C. UNE ÉVOLUTION DU NOMBRE DE NOTIFICATIONS INSOUTENABLE POUR L'ÉDUCATION NATIONALE
1. Une déconnexion entre prescripteur et payeur peu efficiente : une prescription par la MDPH inadaptée
La scolarisation en milieu ordinaire des élèves en situation de handicap constitue la règle, mais des aménagements sont possibles, via un matériel pédagogique adapté, un accompagnement humain, ou encore l'inscription dans une ULIS ou dans une SEGPA.
En tout état de cause, le processus décisionnel conduisant à l'une de ces modalités de scolarisation est engagé à la demande des représentants légaux, qui saisissent la maison départementale des personnes handicapées (MPDH) ou la maison départementale de l'autonomie (MDA). Le constat des difficultés que connait l'enfant, conduisant à la saisine de la MDPH ou MDA est parfois réalisé par une structure sanitaire (un hôpital, un médecin), par une structure collective (crèche, jardin d'enfant etc.) ou par une assistante maternelle. Une fois le dossier reçu, la MDPH notifie à la famille sa complétude et l'engagement de la procédure.
L'équipe pluridisciplinaire de la MDPH évalue alors les besoins de l'élève au regard des exigences d'accessibilité et de compensation, en lien avec l'établissement scolaire, à l'aide du guide d'évaluation des besoins de compensation en matière de scolarisation (GEVA-Sco) complété par l'enseignant de l'enfant. Lorsque celui-ci n'est pas encore scolarisé, la crèche peut parfois compléter le GEVA-sco.
La MDPH ou MDA peut prescrire les aides suivantes :
- une aide humaine, individuelle ou mutualisée ;
- du matériel pédagogique adapté ;
- un appui médico-social, de type SESSAD ;
- une orientation en établissement médico-social ;
- une orientation vers un dispositif collectif comme l'ULIS ;
- une orientation vers la SEGPA ;
- une adaptation des objectifs d'apprentissage ;
- un maintien en milieu ordinaire.
Parallèlement la MDPH peut préconiser, sans ouvrir de droit spécifique, un certain nombre d'aménagements, comme la scolarisation partagée, un transport adapté ou un accompagnement sur la pause méridienne. Les demandes d'aménagements des conditions d'examens sont évaluées par le médecin désigné par la MDPH.
Afin d'instruire la demande, le processus d'évaluation comprend une phase de recueil des éléments descriptifs de la situation, en tenant compte de la situation du point de vue de l'enfant. L'équipe pluridisciplinaire recherche les éventuelles altérations de fonction de l'enfant et la durée de celles-ci, ainsi que les limitations d'activité et les restrictions de participation inhérentes. Elle en déduit une cotation des activités, qui permet d'aboutir à une reconnaissance du handicap. Si la situation de handicap est reconnue, l'équipe pluridisciplinaire identifie et qualifie les besoins de l'élève. Si la situation de handicap n'est pas reconnue dans le champ scolaire, elle peut rediriger le jeune majeur ou la famille du mineur vers le pôle d'accès à la scolarisation (PAS) pour la prise en compte de la situation dans le champ du droit commun.
Au regard de la qualification de ces besoins, l'équipe pluridisciplinaire rédige des propositions de compensation dans le plan personnalisé de compensation (PPC). Elle vérifie l'éligibilité aux réponses spécifiques relevant d'une décision de la MDPH, sur la base des critères propres à chaque droit ou prestation, notamment le taux d'incapacité.
Les différentes propositions formulées dans le PPC sont adressées au jeune majeur ou à la famille du mineur pour accord, modification ou refus. L'équipe pluridisciplinaire peut aussi formuler des conseils sur les aménagements ou les adaptations pédagogiques mises en oeuvre dans l'établissement scolaire.
La décision d'orientation relève de la Commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH), qui notifie un plan personnalisé de compensation (PPC) précisant les modalités retenues (accompagnement humain, aides matérielles, orientation en dispositif ou en unité d'enseignement etc.). Elle peut parfois entendre le jeune majeur ou sa famille, accompagnés par une « personne conseil » (proche, avocat), avant de rendre sa décision.
