B. CONTRÔLE DES INVESTISSEMENTS DIRECTS ÉTRANGERS DANS LES SECTEURS STRATÉGIQUES ÉMERGENTS : UN OUTIL NÉCESSAIRE POUR ASSURER LA SOUVERAINETÉ DES ÉTATS MEMBRES SUR LEUR BASE INDUSTRIELLE
1. Le mécanisme de contrôle des investissements directs étrangers à l'aune de leur valeur ajoutée constitue une innovation par rapport aux dispositifs de filtrage actuels
La proposition législative de la Commission européenne prévoit dans son chapitre IV un mécanisme de contrôle des investissements directs étrangers dans certains secteurs industriels stratégiques émergents.
Ce mécanisme, qui conditionne l'autorisation d'investissements directs étrangers importants à un transfert de technologie ou de compétences, n'est pas inédit, en ce qu'il est directement inspiré par les méthodes conduites il y a vingt ans par la Chine pour combler son retard technologique. Il représente toutefois une évolution notable de la politique européenne d'encadrement des investissements directs étrangers en se référant à des critères économiques, et non plus simplement d'ordre public.
Cette évolution est d'autant plus remarquable qu'elle a lieu quelques mois après l'obtention d'un accord politique entre le Conseil et le Parlement européen sur la révision du règlement (UE) 2019/452 relatif au filtrage des IDE. Cet accord n'avait prévu qu'un renforcement du système actuel, par l'amélioration de la cohérence des mécanismes de filtrage nationaux sur un champ d'application minimal (biens à double usage et équipements militaires, technologies « hypercritiques », matières premières critiques, entités critiques dans le domaine des infrastructures énergétiques, de transport et numériques, infrastructures électorales et certaines entités du système financier). N'était donc prévu qu'un contrôle des IDE à l'aune de critères de sécurité, l'inclusion de critères économiques en termes de valeur ajoutée ayant été écartée lors du trilogue sur ce texte.
Le dispositif prévu par la proposition de règlement sur l'accélérateur industriel reprend donc ces dispositions récemment exclues, en imposant un contrôle ex ante obligatoire des IDE par les États membres. Il introduit également un droit d'évocation de la Commission européenne sur les investissements les plus importants ou risquant d'avoir des conséquences pour plusieurs États membres, à rebours du principe suivant lequel les décisions de filtrage relèvent de la responsabilité exclusive des États membres.
L'articulation entre le dispositif de contrôle prévu par la proposition de règlement sur l'accélérateur industriel et celui prévu par le règlement portant un mécanisme de filtrage des IDE devra donc faire l'objet d'un suivi attentif afin d'éviter un doublement des procédures, dont les entreprises craignent qu'il ne dissuade les investisseurs. Les rapporteurs estiment nécessaire d'expliciter cette coordination de sorte que les investisseurs n'effectuent qu'une seule démarche déclarative auprès de l'autorité d'investissement.
Recommandation : Coordonner le mécanisme de filtrage des investissements directs étrangers prévu par la proposition de règlement avec celui relevant du règlement (UE) 2019/452.
2. L'encadrement des investissements directs étrangers dans les secteurs industriels couverts par le texte est un pendant nécessaire aux dispositions introduisant une préférence européenne
Le mécanisme de contrôle de la valeur ajoutée des IDE dans certains secteurs stratégiques émergents complète les règles de préférence européenne prévues au chapitre III. En effet, ces dernières définissent l'origine des produits manufacturiers à partir du lieu de leur dernière transformation substantielle, conformément au code européen des douanes : le risque est donc grand de voir des opérateurs extra-européens contourner ces dispositions par des investissements transformant des sites industriels européens en simples usines d'assemblage. Celles-ci permettraient aux produits manufacturiers d'être estampillés « contenu d'origine UE » grâce à une transformation finale sur le sol européen, sans qu'aucun savoir-faire conférant sa valeur ajoutée au produit ne soit conservé en Europe ni même que les intrants ou la main d'oeuvre ne soient nécessairement européens. Un tel procédé mettrait en échec les dispositions relatives à la préférence européenne tendant à consolider notre base industrielle. Le filtrage des investissements directs étrangers suivant des critères de valeur ajoutée tend ainsi à empêcher de tels investissements d'avoir cours en Europe.
