B. UN BUDGET DE 4,7 MILLIARDS D'EUROS CONSACRÉ À L'ÉCOLE INCLUSIVE
1. Un budget en hausse chaque année
L'augmentation des moyens humains s'accompagne en effet pour le ministère de l'éducation nationale d'une hausse massive des moyens financiers consacrés à l'inclusion scolaire des élèves en situation de handicap. Ainsi, les moyens consacrés à l'action 3 « inclusion scolaire des élèves en situation de handicap » du programme 241 « Vie de l'élève » ont été multipliés par 5 depuis 2013 et par 2 depuis 2019, pour représenter 3,01 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) en 2025.
Évolution des crédits
dédiés à l'action 3 « inclusion scolaire
des élèves
en situation de handicap » du
programme 241 « Vie de
l'élève »
(en millions d'euros et en CP)
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
Ces dépenses comprennent en particulier la rémunération des AESH, qui a représenté 2,984 milliards d'euros en 2025, l'acquisition des matériels pédagogiques adaptés, soit un coût de 24,7 millions d'euros en CP, l'accompagnement spécialisé des élèves en situation de handicap (interprétariat en langue française des signes etc.) pour un montant de 1,16 million d'euros en CP, la formation des AESH, représentant 0,346 million d'euros en CP, ainsi que leurs frais de déplacement (2,9 millions d'euros en CP).
Il ne s'agit toutefois pas de l'intégralité des moyens dédiés à l'inclusion scolaire des élèves en situation de handicap. Il faut en effet y ajouter les rémunérations des enseignants dédiés aux postes de l'inclusion scolaire, soit les enseignants en ULIS, les enseignants référents, les enseignants mis à disposition des établissements et services médico-sociaux, hospitaliers, ou encore des unités d'enseignement externalisées telles que les UEE et les UEMA.
Total des moyens dédiés à
l'inclusion scolaire
des élèves en situation de
handicap
(en millions d'euros et en CP)
Source : commission des finances d'après les chiffres du ministère de l'éducation nationale
Ainsi, au global, 4,7 milliards d'euros sont dédiés à l'inclusion scolaire des élèves en situation de handicap au titre de la loi de finances initiale pour 2026, dont 3,185 milliards d'euros au titre de la rémunération des AESH, 1,549 milliards d'euros au titre de la rémunération des enseignants spécialisés et 29 millions d'euros pour financer les autres dispositifs.
Entre la LFI 2023 et la LFI 2026, les moyens dédiés à l'inclusion des élèves en situation de handicap ont augmenté de 22,7 %, représentant 875 millions d'euros de dépenses en plus, dont 715 millions d'euros supplémentaires liés à la rémunération des AESH. Cette dynamique est liée aussi bien à l'augmentation des effectifs, qu'à l'amélioration de leur rémunération (voir infra). Les moyens dédiés à la rémunération des enseignants dédiés au poste du handicap ont augmenté de 162 millions d'euros entre 2023 et 2026, probablement en raison des mesures de revalorisation globales des enseignants décidées en 2023 et en 2024.
Évolution des moyens dédiés
à l'inclusion scolaire
des élèves en situation de
handicap entre 2023 et 2026
(en millions d'euros et en CP)
Source : commission des finances d'après les chiffres du ministère de l'éducation nationale
Devant cette augmentation des moyens consacrés à l'école inclusive, et dans le contexte de contrainte des finances publiques, il n'est pas soutenable financièrement de poursuivre une telle dynamique haussière à l'avenir. Il est donc absolument indispensable de repenser la politique de l'école inclusive, tout en s'assurant de son efficience.
2. Malgré des revalorisations salariales récentes, des rémunérations encore très faibles
a) Malgré un effort de revalorisation, des rémunérations encore très faibles des AESH
Un effort considérable de revalorisation des AESH a été accompli par le ministère de l'éducation nationale ces dernières années. Ainsi, entre 2017 et 2025, la rémunération nette mensuelle d'un AESH a progressé en moyenne de 41 %, soit 287 euros nets supplémentaires par mois. L'inflation cumulée ayant été entre 2017 et 2025 de 20,1 %, le salaire des AESH a été augmenté de 142,5 euros nets mensuels constants entre 2017 et 2025.