La CDAPH, définie à l'article L. 241-5 du code de l'action sociale et des familles, compte 22 membres :
- 4 représentants du département ;
- 3 représentants de l'État et de l'agence régionale de santé (ARS), soit le directeur départemental chargé de la cohésion sociale, le directeur académique des services de l'éducation nationale (DASEN) et le directeur général de l'ARS ;
- 2 représentants des organismes d'assurance maladie et de prestations familiales ;
- 2 représentants des organisations syndicales proposés par le directeur départemental de l'emploi, du travail et des solidarités ;
- 1 représentant des associations de parents d'élèves ;
- 7 membres proposés par le directeur départemental chargé de la cohésion sociale ;
- 1 membre de la formation spécialisée pour les personnes handicapées du CDAPH ;
- 2 représentants des organismes gestionnaires d'établissements ou des services pour personnes handicapées.
Le ministère de l'éducation nationale ne compte donc qu'un seul siège au sein de la CDAPH. Or la décision de la CDAPH s'impose aux administrations concernées. Les services de l'éducation nationale en assurent la mise en oeuvre (affectation, organisation des moyens humains et matériels, coordination avec le secteur médico-social ou hospitalier).
Ainsi, il est très étonnant de ne confier qu'un seul siège aux services de l'éducation nationale au sein de la CDAPH, alors qu'une grande partie des aménagements qui peuvent être notifiés doivent être financés et mis en oeuvre par ses soins. Une telle déconnexion entre prescripteur et payeur n'est pas soutenable. Par ailleurs, l'expertise des services du ministère est indispensable pour évaluer les besoins d'un élève et devrait être davantage mobilisée.
Ainsi, il pourrait être pertinent notamment de ne plus demander à la MDPH de prescrire un nombre d'heures d'accompagnement humain, comme elle le fait actuellement, conformément à l'article L. 351-3 du code de l'éducation, mais de confier cette décision aux services de l'éducation nationale. Ainsi, même si l'ouverture du droit à l'accompagnement humain restait une décision de la MDPH, les services de l'éducation nationale pourraient utiliser leur expertise pour déterminer la quotité horaire d'accompagnement humain nécessaire. Un représentant d'une maison départementale de l'autonomie a d'ailleurs confié au rapporteur en audition toute la difficulté que représente la détermination du nombre d'heures d'accompagnement nécessaire sans une expérience en classe avec l'élève.
À noter que divers supports peuvent permettre le suivi de la scolarisation d'un élève en situation de handicap :
- le programme personnalisé de réussite éducative (PPRE) concerne des élèves présentant des difficultés scolaires ponctuelles. Il est mis en place lorsqu'un élève risque de ne pas acquérir les compétences de fin de cycle, et prévoit des actions ponctuelles en vue d'atteindre un objectif d'apprentissage spécifique ;
- le projet d'accueil individualisé (PAI) concerne des élèves présentant des problèmes de santé chronique. Il a pour objectif de sécuriser la scolarité de l'élève en formalisant un protocole d'urgence à l'école ;
- le plan d'accompagnement personnalisé (PAP) concerne des élèves avec troubles spécifique des apprentissages. Il vise la formalisation d'adaptations pédagogiques durables, nécessaires pour que l'élève puisse suivre sa scolarité. Un élève bénéficiant d'un PAP n'est pas reconnu en situation de handicap. Il n'y a donc pas de mesures de compensation possible ;
- le projet personnalisé de scolarisation (PPS) concerne les élèves reconnus en situation de handicap, comme évoqué plus haut. Il constitue la déclinaison scolaire du plan personnalisé de compensation. Le plan de compensation regroupe l'ensemble des aides, des orientations et des ouvertures de droits destinées à répondre aux besoins de la personne en situation de handicap, adulte comme enfant. Le PPS fait l'objet d'un suivi régulier, au minimum annuel, par l'équipe de suivi de la scolarisation (ESS).
La démultiplication de ces différents supports ne facilite pas le suivi des adaptations d'apprentissage nécessaires pour les établissements scolaires, comme pour les familles. À ce titre, la mise en oeuvre du livret personnalisé d'inclusion (LPI) pourrait permettre de rationaliser l'ensemble de ces supports et faciliter la mission de suivi des personnels concernés, ainsi surtout que la compréhension par les familles des dispositifs auxquels les élèves ont accès.
