III. TRANSITION ÉCOLOGIQUE ET ENJEUX INDUSTRIELS : UNE ARTICULATION STRATÉGIQUE À APPROFONDIR TANT AU NIVEAU NATIONAL QU'À L'ÉCHELLE EUROPÉENNE
A. AU NIVEAU NATIONAL, ASSURER LA MEILLEURE ARTICULATION POSSIBLE ENTRE LES IMPÉRATIFS ENVIRONNEMENTAUX LIÉS À LA TRANSITION DU PARC DE VÉHICULES ET LES ENJEUX INDUSTRIELS
1. Loin de s'opposer, l'impératif de transition et les enjeux industriels sont en réalité devenus indissociables, les seconds étant la condition de l'acceptabilité du premier
Les soutiens accordés au secteur automobile ont deux finalités principales qui, si elles sont mal articulées, sont susceptibles de s'avérer contradictoires. La première finalité, de nature environnementale et climatique, vise à inciter à une transition la plus rapide possible du parc de véhicules afin de réduire les émissions de CO2 générées par le secteur des transports. La seconde finalité, de nature économique et industrielle, vise quant à elle à maintenir et développer sur le territoire national des sites et des activités de production de véhicules ainsi que de composants nécessaires à leur fabrication.
Alors que les industries française et européenne souffrent d'un retard technologique évident et d'un déficit de compétitivité manifeste dans le secteur des véhicules électriques, principalement vis-à-vis de la Chine, donner la priorité à la finalité environnementale en cherchant à accélérer au maximum la transition du parc automobile sans considérations de nature industrielle aurait pour corolaire l'importation massive de véhicules électriques assemblés en Asie et fabriqués avec des composants eux-mêmes produits hors d'Europe. Cette logique affaiblirait considérablement la filière automobile en France et en Europe. Portée à son paroxysme elle pourrait empêcher l'industrie européenne de se faire une vraie place dans la chaîne de valeur des véhicules électriques et, par voie de conséquence, à terme, annoncer le déclin voire la disparition de l'industrie automobile en France et en Europe.
Un phénomène de ce type a par exemple pu être observé jusqu'en 2023 s'agissant des dispositifs d'aides à l'acquisition de véhicules propres. Parce que les critères d'éligibilités des véhicules à ces aides ne prenaient en compte que les seules émissions de CO2 résultant de leur usage, ces dispositifs, alors payés par les contribuables français à travers des crédits du budget de l'État, revenaient principalement à financer l'industrie chinoise en soutenant l'acquisition de véhicules assemblés en Chine ou fabriqués avec une très grande majorité de composants produits hors d'Europe.
Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2023, le rapporteur avait alerté le Gouvernement43(*) sur cette situation inacceptable. Pour mettre en exergue ce sujet déterminant pour l'avenir de la filière automobile en France et l'autonomie stratégique européenne, elle avait alors soutenu un amendement visant à réduire de 500 millions d'euros les crédits alloués à ces aides, le temps qu'un mécanisme permettant de corriger cette dérive manifeste soit mis en place. Ce n'est finalement qu'à la fin de l'année 2023, soit un an après l'alerte qu'elle avait lancée, que le rapporteur sera entendu à travers la mise en oeuvre d'un dispositif d'écoscore permettant de concilier transition du parc automobile et défense de la filière automobile française et européenne (voir infra).
Le rapporteur estime que le fait que les aides à l'acquisition de véhicules propres étaient, lorsqu'elles étaient financées par des crédits budgétaires, suivies sur le programme 174 « Énergie, climat et après-mines » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » a pu entretenir une certaine confusion et laisser sous-entendre que ces soutiens ne devaient être guidés que par les seuls impératifs écologiques, sans considération pour les enjeux économiques et industriels.
La DGEC a expliqué au rapporteur que la volonté d'amorcer la transition du parc de véhicules explique que les enjeux industriels aient pu être négligés dans un premier temps. La recherche d'un « effet masse » pour lancer la dynamique d'électrification du parc a conduit l'administration à être peu regardante sur l'origine des véhicules soutenus. Désormais, alors que la transition vers l'électrique a passé la phase de lancement et atteint une certaine forme de maturité, la DGEC semble attachée à ce que la conception des dispositifs d'aides concilie les objectifs de verdissement du parc de véhicules avec l'accompagnement de la transition de la filière automobile en France et en Europe, une préoccupation tout particulièrement portée par la direction générale des entreprises (DGE).
