II. UN CADRE LÉGISLATIF ET INSTITUTIONNEL QUI RESTE À LA RECHERCHE D'UN ÉQUILIBRE SATISFAISANT
A. L'ÉVOLUTION EN DEUX TEMPS DES DISPOSITIFS LÉGISLATIFS ENCADRANT LES RELATIONS COMMERCIALES
1. Des dispositifs législatifs hésitants des années 1980 aux années 2000 et qui ont surtout renforcé la guerre des prix
Le cadre juridique de notre système économique repose largement sur l'ordonnance du 1er décembre 1986, dite ordonnance Balladur, qui représente une double rupture à l'égard des politiques précédentes46(*). Il s'agit, en effet, à la fois de la fin du contrôle des prix et de l'établissement d'une véritable politique de la concurrence. Le ministre de l'Économie, des finances et des privatisations, Édouard Balladur, qui portait le texte, déclare alors, à l'occasion de la conférence de presse de présentation de l'ordonnance, que, désormais, « la liberté des prix devient la règle », sauf dans des cas particuliers comme le livre ou les médicaments, et ce, en rupture avec l'ordonnance du 30 juin 1945 sur le contrôle des prix, texte datant, selon lui, d'une « économie d'après-guerre, fermée vis-à-vis de l'extérieur, marquée par la pénurie et la nécessité d'organiser la reconstruction ».
Marquée par un objectif de limiter certains déséquilibres liés à la mise en oeuvre de cette ordonnance, la loi du 1er juillet 1996 sur la loyauté et l'équilibre des relations commerciales, dite loi Galland, qui visait à protéger les fournisseurs, a imposé une sorte de prix plancher pour les ventes opérées par la grande distribution. Il s'agit du « seuil de revente à perte » (SRP), qui correspond au prix unitaire figurant sur la facture majoré de diverses taxes et du prix du transport, excluant donc du calcul toute rémunération différée ou non encore acquise au moment de la transaction, c'est-à-dire tout particulièrement l'ensemble des avantages qui constituent les marges arrières et qui sont accordés aux distributeurs par les fournisseurs47(*).
Ce nouveau prix plancher enrichissait un autre principe, plus ancien quant à lui : l'interdiction de la revente à perte, principe essentiel du droit français de la concurrence et du commerce, mis en oeuvre depuis 196348(*). Pour mémoire, une telle interdiction poursuivait deux objectifs :
- d'une part, protéger les petits commerces face à l'émergence de la grande distribution, suivant l'idée que la revente à perte constituait une pratique de concurrence déloyale, dans la mesure où seules les enseignes de grande distribution pouvaient, en raison de leur taille, se permettre de vendre à perte certains produits d'appel afin d'attirer des clients ;
- d'autre part, protéger les consommateurs, dès lors que la perte causée par ces reventes était susceptible d'inciter le distributeur à « rattraper » ses marges sur d'autres produits.
En limitant les marges avant, la loi Galland a eu pour effet pervers d'augmenter fortement les marges arrière des distributeurs49(*). Ces derniers ont, en effet, alors largement utilisé les marges arrière pour contourner le SRP, réduire les prix de revient et dissimuler leurs marges.
Marges avant et marges arrière : ce que ces marges veulent dire
Alors que les marges avant résultent de la différence entre le prix d'achat au fournisseur et le prix de vente au client (selon une formule de type marge avant = prix de vente - prix d'achat), les marges arrière rassemblent quant à elles des rémunérations diverses et différées versées par le fournisseur au distributeur, contribuant à accroître les marges effectives de ce dernier. Ces avantages multiformes masquent partiellement la vérité des prix en faussant le calcul des marges. Une telle réalité était particulièrement répandue dans les années 2000, véritable âge d'or des marges arrière, où leurs taux se situaient autour de 30 à 35 % et pouvaient même atteindre des niveaux bien plus élevés, dans une grande opacité.
Source : commission d'enquête
Outre des effets inflationnistes, cette loi a conduit les distributeurs à davantage se tourner vers des marques de distributeur (MDD). En réduisant les possibilités d'accroissement des marges avant des distributeurs, la loi a poussé les distributeurs à développer un modèle de produits générateurs de davantage de marges, les MDD. En établissant des relations directes avec des producteurs et négocier avec eux, en réduisant leur dépendance vis-à-vis des grandes marques et en leur offrant la possibilité de contrôler étroitement le processus de développement et de production de leurs propres produits, les MDD ont pu constituer pour les enseignes un moyen de réduire les coûts de manière significative, et ainsi exercer une pression encore plus grande sur les industriels, et ce malgré la loi Galland.
