Loi Montagne, Loi Littoral : face aux nouveaux enjeux, conforter, adapter et différencier

E. AXE N° 5 : APPORTER DES RÉPONSES AUX NOUVEAUX ENJEUX DES TERRITOIRES MONTAGNARDS ET LITTORAUX, DONT L'ENJEU MAJEUR DE L'HABITABILITÉ

1. Risques climatiques et habitabilité : adapter les représentations collectives et les normes pour accompagner les territoires littoraux et montagnards face à des transitions colossales

a) L'habitabilité, un enjeu de plus en plus crucial pour les territoires soumis aux deux lois

Lors de son audition en date du 21 avril 2026, le chercheur François Gémenne, co-auteur du 6^e rapport du GIEC, a insisté sur le fait que la question de l'habitabilité, un « défi tout à fait central pour les sociétés du XXI^e siècle » en raison du dérèglement climatique, serait « d'autant plus pressante pour les territoires littoraux et montagnards » pour plusieurs raisons. Tout d'abord, le réchauffement attendu de l'ensemble du territoire augmenterait dans un premier temps l'attractivité des littoraux du quart nord-ouest de l'Hexagone ainsi que les territoires en altitude ; ensuite, le constat selon lequel les territoires montagnards et littoraux étaient en première ligne des conséquences du dérèglement climatique (voir précédemment) conduira immanquablement à faire de ces espaces des « avant-postes des migrations climatiques à venir ».

Le concept d'habitabilité, de plus en plus employé en géographie et dans les sciences humaines en général, comprend plusieurs dimensions, à la fois objectives et subjectives, et chacune rend d'autant plus significatif ce défi que représente l'habitabilité pour les montagnes et les littoraux au XXI^e siècle.

Tout d'abord, selon les chercheurs Anne Barrioz et Lionel Laslaz, « l'habitabilité n'est pas qu'une affaire d'aménités ou d'accessibilité des lieux, mais aussi un ressenti très différent d'une personne à l'autre, et fortement variable dans le temps et l'espace en fonction des capacités des sociétés à surmonter les contraintes. »^501(*) Or, les territoires soumis aux deux lois se caractérisent à la fois par des contraintes naturelles et urbanistiques prononcées et des aménités en partie dues à ces contraintes. Les chercheurs citent par exemple le cas d'un hameau aux confins de la vallée du Haut-Giffre en Haute-Savoie, le Frenalay, où « l'isolement (accès très difficile, ensoleillement restreint en hiver, éloignement des services de proximité...) ne constitue pas un paramètre d'inhabitabilité. La qualité du lieu, l'environnement du cirque et la vie locale participent au choix d'y résider. »^502(*) Pour des territoires aussi attractifs que les littoraux ou les montagnes, l'habitabilité est donc associée à des représentations collectives particulièrement positives : ainsi, selon l'institut de sondages Ifop, 51 % des Français hexagonaux indiquent que s'ils pouvaient choisir leur lieu de résidence idéal, celui-ci serait situé « en bord de mer », et 33 % en montagne^503(*).

Toutefois, l'accélération des risques climatiques dans ces territoires conduira nécessairement à ce que soit remise en cause dans un avenir proche, pour certains de ces territoires, leur habitabilité entendue comme la « capacité des êtres humains à habiter un espace vivable et à (s')adapter (dans) les conditions qu'ils estiment nécessaires à leur bien-être global, leur santé, voire leur survie. »^504(*) Il est en effet très probable que l'accélération des conséquences du dérèglement climatique fasse peser sur certains territoires littoraux et montagnards un « risque existentiel », pour reprendre l'expression mobilisée par la diplomatie climatique pour évoquer les territoires littoraux et insulaires de basse altitude face au risque de submersion marine (voir encadré).

Le « risque existentiel », ou l'absence totale d'habitabilité :
les territoires insulaires en toute première ligne

Les termes employés par la diplomatie climatique pour caractériser la vulnérabilité des espaces insulaires et littoraux de basse altitude face aux conséquences du dérèglement climatique ont sensiblement évolué depuis les années 1990. S'il est d'abord question d'« effets néfastes éventuels d'une hausse du niveau des mers sur les îles et les zones côtières, en particulier les zones côtières de faible élévation », selon l'Assemblée générale des Nations unies en 1989^505(*), des États comme les Maldives mobilisent depuis plusieurs décennies « de manière pionnière »^506(*) les expressions de « risques existentiels » et de « menaces existentielles »^507(*) afin d'alerter de manière concrète sur les risques pesant sur l'intégrité de leurs territoires et la perspective probable de migrations climatiques à anticiper.

En outre, l'attractivité des territoires concernés se traduit par davantage d'urbanisation et, partant, davantage de nombre de personnes, d'activités et de biens menacés par les aléas climatiques croissants. Ainsi, de manière paradoxale, dans un contexte de dérèglement climatique, l'attractivité de ces territoires augmente le défi de leur habitabilité à venir et rend d'autant plus nécessaire l'évolution des représentations collectives à ce sujet.

Par conséquent, la mission souligne l'importance d'intégrer la question de l'habitabilité dans les réflexions prospectives consacrées à l'avenir des territoires montagnards et littoraux, à l'image de l'étude réalisée par le Cerema à la demande du département de l'Isère sur « l'habitabilité en montagne exposée à des risques physiques accentués par le changement climatique ». Ce type de démarche permet de repérer les secteurs où le maintien et la sécurisation des accès pourraient devenir critiques. Elle fournit en outre un outil d'aide à la décision pour objectiver ces situations, orienter les investissements et engager des échanges sur l'habitabilité de certains territoires. La mission estime en outre indispensable d'associer à toute réflexion nouvellement entreprise dans ce domaine le grand public ainsi que les acteurs économiques.

b) Favoriser une nécessaire évolution des représentations collectives sur la vulnérabilité des littoraux et des montagnes

Plusieurs acteurs auditionnés, dont le Cerema^508(*) et l'ANCT^509(*), ont évoqué devant la mission la nécessité de développer la « culture du risque » chez l'ensemble des acteurs concernés : ainsi, selon M. Henri Prévost, les travaux prospectifs de l'ANCT « mettent en lumière un fort besoin d'accompagnement [...] pour acquérir une culture du risque climatique [sur ces territoires] : celui-ci n'est pas forcément anticipé, ni même perçu par les acteurs économiques qui y sont implantés depuis longtemps ou qui se sont installés sans prendre conscience de cette dimension. Il y a également un manque de connaissance, sans doute, des critères des assureurs, qui sont nécessaires pour anticiper les situations d'exclusion et orienter les décisions d'adaptation. »

Il est d'ailleurs significatif que cette expression de « culture du risque » ait été introduite dans le débat public à l'occasion d'un évènement climatique majeur frappant un territoire littoral, la tempête Xynthia en 2010, qui a fait 47 victimes et de considérables dégâts matériels^510(*). Le rapport tiré de la mission d'information sénatoriale sur les conséquences de cette tempête^511(*) en donne la définition suivante : il s'agit d'un « ensemble de connaissances et de pratiques qui permet aux individus d'agir efficacement vis-à-vis des aléas de la nature et d'en limiter les dégâts ».

Dans la mesure où la prise de conscience du risque constitue un premier pas dans la lutte contre ses effets, la mission estime crucial de favoriser cette prise de conscience et, à l'inverse, juge inquiétant le décalage entre le risque et sa perception dans les zones littorales et montagnardes les plus concernées (voir encadré ci-après).

Submersion marine : « une logique immobilière aveugle au risque »

L'association Conséquences relève dans un rapport de septembre 2025 l'absence de prise de conscience du risque dont témoignent les logiques immobilières et foncières sur les territoires exposés aux risques de submersion marine et d'érosion côtière.

« Malgré l'obligation de mentionner l'exposition à l'érosion [depuis 2023] ou à la submersion [depuis 2003] lors d'une vente, le risque semble n'avoir aucun effet face à l'attractivité du front de mer et la pression immobilière : 33 000 logements vendus entre 2020 et 2024, pour une valeur totale de 8,3 milliards d'euros, seront concernés par la submersion ou l'érosion en 2050 » (voir figure ci-dessous ; ce nombre monte à plus de 39 657 logements si l'on prend 2100 comme horizon temporel), pour un prix entre 26 % et 50 % plus cher que les biens de la même commune non exposés au risque. Les auteurs relèvent en outre la délivrance de 3 146 permis de construire depuis 2020 dans des zones concernées par le risque de submersion marine permanente ou temporaire.

Ce décalage entre le risque et sa perception est d'autant plus inquiétant que la survalorisation de l'immobilier exposé et la poursuite des constructions dans ces zones ne feront qu'augmenter les coûts économiques et sociaux des risques climatiques.

Source : « quelle adaptation pour une façade littorale sous pression immobilière ? »,
rapport de septembre 2025 de l'association Conséquences

La mission mesure pleinement le caractère difficilement concevable d'une forte dégradation de l'habitabilité à anticiper pour les habitants des territoires concernés. Elle estime d'autant plus nécessaire de mobiliser tous les leviers disponibles pour cultiver et diffuser la culture du risque auprès de l'ensemble des acteurs, élus locaux, acteurs économiques, services de l'État et grand public.

