Les marges des industriels et de la grande distribution - Rapport

C. UNE MISE EN oeUVRE QUI RESTE INSUFFISANTE

1. La DGCCRF, un rouage essentiel dont l'action manque encore d'efficacité

a) Des contrôles nécessaires à la bonne application des lois EGalim mais trop rares et mal ciblés

L'effectivité de l'encadrement des négociations commerciales qui résulte des lois EGalim repose largement sur la DGCCRF. Il lui incombe en effet de contrôler le respect de ses divers dispositifs - contractualisation, sanctuarisation de la matière première agricole, date butoir, clause de révision automatique des prix, encadrement des promotions et des pénalités logistiques, etc. - par les différents acteurs de la chaîne de valeur.

Olivier Mevel a, à ce titre, affirmé auprès de la commission que « les contrôles liés au respect des lois EGalim se sont nettement intensifiés ces dernières années, notamment via la DGCCRF. Le nombre de contrôles a augmenté, les sanctions financières ont été relevées et certaines décisions ont été rendues publiques, ce qui participe à une forme de régulation par la réputation ».

La DGCCRF a ainsi indiqué à la commission que ses services analysent chaque année en moyenne 1 400 conventions conclues entre les distributeurs et leurs fournisseurs au cours des négociations commerciales, outre les contrôles qu'ils réalisent au cours de l'année.

Concernant l'obligation de contractualisation qui s'applique à l'amont agricole, lors de ses échanges avec la commission, la DGCCRF a souligné que, dès 2024, « face aux constats répétés d'absence de contractualisation à l'amont agricole et de contrats non conformes à la loi, il a été décidé de passer d'une politique de suites pédagogiques à une politique de suites correctives, reposant sur des injonctions de mise en conformité prononcées à l'encontre des opérateurs contrôlés ». La commission salue l'évolution de l'approche de la direction générale et les résultats auxquels elle aboutit. La même administration a en effet remarqué que « les suites de ces procédures sont encourageantes puisque plusieurs opérateurs se sont conformés aux termes des injonctions prononcées ou sont en train d'y parvenir ».

Le groupe sénatorial de suivi des lois EGalim a constaté en 2024 que plusieurs constats positifs pouvaient déjà être dressés au regard de l'activité de contrôle de la DGCCRF. Le nombre de contrôles effectués sur l'amont agricole a par exemple augmenté de 75 % entre 2022 et 2023 et, en 2024, 85 % des 1 400 contrats analysés par la DGCCRF prévoyaient une clause de révision automatique des prix^66(*). Toutefois, la commission regrette, avec le groupe de suivi, que la DGCCRF ne se cantonne souvent à une appréciation strictement formelle des contrats (respect de la date butoir, intégration des clauses obligatoires, etc.) sans analyser suffisamment leur économie générale.

La DGCCRF a par ailleurs transmis à la commission le nombre annuel de contrôles effectués par ses services en matière i. de pratiques commerciales de la grande distribution et ii. de relations commerciales et de contractualisation écrite entre les producteurs et leurs acheteurs - et de ceux qu'elle effectuera en 2026 au titre de son programme annuel.

Nombre annuel d'établissements contrôlés par la DGCCRF
au titre des relations et des pratiques commerciales

Source : commission d'enquête, d'après les données de la DGCCRF

Interrogée par la commission au sujet de la baisse du nombre de ses contrôles depuis 2024, la DGCCRF l'a justifiée par sa volonté d'améliorer leur ciblage.

En tout état de cause, depuis l'entrée en vigueur de la première loi EGalim, la DGCCRF a dénombré, dans le cadre des contrôles qu'elle a réalisés :

- 16 assignations civiles devant le tribunal de commerce (27 mois écoulés entre le début de l'enquête et la signification de l'assignation) ;

- 14 amendes administratives prononcées, principalement liées à la méconnaissance de la date butoir et du formalisme contractuel (8 mois écoulés entre le début de l'enquête et l'envoi de la lettre de pré-amende) ;

- 8 injonctions administratives sous astreinte adressées, principalement en raison d'une enfreinte à l'encadrement des pénalités logistiques (16,6 mois écoulés entre le début de l'enquête et l'envoi de la pré-injonction).

Serge Papin, ministre chargé du commerce qui exerce une tutelle sur la DGCCRF, a à ce titre répondu durant son audition à la rapporteure qui lui demandait s'il suggérait à la direction générale d'observer une certaine souplesse dans ses contrôles : « Il ne saurait y avoir de demande de souplesse ; il faut appliquer la loi. Des contrôles sont en cours. Une amende a été prononcée, d'autres pourraient l'être. Les sanctions doivent être appliquées si la loi n'est pas respectée, surtout dans le contexte actuel. Je le redis : aucune souplesse n'est exigée. »

Si la commission salue les progrès dans l'exécution des lois EGalim induits par l'activité de contrôle de la DGCCRF, elle juge, comme le groupe de suivi sénatorial, que cette dernière devrait être accentuée.

Il apparaît en effet que certains des principaux volets des lois EGalim demeurent en pratique peu appliqués, voire contournés, tels que le principe de contractualisation et la logique de la construction du prix « en marche avant »^67(*).

La fréquence des contrôles de la DGCCRF est d'autant plus nécessaire que les entreprises victimes de pratiques restrictives de concurrence ou anticoncurrentielles demeurent réticentes à saisir les autorités de contrôle par crainte de subir des mesures de rétorsion commerciales, comme le remarquait déjà en 2019 la commission d'enquête sur la situation et les pratiques de la grande distribution de l'Assemblée nationale^68(*).

La DGCCRF a ainsi précisé à la commission qu'« il arrive fréquemment que des fournisseurs informent la DGCCRF, de manière officieuse, [...] de pratiques qu'ils subissent de la part des distributeurs et qu'ils considèrent comme des pratiques abusives. En revanche, les fournisseurs peuvent être plus réticents lorsqu'il s'agit de faire des déclarations officielles, par un procès-verbal signé par un agent de la DGCCRF. Or, ces procès-verbaux sont essentiels pour que ces informations puissent être utilement exploitées dans le cadre d'une enquête puis d'une procédure (assignation ou sanction administrative), le cas échéant ».

La DGCCRF a toutefois ajouté que « les liens avec les fédérations professionnelles ont cependant permis d'améliorer la situation sur les dernières années », car elles ont informé les fournisseurs « de la nécessité de formuler des déclarations ».

En effet, en dehors de certaines procédures qui peuvent reposer sur la seule analyse des contrats et de la comptabilité, telles que les injonctions formulées au sujet des pénalités logistiques, ces déclarations sont essentielles à l'aboutissement des enquêtes de la DGCCRF. Cette dernière a en outre assuré à la commission que « ces signalements sont pris en compte pour orienter les investigations approfondies mises en oeuvre après la fin des négociations commerciales annuelles ».

La DGCCRF a cependant écarté l'éventualité d'anonymiser les déclarations des fournisseurs, pour des raisons tant pratiques que juridiques. Sur le plan pratique, il serait aisé d'identifier le fournisseur au regard des informations qui figurent dans ces déclarations - et l'éventuelle occultation de ces éléments priverait du reste le procès-verbal de sa force probante. Sur le plan juridique, une telle disposition porterait une atteinte au droit à un procès équitable^69(*).

Concernant le dispositif autonome prévu pour les lanceurs d'alerte, il apparaît que les pratiques restrictives de concurrence n'appartiennent pas à son champ, tel qu'il a été défini par le décret n° 2022-1284 du 3 octobre 2022^70(*). La DGCCRF a toutefois assuré à la commission que « ce point devrait être rectifié lors du prochain décret modificatif » et a précisé qu'en matière de concurrence au sens large, aucun signalement n'avait été reçu en 2022, 12 en 2024 et 13 en 2025.