Ainsi, plusieurs mesures ont été prises pour permettre cette revalorisation nécessaire des AESH :
- depuis le 1er septembre 2021, les AESH bénéficient d'un dispositif statutaire, c'est-à-dire d'une grille indiciaire permettant un avancement en fonction de l'ancienneté, ce qui implique une revalorisation régulière et automatique de leur rémunération ;
- depuis 2023, la grille indiciaire a été revalorisée, l'indice plancher étant supérieur au SMIC ;
- une indemnité de fonctions de 1 529 euros bruts par an pour un AESH exerçant à temps complet a été créée en 2023 ;
- une indemnité de sujétions d'un montant de 1 106 euros bruts annuels pour les AESH exerçant dans une école ou un établissement relevant d'un réseau d'éducation prioritaire a été créée, ainsi qu'une indemnité de sujétions de 3 263 euros, avec un complément modulable d'au plus 448 euros pour les AESH exerçant dans une école ou un établissement relevant d'un réseau d'éducation prioritaire renforcé ;
- l'indemnité versée aux AESH référents qui apportent un appui méthodologique et un soutien spécifique aux AESH nouvellement nommés a été majorée de 10 % en 2023 ;
- depuis la rentrée 2023, les AESH peuvent accéder à un contrat à durée indéterminée (CDI) à l'issue d'un premier contrat de trois ans en cette qualité, contre six ans auparavant, conformément à la loi14(*) du 16 décembre 2022. Aujourd'hui, 64% des AESH bénéficient ainsi d'un CDI ;
- par ailleurs, les AESH bénéficient des mesures générales annoncées pour les agents de la fonction publique : hausse du point d'indice de 1,5 % depuis le 1er juillet 2023, prime exceptionnelle de pouvoir d'achat allant jusqu'à 800 euros bruts versée lors du dernier trimestre de l'année 2023 et relèvement des grilles de 5 points d'indice depuis le 1er janvier 2024.
Enfin, dans un objectif d'amélioration du pilotage, les effectifs d'AESH sont désormais pleinement gérés sur des crédits de titre 2 depuis le 1er janvier 2025. Cette bascule avait débuté en 2023 et s'est achevée à la fin de l'année 2024.
Les AESH demeurent toutefois très faiblement rémunérés. Ainsi, en 2023, le salaire mensuel brut moyen d'un AESH est de 1 280 euros et leur salaire mensuel net moyen de 1 030 euros. Si l'ensemble des AESH étaient à temps plein et travaillaient toute l'année, leur salaire net mensuel moyen serait de 1 580 euros, soit un niveau à peine supérieur à celui du SMIC. En 2023, le niveau mensuel du SMIC net était en effet de 1 353,07 euros. Même si davantage de contrats à temps complets étaient déployés, les AESH ne pourraient avoir accès au niveau de rémunération de 1 580 euros nets mensuels, car la pause estivale empêcherait un travail toute l'année. La rémunération des AESH demeure ainsi faible, ce qui nuit largement à l'attractivité du métier.