Comme le souligne le Cerema, une telle démarche transversale nécessite, pour les « premiers prescripteurs d'une culture du risque » que sont « les élus, les représentants de l'État, les aménageurs, les assureurs et les professionnels du bâtiment », de « ne pas se cantonner à l'information réglementaire : en effet, l'appropriation d'une information transmise de manière descendante se révèle limitée dans sa portée en raison de son peu de visibilité, de son aspect anxiogène ou de la réaction de déni qu'elle génère. C'est pourquoi il est souhaitable que soient mises en oeuvre des méthodes de sensibilisation et de communication participatives permettant aux populations de se sentir directement impliquées. »^512(*)

La mission préconise ainsi une approche à la fois globale et en forme d'« aller-vers » : il s'agit, dans un premier temps, de renforcer la culture du risque auprès des prescripteurs mentionnés (les élus, les représentants de l'État, mais aussi les aménageurs, les assureurs et les professionnels du bâtiment), notamment par le biais de formations, afin de renforcer la prise en compte du risque dans l'action publique et sa diffusion auprès du grand public. Dans un deuxième temps, l'enjeu, pour les territoires dont l'habitabilité est sensiblement remise en question, est de mettre en place des cellules d'accompagnement sur la durée, à destination des élus, de la population et des acteurs économiques.

Toujours selon le Cerema, l'enjeu central est d'« adopter une nouvelle vision du territoire » concerné : « la connaissance du contexte et de l'histoire du lieu constituera un point de départ au changement de regard pour un territoire attractif mais où le risque est possible. Chacun devra vivre avec le risque mais sera accompagné. De plus, un message centré sur le risque peut s'avérer parfois peu attrayant ou anxiogène, une synergie sera alors recherchée avec les politiques relatives à l'environnement, la qualité de vie, la biodiversité... »^513(*)

c) Recompositions spatiales : relocalisations et « retrait stratégique »

Un autre défi considérable, à la fois sur le plan des représentations et sur le plan opérationnel, est d'anticiper les recompositions spatiales qui devront nécessairement être mises en oeuvre dans un avenir proche, à savoir, de manière curative, la relocalisation des personnes et des équipements atteints et, de manière préventive, le « retrait stratégique » comme le village de Miquelon en constitue un exemple pionnier (voir encadré ci-après).

Relocalisation du village de Miquelon :
un exemple inédit en France de recomposition spatiale

Les 600 habitants de la commune de Miquelon-Langlade s'apprêtent, selon la formule de la Banque des territoires^514(*), à « entrer dans l'histoire en devenant les premiers réfugiés climatiques de France ». Confronté à la montée des eaux et au recul du trait de côte, cet îlot au sud de Terre-Neuve subit des conditions météorologiques extrêmes et intensifiées qui menacent directement les infrastructures et la sécurité des habitants.

Si l'idée d'un déménagement progressif de la population vers une zone sécurisée s'est vite imposée, elle a été difficile à accepter sur l'île. Face à cette vive réaction, la construction de digues a été envisagée comme alternative. En novembre 2018, deux tempêtes intenses ont balayé l'archipel, mais c'est en 2022, lors de la tempête Fiona, que la relocalisation a été perçue comme seule solution viable.

Pour mener à bien ce projet, une grande concertation citoyenne a été lancée en 2022. Réunions publiques et ateliers ont ainsi permis d'intégrer les attentes locales, encourageant l'adhésion des habitants à cette transformation de Miquelon. Elle se concrétise dans un projet de relocalisation porté par la mairie, la Collectivité Territoriale, l'État (DTAM, DGALN) et la Banque des Territoires, dans une zone plus au sud à 2 kilomètres du village actuel, sur des terres plus élevées à l'abri de la menace de submersion. Pour accompagner cette transformation, le Schéma Territorial d'Aménagement et d'Urbanisme (STAU) a été révisé, afin d'assurer une réglementation cohérente avec ce nouvel espace de vie.

Selon l'analyse des chercheurs Anne-Solange Muis et Laurent Pinon, « la réussite de l'initiative tient à une forte acceptabilité sociale du risque d'une part, et à un engagement fort et ambitieux des décideurs d'autre part. »^515(*)

Depuis la loi Climat-résilience de 2021, les communes soumises au phénomène de recul du trait de côte peuvent bénéficier d'une dérogation au principe d'urbanisation en continuité pour faciliter la relocalisation de constructions, ouvrages ou installations menacés par l'évolution du trait de côte, hors espaces proches du rivage et d'une bande d'un kilomètre du rivage. Une telle dérogation est soumise à la conclusion d'un projet partenarial d'aménagement (PPA) avec l'État, à accord préfectoral et à l'avis de la CDNPS^516(*). Démarche partenariale et contractuelle, le PPA est un outil puissant pour faciliter l'émergence de projets d'aménagement nécessitant des moyens et une ingénierie dont les collectivités locales ne disposent souvent pas en quantité suffisante. Toutefois, plusieurs élus rencontrés par la mission, notamment dans le Finistère, estiment la procédure excessivement lourde et disproportionnée face à des besoins de relocalisation parfois très ponctuels, et dont la gestion ne requiert pas forcément l'intervention de l'État. Au demeurant, le nécessaire aval du préfet semble propre à rassurer, s'il en était besoin, quant aux éventuels risques de mitage incontrôlé du fait de ces relocalisations. La mission recommande donc de lever la condition de conclusion d'un PPA pour bénéficier de ce droit à relocalisation en discontinuité. Toutefois, afin d'éviter le mitage incontrôlé des espaces rétro-littoraux et d'assurer le maintien de la cohérence du projet d'aménagement territorial à l'échelle du Scot, la mission suggère de confier au Scot le soin d'identifier et localiser des zones préférentielles de relocalisation.

En outre, pour les communes disposant de très peu de foncier disponible en vue de telles relocalisations, la possibilité de procéder à des dérogations à la loi Littoral à l'échelle de l'EPCI compétent en matière de document d'urbanisme pourrait également être étudiée.

Par ailleurs, la mission a pu, lors de son déplacement en Isère, notamment sur le site de La Bérarde constater, en zones de montagne, la même demande de pouvoir relocaliser plus facilement des habitations et activités menacées par des risques nouveaux induits par le dérèglement climatique. De ce fait, elle préconise de prévoir une exception au principe d'urbanisation en continuité dans les zones de montagne pour ce motif, sur le modèle du dispositif créé par la loi Climat-résilience dans les communes littorales soumises au recul du trait de côte. En effet, si l'article L. 122-7 du code de l'urbanisme permet déjà au PLU(i) ou à la carte communale de délimiter des secteurs d'urbanisation en discontinuité « si [...] la protection contre les risques naturels impos[e] une [telle] urbanisation », d'une part cette faculté n'est pas explicitement ouverte aux communes dénuées de document d'urbanisme et, d'autre part, son articulation avec l'exigence de protection des terres agricoles, pastorales et forestières et avec la préservation des paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel montagnard n'est pas clairement établie, alors que la mission estime que le droit à relocalisation devrait être priorisé.

d) Faire aboutir dans les meilleurs délais la question du financement des relocalisations et de l'accompagnement financier

Afin de mener à bien ces recompositions spatiales à anticiper, la question du financement est déterminante. En effet, ces relocalisations représenteront des coûts significatifs : déconstruction des installations, achat du foncier en rétro-littoral, reconstruction des équipements...

De manière générale, la question de l'accompagnement financier et de l'indemnisation face aux conséquences des risques naturels se pose de manière pressante, d'autant plus que, pour des territoires tels que les littoraux, le système français d'indemnisation prend en charge essentiellement la submersion et non l'érosion, laquelle n'est pas définie comme un risque naturel majeur en raison de son caractère lent, prévisible et régulier. En outre, il est prévisible qu'à l'avenir, l'ampleur du changement climatique mette en difficulté le système d'indemnisation et que celui-ci ne puisse plus être pérennisé.

Des pistes commencent à émerger : ainsi, suite à la remise du rapport de l'Observatoire de l'assurabilité de la Caisse centrale de réassurance (CCR) de juin 2026, le Gouvernement a, par exemple, évoqué^517(*) envisager la révision tous les 5 ans du taux de surprime du régime « CatNat » afin de garantir sa soutenabilité ainsi qu'une meilleure répartition de la charge entre assurés.

La mission salue l'accélération de ce type de réflexions et appelle à ce qu'elles puissent aboutir rapidement. Elle appelle en particulier à la bonne intégration, au sein de l'Observatoire de l'assurabilité de la CCR, des risques naturels caractérisant spécifiquement les territoires soumis aux lois Montagne et Littoral.