Les spécificités de ce secteur caractérisé par la dépendance économique des fournisseurs à l'égard des distributeurs expliquent donc les difficultés que la DGCCRF rencontre dans le ciblage de ses contrôles et la réunion des éléments nécessaires au succès de ses enquêtes.

Il ne s'agit toutefois pas du seul obstacle à l'activité de contrôle de la DGCCRF. Les distributeurs ont en effet adopté des stratégies pour se soustraire à l'application des lois EGalim, au premier rang desquelles figure l'installation de leurs centrales d'achat et de services hors des frontières nationales. Aussi le professeur Muriel Chagny a-t-elle constaté auprès de la commission que « le principal obstacle pour la législation française tient à son application dans l'espace ».

Cet état de fait soulève à la fois des difficultés pratiques et juridiques. Pratiques, puisque la DGCCRF ne peut exercer ses pouvoirs d'enquête et donc recueillir des éléments de preuve qu'auprès des fournisseurs de ces centrales. Juridiques, car certaines centrales contestent par la voie contentieuse les précisions apportées par la loi Descrozaille quant à l'application du droit français aux conventions « portant sur des produits ou des services commercialisés sur le territoire français »^71(*).

Eurelec, la centrale d'achat dont l'enseigne Leclerc est actionnaire, a ainsi contesté l'application de la loi française à ses contrats. Jérémie Vilain, son directeur général, a confirmé durant son audition qu'« Eurelec et ses actionnaires, notamment Rewe et Ahold Delhaize, contestent les amendes françaises et l'application du droit français à leur encontre. Les contentieux sont en cours et chacun utilise toutes les possibilités de recours auprès des juridictions tant belges, qui nous ont donné raison, que françaises et européennes. Nous voulons que la question de droit soit réglée, que la primauté du droit belge et du droit européen soit reconnue ».

La commission a par la suite déploré que Philippe Chauve, chef d'unité à la direction générale de la concurrence de la Commission européenne, étaye cette appréciation en ces termes lors de son audition : « Les acheteurs multipays, eux, se voient imposer la loi française et sont parfois sanctionnés, alors même que leur vocation est précisément de bénéficier de ce qu'offre le marché unique, c'est-à-dire la possibilité d'acheter des produits multipays en négociant des prix plus bas grâce à des économies d'échelle. Ce sont là des éléments fondamentaux pour la compétitivité-prix et, in fine, pour les consommateurs.

Il n'y a pas d'équivalent, dans d'autres États membres, de ce que la France essaie de faire. Aucun n'essaie d'imposer de manière transfrontalière des règles aussi détaillées ou la compétence de ses propres juridictions. Cela suscite donc des interrogations chez les autres États membres.

Cela crée par ailleurs une tension difficile à comprendre sur le plan pratique. Nous disposons d'un marché intérieur permettant à des opérateurs internationaux de vendre leurs produits et à des centrales d'achat de faire des achats multipays. Qu'en restera-t-il si chaque État membre essaie d'imposer ses propres règles ? »

La commission d'enquête a en revanche constaté avec satisfaction que la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), saisie par la cour d'appel de Paris d'une question préjudicielle à ce sujet, a admis l'action du ministre de l'économie français contre la centrale Eurelec^72(*) et que la cour d'appel de Paris a en conséquence jugé dans un arrêt du 13 décembre 2024 que l'article L. 441-3 du code de commerce, qui encadre les négociations commerciales, « contient une disposition impérative, dont le respect est crucial pour la préservation d'une certaine égalité entre fournisseurs et distributeurs et qui s'avère ainsi indispensable pour l'organisation économique et sociale de la France » et « doit être regardée comme une loi de police, s'appliquant à toute situation entrant dans son champ d'application ». Eurelec s'étant pourvue en cassation, la commission sera donc particulièrement attentive à la décision que la Cour de cassation rendra dans ce litige.

b) Les sanctions encourues sont insuffisamment dissuasives compte tenu du délai dans lequel elles deviennent exécutoires, de leur montant et de la délicate caractérisation des pratiques restrictives de concurrence

La commission d'enquête considère en conséquence que les sanctions encourues au titre des pratiques restrictives de concurrence sont insuffisamment dissuasives et manquent d'efficacité pour trois raisons principales.

En premier lieu, les sanctions administratives et civiles prévues en droit français ne deviennent souvent exécutoires qu'au terme d'un long contentieux. Les données transmises par la DGCCRF à la commission permettent ainsi de constater que sept des huit sanctions prononcées à l'égard des centrales nationales et européennes entre 2019 et 2025 ont fait l'objet d'un contentieux, dont aucun n'a abouti à ce jour. Pour les quatre amendes de 2026, le délai du recours contentieux court encore.

Suivi des dernières amendes prononcées par la DGCCRF

Année	Distributeur	Manquement	Montant de l'amende	Dernière décision	Situation actuelle	Amende payée
2019	Carrefour	Date butoir	2 931 000	Rejet	Pourvoi devant le Conseil d'État	Oui
2019	Système U	Date butoir	1 140 000	Rejet	Pourvoi devant le Conseil d'État	Oui
2019	Intermarché	Date butoir	211 000		Pas de recours	Oui
2020	Leclerc	Date butoir	6 340 000	Rejet	Pourvoi devant le Conseil d'État	Non
2020	Intermarché	Absence de mention des services internationaux	19 200 000	Rejet	Pourvoi devant le Conseil d'État	Oui
2024	Carrefour	Date butoir	7 640 200		Saisine du tribunal administratif	Oui
2024	Leclerc	Date butoir	38 067 000		Saisine du tribunal administratif	Non
2025	Auchan	Absence d'avenant et de définition des services de coopération commerciale	830 000		Saisine du tribunal administratif	Oui
2026	Leclerc	Date butoir	33 537 615		Délai contentieux en cours	Non
2026	Carrefour	Date butoir	6 101 207		Délai contentieux en cours	Non
2026	Aura^73(*)	Date butoir	5 400 000		Délai contentieux en cours	Non
2026	Aura	Date butoir	147 000		Délai contentieux en cours	Non

Source : DGCCRF

L'exemple d'Eurelec suffit à démontrer les limites des sanctions infligées par la DGCCRF et des contentieux engagés au civil par le ministre de l'économie :

- la DGCCRF a prononcé à son égard des sanctions administratives de 6,3 millions d'euros en 2020, 38,1 millions d'euros en 2024 et 33,5 millions d'euros en 2026 pour méconnaissance de la date butoir, qui ont toutes fait l'objet d'une saisine du juge administratif ;

- le ministre de l'économie a assigné Eurelec et trois de ses entités devant le tribunal de commerce de Paris pour déséquilibre significatif en juillet 2019. Ce contentieux devant le juge judiciaire n'a, lui non plus, pas encore abouti.

La DGCCRF a ainsi confirmé auprès de la commission que, « plus que le niveau des sanctions, ce sont les difficultés procédurales, renforcées lorsque l'action du ministre vise une centrale européenne, qui ralentissent les procédures et diffèrent excessivement le prononcé des sanctions (jusqu'à 10 ans sont nécessaires après le dépôt de l'assignation pour obtenir une décision de première instance) ».

En conséquence, le doublement des sanctions encourues, souvent prévu en cas de réitération, est d'application délicate, car il ne vaut que pour les réitérations constatées dans un délai qui court lorsque la première décision de sanction devient définitive.

En deuxième lieu, plusieurs sanctions encourues demeurent insuffisamment dissuasives en dépit du rehaussement récent de leur plafond par le législateur.