2. Une hausse continue des notifications des MDPH
La déconnexion entre le prescripteur et le payeur concernant les aménagements apportés pour permettre la compensation du handicap en milieu scolaire ordinaire est d'autant moins soutenable que les notifications des MDPH sont en hausse constante. Ainsi, entre 2015 et 2024, le nombre de droits notifiés par les MPDH a été multiplié par 2, pour atteindre 1,2 million d'ouvertures de droits soit à une aide humaine, soit à du matériel adapté, soit à une orientation dans un dispositif spécifique de type ULIS ou dans une SEGPA, soit à l'orientation vers un ESMS. En particulier, le nombre de notifications d'aide humaine a été multiplié par 2,7, et le nombre de notifications d'orientation vers des dispositifs spécifiques par 2,1.
Il faut toutefois relever une évolution dans les pratiques des MDPH. Ainsi, si la part des notifications d'orientation scolaire vers une ULIS ou une SEGPA est restée relativement stable entre 2015 et 2024, représentant environ 30 % des droits ouverts hors allocation d'éducation de l'enfant handicapé (AEEH) pour les jeunes et les enfants, la proportion d'orientation vers un établissement médico-social a largement diminué, une évolution notable en termes d'inclusion scolaire à saluer. Elle est passée de 39,4 % des notifications à 28 % d'entre elles, ce qui explique en partie la hausse du nombre d'élèves en situation de handicap scolarisés en milieu ordinaire.
Évolution du nombre de droits ouverts par
les MDPH entre 2015 et 2024
pour les enfants en situation de
handicap
Source : commission des finances d'après la CNSA
Par ailleurs, les notifications de matériel adapté ont largement augmenté, puisqu'elles représentent près de 10 % des notifications en 2024, contre seulement 5,8 % d'entre elles en 2015. Toutefois, la solution favorisée par les MDPH est l'accompagnement humain, qui représentent le tiers des notifications d'aides aux enfants et aux jeunes en situation de handicap, hors AEEH, alors qu'il ne correspondant qu'à un quart des notifications en 2015. Si cette évolution permet certainement de favoriser le maintien des élèves en situation de handicap en milieu ordinaire, ce qui est bien entendu indispensable, d'autres dispositifs pourraient s'y substituer dans certains cas (voir supra).
Évolution de la répartition des types de droits ouverts par les MDPH entre 2015 et 2024 pour les enfants en situation de handicap
(en pourcentage)
Source : commission des finances d'après la CNSA
De nombreux interlocuteurs du rapporteur spécial ont par ailleurs mentionné la nécessité d'éviter les « doubles notifications » par les MPDH, qui inscrivent parfois dans le plan de compensation à la fois la nécessité d'une orientation vers un dispositif scolaire spécifique ou en établissement médico-social, ainsi que celle d'un accompagnement humain, pour pallier le cas où il n'y aurait pas de place dans les établissements et dispositifs mentionnés. Une telle double notification est source de désorganisation pour le ministère de l'éducation nationale et doit absolument être évitée. Cette contrainte est mise en oeuvre dans certains départements, mais elle doit être généralisée à l'ensemble du territoire, pour faciliter l'organisation des services de l'éducation nationale.
3. Une homogénéisation à renforcer entre les prescriptions des MDPH
Par ailleurs, les notifications d'adaptabilité et de compensation du handicap sont parfois hétérogènes d'un département à l'autre. Elles sont bien entendu largement dépendantes du nombre de demandes déposées. Ainsi, il est particulièrement frappant de constater que les départements avec la plus forte proportion d'élèves en situation de handicap sont ceux où les représentants légaux déposent le plus de recours devant les MDPH.