Ces deux administrations pilotent désormais de manière coordonnée les différents dispositifs d'aides à l'acquisition de véhicules propres au sein d'un groupe de travail élargi à la direction général du Trésor, à la direction du budget ainsi qu'au secrétariat général de la planification écologique (SGPE), et qui se réunit à un rythme hebdomadaire.
Le rapporteur a acquis la conviction qu'il n'y aurait pas de transition écologique du parc automobile sans que celle-ci se concrétise par une réussite industrielle en France et en Europe. Loin de s'exclure, les deux finalités, environnementales et industrielles, sont indissociables, en particulier car l'acceptation, la justification et la légitimité des montants consacrés aux aides à l'acquisition dépend étroitement du fait qu'ils servent à renforcer l'industrie française et pas l'inverse. Le contribuable hier, le consommateur d'énergie aujourd'hui, du fait du financement de ces dispositifs par le mécanisme des CEE, ne comprendrait pas et n'accepterait pas que son argent serve à subventionner des industries étrangères qui concurrencent, parfois de façon déloyale, des entreprises localisées sur le territoire national. D'ailleurs, le rapporteur observe que ce n'est pas un hasard si les réticences exprimées par certains États-membres au sujet des trajectoires d'électrification trouvent principalement leur origine dans des considérations industrielles.
2. L'écoscore, l'exemple le plus abouti de cette nécessaire articulation
Le meilleur exemple à ce jour de l'indispensable articulation entre les enjeux industriels et l'impératif de transition écologique du parc de véhicules est représenté par l'instauration du dispositif d'écoscore. Dès la fin de l'année 2022, dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2023, le rapporteur avait demandé la mise en oeuvre d'un dispositif de cette nature (voir supra) afin de remédier à la situation qui prévalait jusqu'ici et qui voyait le contribuable français financer des industries automobiles extra-européennes. L'idée défendue alors par le rapporteur était de mettre en oeuvre un dispositif qui permettrait de tenir compte des émissions de CO2 du véhicules calculées sur l'ensemble de son cycle de vie et non seulement de celles qui résultent de son seul usage. Du fait d'un mix électrique quasiment intégralement décarboné, principalement grâce à son parc électronucléaire, la France dispose de fait d'un atout significatif dans le cadre de mécanismes de cette nature.
S'il ne constitue pas précisément une analyse en cycle de vie, l'écoscore français a été conçu selon cette philosophie et il s'en rapproche. Il a pour objet d'estimer les émissions produites par un véhicule depuis l'extraction des premières matières premières nécessaires à ces composants jusqu'à sa mise en vente. Il n'inclut ni les émissions liées à son usage, ni celles relatives à sa fin de vie. La méthodologie de son calcul, prévue par un arrêté du 7 octobre 202344(*), a été coconstruite par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), la DGE et la DGEC.
L'empreinte carbone totale pour chaque modèle de véhicule est déterminée en additionnant les empreintes carbone des étapes suivantes constituant son cycle de vie jusqu'à sa mise en vente :
- la production des matériaux consommés pour sa fabrication, en particulier les métaux ferreux et l'aluminium ;
- la production de sa batterie ;
- les transformations intermédiaires et l'assemblage du véhicule ;
- son acheminement du site de son site de fabrication jusqu'à son lieu de distribution.
L'empreinte carbone standard de chaque étape ou matériau est multipliée par un facteur d'émission qui est déterminé à l'échelle du pays dans lequel le process concerné se déroule, en référence notamment à son mix énergétique. Ces facteurs d'émission ont été établis sur la base de publications scientifiques faisant référence et reconnues au niveau international.
Méthodologie de calcul de l'écoscore
Source : Ademe
L'empreinte carbone totale d'un modèle de véhicule qui résulte de ce calcul, exprimée en kilogramme de CO2 (kg eq CO2), est ensuite convertie en un score pouvant aller jusqu'à 80. Pour remplir les conditions fixées par le dispositif, un véhicule doit obtenir un score minimum de 60.