La commission a tout d'abord observé que les autorités de contrôle disposent désormais, pour l'essentiel, de moyens de sanction adaptés aux infractions commises. Le Parlement a par exemple :

- prévu que la sanction civile prononcée au titre d'un avantage sans contrepartie ou d'un déséquilibre significatif entre les droits et obligations des parties, qui s'élevait à un maximum de 2 millions d'euros, pouvait également être portée au triple du montant des sommes indûment versées ou, de manière proportionnée, à 5 % du chiffre d'affaires hors taxes réalisé en France de l'entreprise^74(*). Il a ensuite rehaussé à 5 millions d'euros le montant de l'amende civile^75(*). Pour rappel, depuis l'entrée en vigueur de la première loi EGalim, 16 assignations ont été formées devant le juge civil ;

- permis à la DGCCRF, pour les manquements passibles d'une amende civile, d'assortir les injonctions administratives d'une astreinte qui peut s'élever jusqu'à 1 % du chiffre d'affaires mondial consolidé du groupe auquel l'entreprise appartient^76(*). La DGCCRF considère qu'il s'agit d'un « outil efficace », en ce qu'elle a « rarement eu à prononcer la liquidation d'astreintes après le prononcé de telles injonctions ». Pour rappel, la DGCCRF en a prononcé 8 depuis l'entrée en vigueur d'EGalim 1.

En dehors de ces hypothèses et comme Olivier Mevel l'a remarqué auprès de la commission, « le risque économique lié à une sanction reste, dans de nombreux cas, inférieur aux gains potentiels issus de pratiques de contournement ».

Plusieurs industriels ont par exemple estimé devant la commission que la sanction encourue au titre de la méconnaissance de la date butoir, qui s'élève en principe à un million d'euros par convention^77(*), était dérisoire au regard des avantages financiers obtenus par l'application par le distributeur, plusieurs mois durant, du tarif de l'année précédente.

L'exemple de la sanction encourue en cas de méconnaissance de l'encadrement des promotions est également éloquent. Le législateur a prévu une amende administrative qui peut s'élever à 375 000 euros pour une personne physique ou à la moitié des frais publicitaires engagés par le distributeur^78(*). Or, la commission partage l'appréciation de la DGCCRF, qui juge ce dispositif « insuffisamment dissuasif », dans la mesure où sa méconnaissance peut in fine représenter une opération financière favorable pour le distributeur.

La commission a enfin observé avec satisfaction que la pratique de la dénonciation publique (name and shame) des entreprises qui méconnaissent l'encadrement des négociations commerciales est tout à fait installée. La DGCCRF lui a en effet indiqué qu'elle « publie systématiquement les sanctions et injonctions infligées dans le domaine des relations commerciales quand la loi l'y autorise » pour dissuader les distributeurs de s'adonner à ces pratiques.

En troisième lieu et plus fondamentalement, comme l'a remarqué Olivier Mevel devant la commission, « une approche exclusivement fondée sur le contrôle et la sanction » manque structurellement d'efficacité, car les pratiques des distributeurs « ne relèvent pas nécessairement de pratiques illégales, mais d'une optimisation du cadre existant dans un contexte de rapport de force asymétrique ».

La commission estime donc que, sauf exception motivée par la gravité et la récurrence de certaines pratiques, comme par exemple les suspensions de commandes lors de la période des négociations commerciales, le législateur ne doit pas s'employer à concevoir des infractions nouvelles ou à modifier à plusieurs reprises les dispositifs existants pour s'adapter aux différentes pratiques commerciales contestables des distributeurs. Une telle démarche induirait une complexification croissante des négociations commerciales qui pourrait s'avérer préjudiciable aux acteurs mêmes que le législateur entend protéger.

L'exemple des déréférencements abusifs en témoigne. L'adaptation des dispositions de l'article L. 442-1 du code de commerce applicables en la matière aux pratiques actuelles des distributeurs serait ainsi « susceptible de produire des effets pervers en dissuadant de nouer des relations commerciales avec des petites et moyennes entreprises (PME) », voire d'être contournée, selon le professeur Muriel Chagny. Cette dernière a donc jugé auprès de la commission qu'« il conviendrait d'envisager, de façon générale, le droit des pratiques restrictives en complémentarité avec le droit des pratiques anticoncurrentielles ».

Un déréférencement abusif pourrait ainsi tout à fait relever « de l'interdiction des ententes en cas de boycott organisé entre plusieurs enseignes ou encore [...] de l'abus de dépendance économique rénové », auquel des développements seront consacrés dans la suite du rapport^79(*).

L'Autorité de la concurrence constatait déjà dans son avis de 2015 relatif aux centrales d'achat dans le secteur de la grande distribution que « la plupart des pratiques susceptibles d'être qualifiées d'abus de dépendance économique sont également susceptibles d'entrer dans le champ des interdictions de l'article L. 442-1 du code de commerce (c'est le cas en particulier des pratiques de déréférencement ou d'octroi d'avantages sans contrepartie) »^80(*).

2. Les autorités de contrôle de la concurrence retiennent une conception du droit de la concurrence inadaptée en face des déséquilibres concrets des relations commerciales

La commission a constaté, comme la commission d'enquête de l'Assemblée nationale avant elle^81(*), que les droits français et européen de la concurrence se caractérisent pour l'essentiel par leur richesse et leur effectivité.

Elle a toutefois souhaité consacrer une partie de ses travaux à l'approche que les autorités de contrôle retiennent de la puissance d'achat dont disposent aujourd'hui les distributeurs, spécialement dans le cadre des alliances à l'achat, souvent plastiques, qu'ils ont élaborées ces dernières années.

Il lui apparaît en effet que la conception que l'Autorité de la concurrence et la direction générale de la concurrence de la Commission européenne ont adoptée de certaines notions les empêche de sanctionner des pratiques que la commission juge abusives.

Le professeur Muriel Chagny a en effet rappelé devant la commission que « les règles de fond appréhendant les pratiques anticoncurrentielles sont en nombre limité et caractérisées, pour l'essentiel, par une grande stabilité, ce qui est facilité par leur formulation générale, reposant sur des standards. S'agissant de l'interdiction des ententes et des abus de position dominante, communes au droit de l'Union européenne et au droit interne, les évolutions sont principalement opérées sous l'impulsion des autorités de concurrence et des juridictions ». Or, la commission considère que ces autorités n'ont pas adapté leur jurisprudence à l'évolution de la puissance d'achat des distributeurs.

a) Une orientation axée sur la baisse des prix, conditionnée par le droit et la pratique de l'Union européenne

La puissance d'achat des distributeurs se manifeste aujourd'hui principalement au sein de leurs centrales d'achat nationales et internationales, qui reposent souvent sur une alliance à l'achat dont les capacités sont décuplées par la concentration actuelle du secteur.

Les autorités de contrôle accueillent en principe favorablement ces accords d'achat, dans la mesure où ils sont susceptibles « de conduire à une baisse des prix, à plus de diversité ou à une amélioration de la qualité des produits pour les consommateurs », selon les lignes directrices de la Commission européenne^82(*), dont s'est prévalue la fédération du commerce et de la distribution (FCD) devant la commission : « Les centrales sont bénéfiques pour le pouvoir d'achat des consommateurs. Selon la Commission européenne, ces centrales sont susceptibles d'apporter des avantages aux consommateurs par des baisses de prix. Ce sont des réponses à la crise du pouvoir d'achat. »

La Commission européenne reconnaît toutefois que, « dans certains cas, les achats groupés peuvent aussi poser des problèmes de concurrence »^83(*), notamment lorsqu'ils favorisent la transmission d'informations commercialement sensibles ou qu'ils confèrent à leurs membres une puissance d'achat excessive, génératrice d'effets restrictifs sur la concurrence. Elle précise cependant qu'« il n'existe pas de seuil absolu au-delà duquel on peut présumer que les membres d'un accord d'achat groupé ont un pouvoir de marché tel que l'accord d'achat groupé est susceptible de produire des effets restrictifs sur la concurrence »^84(*).

Les pratiques de ces structures peuvent alors principalement être appréhendées à travers l'interdiction des ententes^85(*), lorsqu'une même centrale associe plusieurs distributeurs, et l'interdiction des abus de dépendance économique^86(*), en toute hypothèse. L'interdiction des abus de position dominante^87(*) n'apparaît quant à elle pas adaptée à la caractérisation des pratiques des distributeurs, car il s'agit de « plusieurs opérateurs de force similaire », selon les mots du professeur Muriel Chagny.