Part des personnes ayant déposé au
moins une demande
concernant un enfant ou un adolescent à une MDPH
pour 1 000 habitants de moins de 20 ans en 2023
(en pourcentage)
Source : CNSA, Repères statistiques n° 23 de mars 2025, Attribution des droits par les MDPH en 2023
Tableau de croisement des départements en fonction du nombre de demandes d'ouvertures de droit et du nombre d'élèves en situation de handicap
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Proportion de demandes émises |
Nom du département |
Proportion d'élèves en situation de handicap |
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Départements où plus de 33 %odemandes concernant des enfants ou des adolescents de moins de 20 ans ont été émises |
Pas-de-Calais, Aisne, Marne, Haute-Marne, Vosges, Nièvre, Jura, Hautes-Alpes, l'Hérault, Charente, Creuse, Indre, Cantal, Corrèze, Lot, le Gers, Lot-et-Garonne, Aveyron, Lozère, Gard, Dordogne, Haute-Loire |
Proportion d'élèves en situation de handicap supérieure à 4,7 % |
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Guadeloupe |
Proportion d'élèves en situation de handicap supérieure à 4,3 % |
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Départements où entre 28%oet 33 %odemandes concernant des enfants ou des adolescents de moins de 20 ans ont été déposés |
Alpes de Haute-Provence, Landes, Somme, Mayenne, Haute-Vienne, Ariège, Aude, Tarn, Haute-Garonne, Drôme, Isère, Rhône, Meuse |
Proportion d'élèves en situation de handicap supérieure à 4,7 % |
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Eure-et-Loire, Finistère, Hautes-Pyrénées, Haut-Rhin, Oise, Pyrénées-Orientales, Vaucluse |
Proportion d'élèves en situation de handicap comprise entre 4,15 % (moyenne nationale) et 4,7 % |
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Meurthe-et-Moselle, Pyrénées-Atlantiques et Saône-et-Loire |
Proportion d'élèves en situation de handicap inférieure à 4,15 % (moyenne nationale) |
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Départements où moins de 28%o demandes concernant des enfants ou des adolescents de moins de 20 ans ont été déposées |
Calvados |
Proportion d'élèves en situation de handicap supérieure à 4,7 % |
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Autres départements |
Proportion d'élèves en situation de handicap inférieure à 4,7 % |
Source : commission des finances
Ainsi, les départements où plus de 33 %o demandes concernant des enfants ou des adolescents de moins de 20 ans ont été déposées sont le Pas-de-Calais, l'Aisne, la Marne, la Haute-Marne, les Vosges, la Nièvre, le Jura, les Hautes-Alpes, l'Hérault, la Charente, la Creuse, l'Indre, le Cantal, la Corrèze, le Lot, le Gers, le Lot-et-Garonne, l'Aveyron, la Lozère, le Gard, la Dordogne, la Haute-Loire et la Guadeloupe. L'ensemble de ces départements comptent plus de 4,7 % d'enfants en situation de handicap dans le milieu ordinaire, soit une part bien supérieure à la moyenne nationale, à l'exception de la Guadeloupe, qui en compte 4,3 %.
Parmi les autres départements comptant plus de 4,7 % d'enfants en situation de handicap parmi les élèves, seul le Calvados compte moins de 28%o demandes concernant des enfants ou des adolescents de moins de 20 ans.
De plus, parmi les départements où ont été déposés entre 28%oet 33 %odemandes concernant des enfants ou des adolescents de moins de 20 ans, certains départements comptent moins de 4,15 % d'enfants en situation de handicap scolarisés en milieu ordinaire : la Meurthe-et-Moselle, les Pyrénées-Atlantiques et la Saône-et-Loire. Ainsi, les MDPH n'ont probablement pas toutes les mêmes méthodologies pour répondre aux besoins d'accompagnement exprimés par les familles en faveur des enfants, même si une spécificité territoriale des troubles dans certains départements ne doit pas être exclue.
En termes de types de prescription, il existe aussi des disparités territoriales. Ainsi, parmi les notifications faites par les MPDH, certaines émettent plus de 40 % de notifications d'aide humaine, notamment dans le Finistère, le Gard, la Haute-Garonne, le Gers, le Vaucluse ou encore le Rhône. À l'inverse, certaines émettent moins de 25 % de notifications d'aide humaine, notamment dans l'Allier, le Cher, la Creuse ou encore en Seine-Saint-Denis.
Le niveau d'aide humaine prescrit n'est d'ailleurs pas corrélé avec la proportion d'élèves en situation de handicap : ainsi, par exemple la Creuse et la Haute-Marne comptent plus de 4,7 % d'élèves en situation de handicap, mais moins de 25 % des notifications portent sur des AESH.