En réaction, pour développer la concurrence, la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises, dite loi Dutreil, a procédé à un nouveau mode de calcul du SRP50(*), puis la loi n° 2008-3 du 3 janvier 2008 pour le développement de la concurrence au service des consommateurs, dite loi Chatel, a intégré la totalité des marges arrière dans les prix unitaires (sans limite de seuil), faisant se rapprocher le prix d'achat « officiel » du prix réel payé par les distributeurs.
Dans le contexte de la crise financière de 200851(*) et d'une reprise de l'inflation, dont l'impact s'est invité lors de la campagne présidentielle de 200752(*), ces lois ont été suivies par un nouvel arsenal législatif constitué par la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie (LME). Nicolas Sarkozy, président nouvellement élu, fait alors de la lutte pour le pouvoir d'achat un de ses chevaux de bataille. La LME a ainsi pour ambition d'accroître la concurrence pour faire baisser les prix et augmenter la consommation. De fait, elle va relancer la guerre des prix. Avec la possibilité offerte aux distributeurs de répercuter dans les prix de vente aux consommateurs la totalité des ristournes et des rémunérations obtenues des industriels, l'une des bases de cette évolution est le principe de la libre négociabilité des conditions générales de vente (CGV). CGV qui devaient désormais constituer le « socle unique de la négociation commerciale ». Les conditions particulières de vente (CPV), non soumises à l'obligation de communication, bien que désormais autorisées sans justification, doivent faire l'objet de conventions écrites afin de préciser les obligations du distributeur en contrepartie des ristournes et remises consenties par le fournisseur par rapport aux CGV et indiquer les obligations auxquelles se sont engagées les parties en vue de fixer les prix à l'issue des négociations commerciales.
L'intensification de la guerre des prix dans les années 1990 et 2000 a aussi été renforcée par l'autorisation d'une nouvelle forme de publicité dans laquelle un produit ou un service peut être mis en comparaison avec un produit concurrent. La publicité comparative a en effet fait son entrée dans le droit français avec la loi du 18 janvier 1992.
La publicité comparative
Longtemps interdite, la publicité comparative a fini par être autorisée en France par la loi n° 92-60 du 18 janvier 1992 renforçant la protection des consommateurs. Après avoir été admise par la jurisprudence de la Cour de cassation (arrêt du 22 juillet 1986) pour les seuls produits identiques vendus dans les mêmes conditions par des commerçants différents, cette forme de publicité est devenue possible pour les biens ou services de même nature. Une ordonnance du 23 août 2001 portant transposition de directives communautaires et adaptation au droit communautaire en matière de droit de la consommation a ensuite encore élargi son champ. En effet, la publicité comparative est alors devenue possible pour des biens ou services répondant au même besoin ou ayant le même objectif et la communication préalable de la publicité comparative au concurrent comparé a été supprimée.
D'autres dispositions viennent encadrer les pratiques de publicité comparative : ainsi cette dernière ne doit pas être « trompeuse ou de nature à induire en erreur » (article L. 122-1 du code de la consommation), ce qui veut dire qu'elle doit respecter les conditions d'une publicité loyale, à savoir des sources vérifiées, ne pas dénigrer les concurrents, ne pas entraîner une confusion, ne pas reproduire ou imiter une marque et ne pas parasiter le concurrent. Il convient de souligner le rôle joué en la matière par la directive 2006/114/CE du 12 décembre 2006 et sa transposition en droit interne par la loi du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit : depuis 20 ans, la publicité trompeuse fait l'objet de règles harmonisées au niveau européen. Elle interdit toute pratique commerciale qui induit en erreur ou est susceptible d'induire en erreur et qui affecte les comportements économiques des consommateurs. Des informations fausses ne suffisent donc pas à caractériser la publicité trompeuse, comme en témoigne l'arrêt de la Cour de cassation du 22 mars 2023 (Cass. com., n° 21-22.925). Une publicité comparative réalisée par la société Carrefour reposant sur 45 prix erronés sur les 227 cités dans le but de démontrer que l'hypermarché Leclerc de Caen était de 15,9 % plus cher que l'hypermarché Carrefour d'Hérouville-Saint-Clair, alors que ce taux était de 13 % en réalité, n'aurait ainsi pas été de nature, selon la juridiction, à modifier le comportement économique du consommateur et, bien que fausse, ne pouvait être définie comme trompeuse.
De même, dans le sens d'un plus grand encadrement, la publicité comparative reste ainsi interdite sur certains supports, tels que « des emballages, des factures, des titres de transport, des moyens de paiement ou des billets d'accès à des spectacles ou à des lieux ouverts au public » (article L. 122-4 du code de la consommation).