Dans son avis sur les alliances à l'achat dans le secteur de la grande distribution de 2015^88(*), l'Autorité de la concurrence a rappelé que « quatre critères, considérés comme cumulatifs, sont retenus pour caractériser l'état de dépendance économique d'un fournisseur vis-à-vis d'un distributeur :

- l'importance de la part du chiffre d'affaires réalisé par ce fournisseur avec le distributeur ;

- l'importance du distributeur dans la commercialisation des produits concernés ;

- l'absence de choix délibéré du fournisseur de concentrer ses ventes auprès du distributeur (l'Autorité examine si la concentration des ventes résulte d'un choix stratégique ou d'une nécessité technique), et ;

- l'absence de solutions alternatives pour le fournisseur. »

Dans le même avis, elle a également souligné que « les pouvoirs de négociation respectifs des fournisseurs et des distributeurs dépendent largement des alternatives auxquelles ceux-ci pourraient recourir en cas d'échec éventuel de leurs négociations : plus ces alternatives sont effectives, plus l'opérateur est susceptible d'exercer une pression sur son partenaire, en menaçant par exemple de rompre les négociations ».

Si les différentes conditions posées par l'Autorité de la concurrence apparaissent à première vue satisfaites pour toutes les alliances à l'achat existantes, le professeur Muriel Chagny a souligné auprès de la commission que l'interdiction des abus de dépendance économique « a été rendue ineffective par une interprétation très et trop restrictive de la dépendance économique, à laquelle Autorité de la concurrence et juridictions judiciaires ont procédé. [...] Dès lors, l'interdiction n'a quasiment jamais été invoquée avec succès », à l'exception de la décision de l'Autorité de la concurrence relative à l'entreprise Apple^89(*), qui n'a pas tout à fait été suivie par la cour d'appel de Paris^90(*) et au sujet de laquelle la Cour de cassation doit encore se prononcer.

L'Autorité de la concurrence précise par exemple dans son avis de 2015 précité que le critère de la part du chiffre d'affaires réalisé par le fournisseur avec le distributeur « a généralement été considéré comme un critère important mais non déterminant pour caractériser un état de dépendance économique ». Ainsi cet état n'a-t-il pas été caractérisé dans l'affaire Cora, tandis que certains fournisseurs réalisaient entre 22 % et 67,5 % de leur chiffre d'affaires avec cette enseigne^91(*).

Plus, et comme l'a concédé l'Autorité de la concurrence auprès de la commission, les lignes directrices de la Commission européenne sur l'applicabilité de l'article 101 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne aux accords de coopération horizontale^92(*) ont rehaussé le standard de preuve attendu pour caractériser les atteintes que ces alliances portent à la concurrence.

Il est ainsi « désormais nécessaire d'analyser les effets réels des pratiques sur la concurrence, ce qui complexifie largement l'analyse et la charge de la preuve », car il importe « d'apprécier les accords d'achat en fonction de leur contexte juridique et économique, au regard de leurs effets réels et probables sur la concurrence ».

Cette approche « par effet » « implique une analyse économique complète (identification des marchés pertinents, analyse fine du fonctionnement du marché, appréciation du comportement des acteurs notamment dans le scénario contrefactuel, etc.) », tandis que la nocivité d'une pratique est présumée dans le cadre d'une approche « par objet ».

Or, la commission considère avec le professeur Muriel Chagny qu'il serait précieux de disposer d'un « instrument permettant d'appréhender efficacement les abus d'exploitation dans les cas où l'abus de position dominante n'y suffit pas, faute de pouvoir caractériser la détention d'une position dominante sur le marché ».

La commission constate du reste qu'il s'agit d'une préoccupation constante du législateur national, qui a conçu un encadrement spécifique aux alliances à l'achat constituées dans le secteur de la grande distribution. L'article L. 462-10 du code de commerce prévoit en effet que l'Autorité de la concurrence :

- doit être informée de tout accord d'achat groupé quatre mois avant sa mise en oeuvre ;

- peut effectuer un bilan concurrentiel de la mise en oeuvre d'un tel accord pour examiner s'il est de nature à porter une atteinte à la concurrence ;

- peut prendre des mesures conservatoires lorsqu'un tel accord entraîne ou est susceptible d'entraîner une atteinte grave à la concurrence.

b) Une approche qui ne tient pas compte de la réalité du risque de dépendance économique

La commission considère que l'approche retenue par les autorités de contrôle en matière de pratiques anticoncurrentielles est inadaptée à la réalité actuelle du secteur de la distribution, qui est marqué par un « déséquilibre économique structurel entre les acteurs », selon les mots d'Olivier Mevel.

La fédération des entreprises et entrepreneurs de France (Feef) a ainsi constaté auprès de la commission que « la concentration croissante de la grande distribution aggrave mécaniquement la dépendance économique des fournisseurs, et en premier lieu celle des petites et moyennes entreprises (PME) et entreprises de taille intermédiaire (ETI) françaises. Aussi, plus le marché se concentre, plus le rapport de force se dégrade, plus l'enjeu des négociations commerciales devient vital pour ces entreprises »^93(*).

La fédération des entreprises de charcuterie traiteur (Fict) a par exemple précisé devant la commission que « la grande distribution constitue le principal débouché des entreprises du secteur, représentant plus de 70 % de leur chiffre d'affaires. Ces relations s'inscrivent dans un contexte de fort déséquilibre structurel, marqué par une concentration importante de l'aval : environ cinq grandes enseignes de distribution font face à près de 440 entreprises de charcuterie. Dans ce cadre, les négociations commerciales sont extrêmement tendues et fortement centrées sur les prix, au détriment d'une prise en compte suffisante des réalités économiques des industriels, notamment l'évolution de leurs coûts ».

Les chiffres dont la commission a pris connaissance lui ont permis d'observer que la grande distribution pouvait représenter entre 79 % et 94 % du chiffre d'affaires d'un industriel, et que ses seuls trois premiers clients pouvaient compter ensemble pour 74 % à 93 % de son chiffre d'affaires.

Or, comme la fédération nationale des industries laitières l'a remarqué devant la commission, « lorsqu'une centrale européenne négocie avec un acteur laitier de première importance, elle négocie environ 1,5 % à 2,3 % de son chiffre d'affaires. Pour ce même industriel, le poids de la centrale d'achat représente entre 10 % et 23 % de son chiffre d'affaires ». De surcroît, « l'industriel n'a pas de marché de substitution : en cas de déréférencement, il s'agit d'une perte sèche qu'il ne peut compenser par ailleurs ».

Thierry Dahan, le précédent médiateur des relations commerciales agricoles, a défendu en ces termes lors de son audition l'évolution de la notion d'abus de dépendance économique :

« Pour qualifier une situation de dépendance économique, la Cour de cassation retient comme critère l'absence de solution de substitution. Mais si vous n'avez devant vous comme acheteurs que Leclerc, Carrefour et l'alliance Intermarché, comment pouvez-vous trouver une autre solution ? Vous êtes en situation de dépendance économique à l'égard de ces trois enseignes.

En résulte pour certaines entreprises, y compris les plus grandes, un risque de dépendance économique totale à l'égard des acheteurs de la grande distribution française. C'est un changement majeur.

Il y a encore quatre ou cinq ans, les trois principales enseignes représentaient 60 % du marché. Depuis, tout a changé, si bien que nous nous trouvons dans une situation très particulière.