Recommandation n° 29 : adapter les politiques publiques et les règles applicables dans les territoires montagnards et littoraux pour prendre en compte les risques liés au dérèglement climatique :

- intégrer la question de l'habitabilité dans les réflexions prospectives, en y associant les populations et les acteurs économiques ;

- renforcer la culture du risque en prévoyant des formations aux élus locaux et aux services de l'État afin de renforcer la prise en compte du risque dans l'action publique et sa diffusion auprès du grand public ;

- pour les territoires dont l'habitabilité est en question, mettre en place des cellules d'accompagnement sur la durée, à destination des élus, de la population et des acteurs économiques ;

- poursuivre la réflexion sur le financement de l'accompagnement des collectivités territoriales dans l'adaptation au changement climatique et le financement de la relocalisation ;

- permettre aux SCoT d'assouplir les conditions de relocalisation en discontinuité dues au recul du trait de côte, et prévoir un mécanisme similaire d'exception au principe d'urbanisation en continuité et au décompte de l'artificialisation pour les projets de relocalisation justifiés par l'exposition à des risques naturels dans les zones de montagne.

2. Urbanisation et risques de submersion : lancer un « plan national digues / ouvrages côtiers »

Comme le détaille le chercheur Alexandre Magnan, à partir de l'intensification de l'urbanisation dans les années 1950, « l'exposition d'enjeux induite par l'urbanisation des littoraux n'était pas perçue comme un problème, tant qu'elle était associée à une réponse technique [...]. Afin de lutter contre la submersion et l'érosion, des structures de type épis, brise-lames ou digues sont construites et renouvelées entre 1950 et 1995 »^518(*).

Ainsi, les littoraux, mais également les territoires fluviaux et de montagne concernés, se caractérisent par une forte densité de digues protégeant de la submersion des territoires habités par 2 millions de personnes en France : cela correspond, selon les chiffres du Cerema, à 10 000 kilomètres de digues constituant un patrimoine vieillissant, vulnérable aux aléas climatiques et coûteux à entretenir. Le risque en termes de sécurité est considérable : on peut, par exemple, citer les dizaines de victimes liées à la rupture d'une digue lors de la tempête Xynthia en 2010.

La mission reprend à son compte la conclusion d'un rapport inter-inspections relatif aux conséquences de la tempête Xynthia, qui soulignait l'importance de recenser et d'entretenir les ouvrages critiques pour la protection des populations et des biens.^519(*)

Un dispositif favorisant le recensement et la montée en compétence collective sur le sujet pourrait ainsi être conçu sur le modèle du « programme national ponts » opéré par le Cerema. Un premier axe, opérationnel et local, aurait pour objectif d'accélérer et de massifier le recensement des digues côtières et fluviales, de réaliser un premier diagnostic de leur état actuel à partir d'une méthodologie et d'un cahier des charges établis par le Cerema et déployés par l'ingénierie locale, et de mettre en place un programme de soutien aux collectivités qui le nécessitent pour la réhabilitation de celles-ci.

Celui-ci se combinerait avec la mise en place d'un observatoire national et partagé de la connaissance entre l'État et les associations d'élus concernées, s'appuyant autant que possible, sur les bases nationales disponibles, en les complétant, pour une évaluation prospective nationale.

Recommandation n° 30 : sur le modèle du « programme national ponts », lancer un « programme national digues / ouvrages côtiers ».

3. Renforcer nos connaissances sur les espaces glaciaires et sur les risques associés

a) Accroître les connaissances et les moyens pour les risques d'origine glaciaire et périglaciaire (ROGP)

La visite du hameau de La Bérarde par la mission d'information a mis en évidence l'impérieuse nécessité de mieux connaître nos espaces glaciaires et périglaciaires. S'ils sont un élément paysager d'attractivité des territoires de montagne, les glaciers constituent également des risques pour les communes à proximité ainsi que pour les usagers de la montagne. Comme indiqué précédemment, le bilan humain et les dégâts matériels pouvant être causés par un évènement de rupture glaciaire peuvent être importants.

Pourtant l'identification des risques d'origine glaciaires et périglaciaires (ROGP) est assez récente. Cette notion a fait irruption dans le plan national d'adaptation au changement climatique 3 (PNACC3) présenté en mars 2025. Depuis lors, un plan d'actions interministériel a été mis en oeuvre pour la période 2024-2026 et fixe plusieurs objectifs : renforcer la recherche ; mieux caractériser les aléas et les zones à risques ; agir sur la prévention des risques et la gestion des sites à risque et enfin informer et développer une culture du risque autour de ces enjeux. En la matière, la mission soutient la publication des rapports, des publications et des avis produits sur les bassins à risque, par les laboratoires, les services de l'État et les opérateurs.

L'importance des enjeux contraste néanmoins avec les moyens financiers déployés par l'État pour appréhender ce risque émergent. La loi de finances pour 2026 a ainsi ouvert 38 millions d'euros en crédits de paiement pour l'ensemble des risques naturels et hydrauliques, ce qui est maigre si l'on considère seulement le risque inondations dont le coût de sinistralité croît chaque année. En outre, si les risques glaciaires et périglaciaires entrent dans le périmètre des risques susceptibles de bénéficier du fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), dit « fonds Barnier », ce dernier demeure également faiblement doté, à hauteur de 300 millions d'euros pour l'ensemble des risques naturels imprévisibles en 2026. En plus des moyens mis en oeuvre par l'État au travers de ses politiques nationales, la mission d'information considère qu'une réflexion devrait également être engagée pour soutenir financièrement les collectivités territoriales exposées à ces risques propres.

Or, la mission estime que le renforcement des connaissances sur ces phénomènes encore mal connus va de pair avec un effort financier plus conséquent en faveur de la recherche. La participation à des programmes tels que le projet européen « Copernicus » permet certes un suivi macro des effets du changement climatique par une visualisation spatiale, mais davantage de moyens gagneraient également à être déployés pour la recherche scientifique sur le terrain. Elle estime qu'il est également pertinent de s'appuyer sur des groupements de recherche comprenant notamment des glaciologues.

À cet égard, la mission considère qu'il pourrait être opportun de réfléchir à l'instauration, sur le modèle du programme « Life Adapto + » porté par le Conservatoire du littoral et l'Office national des forêts (ONF) sur l'érosion côtière et soutenu par les crédits de l'instrument européen « Life », d'un programme équivalent pour les glaciers et le permafrost en vue de développer des solutions innovantes pour atténuer et s'adapter au changement climatique en haute montagne. La mission propose en outre que les moyens mis à disposition du programme « Érable », inscrit dans la Stratégie nationale pour la biodiversité 2030 (SNB - 2030), notamment pour son projet « Agir pour les glaciers » sur le territoire de Bourg-Saint-Maurice (Savoie) soient rehaussés afin de favoriser l'émergence de solutions et de coopérations pour les territoires de montagne.

La mission estime enfin qu'il faut renforcer la connaissance et l'acculturation au risque des populations susceptibles d'être exposées aux ROGP en territoire de montagne. L'exemple de la catastrophe qui a frappé La Bérarde à l'été 2024 est révélateur : la population sur place n'a pas reçu d'alertes particulières, la journée et la nuit qui ont précédé l'évènement, hormis l'information d'un niveau élevé de précipitations. La connaissance fine de la montagne et la familiarisation de certains habitants du hameau aux aléas climatiques afférents a, la nuit de l'évènement, permis d'éviter un drame. Aucun mort n'est à déplorer sur un évènement d'une telle intensité, ce qui relève presque du miracle.

b) Renforcer la protection des espaces post-glaciaires

Pour leur rôle de régulation dans le climat, l'Organisation des Nations Unies (ONU) a déclaré l'année 2025 comme étant « l'année internationale de la préservation des glaciers » et a institué, chaque année, une journée dédiée aux glaciers : le 21 mars. Souhaitant traduire cet intérêt pour la préservation des glaciers en acte, la France a été à l'initiative de la première motion internationale pour la protection des glaciers et des écosystèmes postglaciaires, votée à l'unanimité, lors du Congrès mondial de la nature de l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) qui s'est tenu en octobre 2025.

La reconnaissance de la fragilité des espaces glaciaires et périglaciaires rencontre ces dernières années un écho inédit. En octobre 2023, un premier sommet pour une montagne durable (SMD) s'était tenu à Chamonix (Haute-Savoie) au cours duquel les questionnements relatifs aux glaciers ont été nombreux. La France a également été, en novembre 2023, à l'initiative du sommet One Planet -- Polar Summit, premier sommet international dédié aux glaciers et aux pôles. Dans le prolongement, la France a déclaré, au travers de sa Stratégie nationale pour la biodiversité 2030 (SNB 2030) que les glaciers feront l'objet d'une « protection forte » à l'horizon 2030.

La notion de « protection forte » : quelles implications juridiques ?

L'article L. 110-4 du code de l'environnement dispose que la stratégie nationale des aires protégées vise la mise sous « protection forte d'au moins 10 % de l'ensemble du territoire national ».

Le décret n° 2022-527 du 12 avril 2022^520(*) définit la zone de protection forte comme une « zone géographique dans laquelle les pressions engendrées par les activités humaines susceptibles de compromettre la conservation des enjeux écologiques sont absentes, évitées, supprimées ou fortement limitées, et ce de manière pérenne, grâce à la mise en oeuvre d'une protection foncière ou d'une réglementation adaptée, associée à un contrôle effectif des activités concernées ». Le décret décline également les zones susceptibles de faire l'objet d'une protection forte sur le territoire national.