À l'inverse, dans le Gard, la Haute-Garonne, le Gers, la Mayenne et le Rhône, qui comptent plus de 4,7 % d'élèves en situation de handicap, les notifications d'aide humaine représentent plus de 40 % des notifications des MDPH.
Répartition des départements selon le taux de notification de l'aide humaine
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Taux de notification d'aide humaine... |
Département |
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... supérieur à 40 % |
Finistère, Gard, Haute-Garonne, Gers, Loire, Mayenne, Sarthe, Haute-Savoie, Vaucluse, Essonne, Val-de-Marne, La Réunion, Rhône |
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...compris entre 32,5 % (moyenne nationale) et 40 % |
Ardèche, Ardennes, Aude, Bouches-du-Rhône, Calvados, Cantal, Charente, Corrèze, Dordogne, Drôme, Eure, Eure-et-Loir, Gironde, Hérault, Ille-et-Vilaine, Indre, Indre-et-Loire, Isère, Landes, Loire-Atlantique, Lot, Manche, Meurthe-et-Moselle, Meuse, Oise, Pas-de-Calais, Savoie, Seine-et-Marne, Yvelines, Tarn, Tarn-et-Garonne, Vendée, Vosges, Hauts-de-Seine, Guadeloupe |
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...compris entre 25 % et 32,5 % |
Ain, Aisne, Alpes-de-Haute-Provence, Hautes-Alpes, Alpes-Maritimes, Ariège, Aube, Aveyron, Charente-Maritime, Corse, Côte-d'Or, Côtes-d'Armor, Jura, Haute-Loire, Loiret, Lot-et-Garonne, Lozère, Maine-et-Loire, Morbihan, Moselle, Nièvre, Orne, Puy-de-Dôme, Pyrénées-Atlantiques, Hautes-Pyrénées, Bas-Rhin, Haut-Rhin, Haute-Saône, Paris, Saône-et-Loire, Seine-Maritime, Deux-Sèvres, Somme, Var, Haute-Vienne, Yonne, Val-d'Oise, Guyane. |
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...inférieur à 25 % |
Allier, Cher, Creuse, Doubs, Loir-et-Cher, Marne, Haute-Marne, Nord, Pyrénées-Orientales, Vienne, Territoire de Belfort, Seine-Saint-Denis, Martinique, Mayotte |
Note : les départements en gras comptent plus de 4,7 % d'élèves en situation de handicap.
Source : commission des finances
En tout état de cause, un renforcement de l'homogénéisation entre les pratiques des MDPH en termes de réponses apportées au handicap est nécessaire. Une augmentation des échanges, nationaux et surtout locaux, avec les services de l'éducation nationale, qui existent bien entendu déjà et sont parfois très efficaces dans certains territoires, est souhaitable à ce titre.
Recommandation : renforcer les échanges entre les MDPH, la CNSA et les services de l'éducation nationale, y compris au niveau national, pour une meilleure homogénéité entre les prescriptions des MPDH, et laisser les services de l'éducation nationale décider du nombre d'heures nécessaires en termes d'aide humaine, une fois que la MDPH a déterminé un besoin en ce sens (ministère de l'éducation nationale, CNSA, MDPH, ARS).
4. Un processus d'acceptation des élèves par les instituts médico-sociaux à revoir
Une source d'étonnement importante pour le rapporteur spécial a été la fréquence à laquelle ses interlocuteurs ont évoqué les difficultés associées aux notifications d'orientation des élèves en situation de handicap vers un établissement ou service médico-social. Pour rappel, un élève orienté par la MDPH vers un établissement médico-social peut suivre sa scolarité en partie dans l'unité d'enseignement de l'établissement médico-social, et dans une école ou un établissement scolaire ordinaire. Cette modalité est indiquée dans le document de mise en oeuvre de son PPS.
Ainsi, en 2022, 9,4 % des enfants ou adolescents accompagnés par le secteur médico-social étaient scolarisés uniquement en établissement scolaire, 19 % en unité externalisée, 5,1 % en scolarité partagée avec un établissement scolaire et 54,6 % dans l'unité d'enseignement de l'établissement médico-social.