b) Des compléments de rémunération significatifs pour les enseignants spécialisés
Les enseignants exerçant sur des postes dédiés à l'adaptation scolaire et au handicap bénéficient également d'indemnités supplémentaires :
- ainsi, un enseignant en ULIS école bénéficie d'une indemnité spécifique, l'indemnité de suivi et d'accompagnement des élèves (ISAE), à hauteur de 212,5 euros par mois, ainsi que d'une nouvelle bonification indiciaire de 27 points, soit un complément de 132,91 euros par mois. Les enseignants en ULIS école en REP et en REP + bénéficient également d'une indemnité de respectivement 1 734euros par an et 5 114 euros par an (ainsi qu'une part variable plafonnée à 702 euros par an) ;
- un enseignant en ULIS du second degré, en SEGPA et en EREA bénéficie d'une indemnité15(*) de fonctions particulières de 844,2 euros par an, de 15 points de bonification indiciaire pour les enseignants spécialisés, soit 73,83 euros par mois, d'une ISAE16(*) de 212,5 euros par mois. Ils perçoivent également une indemnité propre aux personnels enseignants exerçant dans certaines structures de l'enseignement spécialisé et adapté de 1 765 euros par an, ainsi que de primes en cas d'affectation en REP et en REP +, identiques à celles perçues par les enseignants en ULIS école ;
- un enseignant référent ou ERSEH perçoit également l'indemnité de fonctions particulières précitée, pour un montant de 844,2 euros par an, ainsi qu'une indemnité17(*) pour mission particulière de 1 765 euros par an ;
- un enseignant en RASED perçoit une indemnité de fonctions particulières de 3 338,16 euros par an, ainsi que la bonification indiciaire de 78,83 euros par mois et l'ISAE de 212,5 euros par mois. Les enseignants en RASED sont également éligibles aux primes en cas d'affectation en REP ou REP + ;
- un enseignant en établissements et services médico-sociaux perçoit l'indemnité de fonctions particulières de 844,2 euros par an, la bonification indiciaire de 15 points, soit 73,83 euros par mois, l'ISAE de 212,5 euros par mois et l'indemnité propre aux personnels enseignants exerçant dans certaines structures de l'enseignement spécialisé et adapté de 1 765 euros par an, majorée de 20 % si l'enseignant assure un poste de coordination de plus de 4 emplois d'enseignants.
Les enseignants remplaçants de ces postes perçoivent également ces avantages.
Ainsi, au total, hors des indemnités propres à l'affectation en REP, un enseignant en ULIS école perçoit 345,41 euros supplémentaires par mois, un enseignant en ULIS du second degré, en SEGPA et en EREA ou en établissement ou service médico-social gagne 503,78 euros de plus par mois par rapport à un enseignant hors de ces secteurs. Un enseignant référent gagne 382,85 euros de plus par mois et un enseignant en RASED 564,51 euros. Il s'agit de compléments de rémunération significatifs pour les enseignants, dont la rémunération mensuelle brute, encore éloignée des standards européens, est de 3 630 euros en 2023.
La création de dispositifs ULIS, et plus généralement de postes dédiés à l'adaptation scolaire et du handicap présente donc un coût non négligeable pour le ministère de l'éducation nationale, même à effectifs constants.
Rémunération supplémentaire
brute perçue par les enseignants
affectés aux postes
dédiés au handicap
(en euros par mois)
Source : commission des finances d'après les chiffres du ministère de l'éducation nationale
3. La participation financière de la CNSA et des collectivités territoriales
a) Un financement de 668 millions d'euros par la CNSA en près de 20 ans
Le financement de l'école inclusive ne relève d'ailleurs pas uniquement du ministère de l'éducation nationale. La Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) intervient également pour cofinancer en particulier :
- des dispositifs médico-sociaux qui soutiennent la scolarisation (SESSAD, unités d'enseignement...) ;
- des actions de transformation de l'offre médico-sociale pour permettre une présence accrue des professionnels au sein des établissements scolaires.
La CNSA finance ainsi les SESSAD, dont l'une des missions principales est l'appui en milieu scolaire, les établissements et services médico-sociales disposant d'unités d'enseignement, ainsi que les nouveaux modèles de « plateformes médico-sociales d'appui » de l'offre scolaire. Ce financement est intégré à l'objectif global de dépenses de la branche autonomie.