Les « zones de protection forte » (ZPF) permettent de réglementer certains usages et activités (zone de tranquillité, réglementation sur le prélèvement d'espèces), de conduire des actions de gestion ou de restauration (actions de dépollution, ingénierie écologique) et de mettre en place des dispositifs de surveillance et de contrôles adaptés.

La notion de « ZPF » assure essentiellement un rôle de label et de reconnaissance plus qu'un dispositif réglementaire contraignant. L'implication concrète d'une telle notion, notamment en matière juridique, reste donc assez floue.

Au terme de ses travaux au cours desquels cette question a été soulevée à plusieurs reprises, la mission considère que des réflexions prospectives doivent être engagées sur l'avenir et la protection des espaces postglaciaires. Alors que la disparition de certains glaciers est désormais inéluctable, engager une réflexion sur les zones où le retrait glaciaire produira ses effets et fera émerger de nouveaux espaces immaculés semble déterminant. Ces zones seront peut-être des refuges de biodiversité et seront en tout état de cause des zones d'intérêt scientifique indiscutable.

Recommandation n° 31 : pour ce qui concerne les glaciers :

- renforcer les moyens en faveur de la prévention du risque d'origine glaciaire et périglaciaire (ROGP), compte tenu du faible niveau de connaissances et de la forte évolution des dynamiques glaciaires ;

- engager des réflexions prospectives sur l'avenir et la protection des espaces postglaciaires ;

- sur le modèle de la mobilisation des fonds européen par le Conservatoire du littoral sur l'érosion côtière, créer un dispositif équivalent en montagne pour la fonte des glaciers.

4. Engager la rénovation du parc immobilier touristique, en accompagnant les acteurs

Comme indiqué précédemment, la mission préconise d'adapter la réglementation nationale relative au diagnostic de performance énergétique (DPE) aux réalités des territoires. Une telle recommandation ne doit néanmoins pas obérer l'enjeu réel qui réside dans la rénovation du parc immobilier touristique en montagne et sur le littoral. Certaines grandes stations balnéaires sont devenues des emblèmes des besoins de rénovation : en Méditerranée, la Grande-Motte, le Grau-du-Roi ou le Cap d'Agde, sur la côte Atlantique, la Baule et les Sables d'Olonne se caractérisent par un fort vieillissement de leur parc immobilier. Dans les stations de montagne, les stations de La Plagne, des Menuires, des Arcs et d'Avoriaz par exemple disposent d'un bâti vieillissant, soumis à de fortes contraintes architecturales mais qui tendent ces dernières années à se rénover.

La mission estime qu'il est indispensable que soit lancé un plan national de rénovation de l'immobilier touristique (PNRIT), sur le modèle du plan national de rénovation urbaine (PNRU) piloté par l'Agence nationale de rénovation urbaine (Anru). Ce plan devrait en tout état de cause être bien plus conséquent que le programme « Rénovation des stations » piloté par Atout France entre 2018 et 2025, qui a permis de mobiliser 2,5 millions d'euros de budget entre 2022 et 2024. Pour piloter ce programme, la mission préconise d'avoir recours à un opérateur de l'État préexistant, afin d'éviter de constituer de nouvelles structures ad hoc et de capitaliser sur le savoir-faire.

Eu égard à la situation dégradée des finances publiques, la mission estime que l'effort financier de ce plan ne devrait pas peser uniquement sur l'État. Elle propose en conséquence que le PNRIT soit financé par un montage multi-acteurs, qui implique néanmoins un portage immobilier structuré qui fait aujourd'hui défaut en montagne et sur le littoral. Il n'existe actuellement aucune structure semblable aux bailleurs sociaux pour le bâti touristique, en raison de l'éclatement des détenteurs des biens immobiliers. Les principaux financeurs pourraient être :

- l'État, dans la mesure où la rénovation du bâti permet de réduire la pression foncière et d'augmenter l'offre de logement disponible dans des territoires au dynamisme en devenir ;

- les collectivités territoriales des territoires concernés puisqu'elles bénéficient de retombées économiques et fiscales directes du logement touristique ;

- les entreprises privées dont l'activité principale est une activité de tourisme, l'équivalent d'une « participation de l'employeur à l'effort de construction » (PEEC) pouvant ainsi être institué ;

- les plateformes numériques servant d'intermédiaires entre l'offre et la demande de biens touristiques ;

- les touristes. La mission recommande ainsi d'étudier la mise en place d'une éco-contribution des vacanciers et acteurs économiques dédiée à la rénovation du parc touristique en montagne, qui viendrait en supplément de la taxe de séjour que paient déjà les touristes ;

- les propriétaires privés détenteurs de logements secondaires vacants, dits aussi « lits froids », en évaluant l'opportunité d'instituer une taxe locale facultative qui sera évoquée ultérieurement.

La mission considère que, dans le cadre de ce plan, la rénovation d'hébergements collectifs à vocation sociale devrait être priorisée. Ce plan devrait en effet contribuer à la rénovation des centres d'hébergement accueillant les colonies de vacances et les classes de découverte, dont le rôle majeur a été souligné lors de son déplacement dans les Hautes-Alpes. D'une part, il est essentiel que les jeunes générations puissent découvrir les territoires de montagne. D'autre part, ces centres contribuent au maintien de l'activité des communes de montagne tout au long de l'année.

En outre, pour être agile et efficace, ce programme devra également s'inscrire dans un objectif de simplification des procédures administratives des aides à la restauration et à la réhabilitation des logements. Que ce soit pour la restauration de la cathédrale Notre-Dame, pour les aménagements visant à accueillir les Jeux olympiques de 2024 ou prochainement les Jeux olympiques d'hiver de 2030, des solutions visant à faciliter les procédures applicables ont été opportunément déployées. La mission considère qu'il pourrait être pertinent de s'inspirer, aux fins de réussite de ce PNRIT, de l'article 20 de la loi relative à l'organisation des Jeux olympiques et paralympiques de 2030^521(*), instituant à titre expérimental des opérations combinant les caractéristiques d'une opération programmée d'amélioration de l'habitat (Opah - article L. 303-1 du code de la construction et de l'habitation) et d'une opération de réhabilitation de l'immobilier de loisir (Oril - article L. 318-5 du code de l'urbanisme).

Opah et Oril : deux dispositifs d'accompagnement de rénovation du bâti

Les opérations programmées d'amélioration de l'habitation (Opah) sont des dispositifs contractuels qui allient services d'accompagnement et aides financières en vue de la réhabilitation du parc immobilier bâti. Elles visent autant à accompagner les propriétaires privés pour la réalisation de travaux dans leurs logements qu'à développer l'offre locative tant dans le parc privé que dans le parc social et à engager des investissements publics en faveur des espaces, des équipements et des services publics.

Elles donnent lieu à une convention tripartite qui précise les obligations respectives entre l'État, la commune ou l'EPCI et l'Agence nationale de l'habitat (Anah) et détermine le conditionnement des aides envers les bailleurs sociaux, propriétaires et syndicats de copropriétaires.

Les opérations de réhabilitations de l'immobilier (Oril) de loisir ont pour objet l'amélioration du parc immobilier touristique. Créées par délibération du conseil municipal ou de l'EPCI, elles tendent à améliorer le niveau d'occupation du parc par une offre qualitative de logements locatifs.

Elles donnent également lieu à des aides ciblées sous la réserve de respecter un certain nombre d'objectifs.

Concrètement, la mesure prévue dans la loi sur les jeux Olympiques et Paralympiques de 2030 permet de combiner les caractéristiques de ces deux opérations en prévoyant une convention unique définissant les différentes aides susceptibles d'être mobilisées. La mission considère que cette mesure pourrait être étendue dans le temps, au-delà de 2030, pour accompagner et simplifier le grand chantier que représente la rénovation du bâti en montagne et dans les zones littorales.

Enfin, la mission d'information préconise d'envisager le déploiement de prêts collectifs à taux bonifiés pour accompagner les acteurs du secteur public local dans leurs projets de transition et de développement des territoires en matière de rénovation du bâti. Elle considère que la Banque des territoires pourrait être utilement mobilisée afin de capitaliser sur son expérience en matière de déploiement de prêts collectifs. Cet établissement a en effet déjà porté des « aqua prêts » et des « prêts de cohésion sociale » offrant une durée d'amortissement particulièrement pertinente pour les collectivités territoriales.