L'Autorité de régulation professionnelle de la publicité (ARPP) cherche à faire respecter toutes ces dispositions, d'un point de vue déontologique comme légal, sous le contrôle du juge qui opère un contrôle étroit de ces publicités.
Un amendement au projet de loi d'urgence pour la protection et la souveraineté agricoles a été adopté par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale le 4 mai 2025au sujet de la publicité comparative. Plutôt que de proposer un encadrement plus strict ou, voire, une interdiction, qui pourrait être contraire au droit européen, il demande que le Gouvernement remette au Parlement un rapport relatif à l'opportunité et aux modalités de l'instauration d'une taxe sur la publicité comparative. La commission soutient une telle démarche.
Source : commission d'enquête
L'essor de la publicité comparative, en particulier sous l'impulsion de la grande distribution, pose question. Une étude comparée, publiée par le CGAAER en juin 2024, portant sur les relations fournisseurs-distributeurs dans quatre pays de l'Union européenne jugeait ainsi que les tensions dans les relations commerciales plus importantes en France que dans les autres pays s'expliquaient en partie par ce recours à la publicité comparative. Même si le droit européen fixe les conditions dans lesquelles elle est mise en oeuvre et ne permet pas l'adoption de mesures plus restrictives au niveau du droit national, la commission juge pertinent d'envisager les voies et moyens permettant d'éliminer les effets de la publicité comparative en matière d'intensification de la guerre des prix.
Après cette longue période d'oscillation des dispositifs législatifs - qui ont surtout renforcé la guerre des prix - le législateur s'est orienté vers une nouvelle approche, marquée par la recherche d'un meilleur partage de la valeur.
2. La recherche d'un meilleur partage de la valeur : la révolution copernicienne des lois EGalim à partir de 2018
Compte-tenu de la difficulté de l'ensemble des acteurs concernés - producteurs, transformateurs, distributeurs et consommateurs - à définir les conditions d'un partage équitable ou - au moins - équilibré de la valeur, le législateur a été contraint d'intervenir dans les années 2010 et 2020 avec plusieurs textes successifs.
Issue des États généraux de l'alimentation lancés en 2017, la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, couramment appelée loi EGalim 1, a notamment cherché à améliorer le revenu des agriculteurs en rééquilibrant les rapports de force entre producteurs, industriels et distributeurs :
- par le relèvement du seuil de revente à perte de 10 % (SRP+1053(*)) pour les produits alimentaires, afin d'éviter que les distributeurs ne compriment excessivement leurs marges au détriment des producteurs ;
- par l'encadrement des promotions (limitation à 34 % en valeur et 25 % en volume) pour mettre fin à la guerre des prix via les promotions, ces dernières étant souvent mises en oeuvre dans le cadre de stratégies de baisse des prix excessive ;
- par la construction des prix à partir des coûts de production et des prix de marché via des indicateurs de référence élaborés par les interprofessions54(*).
Cependant, son efficacité a été contestée puisque les revenus agricoles n'ont pas augmenté comme prévu et les distributeurs ont souvent répercuté les hausses sur les prix de vente aux consommateurs, plutôt que sur les prix d'achat aux industriels ou aux producteurs.
La loi n° 2021-1357 du 18 octobre 2021 visant à protéger la rémunération des agriculteurs, dite EGalim 2, a été adoptée pour répondre à ce défi en sanctuarisant les coûts de production dans les négociations commerciales via :
- la non-négociabilité de la part du prix correspondant aux matières premières agricoles (MPA) dans les contrats entre industriels et distributeurs, ce dispositif correspondant à la règle plus souvent communément appelée la « sanctuarisation de la MPA » ;
- la généralisation des contrats écrits ;
- la révision automatique des prix en fonction des indicateurs de référence (ce principe pouvant se retrouver dans les conditions générales de vente, ou CGV, sans que rien n'y oblige toutefois) ;
- la création d'un comité de règlement des différends commerciaux agricoles pour arbitrer les litiges et l'obligation de transparence sur l'origine des produits agricoles et alimentaires.
Cette loi EGalim 2 a également encadré la relation aval pour sanctuariser la MPA, avec un choix offert entre trois options de présentation de l'évolution de la MPA dans un produit. Ces trois procédures partageaient le fait de contribuer au respect de l'obligation d'une plus grande transparence, en particulier dans les conditions générales de vente (CGV) des fournisseurs.