Illustrations du calcul de l'empreinte carbone de certains véhicules types
Source : Ademe
Les dossiers de demande d'éligibilité sont déposés par les constructeurs et l'Ademe dispose de trois mois pour les instruire. Chaque mois, un arrêté modificatif actualise la liste des véhicules qui atteignent un score de 60.
La quasi intégralité des véhicules qui satisfont au dispositif d'écoscore sont fabriqués en Europe, un tiers environ est produit en France et plus de 70 % des véhicules électriques vendus sur le territoire national sont « écoscorés ».
L'introduction de ce dispositif, qui conditionne l'éligibilité des véhicules aux aides à l'acquisition, a conduit à une hausse de la part de marché des véhicules fabriqués en Europe et à une baisse de celle des véhicules importés d'Asie dans les immatriculations de voitures particulières neuves en France : la part de marché des véhicules électriques assemblés en Asie a ainsi diminué de 41 % en décembre 2023 à 19 % un an plus tard, tandis que dans le même temps celle des véhicules assemblés en Europe a augmenté de 45 % à 53 %. Sur la même période on observe également un accroissement de la part de marché des véhicules produits en France. Celle-ci a en effet progressé de 8 % à 25 %.
Parts de marché des véhicules
particuliers immatriculés en France
en fonction des origines de
production
(en %)
Source : réponses de la DGEC au questionnaire du rapporteur
Issu d'une publication du SGPE, le graphique ci-après illustre les conséquences de la mise en place de l'écoscore sur l'origine de la production des véhicules dont l'acquisition a été subventionnée par les dispositifs de soutien publics. À compter de 2024, presqu'aucun véhicule produit hors d'Europe ne fait plus l'objet d'aides à l'acquisition et plus aucun véhicule produit en Chine n'est éligible à ces dispositifs. Inversement, entre 2023 et 2025, la part des véhicules produits en France et ayant été concernés par les dispositifs d'aide a progressé de 10 % à 38 % (soit + 28 points) tandis que celles des véhicules assemblés en Europe mais hors de France est passée de 42 % à 59 % (soit + 17 points). D'après la DGE, désormais, sur les dix véhicules électriques les plus vendus en France, trois sont fabriqués sur le territoire national et un seul est assemblé en Chine45(*).
Origine des véhicules vendus en France et
dont l'acquisition a été soutenue
avant et après
l'instauration du dispositif d'écoscore (2022-2025)
(en %)
Source : secrétariat général à la planification écologique (SGPE)
La note de la DGE de décembre 2025 précitée précise cependant qu'une partie non négligeable de ces évolutions de parts de marchés, favorables aux véhicules électriques produits en France et en Europe, s'explique par des effets hors prix, notamment l'arrivée sur le marché de nouveaux modèles : « la diminution de la part des modèles assemblés hors de l'Union européenne dans les achats de véhicules électriques par les ménages observée en 2024 s'explique à environ 20 % par l'effet du dispositif de leasing social conditionné par l'éco-score, 40 % par l'effet prix du recentrage des aides sur les modèles existants et 40 % par des effets hors prix dont l'introduction de nouveaux modèles éligibles à l'écoscore ».
En outre, d'après l'Ademe, depuis l'instauration de l'écoscore, l'empreinte carbone des véhicules dont l'achat est soutenu en France a été réduite de 25 %. L'Ademe a noté que l'instauration de l'écoscore a conduit des constructeurs à modifier certains de leurs choix de production, d'approvisionnements ou de modes d'acheminements afin de s'adapter aux critères du dispositif et atteindre le score de 60.
D'après le rapporteur, l'introduction de l'écoscore a ainsi permis de relégitimer les montants consacrés par les contribuables et désormais par les consommateurs d'énergie au financement des aides à l'achat de véhicules électriques. Sans lui, l'acceptabilité ainsi que le maintien de ces dispositifs auraient été sérieusement remis en question. Le rapporteur observe qu'aujourd'hui ce dispositif fait l'unanimité en France. La filière comme les différentes administrations se rejoignent pour souligner son efficacité et sa nécessité.