Recommandation n° 32 : lancer un plan national de rénovation de l'immobilier touristique en montagne et sur le littoral :

- confier à un opérateur de l'État existant une mission de rénovation du bâti de loisirs afin d'accroître le taux d'occupation, répondre à l'impératif de transition énergétique, éviter le phénomène de friche et de désertification, s'inscrivant dans le cadre du plan de relance du logement, en priorisant l'hébergement collectif à vocation sociale ;

- simplifier les procédures administratives des aides à la restauration et à la réhabilitation des bâtiments, à l'exemple de la disposition de la loi Olympique permettant aux collectivités de porter des opérations combinant les effets d'une Opération programmée d'amélioration de l'habitat (Opah) et d'une Opération de réhabilitation de l'immobilier de loisir (Oril) ;

- mettre en place des prêts collectifs à taux bonifiés pour financer les travaux des parties communes de résidences de tourisme en copropriétés et dans les copropriétés individuelles ;

- étudier la mise en place d'une éco-contribution des vacanciers et acteurs économiques dédiée à la rénovation du parc touristique en montagne.

5. Pression de la saisonnalité sur le secteur du logement : tempérer les « lits froids »

Le poids de la saisonnalité du tourisme en montagne et sur les littoraux sur le logement et la pression des résidences secondaires et, de manière croissante, des meublés touristiques sont identifiés par les acteurs auditionnés par la mission sur le thème du logement comme à l'origine d'une problématique spécifique, celui des « lits dit « froids », ces hébergements qui sont utilisés trois ou quatre semaines par an »^522(*). La sous-utilisation des logements secondaires et touristiques en dehors des périodes de haute fréquentation constitue en effet, dans un contexte d'espaces contraints et de pression foncière, un facteur aggravant de la « crise du logement qui [...] a un impact d'autant plus fort sur les territoires littoraux et de montagne » selon le ministre de la ville et du logement Vincent Jeanbrun^523(*), avec des effets d'éviction et de précarisation du logement permanent et de difficultés d'accès au logement pour les populations actives permanentes et saisonnières.

Ce phénomène est particulièrement prégnant dans les stations de montagne, où plus de la moitié du parc de logement serait constitué de « lits froids »^524(*) Lors de son déplacement dans l'Isère, la mission a ainsi rencontré des élus locaux du massif de l'Oisans dont la commune comprenait près de 90 % de résidences secondaires. La régulation de ce phénomène constitue d'ailleurs une des trois priorités identifiées du « Plan avenir montagnes » opéré par l'ANCT.

Plusieurs leviers concrets pourraient être mobilisés de manière complémentaire afin de tempérer ce phénomène et favoriser l'accès au logement pour les populations permanentes et actives, ainsi que la préservation de la vitalité socio-économique des territoires concernés. La mission insiste toutefois sur le fait que ces leviers et leur combinaison doivent être adaptés à chaque fois au contexte et aux spécificités des communes concernées.

Un premier levier d'action identifié pourrait être la facilitation de la mise en oeuvre des servitudes de résidence principale, un levier renforcé par la loi « Le Meur-Echaniz » du 19 novembre 2024^525(*), et mobilisé ces deux dernières années par des communes telles que Saint-Malo^526(*), Annecy^527(*) ou Les Gets (Haute-Savoie)^528(*).

La servitude de résidence principale,

un outil à mobiliser de manière proportionnée

Face à l'augmentation du prix du foncier dans les territoires littoraux et dans certaines zones de montagne, plusieurs élus ont évoqué devant la mission la possibilité d'étendre l'usage de la servitude de résidence principale, créée par la loi « Le Meur-Echaniz » de 2024, qui permet aux collectivités de délimiter dans leur document d'urbanisme des secteurs, au sein des zones urbaines ou à urbaniser, dans lesquels toutes les constructions nouvelles de logements sont à usage exclusif de résidence principale. De nombreuses communes littorales ou de montagne se sont déjà saisies de cette possibilité, comme, à la montagne, Chamonix, Annecy ou les Gets, ou, sur le littoral, Biarritz, Bayonne, Bonifacio, Cancale ou encore Dolus-d'Oléron.

La mise en place de cette servitude est toutefois contrainte puisqu'elle ne peut concerner que des communes où est applicable la taxe annuelle sur les logements vacants, ou des secteurs où les résidences secondaires représentent plus de 20 % du nombre total de logements du secteur concerné. De par ses modalités de mise en oeuvre, elle ne peut être mobilisée que par des communes dotées d'un PLU(i). Enfin, elle ne concerne que les constructions nouvelles^529(*). Si la première condition est aisément remplie, dans des communes très touristiques, notamment en zone de montagne, les deux autres conditions demeurent très limitatives. La condition de couverture par un document d'urbanisme est ainsi pénalisante pour les communes régies par le Règlement national d'urbanisme (RNU), ces dernières étant particulièrement nombreuses en Corse, où un tiers seulement des communes sont couvertes par un PLU(i) ou une carte communale. En l'absence d'inscription, à date, de la servitude de résidence principale dans le Padduc, comme l'y autorisait pourtant la loi « Le Meur-Echaniz »^530(*), ces communes ne peuvent en faire usage, alors même que dans certaines communes, 80 % des logements créés entre 2015 et 2025 sont à usage de résidence secondaire^531(*).

Attentive au respect du droit de propriété et, par conséquent, à la proportionnalité des atteintes à ce dernier, la mission ne souhaite pas permettre la mise en oeuvre de la servitude de résidence principale de manière indifférenciée sur tout territoire littoral ou de montagne. La situation de ces derniers, en particulier, est très contrastée, entre des territoires très ruraux en déprise, et des vallées et stations touristiques connaissant une forte pression immobilière et touristique. Elle suggère toutefois d'ouvrir la possibilité d'imposer cette servitude dans les communes régies par le Règlement national d'urbanisme, ainsi qu'aux constructions existantes, à l'occasion de changements de destination. En Suisse par exemple, la loi fédérale du 20 mars 2015 sur les résidences secondaires (dite « LRS »)^532(*) interdit les nouvelles résidences secondaires dans les communes où leur proportion dépasse déjà 20 %, tant pour la construction de nouveaux logements que pour la modification de logements existants.

Le développement de foncières solidaires (OFS) dans les zones tendues avec l'utilisation du bail réel solidaire (BRS) constitue également une piste prometteuse, avec des projets de plus en plus nombreux, par exemple à Saint-Malo^533(*), à Pornic^534(*) ou à Cluses^535(*).

En outre, en ce qui concerne la problématique spécifique du logement des travailleurs saisonniers, il pourrait utilement être instauré pour les départements en tension un plan départemental concerté entre le préfet et les élus locaux sur le logement des saisonniers, mobilisant les collectivités territoriales, les employeurs et les propriétaires de résidences secondaires.

Enfin, des pistes d'ordre fiscal pourraient être mises à l'étude, telles que :

- l'instauration d'une taxe locale facultative communale ou intercommunale visant les logements meublés non occupés ou loués en deçà d'un seuil annuel. Le produit d'une telle taxe pourrait être affectée notamment à des actions en faveur de l'habitabilité ;

- la conditionnalité de certains avantages fiscaux, comme l'abattement fiscal pour les meublés de tourisme, à un nombre minimal de jours de location.

Recommandation n° 33 : apporter des réponses concrètes à la problématique des « lits froids » en montagne et sur le littoral :

- faciliter la mise en oeuvre des servitudes de résidence principale ;

- mobiliser des outils existants, tels que le bail réel solidaire (BRS) pour aider l'implantation de travailleurs saisonniers et mettre en place un plan départemental concerté préfet/collectivités sur le logement des saisonniers, mobilisant les collectivités territoriales, les employeurs et les propriétaires de résidences secondaires ;

- étudier l'institution d'une taxe locale facultative communale ou intercommunale s'inspirant du dispositif mis en place en Suisse, visant les logements meublés non occupés ou loués en deçà d'un seuil annuel ; affecter les recettes à des actions en faveur de l'habitabilité ;

- étudier la conditionnalité de certains avantages à un nombre minimal de jours de location (abattement fiscal pour les meublés de tourisme par exemple).

6. L'eau en montagne : concilier les usages et garantir la solidarité entre les bassins

a) Concilier les usages de l'eau en montagne

La ressource en eau est au coeur d'usages variés en montagne : agriculture, enneigement de culture, production d'énergie et besoins en eau potable à forte saisonnalité. Or, comme évoqué précédemment, la nature de la ressource en eau tend à évoluer sous les effets du changement climatique. La disponibilité de la ressource se transforme ainsi que les besoins. La question de son partage soulève aujourd'hui plusieurs enjeux et cristallise des tensions. Un rapport intermédiaire réalisé par l'Association nationale des élus de la montagne (Anem) et le Conseil national de la montagne (CNM) en avril 2026 souligne les tensions qui entourent « le sujet du juste partage de la ressource en eau » et les « conflits d'usages plus globaux » relatifs à cette thématique.

La question de la juste répartition des usages et du partage de l'eau est revenue à plusieurs reprises au cours des travaux de la mission d'information. À l'occasion d'un déplacement en Isère et dans les Hautes-Alpes, les élus locaux n'ont pas manqué de souligner les fortes attentes sur cet enjeu.

La mission tient à rappeler que les outils de planification de gestion de la ressource en eau sont déjà nombreux : schéma directeur d'aménagement et de gestions des eaux (Sdage), document obligatoire dans le cadre du droit européen ; schéma d'aménagement et de gestion des eaux (Sage), obligatoire si prévu par le Sdage ; contrat de milieu (rivière, nappe, lac, baie), sur la base du volontariat ; plan de gestion de la ressource en eau (PGRE) dans certains territoires.