Les trois options de transparence introduites par EGalim 2
La loi du 18 octobre 2021 visant à protéger la rémunération des agriculteurs, dite EGalim 2, a offert au fournisseur le choix de présenter l'évolution de la MPA dans ses produits, dans l'optique de garantir sa non-négociabilité à travers trois options.
Dans le cadre de l'option 1, il incombe au fournisseur d'indiquer la part de chaque MPA et de chaque produit transformé composé de plus de 50 % de MPA entrant dans la composition dudit produit, sous la forme d'un pourcentage en volume et d'un pourcentage de son tarif. L'industriel doit donc détailler pour chaque matière première agricole, la part qu'elle représente dans le produit et son tarif.
Avec l'option 2, le fournisseur doit indiquer la part agrégée de MPA et de produits transformés composés de plus de 50 % de MPA, sous la forme d'un pourcentage en volume et d'un pourcentage de son tarif. Elle permet donc de mélanger plusieurs MPA avant d'aboutir à une proportion globalisée dans le produit et le prix.
Dans ces deux premiers cas, l'acheteur peut, à ses frais, demander au fournisseur de mandater un tiers indépendant pour attester de l'exactitude des éléments fournis.
Enfin, l'option 3 impose l'intervention, aux frais du fournisseur, d'un tiers indépendant - un commissaire aux comptes - chargé de certifier - au plus tard dans le mois suivant la conclusion du contrat - que la négociation n'a pas porté sur la part de l'évolution résultant de l'évolution du prix de la MPA ou des produits transformés composés de plus de 50 % de MPA. Dans ce cadre, la part de MPA agrégée est donc certifiée par un commissaire aux comptes. Conçue initialement comme un mécanisme de contrôle a posteriori par le biais d'une attestation fournie au distributeur, l'option 3 a été ultérieurement enrichie d'une autre attestation informant de la part de MPA avant le début des négociations (article L. 441-1-1 du code de commerce) : elle oblige donc à la fois à une première certification ex ante et à une deuxième certification ex post.
Les grandes entreprises semblent privilégier cette dernière option, mais elle est plus opaque et surtout plus coûteuse dans la mesure où elle fait intervenir un tiers. La part de MPA importée n'étant pas précisée, ce renforcement de la transparence exigée des fournisseurs dans les CGV ne semble pas totalement satisfaisant pour sanctuariser la MPA d'origine nationale.
Selon des données de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), en 2024, 60 % des fournisseurs de leur panel d'étude ont choisi l'option 3 tandis que 40 % ont eu recours à l'option 2. Elle confirme que les PME/TPE ont davantage recours à l'option 2 qui impose de faire figurer dans leur tarif la part agrégée des MPA exprimée en pourcentage du volume du produit et en pourcentage du tarif.
Source : commission d'enquête
Cette loi EGalim 2 s'est voulue plus contraignante que la loi EGalim 1 en accentuant la logique de prix « en marche avant » (de l'amont vers l'aval) plutôt que des ajustements a posteriori. Malheureusement mise en oeuvre dans un contexte inflationniste, avec des distributeurs réticents à répercuter les hausses de prix et contournant les deux premières lois EGalim par leurs centrales d'achat basées à l'étranger, cette loi n'a pas non plus suffi à rebattre les cartes du partage de la valeur.
Si l'encadrement dans le temps des négociations commerciales annuelles a été d'abord introduit en 2005 par la loi Dutreil précitée pour les seuls contrats de coopération commerciale, puis élargi en 2008 à toutes les négociations commerciales entre fournisseurs et distributeurs par la loi Chatel, les lois EGalim 1 et 2 ont renforcé les sanctions en cas de non-respect de la date butoir du 1er mars. Cette date butoir annuelle de conclusion des conventions entre industriels et distributeurs si elle est plébiscitée par les industriels et transformateurs entendus par la commission, en ce qu'elle constitue désormais un facteur de stabilité juridique et commerciale, demeure régulièrement remise en question par les distributeurs et son respect diversement assuré.