Le dispositif est en revanche critiqué par les importateurs de véhicules étrangers, représentés notamment par la chambre syndicale des importateurs d'automobiles et de motocycles (CSIAM), qui y voient une barrière à l'entrée à la légitimité contestable. Les constructeurs corréens sont ainsi particulièrement hostiles à ce mécanisme. Leurs critiques portent notamment sur la précision qu'ils jugent insuffisante des modalités de calcul, notamment car les facteurs d'émissions pris en compte pour déterminer l'empreinte carbone associée à chaque composante du calcul sont établis à l'échelle des pays. Ces constructeurs invoquent que leurs stratégies d'approvisionnement en matériaux et en énergie peuvent s'avérer plus vertueuses que le mix moyen calculé à l'échelle du pays concerné.
Le rapporteur admet qu'idéalement, il serait plus juste d'analyser de manière plus fine les conditions réelles de fabrication de chaque véhicule, des pièces et matériaux qui le composent ainsi que l'origine des matériaux et intrants utilisés dans le processus de fabrication. Cependant, il est évident qu'un principe de réalité et d'opérationnalité s'impose également et qu'une analyse aussi fine, véhicule par véhicule, demanderait des moyens et un temps d'instruction trop importants qui affecterait la mise en oeuvre effective du mécanisme.
Sur cette question, le rapporteur note qu'une procédure dérogatoire, prévue au II de l'article D 251-1-A du code de l'énergie, permet aux constructeurs de proposer leur propre analyse en cycle de vie d'un véhicule, basée sur des valeurs et des critères alternatifs à ceux retenus pour le dispositif de droit commun. En définitive, si un constructeur conteste la méthodologie de calcul prévue par l'écoscore de droit commun, la charge de la preuve lui revient pour démontrer que les conditions de production de ses véhicules correspondent à une empreinte carbone compatible avec un score de 60 ou plus. Cependant, à ce jour, aucun constructeur n'a proposé une telle analyse alternative. Entendue par le rapporteur, l'Ademe considère que ce constat témoigne de la robustesse du mécanisme de calcul actuel.
Même s'il a déjà fait ses preuves, le rapporteur considère que le dispositif d'écoscore aurait vocation à être amélioré afin d'en conforter encore davantage la légitimité. Sans nuire à l'opérationnalité du dispositif, il pourrait ainsi être envisagé d'affiner la granulométrie du calcul, notamment, lorsque cela est possible, de descendre à un niveau plus précis que l'échelle du pays s'agissant des facteurs d'émissions. En outre, devrait être envisagé d'assortir le calcul de critères d'écoconception et d'économie circulaire. L'Ademe a indiqué au rapporteur travailler, en collaboration avec les administrations de l'État concernées, à des réflexions visant à évaluer la faisabilité et la pertinence d'évolutions de cette nature.
Recommandation n° 4 : Affiner la granulométrie du calcul de l'écoscore et l'assortir de critères d'écoconception et d'économie circulaire.
Par ailleurs, certains plaident également pour faire évoluer le dispositif en lui greffant des critères extra-environnementaux de résilience industrielle ou de préférence européenne afin notamment d'éviter que dans un avenir proche, certains petits véhicules électriques produits en Chine ou assemblés en Europe avec une très grande part de composants chinois n'atteignent un écoscore supérieur à 60. Si un critère de préférence européenne a déjà été intégré dans le dispositif de prime « coup de pouce » à travers la surprime de 1 000 euros réservée aux véhicules équipés de batteries produites en Europe, certains souhaiteraient que l'écoscore en général, notamment dans sa dimension fiscale, puisse également inclure des critères de nature industrielle.
Enfin, le rapporteur estime que le dispositif d'écoscore, aujourd'hui cantonné aux seuls véhicules légers, devrait pouvoir être étendu aux véhicules utilitaires légers (VUL) ainsi qu'aux poids lourds. Elle a appris que l'administration conduit actuellement des réflexions visant à mettre en oeuvre une telle extension. À plus long terme, il pourrait aussi être envisagé de l'appliquer aux autocars ainsi qu'aux bus.
Recommandation n° 5 : Étendre l'écoscore aux véhicules utilitaires légers (VUL) ainsi qu'aux poids lourds.
* 43 Annexe n° 11a du tome II du rapport n° 115 (2022-2023) fait au nom de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2023, Mme Christine LAVARDE.
* 44 Arrêté du 7 octobre 2023 relatif à la méthodologie de calcul du score environnemental et à la valeur de score minimale à atteindre pour l'éligibilité au bonus écologique pour les voitures particulières neuves électriques.
* 45 Mais de marque française.