Plusieurs autres dispositifs de cartographie des risques incluant la gestion de l'eau existent par ailleurs. En conséquence, tout développement de nouveau plan et programme doit trouver à s'inscrire dans un univers normatif déjà étoffé.

La mission reprend néanmoins à son compte la proposition qui avait été formulée dans un rapport de l'Assemblée nationale de février 2022 par les députées Mmes Marie-Noëlle Battistel et Laurence Gayte^536(*) consistant à encourager le développement de schémas de conciliation des usages de l'eau par les commissions locales de l'eau (CLE), afin d'apaiser les tensions locales autour des besoins liés, notamment, à la neige de culture et aux activités agricoles.

b) Renforcer la solidarité à l'échelle des bassins versants

Ces deux dernières années, plusieurs travaux parlementaires - notamment sénatoriaux - se sont intéressés au financement et au périmètre de la compétence « Gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations » (Gemapi) et de la taxe afférente^537(*). Cette dernière cristallise largement les crispations et les réflexions alors que les moyens nécessaires pour faire face aux effets du changement climatique tendent à croître.

Gemapi : une compétence récente, un financement facultatif

La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (Maptam) a attribué aux EPCI à fiscalité propre une nouvelle compétence dite « Gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations » (Gemapi). Par la suite, l'article 12 de la loi n° 2015-991 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) du 7 août 2015 a rendu cette compétence exclusive aux EPCI.

L'article L. 211-7 du code de l'environnement définit ainsi les actions entreprises dans ce cadre au travers d'« items » :

- l'aménagement des bassins hydrographiques ;

- l'entretien et l'aménagement des cours d'eau et lacs ;

- la protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines ;

- la défense contre les inondations et les submersions marines.

Pour financer cette compétence nouvelle, le législateur a institué, à l'occasion de la loi « Maptam » une taxe facultative, plafonnée à 40 euros par habitant, qui doit être exclusivement affectée au financement des charges de fonctionnement et d'investissement résultant de l'exercice de la compétence Gemapi. La taxe est assise sur l'imposition directe locale : la taxe d'habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) et la cotisation foncière des entreprises (CFE). La suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales a eu pour conséquence de réduire et recentrer l'assiette de calcul de la taxe Gemapi sur les personnes assujetties aux taxes foncières.

Un rapport sénatorial précédemment cité réalisé conjointement par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et la commission des finances dressait un constat sans équivoque : « les intercommunalités qui sont les plus exposées aux inondations ne sont pas nécessairement celles qui doivent réaliser en priorité les travaux de prévention. [...] Les communes situées en aval ne sont pas incitées à lever la taxe Gemapi [alors que les territoires les plus exposés] n'ont tout simplement pas les moyens d'engager les travaux nécessaires. Cette problématique est cruciale dans les zones de montagne, où la taille et le potentiel fiscal des communes tendent à diminuer à mesure que l'on progresse en altitude »^538(*).

La délégation aux collectivités territoriales du Sénat, dans un rapport de juin 2025 a montré que, si le produit de la taxe Gemapi a progressé depuis sa mise en oeuvre - « il a triplé entre 2018 et 2023 », en s'établissant à 455 millions d'euros à la fin de l'année 2023 -, cela ne « permet en aucun cas de couvrir l'ensemble des dépenses afférentes à l'exercice de la compétence Gemapi ». Le rapport précisait que « les territoires de montagne, ruraux ou littoraux ne disposent que rarement des capacités contributives et financières pour assumer cette compétence »^539(*).

Le montant de la taxe est à mettre en regard du potentiel fiscal plafond de la taxe qui, selon la direction générale des collectivités locales (DGCL), représente 2,9 milliards d'euros, atteignable dans l'hypothèse d'un taux de taxe à 40 €/hab en considérant environ 70 millions d'habitants. L'assiette de cette taxe est par ailleurs mise en tension ces dernières années : le resserrement de l'assiette fiscale du fait de la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales (THRP) et de la réduction des bases imposables sur les locaux industriels, accroît la pression fiscale sur une quantité réduite de contribuables fiscaux.

Si l'on met en parallèle le potentiel fiscal de la taxe Gemapi avec le montant effectivement recouvré pour l'année 2023, alors le rendement de la taxe s'établit à 16,6 % de son potentiel théorique, ce qui porte l'effort fiscal moyen à environ 6,6 € par habitant. La mission relève néanmoins que le calcul théorique du potentiel fiscal plafond de la taxe Gemapi est décorrélé de son assiette fiscale effective et de la population à prendre en compte telle que définie à l'article L. 2334-2 du code général des collectivités territoriales.

Alors que les besoins financiers pour l'exercice de la compétence Gemapi sont amenés à croître, la mission d'information relève dans le mécanisme de fonctionnement de la taxe plusieurs freins limitant la possibilité d'en faire une ressource pérenne et à la hauteur des enjeux :

- le montant de la taxe à percevoir pour une collectivité en année-n est déterminé à partir des besoins estimés de l'EPCI pour l'exercice de la compétence « Gemapi » en appliquant au produit des taxes locales en année n-1 un coefficient Gemapi (qui est lui-même déterminé en fonction du produit attendu de la taxe divisé par l'ensemble du produit des taxes locales) à partir duquel est déterminé un produit attendu réparti par taxe locale correspondant au montant effectif de taxe dû par catégorie de contribuables ;

- la taxe Gemapi demeure une taxe facultative dont le taux et le montant rapporté par habitant sont déterminés par l'organe délibérant de la collectivité ;

- le montant maximal théorique est de 40 euros par habitant.

En outre, et alors que plusieurs rapports parlementaires l'ont proposé, aucun mécanisme de solidarité à l'échelle d'un bassin hydrographique n'a été instauré. Or, ce dispositif apparaît légitime alors que les territoires situés en aval des cours d'eau profitent des aménités des investissements réalisés par les communes situées en amont. Comme l'a ainsi souligné M. Christian Doddoli, directeur général du Syndicat mixte d'aménagement de la Vallée de la Durance (SMAVD), membre de l'Association nationale des élus des bassins (Aneb), lors de son audition par la mission, « l'eau de la Durance permet la richesse de l'économie et de la vie de toute la région^540(*) ». Ce dispositif de solidarité territoriale serait d'autant plus juste que les territoires en aval bénéficiant des effets de ces investissements sont souvent des métropoles qui ne contribuent pas directement au financement des infrastructures de lutte contre les inondations : la Métropole Aix-Marseille-Provence, la Métropole Toulon-Provence-Méditerranée ou encore la Métropole Nice Côte d'Azur pour ne citer que le bassin méditerranéen.

La mission d'information propose donc de garantir la solidarité entre les bassins versants par la création d'un fonds à l'échelle d'un bassin versant. Ce fonds serait alimenté par une part obligatoire des recettes de la taxe Gemapi. Elle a néanmoins conscience qu'une telle proposition implique un renversement du mécanisme actuel de détermination du montant de la taxe, qui repose sur les besoins prévisionnels pour l'exercice de la compétence à l'échelle de l'EPCI pour l'année-n.

En conséquence, le montant attendu de la taxe devrait désormais être défini en intégrant la part des besoins estimés à l'échelle du bassin versant pour la réalisation des ouvrages et aménagements qui servent directement à la prévention des inondations.

Pour garantir le fonctionnement de ce fonds, la philosophie de la taxe Gemapi doit évoluer :

- la taxe doit être rendue obligatoire pour garantir des financements pérennes au fonds ;

- le montant de la taxe doit être déplafonné pour répondre à l'augmentation des besoins et un montant plancher de perception doit être établi pour garantir la participation de tous les acteurs en évitant le phénomène de « passager clandestin ».

La mission propose en outre que soit instauré, pour déterminer le montant de la taxe et la fraction de taxe obligatoire versée au fonds de solidarité, un principe de pondération en fonction de l'exposition de la collectivité territoriale au risque. À cet égard, la mission propose deux scénarios.

Les deux scénarios envisagés par la mission d'information

Scénario n° 1 : instaurer dans les territoires fortement exposés au risque inondation une « surtaxe risque ». Cette dernière pourrait notamment prendre pour base la classification retenue dans les plans de prévention des risques inondation (PPRI). Ainsi, les logements en zone rouge au sens d'un PPRI pourraient être concernés par une surtaxe de 20 %, en zone verte de 10 % et de 5 % en zone bleue.

Scénario n° 2 : instaurer une pondération par risque hydraulique. Chaque EPCI devrait lever un produit minimal calculé à partir de sa population et d'un coefficient de risque.

La formule de calcul pourrait être la suivante : produit fiscal attendu = population x montant de référence x coefficient de risque,

- le montant de référence étant a minima celui fixé par le législateur en tant que montant minimal de la taxe Gemapi à lever ;

- le coefficient de risque serait par exemple compris entre 0,8 et 2,5, défini à partir de la part de population en zone inondable ou couverte par un PPRI.