Je reviens à l'audition de Mme Lacoche et M. Berkani : cette dépendance économique passe pour l'instant sous les radars, car, intellectuellement, les acteurs ne sont pas prêts à regarder le sujet. Ils s'en tiennent aux raisonnements traditionnels : si Renault ne veut plus acheter tel matériel électrique à telle entreprise, cette dernière les vendra à quelqu'un d'autre. Dans la grande distribution, cela ne fonctionne pas ainsi. Le secteur des produits de grande consommation (PGC), tel qu'il est visé par le code de commerce, est un écosystème. »

Le secteur de l'agroalimentaire a en effet ceci de particulier que l'outil productif est entièrement conçu pour approvisionner en continu les grandes surfaces alimentaires (GSA), qui sont exploitées par un nombre fort restreint d'enseignes. Aussi ne s'agit-il pas de remettre en cause l'interdépendance entre distributeurs et fournisseurs qui caractérise la distribution alimentaire, mais de sanctionner les pratiques abusives qui prospèrent en raison de la puissance d'achat excessive des distributeurs.

Umberto Berkani, rapporteur général de l'Autorité de la concurrence, a rappelé durant son audition que celle-ci avait constaté, dans son avis de 2015^94(*), au sujet des abus de dépendance économique, « qu'il existait des limites à leur application et qu'il fallait soit changer la loi pour modifier les critères, soit modifier le volet des pratiques restrictives. À l'époque, le Gouvernement avait préféré durcir les sanctions applicables aux pratiques restrictives ». La commission juge, quant à elle, qu'il serait opportun de réviser les critères de caractérisation d'un abus de dépendance économique, comme elle s'en expliquera dans la suite du rapport^95(*).

La commission a par ailleurs accueilli avec satisfaction l'engagement d'un bilan concurrentiel par l'Autorité de la concurrence, le 9 janvier 2026 :

Le bilan concurrentiel engagé par l'Autorité de la concurrence

L'Autorité de la concurrence a décidé d'effectuer pour la première fois un bilan concurrentiel sur le fondement du II de l'article L. 462-10 du code de commerce^96(*). Ce bilan portera sur les alliances à l'achat :

- Aura, qui réunit depuis le 23 septembre 2024 les enseignes Intermarché, Auchan et Casino, et qui a par ailleurs adhéré aux centrales européennes d'achat, Everest, et de services, Epic, en 2025 ;

- Concordis, qui rassemble depuis le 30 juillet 2025 les enseignes Carrefour et Coopérative U.

Elle s'en est ainsi justifiée devant la commission : « L'évolution dynamique des alliances au cours des dernières années, avec une multiplication d'accords ne durant que quelques années, pose la question du gain potentiel qu'est susceptible d'apporter une nouvelle alliance. De plus, le périmètre des alliances a tendance à s'étendre de plus en plus, que ce soit en parts de marché, en nombre de fournisseurs concernés, en produits concernés (les produits à marques de distributeur étant maintenant couramment inclus) ou encore en termes de durée, sans compter la multiplication des strates de négociation (niveaux national et international). Ainsi, l'effet des nouvelles alliances sur la concurrence pourrait être plus important qu'auparavant. Enfin, le bilan concurrentiel est un outil qui n'avait jamais été utilisé auparavant par l'Autorité, il apparaissait donc pertinent dans le contexte économique actuel que l'Autorité se saisisse de tous les instruments mis à sa disposition par le législateur. »

Les distributeurs affirment quant à eux qu'il leur est nécessaire de constituer des alliances à l'achat pour équilibrer le pouvoir de négociation de leurs fournisseurs. Ils caractérisent ce dernier en considérant le chiffre d'affaires international de certains producteurs de marques nationales et internationales, parfois supérieur à celui des distributeurs, et la composition de leur offre, qui compterait des « produits incontournables », qu'il serait nécessaire pour un distributeur d'intégrer à ses linéaires.

L'Autorité a souligné dans son avis de 2015 que « les contours de cette notion restent cependant assez flous, chaque distributeur ayant par ailleurs une appréhension distincte de cette notion selon le positionnement de son enseigne, mais également le format de ses magasins »^97(*).

Philippe Chauve, chef d'unité à la direction générale de la concurrence de l'Union européenne, partage cette approche. Le pouvoir de marché s'apprécie d'après sa direction en considération du marché pertinent, lequel est défini au regard du caractère substituable des produits.

L'analyse concurrentielle retenue par la Commission européenne

Philippe Chauve a expliqué lors de son audition que la direction générale de la concurrence de la Commission européenne avait, lors de ses récentes enquêtes sur les alliances à l'achat européennes, « constaté qu'il y avait un seul business model : offrir un assortiment de produits, et non un seul produit, dans les magasins. C'est cela qui fait l'objet de négociations ».

Il a en conséquence précisé durant son audition au sujet du marché pertinent que « ce qui est substituable est situé dans un créneau étroit. Ainsi, dans le secteur du chocolat, les tablettes ne sont pas substituables aux barres ou aux oeufs en chocolat. Le distributeur doit proposer les trois aux consommateurs. Quand l'acheteur négocie sur les tablettes, le pouvoir de marché est lié avant tout aux tablettes. Nous avons constaté que Mondelez était dominant dans un certain nombre d'États membres et détenait un pouvoir de négociation incomparablement supérieur aux acheteurs. Même un acheteur qui pèse 25 % [des parts de marché et des achats d'un producteur] représente nettement moins qu'un producteur qui pèse 50 % [des linéaires du marché pertinent]. Dans le marché pertinent, là où il y a substitution, le pouvoir de négociation est clairement détenu par celui qui réalise l'essentiel des ventes. C'est pourquoi on ne peut pas comparer le chiffre d'affaires de Mondelez avec celui de Carrefour ou celui de Leclerc ».

Cette approche explique pourquoi la direction générale de la concurrence considère que les industriels disposent d'un « pouvoir de marché non négligeable » et occupent une « position dominante, voire oligopolistique », pour reprendre les termes employés par Philippe Chauve durant son audition.

Il releva par ailleurs que ces industriels dégagent des marges « nettement supérieures à celles de tout le reste de la chaîne », pour justifier qu'il lui « paraît tout à fait logique que le pouvoir de négociation à l'achat puisse se constituer », notamment en bénéficiant « de ce qu'offre le marché unique, c'est-à-dire la possibilité d'acheter des produits multipays en négociant des prix plus bas grâce à des économies d'échelle ».

Philippe Chauve a toutefois immédiatement insisté sur le fait que « cela ne veut pas dire que nous considérons que c'est systématiquement une bonne chose. Nous n'avons pas de religion selon laquelle les alliances sont toujours bonnes, et c'est pourquoi nous n'en avons pas laissé passer une seule sans l'étudier de près, parce qu'il se peut qu'elles aient des effets négatifs, sur l'investissement en amont ou sur les échanges d'informations, qui empêcheraient le passage du bénéfice en prix au consommateur en aval ».

Aussi et peut-être surtout, Philippe Chauve a souligné que l'intensité concurrentielle croissante sur les prix « vient d'abord des consommateurs : ce sont eux qui sont à l'origine de la pression sur les prix, que les opérateurs retransmettent ensuite tout au long de la chaîne ».

Cette analyse concurrentielle a été conçue au gré des enquêtes engagées par la Commission européenne en la matière. Aussi a-t-elle par exemple choisi de mettre un terme à son enquête relative aux pratiques des centrales Agecore et Coopernic dès les conclusions de ses investigations préliminaires. La Commission européenne soulignait à cette occasion que « maintenir la capacité des distributeurs à baisser les prix pour les consommateurs et garantir la concurrence entre les distributeurs sont des objectifs déterminants de la politique de la concurrence. Ils sont particulièrement importants dans une période de forte inflation »^98(*).

Ces affirmations, qui n'ont pas convaincu la commission au regard de la réalité du rapport de force entre les distributeurs et leurs fournisseurs^99(*), sont par ailleurs fragilisées par l'émergence des produits à marques de distributeur (MDD), dont les enseignes vantent le caractère substituable aux marques nationales, et les pratiques mêmes des diminutions sensibles de commandes et du déréférencement, qui sont parfois appliquées à des produits emblématiques. L'enseigne Leclerc a par exemple par le passé adopté de telles pratiques à l'égard du Ricard, spiritueux qui occupe la seconde place des produits les plus vendus en grande et moyenne surface (GMS) en France en 2025^100(*), sans subir de dommage commercial majeur.

