront largement les choix finaux des équipes achats des constructeurs.
c) Le crédit d'impôt recherche (CIR) est plébiscité par la filière qui le considère comme un « verrou antidélocalisations » des activités de R&D
Dans son rapport, la Cour des comptes observe que « le crédit d'impôt recherche est le principal dispositif fiscal de droit commun à la disposition des entreprises du secteur automobile français pour financer leur R&D ». Elle a pu observer que l'industrie automobile est « l'un des principaux utilisateurs » de ce crédit d'impôt à hauteur de 6,4 % des créances de crédit d'impôt dédié à soutenir la recherche. Entre 2018 et 2022 la filière aurait ainsi bénéficié de ce dispositif fiscal pour un total de 1,8 milliard d'euros. Si les constructeurs et les grands équipementiers restent les principaux acteurs de la filière concernés par le crédit d'impôt, la Cour des comptes observe néanmoins une tendance à la progression des PME qui en bénéficient, notamment depuis l'instauration du CIR innovation.
La filière a souligné auprès du rapporteur le caractère indispensable de cet outil fiscal pour maintenir les activités de R&D de la filière actuellement localisées en France. Des acteurs du secteur vont jusqu'à qualifier ce dispositif de « verrou antidélocalisation » sans lequel une fuite massive à l'étranger, en particulier en Chine ou en Inde, des activités de R&D pourrait se manifester de façon quasi immédiate.
d) Dans des travaux antérieurs consacrés notamment à « France 2030 », des marges d'optimisation des soutiens à l'offre ont été identifiés par la commission des finances
Si les soutiens à l'offre, complémentaires des aides à la demande et fondamentaux pour les entreprises sous-traitantes, sont aujourd'hui indispensables pour accompagner la transition de l'ensemble de la filière en France et l'aider à se faire une place dans la nouvelle industrie automobile qui se construit, ils pourraient encore être davantage optimisés.
À ce titre, le rapporteur note qu'une série de recommandations et de constats dressés dans le rapport de la Cour des comptes rejoint certaines des positions qui ont été défendues par les rapporteurs spéciaux de la commission des finances du Sénat qui suivent la mission « Investir pour la France de 2030 » dans leurs rapports budgétaires relatifs aux derniers textes financiers. Ainsi, ces derniers ont-ils notamment défendu le principe d'une meilleure évaluation des dispositifs de soutien, d'un renforcement des indicateurs de suivi des projets ou encore d'une augmentation de la part des avances remboursables lorsque ces dernières se justifient. Ils ont aussi souligné les enjeux relatifs aux délais d'instruction des dossiers, notamment pour les PME, et l'impératif qu'il y avait à les contenir au maximum. Toutes ces problématiques soulevées par la commission des finances à l'occasion de l'examen des derniers textes financiers sont reprises et partagées par la Cour des comptes dans son rapport.
Le rapporteur note par ailleurs que des progrès ont été réalisés dans le suivi de l'exécution des différents programmes et des projets soutenus ainsi que dans les méthodes d'évaluation plus macro des effets de ces dispositifs à l'issue de leur mise en oeuvre. Alors qu'il est encore trop tôt pour conduire une évaluation approfondie des programmes « France 2030 », qui sont en cours de mise en oeuvre, les programmes déployés dans le cadre du plan de relance, qui arrivent à échéance, font l'objet de ce type d'évaluations globales dont la commission des finances pourra mesurer la complétude et la pertinence.