Si l'on prend pour illustration un montant de référence de 10 €, alors l'application de cette formule permettrait de distinguer en fonction des territoires :

- une métropole de 300 000 habitants faiblement exposée pourrait ainsi lever 2,4 millions d'euros (300 000 x 10 x 0,8) ;

- une ville alpine de 20 000 habitants fortement exposée devrait ainsi lever 300 000 € (20 000 x 10 x 1,5) ;

- une grande métropole d'un million d'habitants en aval d'un bassin versant très exposée devrait ainsi lever 25 millions d'euros (1 000 000 x 10 x 2,5).

Un tel mécanisme de pondération aurait l'avantage de répartir plus équitablement les investissements nécessaires pour la prévention des inondations.

La mission d'information est donc favorable à une transformation en profondeur de la taxe Gemapi afin de garantir des financements durables et à la hauteur des enjeux liés à l'eau et aux risques naturels afférents.

Recommandation n° 34 : prévoir des schémas de conciliation et de partage des usages de l'eau en montagne et garantir la solidarité entre les bassins versants en rendant obligatoire la taxe Gemapi et en imposant un montant minimum pondérable en fonction de l'exposition des territoires au risque inondation ainsi qu'en faisant des recettes de la Gemapi un outil de financement mutualisé de la gestion de la ressource en eau et de prévention des inondations.

7. Encourager le développement de solutions de mobilité adaptées aux territoires de montagne

Les territoires de montagne se caractérisent par un habitat dispersé, des contraintes topographiques fortes et des conditions climatiques difficiles qui rendent déplacements et infrastructures, telles que le rail, complexes.

La voiture individuelle, en dépit du développement du covoiturage, demeure le mode de transport privilégié dans les vallées, faute de solutions alternatives satisfaisantes : près de 80 % des déplacements se font en voiture, contre 66 % à l'échelle nationale^541(*). Or, dans un contexte d'aménagement et de développement du territoire, une offre de mobilité adaptée constitue un enjeu décisif. Dans une perspective d'attractivité des vallées montagnardes et de développement de l'offre de mobilité, la mission d'information estime que plusieurs modes de transport méritent un soutien renforcé.

Concernant le transport ferroviaire, la mission d'information estime que plusieurs réflexions doivent être engagées.

Premièrement, la réhabilitation de certaines lignes, fermées par le passé faute de voyageurs. La suppression de lignes de train renforce l'isolement des territoires et de ses habitants et tend à rompre avec le principe d'égalité d'accès aux services de transport sur le territoire national.

Le cas de l'Ardèche : un département dépourvu de train voyageur

Depuis 1973, plus aucun train n'a pris de voyageurs dans une des nombreuses gares du département de l'Ardèche. À son apogée, le département comptait 542 kilomètres de lignes et 96 gares. En parallèle, le réseau s'était étoffé de plusieurs lignes de « tramways de l'Ardèche », reliant Le Pouzin à Privas, Privas à Aubenas ou encore Saint-Péray à Vernoux.

Dans la première moitié du XX^e siècle pourtant, le rail ardéchois connaît un déclin inexorable en raison d'une décroissance démographique et du coût d'entretien des infrastructures de transports.

En conséquence, l'entièreté de la population du département se retrouve aujourd'hui privée d'une modalité de transport efficace, rapide et souvent bon marché. L'absence d'offre de transport ferroviaire participe par ailleurs à la congestion des axes routiers dans le département.

Le département de l'Ardèche cité supra ne constitue pas une exception. Dans les années 1960, la ligne Jarrie - Vizille - Le Bourg d'Oisans (VFD) dans le département de l'Isère, connue sous le nom de « train de la Romanche », a également connu une fermeture, puis un démantèlement. Au cours d'une table ronde à Bourg d'Oisans lors du déplacement de la mission, les élus des territoires concernés ont regretté cette fermeture et l'absence de perspectives futures dans un contexte de relance du ferroviaire. Ces exemples ne sont pas des cas isolés, les territoires des Hautes-Alpes, des Alpes-de- Haute-Provence, de la vallée de la Drôme ainsi que la quasi-totalité du territoire pyrénéen sont concernés par une forme de « désertification ferroviaire ».

Certes, certaines grandes lignes de train à grande vitesse (TGV) permettent d'accéder indirectement à ces territoires, mais la mobilité ferroviaire à l'intérieur de ceux-ci fait largement défaut.

Lorsque le train existe, dans ces territoires désertés par le transport ferroviaire, il rencontre des difficultés notables. Dans une lettre ouverte au PDG de la SNCF en juillet 2017, Joël Giraud, ancien ministre, écrivait : « vous venez de me convaincre de ce que je croyais encore impossible il y a un an : ne plus emprunter le train de nuit Paris-Briançon » et de conclure : « je ne sais à ce jeu qui va gagner, mais je sais qui va perdre, un territoire de plus en plus enclavé, les Hautes-Alpes ». Le constat formulé il y a neuf ans est toujours d'actualité. Dans un article de presse paru en février 2025, la ligne « Paris-Briançon » était considérée comme « la pire ligne ferroviaire de France » alors que 50 % des trains sur cette ligne ont été retardés en 2024^542(*). La mission se félicite des investissements annoncés sur la ligne Marseille-Briançon dans le cadre des jeux Olympiques d'hiver 2030, qui visent une réduction sensible du temps de trajet. Cette liaison est en effet essentielle pour rejoindre les Alpes du Sud. Elle regrette néanmoins qu'il ait fallu attendre cet évènement d'ampleur internationale pour que des travaux réclamés de longue date par les élus locaux soient engagés.

La mission considère qu'une réflexion doit être amorcée sur l'implantation et l'ouverture de lignes de « trains d'équilibre du territoire » (TET), les « intercités », qui sont inégalement répartis dans l'hexagone. Seules des lignes nationales de train de nuit permettent par exemple de rejoindre les territoires alpins en intercités. Sinon, les voyageurs sont contraints de se reporter sur le TGV, bien plus onéreux, lorsque celui-ci existe.

Carte du réseau « intercités » en France métropolitaine

Source : SNCF

En outre, la mission d'information considère que le développement de solutions innovantes telles que le transport à la demande (TAD) et les mobilités partagées doit être davantage soutenu. Le TAD, qui se structure à l'échelle des EPCI, permet de fournir une solution aux habitants devant se déplacer vers des pôles de service et bassins de vie d'un territoire : lieux de santé, commerces, services publics, etc. Dans le département de la Haute-Savoie, la communauté de communes de la montagne du Giffre a mis en place, avec le soutien de la Région, un service de transport à la demande : « la navette du Giffre ». Les tarifs délibérés par le conseil communautaire sont particulièrement attractifs et bien moins coûteux qu'un trajet en voiture. Le renforcement de l'autopartage en territoire de montagne est également une solution adaptée. En pratique néanmoins, les élus des territoires concernés peuvent être confrontés à des difficultés pratiques de mise en oeuvre : dossier juridique complexe et problématique assurantielle délicate à traiter dans les plus petites collectivités, ne disposant pas de ressources humaines compétentes. La mission d'information formule le souhait que ces initiatives locales soient plus largement développées et soutenues.

Enfin, pour soutenir le développement des mobilités douces, la mission insiste sur la nécessité d'un déploiement effectif des crédits inscrits au fonds vert pour l'année 2026, qui intègre les crédits précédemment portés par le fonds ad hoc « vélo », mais qui a cessé d'être alimenté en loi des finances pour 2026. L'aménagement de pistes sécurisées en territoire de montagne est en effet un enjeu important alors que de nombreuses routes ne comptent qu'une voie, ce qui place les cyclistes dans une situation de forte vulnérabilité.

De manière générale, la mission est favorable au développement de toutes formes de mobilité durable dans les territoires de montagne. La géographie particulière de ces territoires, qui rend difficile le déploiement de certaines modes de transport, doit encourager l'agilité et la recherche de solutions innovantes pour lutter contre l'isolement dans les vallées.

Recommandation n° 35 : favoriser le développement de solutions de mobilité adaptées aux territoires de montagne (transport ferroviaire, notamment les trains d'équilibre du territoire, transport à la demande, mobilités partagées, desserte inter-vallées) afin de lutter contre l'isolement valléen.

8. Favoriser le développement d'une montagne à l'année

a) Les évènements sportifs et la pratique des sports de pleine nature

Près de la moitié des élus des communes de montagne ayant participé à la consultation réalisée par la mission indiquent accueillir des évènements sportifs. 60 % d'entre eux estiment rencontrer des conflits d'usages entre pratiquants sportifs et habitants de leur commune. La pratique sportive des Français ne cesse pourtant de croître : 61 % des Français déclarent pratiquer une activité physique régulière en 2024, contre 54 % en 2018. Parmi les disciplines pratiquées, la course à pied et la marche randonnée enregistrent le nombre le plus élevé de pratiquants avec près d'une personne sur deux en 2025^543(*).