Plusieurs plans et stratégies ont conduit à augmenter les moyens dédiés à la scolarisation des élèves en situation de handicap par la CNSA :
- le plan école inclusive de 2019-2023 a permis de consacrer 84 millions d'euros notamment au déploiement d'équipes mobiles d'appui médico-sociales ;
- la stratégie nationale pour l'autisme de 2019-2023 a permis de déployer 74,1 millions d'euros, qui ont financé notamment la création des UEEA et UEMA ;
- la stratégie nationale pour l'autisme de 2023-2027 permet de financer à hauteur de 20,6 millions d'euros les UEEA et les UEMA, ainsi que les dispositifs d'autorégulation (DAR, voir supra) ;
- enfin, dans le cadre de la conférence nationale du handicap du 26 avril 2023, le plan « 50 000 solutions » a notamment pour objectif de renforcer l'accessibilité de l'école pour les enfants en situation de handicap. Ainsi, 400 millions d'euros ont été programmés pour permettre le déploiement de 3 000 pôles d'appui à la scolarité (PAS, voir supra). De plus, 61,8 millions d'euros sont dédiés notamment à la création d'UEMA, d'UEEA et de DAR.
Au total, la CNSA aura déployé 668,5 millions d'euros entre 2013 et 2030 pour faciliter la scolarisation des enfants en situation de handicap en milieu ordinaire, dont 158,1 millions d'euros entre 2019 et 2023 et 482,4 millions d'euros entre 2024 et 2030. Si ces moyens sont loin d'être aussi élevés que ceux déployés par le ministère de l'éducation nationale, ils ne sont pas non plus négligeables.
b) Les collectivités territoriales financent l'adaptation du bâti scolaire ainsi que le transport scolaire
L'ampleur des moyens déployés par les collectivités territoriales pour permettre l'accessibilité des bâtiments scolaires est sans aucun doute très importante, même si elle est très difficile à évaluer et ne relève pas des compétences du rapporteur. En tout état de cause, aucun des interlocuteurs rencontrés ne faisaient état de difficultés spécifiques en termes d'accessibilité des bâtiments scolaires pour les élèves en situation de handicap.
Les départements en particulier sont également responsables du financement du transport scolaire des élèves en situation de handicap (voir infra). Il peut s'agir d'un transport spécialisé (minibus, véhicule adapté...) ou d'un transport accompagné pour aider l'élève pendant le trajet. Pour en bénéficier, l'élève doit être reconnu en situation de handicap par la MDPH, qui précise également le type de transport.
Ainsi le nombre d'élèves en situation de handicap bénéficiant d'un transport scolaire a augmenté de 60 % entre 2006 et 2022. En particulier, dans le second degré, le nombre d'élèves en situation de handicap bénéficiant d'un transport scolaire a été multiplié par 2,8. Les départements ont donc consenti un effort considérable ces dernières années pour permettre la scolarisation des élèves en situation de handicap.
Évolution du nombre d'élèves
en situation de handicap
bénéficiant d'un transport
scolaire
Source : commission des finances d'après les chiffres du ministère de l'éducation nationale
En moyenne, 0,4 % des élèves bénéficient d'une notification de transport scolaire par la MDPH mise en oeuvre par les départements. Certains départements dotent toutefois plus de 0,7 % de leurs élèves de transports scolaires, en particulier l'Oise, l'Aisne, la Mayenne, le Loir-et-Cher, le Cher, la Nièvre, la Seine-et-Marne, la Saône-et-Loire, le Puy-de-Dôme, les Pyrénées-Orientales et la Réunion. Il s'agit dans une large mesure de départements étendus géographiquement, avec des difficultés d'accessibilité reconnues, comme par exemple à La Réunion.
Les pratiques des MPDH en termes de notification peuvent aussi expliquer les différences de dotations entre les départements. Certaines MPDH n'ont pas forcément pour habitude de notifier un transport scolaire.
Part des élèves disposant d'une
notification de transport scolaire
en raison d'un handicap
(en pourcentage)
Source : commission des finances d'après les chiffres du ministère de l'éducation nationale
* 14 Loi n° 2022-1574 du 16 décembre 2022 visant à lutter contre la précarité des accompagnants d'élèves en situation de handicap et des assistants d'éducation.
* 15 Décret n° 91-236 du 1er septembre 1990.
* 16 Décret n° 2013-790 du 30 août 2013.
* 17 Décret n° 2017-965 du 10 mai 2017.