Toutefois, la proposition de règlement prévoit que ce filtrage des investissements directs étrangers ne devienne obligatoire qu'un an après l'entrée en vigueur du texte. Au regard de l'urgence dans laquelle l'industrie européenne se trouve pour contrer les prises de participation prédatrices, notamment d'opérateurs chinois, les rapporteurs estiment indispensable que le filtrage économique des IDE intervienne sitôt désignées les autorités d'investissement en charge de cet examen par les États membres - soit un mois après l'entrée en vigueur du règlement. Cette application immédiate est d'autant plus nécessaire que l'Union européenne court autrement le risque que les concurrents industriels étrangers ne multiplient les investissements stratégiques dans les mois qui précéderont la mise en oeuvre du contrôle, réduisant d'autant l'efficacité du règlement.
Recommandation : Prévoir l'application du chapitre IV de la proposition de règlement un mois après son entrée en vigueur.
3. Des seuils de déclenchement du mécanisme de contrôle à abaisser pour permettre l'examen d'un nombre plus important d'investissements directs étrangers
La Commission européenne a restreint dans sa proposition le contrôle des IDE aux secteurs où le risque de multiplication d'« usines tournevis » (simples usines d'assemblage sans valeur ajoutée européenne) était le plus fort ; les critères de déclenchement du contrôle des IDE sont donc réputés adaptés à ces secteurs-ci. Or, la proposition de règlement prévoit une évaluation de la valeur ajoutée des investissements supérieurs à 100 millions d'euros, lorsqu'ils proviennent d'un investisseur étranger issu d'un pays détenant plus de 40 % de la capacité de production manufacturière mondiale du secteur dans lequel l'investissement est réalisé.
Selon la direction générale du Trésor, ces seuils sont très élevés et ne concernent qu'un nombre fort restreint d'investissements directs étrangers. De plus, s'il est probable que certains investissements atteignent ces seuils dans certaines filières (comme celle des batteries), ils apparaissent particulièrement inadaptés à d'autres secteurs, comme celui des matières critiques, où les investissements sont généralement de bien moindre volume.
Concernant le montant de l'investissement, la tentation pourrait être d'abaisser le seuil afin que soient contrôlés les investissements directs étrangers plus modestes mais déjà significatifs. La Plateforme automobile propose ainsi d'abaisser à 30 millions d'euros le seuil au-delà duquel le contrôle de l'investissement direct étranger est engagé, jugeant que ce montant permettrait de mieux englober « les investissements plus modérés, mais particulièrement sensibles, au niveau des équipementiers et fournisseurs ».
La réévaluation à la baisse du montant au-delà duquel le contrôle de l'IDE doit être engagé pourrait ainsi être discutée, tout en tenant compte du fait que ce mécanisme de contrôle inédit nécessite d'être testé par les États membres et d'être éventuellement ajusté dans les mois qui suivront son entrée en vigueur. Il s'agit également de veiller à ne pas contraindre excessivement les opérations d'investissement, sous peine de provoquer leur éviction en dehors de l'Union alors que ces ressources sont nécessaires au maintien et à la modernisation de la base industrielle européenne.
Une autre possibilité consisterait à établir des seuils différenciés selon les secteurs stratégiques couverts par le texte, afin que le contrôle soit mieux adapté au volume des prises de participation que l'on y observe.
Là encore, une telle option devra tenir compte de la capacité des États membres à la mettre en oeuvre rapidement : elle a toutefois la préférence des rapporteurs, en ce qu'elle assurerait un contrôle plus fin des IDE tout en limitant le risque d'éviction.