La filière a indiqué au rapporteur qu'elle souhaiterait être mieux associée au pilotage de certains programmes, notamment dans le cadre du comité d'orientation pour la recherche automobile et mobilité (CORAM), ce qui pourrait peut-être contribuer à optimiser le ciblage de certains dispositifs vers les secteurs d'activités et les projets qui permettraient de maximiser les retombées et l'efficience des aides publiques ainsi consenties. Dans la même logique, dans une perspective d'apprentissage et de meilleure appréhension des dispositifs de soutiens publics pour les agents économiques concernés, la filière souhaiterait que des explications plus précises soient communiquées aux entreprises dont les projets n'ont pas été retenus lors des appels d'offres. Pour améliorer la lisibilité et l'accessibilité des dispositifs, notamment pour les PME, cette demande semble parfaitement légitime.
e) Le retard à rattraper demeure cependant considérable et les objectifs affichés, s'ils doivent demeurer des cibles à atteindre, ne seront manifestement pas tenus aux échéances annoncées
Si les soutiens à l'offre ont des retombées économiques indéniables, qu'elles ont pu jouer un rôle déterminant dans certaines décisions de localisations d'activités sur le territoire national ou d'origine des fournisseurs de composants, comme a pu le constater le rapporteur, notamment dans le nord de la France, le retard accumulé par rapport à des industries automobiles étrangères dans le domaine des véhicules électriques est tel, en particulier vis-à-vis de la Chine, que le rattrapage s'annonce long et exigeant.
Ainsi, les objectifs qui avaient été fixés par le Président de la République lors de la présentation des programmes France 2030 dédiés à l'industrie automobile ne seront-ils très vraisemblablement pas tenus aux échéances annoncées. En effet, le Président avait annoncé l'objectif de produire en France deux millions de véhicules électriques et hybrides par an à l'horizon 2030 avec un jalon intermédiaire d'un million dès 2027.
Alors que 480 000 véhicules électriques et hybrides ont été produits en France en 2024, la cible visée en 2027 ne sera pas atteinte et un objectif de 800 000 véhicules produits, déjà ambitieux au regard de la trajectoire actuelle, semble plus vraisemblable.
S'agissant de l'objectif de 2030, la direction générale des entreprises (DGE) reconnaît elle-même que « les conditions pour atteindre l'objectif de deux millions de véhicules électriques et hybrides produits en France en 2030 ne sont pas réunies à ce stade. L'atteinte de cet objectif impliquerait de recouvrer une dynamique de marché et un niveau de production s'approchant de la période pré-covid et d'obtenir l'allocation de nouvelles productions de véhicules électriques en France sur les sites existants voire dans le cadre de l'implantation d'un nouveau constructeur sur le territoire national »40(*).
S'il est réaliste, ce constat ne doit pas pour autant se traduire par une forme de résignation et l'objectif visant à produire davantage de véhicules électriques en France, avec un maximum de composants également fabriqués sur le territoire national, doit continuer à être poursuivi par les pouvoirs publics dans leur stratégie d'accompagnement structurel de la filière. Pour cette raison, le rapporteur est parfaitement en phase avec la position de la DGE selon laquelle, « la cible des deux millions de véhicules doit néanmoins rester un objectif à atteindre à terme car elle constitue un signal fort donné à la filière industrielle française pour maintenir la dynamique d'électrification et correspond à un taux d'utilisation des usines françaises permettant de sécuriser, à long-terme, les savoirs-faires et emplois sur le territoire national »41(*).
2. L'enjeu stratégique de la montée en cadence compétitive de la production de batteries
En octobre 2025, la mission d'information sénatoriale sur l'avenir de la filière automobile soulignait que « la filière des batteries est actuellement très majoritairement asiatique, particulièrement chinoise : les dix premiers producteurs de batteries mondiaux sont asiatiques, dont six chinois ; le premier producteur, CATL, détient ainsi plus de 35 % du marché mondial. En 2023, selon l'Agence internationale de l'énergie, 80 % des batteries utilisées en Europe venaient d'Asie ».