3. L'Observatoire français des prix et des marges, utile, mais peut mieux faire

Placé sous la double tutelle des ministères en charge de l'alimentation et de la consommation, l'Observatoire de la formation des prix et des marges des produits alimentaires (OFPM), créé en 2010 en raison des difficultés pour l'aval (le maillon agricole) à obtenir un juste de retour au sein de la chaîne de valeur créée par les filières agroalimentaires, a conduit de nombreuses études et rendu de nombreux rapports depuis sa création. Son rapport annuel est ainsi transmis au Parlement chaque mois de juin.

S'il s'agit bien d'un outil indispensable pour produire une information partagée, transparente et pérenne sur la répartition des marges entre la production agricole, l'industrie et la distribution, en réunissant à cette fin toutes les parties prenantes - industriels et distributeurs en tête, mais aussi amont et consommateurs -, son champ et ses prérogatives restent limités.

Il utilise de nombreuses sources de données, statistiques publiques émanant de l'Insee, du Service de la statistique et de la prospective (SSP) ou de FranceAgriMer, mais aussi données fournies par les professionnels^101(*), afin de décomposer le prix de 33 produits de grande consommation (PGC) en marges brutes de trois maillons (production, industrie, distribution), et ce pour dix filières (porc, bovin, ovin, volaille de chair, lait de vache conventionnel et biologique, lait de chèvre, blé tendre - farine-pain, blé dur-pâtes, fruits et légumes conventionnels et biologiques, pommes de terre, pêche et aquaculture). Son champ est donc restreint.

Par ailleurs, ses résultats correspondent le plus souvent à l'année n-2 par rapport à la date de publication des rapports. Outre cette question des délais d'obtention des données comptables et économiques, il souffre aussi de difficultés d'accès à ces données. En sus de la faiblesse de ses moyens humains - deux à trois équivalents temps plein (ETP) -, c'est surtout la déficience de ses outils juridiques qui limite ses capacités d'obtention de données et donc de traitement d'informations, comme cela a pu se passer avec le cas de la filière laitière, où certains groupes comme Lactalis refusaient de coopérer avec l'OFPM et de lui transmettre leurs comptes.

L'Observatoire reste donc très dépendant de la bonne volonté des filières et des entreprises. Comme l'a rappelé au début de son audition Sophie Devienne, présidente de l'Observatoire et professeur à Agroparistech, « le travail de l'Observatoire repose sur la participation volontaire et la coopération des acteurs. C'est ce qui explique que certains produits, parfois moins courants, comme la coquille Saint-Jacques, soient suivis, alors que d'autres, comme l'oeuf, ne le sont pas encore ». Lors de son audition, Philippe Chalmin, économiste, ancien président de l'OFPM de 2010 à 2023 avant d'être remplacé par l'actuelle présidente Sophie Devienne, a précisé, en réponse à la rapporteure qui lui demandait ce que voulait cacher Lactalis : « je pense que cela procédait d'un culte de l'opacité. Quand j'ai découvert le monde laitier comme économiste, j'ai appris que le producteur ne savait à quel prix son lait serait payé que trois mois après la livraison. Cela m'a amené à qualifier dans une tribune ce système de totalement féodal et, de même que les paysans bretons brûlèrent les châteaux en 1789 pour détruire certains documents, je comprenais que les éleveurs laitiers bretons aillent envahir les laiteries, que celles-ci soient d'ailleurs privées ou coopératives ».

La transformation des produits agricoles pour élaborer les PGC implique pour l'OFPM de développer des modèles permettant de faire le lien, en matière et valeur, entre le produit agricole (comme le lait collecté et payé au producteur) et le PGC vendu en magasin (comme l'emmental ou le yaourt nature)^102(*). Le coût d'achat de la matière première agricole est ainsi rarement le prix du produit agricole et n'est jamais directement la marge brute de l'exploitation agricole.

Le champ potentiel de produits à suivre pour l'Observatoire est limité, car ces modèles ne sont utilisables que pour des produits alimentaires issus de produits agricoles d'une seule et même filière (par exemple le jambon et le cochon, l'emmental et le lait de vache ou, encore, la baguette de pain et le blé tendre). De tels modèles présentent l'inconvénient de n'être pas utilisables pour des produits alimentaires intégrant des produits agricoles provenant de plusieurs filières différentes, qu'il s'agisse de plats cuisinés avec de la viande et des légumes, ou de pâtisseries avec de la farine, du beurre ou de l'huile, et du sucre.

Concernant ses prérogatives, l'OFPM n'exerce aucune mission de contrôle, qui relève en général de la DGCCRF et/ou de l'Autorité de la Concurrence, ni d'intermédiation entre entreprises, qui est plutôt du ressort du médiateur des relations commerciales.

Dans ses réponses au questionnaire de la commission, l'Observatoire a refusé de porter de jugement sur les marges, sur le fait qu'elles soient abusives ou pas, sur les relations commerciales, sur le déroulement des négociations ou encore sur les différentes options présentant le prix des matières premières agricoles, car il entend se contenter de fournir une information objective sur quelques produits (33 PGC). Concernant le rôle croissant des centrales d'achats européennes, l'OFPM s'est abstenu de fournir toute analyse, ne disposant pas d'éléments, surtout que pour son rapport à venir en juin 2026, ce seront surtout les comptes 2024 qui feront l'objet d'analyses, or les regroupements de ces centrales auraient selon lui des impacts à partir de 2025, voire 2026. Et il a, en outre, jugé impossible d'isoler l'effet des lois EGalim visant à une meilleure transmission du coût de la matière première agricole de l'amont vers l'aval, surtout dans le contexte du choc des prix agricoles observé en 2022.

Lors de son audition, Philippe Chalmin a ainsi justifié ce regard assez superficiel et partiel en faisant valoir que « l'Observatoire n'est pas un lieu où l'on est censé régler les problèmes (...). Je n'irais pas jusqu'à dire que l'Observatoire a permis un apaisement des relations commerciales, mais il n'était pas mauvais que tout le monde soit autour de la table, que les gens se parlent, se connaissent, au travers des nombreux groupes de travail par filière. Cela étant, en fin de compte, cela n'a rien changé aux négociations et au climat de tension qui marque tant - j'en veux pour preuve l'existence de votre commission d'enquête - le paysage commercial et psychologique français ».

L'actuelle présidente de l'Observatoire, Sophie Devienne portait un jugement assez proche, mais plus nuancé : « l'objectif central de l'OFPM est l'apaisement des tensions et l'objectivation de la répartition de la valeur entre les différents maillons de la chaîne. Les produits alimentaires constituent un secteur sensible, marqué par des crispations, en particulier du côté des agriculteurs, dans un contexte où l'amont est très atomisé, à l'inverse de la transformation et de la distribution, beaucoup plus concentrées. L'Observatoire vise à favoriser la confiance au sein de la chaîne de valeur et à améliorer la compréhension, tant pour les acteurs des filières que pour les décideurs publics et le débat public. L'Observatoire n'est pas un juge des marges. Il produit, de la manière la plus rigoureuse possible, une information destinée à éclairer l'action publique (...). Nous ne sommes pas des gendarmes des marges, qui diraient si elles sont trop élevées ou pas. Nous les observons, les quantifions et les comparons ».

Son rôle et ses missions gagneraient donc à être largement amplifiés, comme il sera vu dans les propositions de la commission.

4. Le médiateur des relations commerciales agricoles, un acteur indispensable mais à la portée limitée

Si l'OFPM n'exerce aucune mission de contrôle ni d'intermédiation entre les entreprises, il incombe au médiateur des relations commerciales agricoles de proposer - sur la base de démarches volontaires couvertes par la plus stricte confidentialité - des solutions d'accord amiable en vue du règlement de litiges relatifs à la conclusion ou à l'exécution de contrats de vente de produits agricoles ou alimentaires.