Enfin, la loi n° 2023-222 du 30 mars 2023 tendant à renforcer l'équilibre dans les relations commerciales entre fournisseurs et distributeurs, dite loi EGalim 3 ou Descrozaille, a cherché à corriger les failles des lois précédentes, notamment en étendant leurs dispositions à tous les produits de grande consommation55(*) (PGC), y compris ceux à marque de distributeurs (MDD), là où les lois EGalim 1 et 2 se concentraient principalement sur les denrées alimentaires brutes. Elle a par ailleurs pour objet de réaffirmer l'application du droit français aux contrats impliquant des produits, même négociés via des centrales d'achat basées à l'étranger56(*) dès lors qu'ils sont destinés au marché français. Un troisième axe concernait la recherche d'un rééquilibrage du rapport de force entre fournisseurs et grande distribution :
- en cas d'absence de contrat signé au 1er mars, il est ainsi donné au fournisseur le droit de choisir entre interrompre ses livraisons si le prix durant le préavis est jugé trop bas ou appliquer un préavis de rupture classique qui devra alors tenir compte des conditions économiques du marché (comme le taux d'inflation) ;
- l'encadrement des pénalités logistiques infligées au fournisseur par le distributeur est de même renforcé par des mesures de plafonnement (pour mémoire, 2 % de la valeur des produits), d'interdiction (si l'inexécution d'engagements contractuels remonte à plus d'un an) et de suspension (laissées au choix du Gouvernement en cas de situation exceptionnelle extérieure aux parties affectant gravement la chaîne d'approvisionnement dans un ou plusieurs secteurs) ;
- plusieurs dispositions précisent, enfin, le contenu de différentes conventions, à savoir le contrat annuel, les CGV, la convention logistique distincte de la convention générale, les conventions PGC, les conventions alimentaires, les conventions grossistes.
Ces différents volets de la loi EGalim 3 ont conduit à une clarification des règles relatives aux relations commerciales, qu'il s'agisse du champ de l'encadrement des promotions, de la révision automatique des prix ou, encore, des services commerciaux facturés par les distributeurs.
En outre, et alors que les restrictions en matière de promotions sur les denrées alimentaires se traduisaient par une tendance à leur développement sur les produits du secteur droguerie, parfumerie et hygiène (DPH), cette loi EGalim 3 ou Descrozaille a, par ailleurs, élargi l'encadrement des promotions à ce secteur. Enfin, la loi du 14 avril 2025 visant à renforcer la stabilité économique et la compétitivité du secteur agroalimentaire a prorogé cette expérimentation mais a porté le taux maximal de promotions dans le DPH à 40 % du prix de vente ou du volume, au lieu de 34 % entre 2023 et 2025.
Trop complexes, y compris selon l'auteur du dernier texte EGalim lui-même, l'ancien député Frédéric Descrozaille, ces lois posent des problèmes d'application, d'autant que les contrôles et les sanctions restent insuffisants et se heurtent à l'opacité des négociations commerciales, comme il sera vu plus tard dans le présent rapport.
La commission d'enquête rappelle qu'il y a encore un an et demi, le groupe de suivi EGalim du Sénat notait ainsi57(*) qu'au sein des filières soumises à l'obligation (filières animales), la contractualisation était encore peu développée, sauf dans la filière laitière. Beaucoup de filières végétales (riz, céréales, lin) sont exemptées par décret de l'obligation de contractualisation écrite, et le groupe de suivi appelait à réexaminer cette liste, de même que le seuil de chiffre d'affaires d'exemption. De même, les indicateurs de référence ne sont pas toujours publiés par les interprofessions, parfois par manque d'accord entre les acteurs. Quand ils le sont, ils reflètent souvent mal l'évolution des coûts. Le groupe de suivi EGalim du Sénat recommandait, en outre, aux industriels de faire figurer, dans les CGV, les indicateurs de référence du prix de la MPA et estimait que les clauses de révision automatique devaient être améliorées car elles sont peu souvent activées (dans 20 % des cas en 2023).
Depuis un peu plus d'un an, un projet de loi EGalim 4 est en cours de gestation mais il fait figure de serpent de mer. Un groupe de travail avait été initié par le Gouvernement (avec les rapporteurs de l'Assemblée nationale et du Sénat, dont la présidente de la commission d'enquête) et une première réunion s'était tenue le mercredi 12 mars 2025, mais aucun texte n'est toujours pas, à ce stade, sur le point d'être déposé.
Quelques articles du projet de loi d'urgence agricole présenté le 8 avril 2026 en Conseil des ministres remanient toutefois plusieurs dispositifs issus des lois EGalim58(*).
3. Une réglementation nécessaire mais insuffisante
a) L'attachement de l'amont de la chaîne de valeur à la réglementation
Les travaux de la commission ont permis de constater que la volonté de garantir la rémunération des agriculteurs par l'encadrement juridique des relations commerciales demeure partagée par l'ensemble des acteurs du secteur alimentaire entendu au sens large.