Répartition des modalités de
scolarisation des élèves
en établissements
médico-social en 2022
(en pourcentage)
Source : commission des finances d'après la DREES
D'une part, il est relativement frappant de constater qu'il existe très peu de sorties de ces établissements au cours de la scolarité d'un élève. Ainsi, selon l'enquête18(*) de la Drees auprès établissements et services pour enfants et adultes handicapés, en 2022, 49,6 % des personnes sorties en 2022 des instituts médico-éducatifs y étaient demeurées plus de 6 ans. Il s'agit d'une durée considérable. Il pourrait être souhaitable de réévaluer la pertinence de l'orientation en institut médico-social à intervalle régulier, par exemple tous les ans, en vue de favoriser la scolarisation dans le milieu ordinaire, plus propice au développement de l'enfant ou du jeune concerné selon les recommandations internationales.
Par ailleurs, de nombreux territoires ont indiqué l'existence de listes d'attente d'élèves qui ne parviennent pas à trouver de place dans un institut médico-social, malgré la notification en ce sens de la MDPH. Permettre la sortie des élèves qui n'ont plus besoin de ces structures pourrait favoriser l'intégration de ceux qui disposent d'une notification à cette fin.
Il faut noter, en ce sens, l'effort considérable accompli par le secteur médico-social : en 2022, 35 120 enfants et adolescents supplémentaires par rapport à 2006 sont accompagnés par le secteur médico-social. Par rapport à fin 2018, 6 830 jeunes supplémentaires sont accompagnés dans des établissements et services médico-sociaux.
Une autre problématique revenue régulièrement dans les échanges du rapporteur a été la possibilité ouverte aux directeurs d'établissement médico-sociaux de ne pas pourvoir l'ensemble des places ouvertes en établissements, malgré l'existence d'élèves en attente d'une place. Une responsable d'agence régionale de santé a ainsi indiqué au rapporteur qu'ils « font le tri ». Cette situation n'est certainement pas généralisable à l'ensemble des établissements médico-sociaux, mais elle est tout de même très problématique pour l'élève concerné, ainsi que pour les services de l'éducation nationale, qui sont tenus de le scolariser en milieu ordinaire, faute de place en établissement médico-social. Il serait souhaitable de mettre fin à cette situation, qui emporte des effets négatifs au premier chef pour l'élève concerné, mais aussi pour d'autres élèves en attente de places dans des dispositifs spécifiques de type ULIS, places parfois prises par les élèves normalement notifiés pour les établissements et services médico-sociaux.
C'est pourquoi, le rapporteur recommande de mettre en oeuvre un dispositif de codécision entre les services de l'éducation nationale et l'agence régionale de santé, portant sur l'intégration d'un élève dans un établissement médico-social spécifique, afin de permettre la mobilisation de deux types d'expertise différente.
Une telle codécision se justifie d'autant plus, que le ministère de l'éducation nationale finance les enseignants mis à la disposition des établissements et services médico-sociaux et des établissements de santé, à hauteur de 230 millions d'euros et 65 millions d'euros respectivement en 2024.
Évolution du coût de mise à
disposition des enseignants
dans les établissements et services de
santé et médico-sociaux
Source : commission des finances d'après les chiffres du ministère de l'éducation nationale
Par ailleurs, une rationalisation des outils utilisés pour gérer les inscriptions des élèves en établissements médico-sociaux, tels que l'outil « via-trajectoire », serait souhaitable. Actuellement, l'outil n'est pas centralisé : il n'est ainsi pas possible de savoir facilement si une famille a postulé à plusieurs établissements. Les services de l'éducation nationale n'ont de plus pas accès à cet outil. Il serait donc pertinent à la fois de le décloisonner et de l'ouvrir à l'usage des rectorats.
Recommandation : permettre la co-décision entre les services de l'éducation nationale et les représentants du ministère de la santé et des solidarités concernant l'orientation d'un élève vers un institut médico-social et réévaluer à intervalles réguliers la pertinence de l'intégration d'un élève en situation de handicap dans un tel établissement spécialisé (ministère de l'éducation nationale, ministère de la santé, maisons départementales des personnes handicapées, caisse nationale de solidarité pour l'autonomie).
* 18 Études et résultats n° 1331, mars 2025, DREES.