Créé par la loi du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, il reprend la fonction du « médiateur des contrats », qui avait été mis en place en 2010 par le ministère de l'agriculture après l'abandon des quotas laitiers et la loi de modernisation de l'économie (LME), contexte qui rendait nécessaire de renforcer la contractualisation dans le monde agricole, et donc d'étendre la compétence du médiateur de l'amont à l'aval de la chaîne agroalimentaire.

Les missions de ce médiateur, déjà étendues une première fois en 2014, puis par la loi EGalim 1^103(*), ont encore été renforcées par la loi EGalim 2. Jo-Michel Dahan, médiateur des relations commerciales agricoles, a défini son rôle pendant son audition comme celui « d'un démineur, voire d'un pacificateur, plus que celui d'un éditeur de normes ou d'un régulateur ». Concernant la nature des différends qu'il traite, il a indiqué que « la matière première agricole reste toujours le sujet que l'on retrouve partout. De plus, l'industriel est toujours au milieu, et le débat porte principalement sur le maintien de la valeur de cette MPA de l'amont vers l'aval. Je pense qu'il est effectivement pris en étau, mais peut-être pas autant qu'on pourrait le croire. De plus, si les mécanismes d'EGalim étaient suivis jusqu'au bout, la sanctuarisation de la MPA devrait justement empêcher qu'elle devienne un sujet de débat avec le distributeur. Il existe notamment des cas où cela se passe plutôt bien, mais en tant que médiateur, je ne vois que les situations pathologiques ». En sus, les sujets relatifs à la place des promotions, aux volumes ainsi qu'aux pénalités logistiques sont présents, car, s'ils ne sont pas la raison initiale des saisines, ils viennent néanmoins perturber le champ de la négociation et ont une incidence sur l'accord de médiation et les montants en jeu.

Outre tout litige relatif à la conclusion ou à l'exécution des contrats, de vente d'un produit agricole ou alimentaire, c'est-à-dire de l'amont à l'aval, le médiateur des relations commerciales agricoles est également compétent pour tout litige concernant la clause de renégociation. Son périmètre d'intervention s'articule avec celui du médiateur de la coopération agricole, compétent, lui, dans les litiges relatifs aux relations entre un associé coopérateur et sa coopérative, entre coopératives et/ou unions de coopératives. Depuis la loi EGalim 2, il peut, en plus de ses conclusions, avis ou recommandations, rendre publics les refus des parties de communiquer les éléments nécessaires à la médiation des litiges. Par ailleurs, la saisine obligatoire du médiateur en cas de litige, préalablement à toute saisine du juge, est désormais étendue à la négociation des contrats et accords-cadres et non plus seulement à leur exécution.

Les enseignes de la distribution - et parmi les premières, dès 2015, Auchan, Système U et Carrefour - ont nommé chacune un médiateur interne pour traiter pour l'entreprise concernée ses différends commerciaux avec ses fournisseurs.

Le rôle du médiateur des relations commerciales agricoles se heurte cependant à plusieurs limites. Il est tout d'abord dépendant des démarches volontaires engagées par les entreprises, qui doivent être d'accord entre elles sur la recherche d'une solution amiable intermédiée. Des freins psychologiques, comme la peur des représailles ou du blacklisting, sont fréquents. Comme la commission a pu le constater, les acteurs hésitent autant à s'adresser à la DGCCRF qu'à entrer en médiation, et surévaluent ses risques par rapport à ses avantages. La culture française des négociations commerciales, reposant sur la violence et le rapport de force conduit à un affrontement dans des positions retranchées, où chaque partie campe sur ses positions, ce qui laisse peu de place à la médiation ou - au moins - la complique. Lui confier une mission d'arbitrage, c'est-à-dire de capacité à trancher les litiges, en complément de la simple médiation, constitue une piste de réflexion à approfondir.

Ensuite, le médiateur n'a que peu de moyens, il s'agit, selon ses propres mots, d'une toute petite structure, en outre totalement centralisée à Paris. Ces moyens sont clairement insuffisants, surtout pendant la période des négociations commerciales, selon Thierry Dahan, voire pour « créer une véritable dynamique de réseau et une appétence pour cet outil de prévention ou curatif qu'est la médiation », selon Jo-Michel Dahan, son successeur. Entre 2022 et 2026, les effectifs qui l'accompagnent dans l'exercice de ses fonctions ont même diminué de cinq à deux personnes. Tous ces éléments poussent la rapporteure à proposer des évolutions de son rôle (Partie IV).

5. Le comité de règlement des différends commerciaux agricoles : un pouvoir d'injonction

En complément du médiateur des relations commerciales agricoles, la loi EGalim 2 a prévu l'intervention - en cas d'échec de la médiation - d'un comité de règlement des différends commerciaux agricoles (CRDCA), sur la base des conclusions de la médiation proposée par le médiateur, et ce avant toute saisine du juge, sauf dans le cas des litiges liés à l'exécution du contrat, où les parties peuvent alors toujours directement saisir le juge.

Alors que la médiation propose des solutions non contraignantes aux parties en vue d'un règlement amiable du différend, le CRDCA mis en place en 2022 dispose lui d'un pouvoir d'action plus étendu pour accélérer le règlement des litiges : il rend en effet une décision qui s'impose aux parties et, afin que sa décision soit appliquée, il a le pouvoir de prononcer des injonctions. Il peut, en effet, enjoindre aux parties en litige de se conformer à sa décision, assortir cette injonction d'astreintes et prendre des mesures conservatoires.

6. Le comité de suivi des relations commerciales : un forum tendu

Enfin, la commission relève le rôle joué chaque année par le comité de suivi des relations commerciales, mis en place en 2014. Il rassemble le Gouvernement et plusieurs entités publiques (DGCCRF, médiateur des relations commerciales agricoles et médiateur des entreprises) ainsi que les représentants de l'ensemble des maillons de la chaîne agricole et agroalimentaire, en vue d'assurer un suivi des négociations qui se déroulent chaque année entre le 1^er décembre et le 1^er mars. Après les négociations de l'année dernière, il avait indiqué que « les relations commerciales restent marquées par un niveau de rigidités et de tensions non négligeable, que les lois EGalim ne parviennent que modérément à diminuer »^104(*). Il avait néanmoins également estimé que « les acteurs s'approprient progressivement les dispositifs des différentes lois EGalim visant à mieux protéger la rémunération des agriculteurs ». Les ministres avaient alors appelé les acteurs à la responsabilité, « pour que chacun fasse un pas vers l'autre pour passer de la guerre des prix à la création de valeur ».

En 2026, la situation ne s'est guère améliorée, la Fédération du commerce et de la distribution (FCD) a ainsi annoncé, le 15 février dernier, son intention de boycotter les réunions du comité de suivi des négociations commerciales pour protester contre les propos d'Annie Genevard, ministre de l'Agriculture, qui, dans un quotidien, avait dénoncé l'attitude de certains distributeurs qui « procèdent à un chantage mortifère »^105(*) sur les transformateurs et industriels de l'agroalimentaire dans le cadre des négociations commerciales.

Devant la commission d'enquête, le ministre a confirmé la très grande tension régnant entre distributeurs et industriels ainsi que la difficulté d'établir un dialogue fructueux : « je pense que l'on est rendu au bout de ce système, ce dispositif de négociation [...] Si on laisse les choses en l'état, on aura toujours cette brutalité, ce rapport de force, d'une certaine manière la loi du plus fort. Il faut trouver de l'apaisement. Il faut trouver du temps long et se diriger vers quelque chose qui embarquerait davantage la filière. Il faut plus de pluri-annualité afin de sortir de ces négociations annuelles. Sinon, les mêmes choses produiront les mêmes effets ».