Recommandation : Évaluer l'opportunité de proposer des seuils différenciés de déclenchement du mécanisme de contrôle des investissements directs étrangers en fonction des secteurs stratégiques émergents.
La direction générale du Trésor s'interroge également sur la pertinence du critère suivant lequel un IDE doit être déclaré sitôt que son investisseur est issu d'un pays détenant plus de 40 % de la capacité de production manufacturière mondiale du secteur. Ce critère apparaît en effet extrêmement restrictif.
Toutefois, il est manifeste que cette exigence ne vise qu'à écarter la Chine, qui réalise aujourd'hui des prises de participation stratégiques en Europe dans des secteurs qu'elle domine à l'échelle mondiale afin d'asseoir sa position monopolistique.
Ce seuil semble donc adapté aux rapporteurs, qui souhaitent concilier l'ambition de faire obstacle aux investissements prédateurs chinois et l'exigence de ne pas freiner des investissements directs étrangers dont les acteurs économiques européens ont besoin pour développer leur production. Il pourra être réexaminé à l'occasion de la révision su règlement sur l'accélérateur industriel prévue trois ans après son entrée en vigueur.
4. Des critères de valeur ajoutée à préciser pour assurer une évaluation pertinente des investissements directs étrangers
a) Les dispositions établissant des critères de valeur ajoutée à l'aune desquels évaluer les investissements directs étrangers doivent être renforcées, pour que la qualité de ces derniers soit satisfaisante
Les critères de valeur ajoutée actuellement retenus par la proposition de règlement (encadrement du montant de la prise de participation, transferts de technologies, dépenses minimum de R&D, emploi d'une main d'oeuvre locale et utilisation d'intrants européens) apparaissent pertinents à la direction générale des entreprises comme à l'Afep pour distinguer les investissements véritablement structurants de ceux reposant sur des logiques d'optimisation ou à faible valeur ajoutée.
Toutefois, l'autorisation de l'IDE sitôt quatre critères de qualité remplis sur les six énumérés conduit la direction générale des entreprises à redouter que soient acceptés des projets qui ne garantiraient pas un niveau de valeur ajoutée satisfaisant, notamment si des critères essentiels, comme le maintien d'une main d'oeuvre européenne ou le montant minimum de dépenses de R&D, ne sont pas retenus. La Plateforme automobile (PFA) partage cet avis et souhaiterait que non pas quatre mais cinq critères sur six soient rendus obligatoires.
Les rapporteurs estiment qu'une réflexion doit être conduite pour arbitrer entre la hausse du nombre de critères à remplir, suggérée par la PFA, et une autre solution consistant à définir certains critères comme obligatoires pour que l'investissement direct étranger soit autorisé.
Recommandation : Renforcer les exigences relatives à la valeur ajoutée des investissements directs étrangers, en examinant l'opportunité d'augmenter à cinq le nombre de critères à remplir ou de rendre obligatoires les plus importants d'entre eux.
De plus, la Plateforme automobile souligne que le sixième critère, qui exige que « l'investisseur étranger [...] s'efforce de s'approvisionner à hauteur d'au moins 30 % dans l'Union en intrants utilisés pour les produits mis sur le marché de l'Union », devrait être reformulé, en ce qu'il constitue en l'état une obligation de moyens mais non de résultat.
La Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne a également jugé ce critère inadapté à certains des secteurs auxquels le contrôle des IDE s'applique, comme certaines technologies d'énergies renouvelables où plus de 50 % des intrants sont déjà d'origine européenne.
Néanmoins, il paraît difficile de transformer ce critère en une obligation de résultat car une telle reformulation apparaîtrait manifestement contraire aux règles de l'Organisation mondiale du commerce. Une solution alternative consisterait à préciser les modalités d'évaluation de cet effort de l'investisseur étranger tendant à accroître la part d'intrants européens, de sorte que ce critère soit bien contraignant.
L'opportunité d'établir des pourcentages différenciés d'intrants européens requis en fonction des secteurs pourrait également être envisagée afin de renforcer la pertinence du contrôle sans alourdir excessivement le mécanisme de filtrage.