Jordy Bouancheau, membre du conseil d'administration de Jeunes agriculteurs, a clairement exprimé l'objectif poursuivi par le législateur dans le cadre des différentes lois EGalim : « Ce que nous avons toujours défendu - c'est la raison pour laquelle nous avons défendu corps et âme la loi EGalim -, c'est la construction du prix en marche avant. Pour nous, c'est une ligne rouge indiscutable que l'on ne peut plus franchir : on ne peut plus partir du prix consommateur, tout le monde se servant, seules les miettes étant laissées aux agriculteurs. Un tel fonctionnement n'est plus possible. »
L'amont agricole et les filières industrielles s'organisent au demeurant eux-mêmes pour satisfaire ce même objectif. Les acteurs du premier se regroupent par exemple en organisations de producteurs (OP) ou en associations d'organisations de producteurs (AOP) pour équilibrer les relations commerciales, cependant que les industriels conçoivent des initiatives partenariales à l'égard de leurs fournisseurs agricoles pour accompagner leur développement et structurer leur filière59(*).
Si l'amont agricole et industriel apparaît attaché à la réglementation issue des lois EGalim, il ne l'idéalise pas pour autant.
Nicolas Chabanne et Laurent Pasquier, fondateurs de C'est qui le patron ?!, ont ainsi remarqué devant la commission que « la logique d'EGalim de construction du prix a en règle générale été plutôt positive pour préserver la part agricole. Le principe a permis de mettre le sujet sur la table et d'appuyer certaines démarches positives des fabricants. Néanmoins, le prix agricole en amont reste trop souvent la variable d'ajustement des fortes négociations en aval ».
D'une manière plus critique encore, Karine Jacquemart, directrice de Foodwatch, a noté durant son audition que « malgré l'esprit des lois EGalim, qui vont dans le bon sens - il convient de soutenir de telles tentatives -, tous les acteurs concernés disent, et toutes les études montrent que ce dispositif est inopérant et pas assez efficace pour permettre aux agriculteurs de tirer leur épingle du jeu dans ce rapport de force ».
Or, en dépit du bilan contrasté des lois EGalim, un consensus assez net se dégage quant à leur utilité, spécialement du fait de la démarche qu'elles portent et du symbole qu'elles représentent. Emmanuel Bernard, vice-président de la fédération nationale bovine, a par exemple salué durant son audition l'« effet pédagogique » des lois EGalim. Plusieurs acteurs ont par ailleurs relevé le caractère certes insuffisant mais indispensable des lois EGalim et de la régulation des relations amont-aval en soulignant que leur absence se traduirait par une pression accrue sur les prix et la valeur de la production agricole.
La fédération nationale de l'industrie laitière (Fnil) a ainsi souligné auprès de la commission que les lois EGalim ont permis « de remettre dans le débat public le sujet de la place et la valeur du produit agricole dans l'alimentation ».
b) Les limites inévitables de la réglementation, des stratégies de contournement aux complexités qu'elle engendre
La démarche du législateur, chère à l'ensemble des membres de la commission, présente toutefois bien des limites qui lui sont inhérentes.
Ces limites tiennent, en premier lieu, au fait que les réalités agricoles, industrielles et commerciales débordent le cadre législatif. Les exemples les plus éloquents concernent :
- le principe de la contractualisation, dont la mise en oeuvre, comme nous l'avons vu, est très variable dans la mesure où il est délicat de concevoir un cadre valable pour toutes les filières agricoles compte tenu de leur diversité ;
- la sanctuarisation de la matière première agricole (MPA), car cette dernière ne représente qu'une partie des coûts de production d'un industriel, ce qui permet par construction à un distributeur de neutraliser une hausse consentie par une baisse des matières premières industrielles (MPI). Cette disposition est ainsi souvent respectée en apparence et contournée en fait, comme nous le verrons plus loin60(*) ;
- l'encadrement de certaines pratiques jugées délétères, voire illégales par la représentation nationale (recours excessif aux promotions, vente au seuil de revente à perte, marges arrière, etc.). L'adoption de ce cadre a en effet suscité le développement de nouvelles pratiques le contournant, telles que le transfert de coûts logistiques, le développement de nouvelles pratiques commerciales et l'affirmation des centrales d'achat et de services internationales, qui seront étudiées dans la suite des développements61(*) .
Les lois EGalim ont, en second lieu, engendré un amoncellement de dispositifs techniques complexes éprouvants pour les entreprises, spécialement les petites et moyennes entreprises (PME) agricoles et industrielles.
Le professeur Muriel Chagny, professeur des Universités en droit privé à l'Université de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines, a ainsi souligné que, si l'encadrement législatif des relations commerciales a « incontestablement renforcé la transparence des relations fournisseurs-distributeurs et fourni à la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) des outils de contrôle effectifs [...], les dispositions instituant un formalisme contractuel très (trop) détaillé apparaissent particulièrement complexes à appréhender et très contraignantes pour les entreprises ».