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* ⁶⁶  Rapport d'information n° 156 (2024 - 2025) sur le suivi des lois EGalim, fait par Daniel Gremillet, sénateur, et Anne-Catherine Loisier, sénatrice, au nom de la commission des affaires économiques.

* ⁶⁷ Voir la partie III du rapport.

* ⁶⁸  Rapport n° 2268 (2019 - 2020) sur la situation et les pratiques de la grande distribution et de ses groupements dans leurs relations commerciales avec leurs fournisseurs, fait par Thierry Benoît et Grégory Besson-Moreau, députés, au nom de la commission d'enquête.

* ⁶⁹ Cour de cassation, chambre commerciale, arrêt du 11 mai 2022, pourvoi n° 19-22.242, publié au bulletin : « [...] la cour d'appel, qui s'est fondée, de façon déterminante, sur des déclarations recueillies anonymement pour estimer rapportée la preuve de l'existence d'une soumission des fournisseurs aux clauses contractuelles en cause, a méconnu les exigences » de l'article 6, paragraphes 1^er et 3 de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

* ⁷⁰ Décret n° 2022-1284 du 3 octobre 2022 relatif aux procédures de recueil et de traitement des signalements émis par les lanceurs d'alerte et fixant la liste des autorités externes instituées par la loi n° 2022-401 du 21 mars 2022 visant à améliorer la protection des lanceurs d'alerte.

* ⁷¹ L'article L. 444-1 A du code de commerce dispose ainsi que les dispositions relatives aux pratiques restrictives de concurrence « s'appliquent à toute convention entre un fournisseur et un acheteur portant sur des produits ou des services commercialisés sur le territoire français. Ces dispositions sont d'ordre public. Tout litige portant sur leur application relève de la compétence exclusive des tribunaux français, sous réserve du respect du droit de l'Union européenne et des traités internationaux ratifiés ou approuvés par la France et sans préjudice du recours à l'arbitrage ».

* ⁷² Cour de justice de l'Union européenne, 8^ème chambre, décision préjudicielle, affaire C-98/22 du 22 décembre 2022, Eurelec.

* ⁷³ Cette alliance rassemble pour rappel Intermarché, Auchan et Casino.

* ⁷⁴ Loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.

* ⁷⁵ Loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.

* ⁷⁶ Loi n° 2020-1508 du 3 décembre 2020 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière.

* ⁷⁷ Article L. 441-6 du code de commerce : « [...] le non-respect de l'échéance du 1^er mars prévue au IV de l'article L. 441-3 est passible d'une amende administrative dont le montant ne peut excéder 200 000 € pour une personne physique et 1 000 000 € pour une personne morale. Le maximum de l'amende encourue est porté à 400 000 € pour une personne physique et 2 000 000 € pour une personne morale en cas de réitération du manquement dans un délai de deux ans à compter de la date à laquelle la première décision de sanction est devenue définitive ».

* ⁷⁸ Loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d'accélération et de simplification de l'action publique.

* ⁷⁹ Voir les parties II, III et IV du rapport.

* ⁸⁰ Autorité de la concurrence, avis n° 15-A-06 du 31 mars 2015 relatif au rapprochement des centrales d'achat et de référencement dans le secteur de la grande distribution, paragraphe 303.

* ⁸¹  Rapport n° 2268 (2019 - 2020) sur la situation et les pratiques de la grande distribution et de ses groupements dans leurs relations commerciales avec leurs fournisseurs, fait par Thierry Benoît et Grégory Besson-Moreau, députés, au nom de la commission d'enquête.

* ⁸² Commission européenne, lignes directrices sur l'applicabilité de l'article 101 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne aux accords de coopération horizontale (2023/C 259/01), 21 juillet 2023, paragraphe 275.

* ⁸³ Ibid.

* ⁸⁴ Ibid, paragraphe 291.

* ⁸⁵ Article L. 420-1 du code de commerce et article 101 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

* ⁸⁶  Article L. 420-2 du code de commerce.

* ⁸⁷ Article L. 420-2 du code de commerce et article 102 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

* ⁸⁸ Autorité de la concurrence, avis n° 15-A-06 du 31 mars 2015 relatif au rapprochement des centrales d'achat et de référencement dans le secteur de la grande distribution, paragraphe 239.

* ⁸⁹ Autorité de la concurrence, décision n° 20-D-04 du 16 mars 2020 relative à des pratiques mises en oeuvre dans le secteur de la distribution de produits de marque Apple.

* ⁹⁰ Cour d'appel de Paris, pôle 5, chambre 7, arrêt n° 20/08582 du 6 octobre 2022, Société Apple Inc. et al.

* ⁹¹ Conseil de la concurrence, décision n° 93-D-21 du 8 juin 1993 relative à des pratiques mises en oeuvre par Cora.

* ⁹² Commission européenne, lignes directrices sur l'applicabilité de l'article 101 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne aux accords de coopération horizontale (2023/C 259/01), 21 juillet 2023.

* ⁹³ Voir la partie III du rapport.

* ⁹⁴ Autorité de la concurrence, avis n° 15-A-06 du 31 mars 2015 relatif au rapprochement des centrales d'achat et de référencement dans le secteur de la grande distribution, paragraphes 293 à 304.

* ⁹⁵ Voir la partie IV du rapport.

* ⁹⁶  Autorité de la concurrence (2026) Centrales d'achat : l'Autorité de la concurrence lance, pour la première fois, un bilan concurrentiel concernant les alliances à l'achat Aura et Concordis.

* ⁹⁷ Autorité de la concurrence, avis n° 15-A-06 du 31 mars 2015 relatif au rapprochement des centrales d'achat et de référencement dans le secteur de la grande distribution, paragraphe 265.

* ⁹⁸ Commission européenne, « Antitrust : Commission closes antitrust investigations into AgeCore ans Coopernic », 17 juillet 2023.

* ⁹⁹ Voir la partie III du rapport.

* ¹⁰⁰ NielsenIQ (2025), Les 50 produits les plus achetés en 2025, étude exploitée par Olivier Dauvers.

* ¹⁰¹ Il peut s'agir de données collectées par les instituts techniques agricoles et des acteurs privés comme le Crédit Agricole, des organisations professionnelles, des coopératives, des entreprises des filières, des panélistes de type WorldPanel by Numerator (anciennement Kantar), etc. Il peut aussi s'agir d'enquêtes spécifiques conduites par ou pour l'OFPM. Ce dernier juge indispensable sa collaboration avec les acteurs privés. Il a par exemple fourni le cas d'une enquête spécifique, après sept années de travail avec le secteur de la truite, espèce emblématique de l'aquaculture française, qui sera publié dans son rapport annuel pour 2026.

* ¹⁰² Les modèles développés par l'Observatoire permettent d'estimer la quantité, la part et le coût de la matière première agricole (blé, lait de collecte, animal vif...) nécessaires pour la fabrication du produit alimentaire final (baguette, yaourt, jambon...). Pour les produits pour lesquels la matière première importée représente une part importante des ventes en grande surface (viande ovine, lait de chèvre, produits de la pêche et de l'aquaculture), la matière première est décomposée en produits importés et en production française. De plus, la saisonnalité de la production et/ou de la consommation pour certains produits (fruits et légumes frais, viandes rouges) nécessite également de recourir à la modélisation via des « paniers » moyens saisonniers permettant des comparaisons entre années.

* ¹⁰³ Elle a, par exemple, introduit la possibilité pour toute partie au litige, en cas d'échec de la médiation menée par le médiateur des relations commerciales agricoles, de saisir le président du tribunal compétent pour qu'il statue au fond selon la procédure accélérée, sur la base des recommandations de du médiateur.

* ¹⁰⁴ Comité de suivi des relations commerciales (2025), Communiqué de presse du 20 janvier 2025.

* ¹⁰⁵ Le Parisien, 15 février 2026.