Recommandation : Préciser les modalités d'évaluation du sixième critère de valeur ajoutée de l'investissement direct étranger et examiner l'opportunité d'établir un pourcentage d'intrants européens différencié pour chaque secteur.
b) Le respect des critères prévus par le texte ne saurait toutefois épuiser les moyens d'apprécier la valeur ajoutée d'un investissement direct étranger
Le rehaussement des exigences prévues par la proposition de règlement ne doit pas conduire à un contrôle trop mécanique de leur respect : l'Alliance des Minerais, Minéraux et Métaux rappelle en effet que « certains projets peuvent être stratégiques parce qu'ils apportent une technologie rare, une capacité industrielle critique ou une étape manquante de la chaîne de valeur, même s'ils ne remplissent pas immédiatement l'ensemble des critères dans les mêmes proportions ».
Des exceptions doivent donc être prévues pour permettre aux autorités d'investissement de déroger aux règles communes dans le cas où l'investissement direct étranger contribuerait à une valeur ajoutée irréductible aux critères établis par le règlement.
Les investissements directs étrangers considérés comme tels par les autorités d'investissement nationales pourraient être examinés conjointement par la Commission européenne, afin que les États membres ne soient pas tentés d'user de cette dérogation pour contourner unilatéralement le mécanisme de filtrage en acceptant des investissements à la faible valeur ajoutée.
Recommandation : Prévoir une procédure dérogatoire permettant de reconnaître la valeur ajoutée d'un investissement direct étranger lorsque celle-ci ne relève pas des critères établis par la proposition de règlement.
5. Le règlement doit comprendre des dispositions assurant l'application effective et durable du mécanisme de contrôle des investissements directs étrangers
La pérennité du mécanisme de contrôle des investissements directs étrangers repose avant tout sur la réduction du risque qu'il soit contourné. Ce contournement pourrait s'opérer en premier lieu par le biais d'un étalement frauduleux des investissements, de sorte que chaque fraction n'atteigne pas le seuil au-delà duquel sa notification à l'autorité d'investissement devient obligatoire.
La proposition de règlement prévoit à cet égard l'agrégation des investissements antérieurs d'un investisseur étranger dans la même cible de l'Union ou le même actif de l'Union : si cette agrégation permettrait bel et bien d'évaluer le montant total de l'investissement, la question demeurerait de savoir à quel moment ce calcul par les autorités pourrait avoir lieu, étant donné que l'investisseur ne déclarerait pas spontanément son intention d'investir. La proposition de règlement devrait ainsi être consolidée pour renforcer les dispositions visant à assurer son respect.
Recommandation : Consolider les dispositions visant à empêcher le contournement du mécanisme de contrôle des investissements directs étrangers par leur fractionnement.
La solidité du dispositif dépendra aussi de la pertinence des seuils et critères à partir desquels les investissements directs étrangers seront évalués.
L'extension du mécanisme de filtrage des IDE à d'autres secteur, via des actes délégués adoptés par la Commission, pourrait conduire à l'application de seuils et critères inadaptés à ces investissements nouvellement contrôlés. En effet, des exigences trop élevées pourraient entraîner l'éviction de ces capitaux, tandis que des exigences trop faibles neutraliseraient la portée du dispositif.
Les rapporteurs souhaitent donc que l'éventuelle extension du mécanisme de contrôle des investissements directs étrangers soit opérée non pas par le biais d'actes délégués, mais plutôt au moyen d'actes d'exécution : ces derniers sont en effet soumis à la procédure de la comitologie, offrant aux États membres un droit de regard sur le projet de la Commission européenne et la possibilité d'en pointer les lacunes.
Recommandation : Modifier la proposition de règlement de sorte que la Commission européenne soit habilitée à étendre le champ d'application du chapitre IV à d'autres secteurs au moyen d'actes d'exécution et non d'actes délégués.