La fédération des entreprises et entrepreneurs de France (Feef) a en effet indiqué à la commission que le cadre légal actuel « est devenu, pour les petites et moyennes entreprises (PME) et entreprises de taille intermédiaire (ETI), excessivement complexe, rigide et inadapté à leur réalité économique », car il s'est « traduit par une forte complexification de la relation commerciale : multiplication des formalités, allongement des conditions générales de vente (CGV), recours accru aux conseils juridiques, technicisation des échanges, sans effet sur la création de valeur ni sur la capacité des PME-ETI à vendre au juste prix ».
Les dirigeants de C'est qui le patron ?! ont précisé qu'en conséquence, le développement du cadre juridique, notamment en termes de contractualisation, « peut renforcer un déséquilibre, par le décalage de savoir-faire juridique entre les parties » et ont ajouté que « la complexité des formules de prix, des formulations de clauses contractuelles rend très incertaine la situation des OP et des producteurs engagés dans ces contrats ».
c) La nécessité d'une évaluation constante et d'une approche globale
Les limites inhérentes aux lois EGalim n'enlèvent rien au bien-fondé de la démarche qu'elles incarnent. Elles exigent toutefois du Parlement qu'il évalue systématiquement les dispositifs, pour apprécier leur efficacité et envisager les moyens de les améliorer.
Le Sénat a fondé un groupe de suivi des lois EGalim « qui travaille sur ces différents aspects et qui pointe des évolutions. C'est [...] l'une des raisons pour lesquelles il y a eu finalement plusieurs EGalim : chaque nouvelle loi est venue corriger et ajuster les manquements de la précédente ».
La commission s'inscrit résolument dans ce sillage. Ses travaux lui ont permis de dresser des constats utiles à l'évaluation et à l'amélioration du cadre légal applicable aux négociations commerciales. Les recommandations qu'elle a formulées dans la quatrième partie du présent rapport visent en effet toutes à parfaire l'encadrement législatif issu des lois EGalim et, plus largement, à améliorer la répartition de la valeur entre les acteurs du secteur alimentaire.
La commission est toutefois consciente que, si la réglementation est nécessaire, elle n'est pas suffisante. Les dysfonctionnements principaux des négociations commerciales françaises résultent en effet d'une culture commerciale délétère, dont l'évolution ne peut être décrétée et qui, en tout état de cause, s'inscrira dans le temps long. La focalisation des distributeurs sur le prix de vente consommateur (PVC) et le pouvoir de négociation dont ils disposent désormais expliquent l'absence durable, en France, d'une approche des filières globale et concertée entre les producteurs, les industriels et les distributeurs.
Si, comme l'a remarqué Olivier Mevel auprès de la commission d'enquête, « les négociations commerciales annuelles ont indéniablement gagné en formalisme et en sécurité juridique depuis l'entrée en vigueur des lois EGalim [...], cette amélioration procédurale n'a pas permis de corriger le déséquilibre économique structurel entre les acteurs ». Ce déséquilibre permet en effet aux distributeurs d'imposer leur stratégie à leurs fournisseurs, sans considérer les équilibres agricoles et industriels des filières.
Stéphane Joandel, secrétaire général de la fédération nationale des producteurs de lait (FNPL), a ainsi concédé lors de son audition que, si « ces lois ont été utiles, [...] force est de constater qu'il n'existe toujours pas de véritable esprit de filière dans le secteur laitier ».
* 46 La loi de 1977 sur la concurrence marquait déjà une première inflexion. Une histoire de l'ordonnance Balladur a été faite par le professeur d'histoire Laurent Warlouzet : « ''La liberté des prix devient la règle''. Libération des prix et établissement de la politique de la concurrence en 1986 », revue Histoire, économie et société, 2022, 41e année, n 2, disponible au lien suivant : https://hal.science/hal-03793121v1/document
* 47 Ces services doivent désormais faire l'objet d'une facturation séparée.