Du fait de la place déterminante que les batteries occupent dans la chaîne de valeur des voitures électriques, la capacité des industries françaises et européennes à être autonomes et compétitives pour les fabriquer sera déterminante pour garantir le maintien d'une vraie filière automobile souveraine sur le continent. Conscients de l'enjeu crucial que revêtent les batteries, les pouvoirs publics ont consenti des efforts financiers très conséquents pour faire émerger une filière de production de batteries européenne. Dans son rapport, à travers son analyse des soutiens publics dirigés vers l'offre, la Cour des comptes note la priorité accordée par l'État à cet objectif qu'elle qualifie de « pari industriel et financier » mais dont elle reconnaît la légitimité : « l'objectif est de faire émerger une industrie européenne des batteries capable d'alimenter l'ensemble de son industrie automobile. De ce point de vue, l'appui public à une industrie naissante répond à un besoin dont la satisfaction par les seuls investisseurs privés aurait été impossible ».
France 2030 prévoit à lui seul de consacrer 3 milliards d'euros pour soutenir l'émergence d'une filière de batteries en France dont 2,7 milliards d'euros pour le seul développement des gigafactories de production de cellules. Des aides européennes et régionales viennent également compléter les fonds publics investis dans ces projets. En France, le crédit d'impôt industrie verte a également fortement soutenu l'émergence de la filière des batteries.
Une « vallée de la batterie » doit ainsi émerger dans les Hauts-de-France avec un objectif de 100 à 120 gigawattheures (GWh) de capacités installées de cellules de batteries sur le territoire national à l'horizon 2030. Trois de ces gigafactories (AESC, ACC et Verkor) ont déjà commencé à produire tandis que trois autres doivent se développer d'ici à 2030 pour produire des batteries de nouvelle génération42(*).
Cependant, à ce jour, les gigafactories européennes n'affichent pas les performances attendues et elles restent nettement moins compétitives que leurs homologues chinoises, notamment en raison de taux de rebus encore très élevés. La montée en cadence des productions s'avère plus coûteuse et plus complexe que prévue et les gigafactories consomment plus de trésorerie que prévu. La phase de rattrapage technologique vis-à-vis de la Chine sera plus longue qu'anticipé et ces usines ont encore besoin d'être protégées et soutenues avant d'atteindre un équilibre économique. Ces difficultés ont notamment conduit à la faillite retentissante d'une des entreprises pionnières du secteur, le suédois Northvolt.
Certains recommandent d'adapter le cadre européen des aides d'État pour permettre de soutenir le passage à l'échelle des gigafactories, par des soutiens aux dépenses d'exploitation. Cependant, s'engager sur cette voie exigerait vraisemblablement d'engager des fonds publics complémentaires pour des montants significatifs. En toute hypothèse, de par son caractère stratégique pour l'autonomie industrielle de la France et de l'Europe, l'émergence de cette filière de batteries devra nécessairement continuer de faire l'objet de la plus grande attention de la part des pouvoirs publics.
3. La nécessité d'envisager des soutiens à la constitution d'une filière de recyclage des batteries
Contrairement à des batteries produites ailleurs dans le monde, en particulier en Chine, les batteries européennes présentent le grand avantage de pouvoir être réparées. Selon le rapporteur, cet atout indéniable mériterait d'être mieux connu et valorisé. À titre d'exemple, le groupe Renault a installé sur son site de Flins un centre d'expertise pour la réparation des batteries de ses véhicules baptisé « Refactory ».
Faisant essentiellement appel à des compétences de l'industrie chimique, l'activité de recyclage est quant à elle extrêmement capitalistique. Actuellement elle ne serait pas compétitive en Europe, faute également de volumes suffisants de batteries à traiter.
L'émergence d'une telle filière nécessiterait vraisemblablement un soutien public conséquent avant d'arriver au seuil de rentabilité économique.
* 37 Via l'Agence des participations de l'État (APE) et BpiFrance et à travers divers fonds d'investissement partagés avec les constructeurs (tels que les fonds avenir automobile par exemple).
* 38 Rapport de la Cour des comptes sur le soutien de l'État à la filière automobile.
* 39 100 000 exemplaires déjà produits en 15 mois.
* 40 Réponses de la DGE au questionnaire du rapporteur.
* 41 Réponses de la DGE au questionnaire du rapporteur.
* 42 Tiamat (sodium-ion), Prologium (tout solide), Blue Solutions (tout solide).