* 48 Cf. l'article 1er de la loi de finances n° 63-628 du 2 juillet 1963 rectificative pour 1963 portant maintien de la stabilité économique et financière. L'interdiction est intégrée dans le code de commerce, qui dispose ainsi en son article L. 442-5 que « le fait, pour tout commerçant, de revendre ou d'annoncer la revente d'un produit en l'état à un prix inférieur à son prix d'achat effectif est puni d'une amende ne pouvant excéder 0,4 % de son chiffre d'affaires annuel ». Il n'est cependant pas applicable, en vertu du même article, « aux produits dont la vente présente un caractère saisonnier marqué, pendant la période terminale de la saison des ventes et dans l'intervalle compris entre deux saisons de vente » et « aux produits alimentaires commercialisés dans un magasin d'une surface de vente de moins de 300 mètres carrés et aux produits non alimentaires commercialisés dans un magasin d'une surface de vente de moins de 1 000 mètres carrés, dont le prix de revente est aligné sur le prix légalement pratiqué pour les mêmes produits par un autre commerçant dans la même zone d'activité ». Les modalités de calcul du prix d'achat effectif établies au même article permettent d'intégrer des pratiques commerciales, telles que les marges arrière, qui réduisent indirectement le prix des produits et compriment en conséquence la marge des fournisseurs. Ledit article dispose ainsi que « le prix d'achat effectif est le prix unitaire net figurant sur la facture d'achat, minoré du montant de l'ensemble des autres avantages financiers consentis par le vendeur exprimé en pourcentage du prix unitaire net et majoré des taxes sur le chiffre d'affaires, des taxes spécifiques afférentes à cette revente et du prix du transport ».
* 49 Selon les analyses de l'Institut de liaisons et d'études des industries de consommation (ILEC), les marges arrière ont ainsi connu une augmentation de plus de 80 % entre 1998 et 2004 et représentaient entre 25 % et 45 % du prix de vente des produits en 2004.
* 50 Dans le but de le réduire, le SRP a été amputé d'une partie des marges arrière. Il est ainsi, à partir de 2005, minoré des « autres avantages financiers consentis par le vendeur exprimé en pourcentage du prix unitaire net du produit, et excédant un seuil de 20 % à compter du 1er janvier 2006. Ce seuil est de 15 % à compter du 1er janvier 2007 ».
* 51 Rappel : en mars 2008, la banque d'investissement Bear Stearns frôle la faillite en raison de son exposition aux prêts subprimes. Elle est rachetée par JP Morgan Chase à prix cassé, sous l'égide de la Réserve fédérale américaine (Fed).
* 52 Nicolas Sarkozy déclarait : « Je veux être le président de l'augmentation du pouvoir d'achat », Meeting de Bercy, 29 avril 2007.
* 53 Cette mesure, initialement expérimentale, fut prolongée à plusieurs reprises, dont en 2025 pour la dernière fois par exemple.
* 54 Il s'agissait déjà - dès 2018 - d'une logique de construction du prix des produits alimentaires « en marche avant », à partir des coûts de production des agriculteurs, qui doivent être répercutés tout au long de la chaîne agro-alimentaire, de l'amont agricole à l'aval, de la production jusqu'à la transformation et la commercialisation de ces produits.
* 55 Introduite par les lois EGalim et codifiée à l'article L. 441-4 du code de commerce, la notion de produits de grande consommation renvoie à des produits non durables, à forte fréquence et récurrence de consommation. La liste de ces produits est fixée par le décret n° 2019-1413 du 19 décembre 2019, disponible au lien suivant : https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000039654100
* 56 En effet, le nouvel article L. 444-1 A du code de commerce affirme ainsi le caractère d'ordre public des dispositions des chapitres I, II et III du Titre IV du Livre IV du code (dispositions relatives à la transparence, aux pratiques commerciales déloyales et aux produits agricoles et denrées alimentaires) et indique qu'elles s'appliquent à toute convention entre un fournisseur et un acheteur, lorsque les produits ou services concernés sont commercialisés sur le territoire français. Et il affirme la compétence exclusive des tribunaux français pour l'application de ces dispositions, sous réserve du respect du droit de l'Union européenne et du droit international et de la possibilité de recourir à l'arbitrage.
* 57 Cf. le rapport d'information n° 156 (2024-2025) au lien suivant : https://www.senat.fr/notice-rapport/2024/r24-156-notice.html
* 58 L'article 4 est ainsi relatif aux règles en matière de restauration collective mais aussi aux règles en matière de transparence de la qualité dans la restauration, la grande distribution et chez les grossistes. Ensuite, les articles 19 et 20, qui concernent l'amont agricole, visent les indicateurs de coût de production des interprofessions et les contournements d'OP et d'AOP (article 19) ainsi que la durée minimale d'adhésion à une OP dans le secteur laitier (article 20). En outre, l'article 21 prévoit l'extension de l'expérimentation du tunnel de prix à d'autres filières que la filière bovine.
* 59 Voir les parties III et IV du rapport.
* 60 Voir la partie III du rapport.
* 61 Voir la partie III du rapport.