Nombre de ces activités physiques se pratiquent en pleine nature dans des espaces par ailleurs habités. La hausse générale du nombre de sportifs en France apporte un premier élément d'explication aux résultats de la consultation conduite par la mission.

L'attractivité des territoires dépend aujourd'hui en partie de l'offre sportive proposée à la clientèle touristique. Si la pratique du ski est largement ancrée dans les moeurs et coutumes des territoires de montagne, la pratique d'autres activités comme le trail running, l'alpinisme amateur ou encore la randonnée s'impose parfois sans que la population locale n'y ait été parfois préparée. Les habitants des vallées concernées peuvent pourtant légitimement craindre une dégradation de leur qualité de vie et des espaces naturels traversés par les pratiquants de ces activités sportives.

Le hiatus qui peut apparaître entre le développement de ces pratiques -- répondant aux besoins d'attractivité et de développement des territoires -- et la volonté des habitants de préserver leur tranquillité peut conduire à des situations peu compréhensibles. Chaque été désormais, des cas de fermetures de sentiers de randonnée sont recensés dans les territoires de montagne. Cette situation soulève une question sensible d'équilibre entre le droit de propriété, la tranquillité de certains propriétaires et l'accès partagé aux espaces naturels. Elle ne peut toutefois être résumée à une opposition entre pratiquants et population locale : les habitants des territoires de montagne sont eux-mêmes nombreux parmi les usagers pénalisés par la fermeture de sentiers ou d'espaces naturels. Elle soulève également la question de la coexistence avec les activités pastorales, auxquelles la mission est très attachée : le développement des sports de plein air ne peut se faire au détriment des activités historiques des vallées.

Afin de limiter ces situations, la mission d'information préconise de rendre pleinement effectif l'article L. 342-20 du code du tourisme permettant d'instituer une servitude pour assurer l'accès aux sites d'alpinisme, d'escalade en zone de montagne et de sports de nature ainsi que l'accès aux refuges de montagne. Les travaux de la mission font apparaître que cette possibilité est insuffisamment exploitée par les élus locaux, certains semblant même en ignorer l'existence.

Au-delà de l'accès légal à certains sites de pratique de sports en pleine nature, la mission a également eu à connaître des incidences dommageables liées à certains évènements sportifs. Au cours d'évènements, des incivilités ont pu être relevées, ce qui conduit à fragiliser l'acceptation sociale de ces évènements par les habitants des territoires concernés.

Les évènements sportifs catalysent les crispations de certains habitants des territoires de montagne qui voient dans l'augmentation sensible de la fréquentation des espaces dans lesquels ils vivent un risque de dégradation de leur qualité de vie. Or, cette hausse de la fréquentation n'est pas due aux seuls évènements sportifs, mais davantage à une transformation des pratiques des Français qui, plus qu'auparavant, aspirent à pratiquer des activités de pleine nature. Ainsi que le relevait M. Serge Moro-Sibilot, organisateur associatif, membre de France Outdoor, au cours de son audition par la mission, « l'organisateur a souvent le sentiment de devenir comptable de l'ensemble des dégradations constatées sur un sentier, alors même que celui-ci accueille, tout au long de l'année, une fréquentation très importante. Durant les mois estivaux, certains sentiers voient passer entre 150 000 et 200 000 randonneurs [...]. Pourtant, lorsqu'un organisateur y accueille ponctuellement 1 500 participants, il se retrouve tenu responsable de l'ensemble des éventuelles dégradations et des aménagements correctifs nécessaires »^544(*).

L'exaspération des populations locales et des élus des communes concernées peut se traduire par des décisions radicales : le 28 mai 2026, neuf communes des Bauges ont interdit le passage d'un triathlon dans leur municipalité, ce qui a contraint la préfecture de Savoie à refuser la tenue de l'évènement. Les communes excipaient notamment de « la gêne importante imposée aux riverains et usagers » ainsi que de « l'impossibilité d'assurer de manière satisfaisante la sécurité des participants et des riverains ». Les arrêtés municipaux ont été pris une semaine avant la tenue de l'évènement, ce qui a créé de sérieuses difficultés aux participants qui s'étaient entraînés pendant de longues semaines, mais ont dû également subir le coût de cette annulation (logement, billet de train...). En outre, ce type de décision est susceptible d'affecter l'image de l'organisation sportive, voire du territoire, et de lui porter préjudice pour l'avenir.

Cet exemple n'est malheureusement pas un cas isolé, comme l'a souligné M. Serge Morot-Sibilot au cours de son audition : « nous avons également connu des interdictions de dernière minute concernant certains parcours, parfois une dizaine de jours avant l'évènement. Or il devient pratiquement impossible, dans un délai aussi court, de reconstruire toute l'organisation logistique, les dispositifs de secours, les ravitaillements et l'assistance aux coureurs. Dans les faits, cela compromet la tenue même de l'épreuve ».

La mission estime qu'il est nécessaire de pouvoir sécuriser juridiquement ces évènements afin que de telles situations ne puissent se reproduire. Il en va de la crédibilité et de la réputation de l'organisateur sportif ainsi que du « marketing territorial » pour reprendre l'expression utilisée lors de son audition par Gilbert Ysern, président de l'association France Outdoor.

Par ailleurs, concernant l'organisation des épreuves sportives, plusieurs acteurs entendus ont fait remonter des lourdeurs procédurales. Ces dernières ont des causes multiples : « l'empilement de plusieurs domaines normatifs : réglementation sportive, encadrement fédéral, dispositions relatives à la protection de l'environnement, droits de propriété ou encore gestion des réseaux de sentiers ». Tout spécialement, les organisateurs des évènements sportifs ont insisté sur le « parcours du combattant » que représente l'obtention des autorisations d'organisation : les temps d'instruction des demandes de dossier se rallongent - M. Morot-Sibilot ayant même indiqué avoir « reçu une autorisation 12 heures seulement avant le départ d'une épreuve ». Les discussions avec les services chargés de l'instruction des dossiers se complexifient également. Mme Isabelle Viseux-Poletti, président de l'Ultra trail du Mont-Blanc (UTMB), le plus grand évènement sportif de trail running au monde, estime qu'il existe « un durcissement progressif de la doctrine : restrictions sur certains sentiers, puis limitations de conditions d'accès, parfois le souhait de voir disparaître totalement nos évènements de certains secteurs »^545(*).

La mission d'information considère que, pour alléger les procédures et simplifier l'instruction des dossiers d'autorisation, pourrait être expérimentée une autorisation pluriannuelle conditionnée à plusieurs conditions cumulatives : le parcours de l'épreuve doit être identique ou les adaptations doivent être mineures lorsqu'elles sont rendues nécessaires par une transformation de l'environnement en pleine nature ; le dispositif de sécurité doit être identique ainsi que l'éventuel dispositif de ravitaillement pour les athlètes ; un accord des communes concernées par l'évènement doit être émis.

b) Diversifier les activités touristiques

Les évènements sportifs participent à l'attractivité des territoires et contribuent à d'importantes retombées économiques pour les communes ou les vallées concernées. Il s'agit de l'un des volets du développement d'une véritable montagne « 4 saisons », c'est-à-dire une montagne active tout au long de l'année, et de territoires littoraux plus attractifs. L'attractivité d'un territoire repose sur plusieurs critères non exhaustifs : la qualité de ses paysages, le climat, le patrimoine ou encore la diversité de ses infrastructures d'accueil et de l'offre à destination des touristes. Sur ce dernier point, les territoires de montagne comme certains espaces littoraux, pour des raisons différentes, peinent encore à répondre aux besoins exprimés par la population touristique.

Dans un rapport de février 2024 consacré aux stations de montagne face au changement climatique, la Cour des comptes relevait que « l'équilibre économique des équipements de diversification est généralement très mal appréhendé »^546(*). La Cour relève d'ailleurs plusieurs cas de diversification de l'offre touristique qui ne parviennent pas à atteindre un seuil de viabilité économique : par exemple, dans les Pyrénées, elle pointe la fragilité des territoires exclusivement dépendant de l'activité thermale ; elle souligne le déséquilibre financier des investissements « quatre saisons » réalisés par la commune des Gets depuis près de 30 ans (développement du VTT de descente, parc aqualudique, spa, parc nocturne interactif, luge sur rail, parc acrobatique en hauteur, golf, etc).

Plusieurs éléments permettent néanmoins de nuancer l'analyse de la Cour des comptes :

- les données utilisées datent de la période pré-covid ; or l'activité estivale en montagne s'est largement diversifiée depuis lors ;

- le « panier » de services proposés par la société gétoise est particulièrement éclectique et potentiellement déficitaire sur certaines activités, ce qui peut dégrader sa situation financière globale. L'activité de golf est par exemple cinq fois plus déficitaire que le VTT alors que cette dernière activité attire bien plus de visiteurs et qu'il a atteint son seuil de rentabilité en 2021 ;

- les informations récentes, notamment le bilan estival pour l'année 2025 de la société d'exploitation fait état d'un record historique de 600 000 passages l'été, ce qui propulse les Gets parmi les plus importants exploitants d'activité en montagne l'été.

Ainsi, l'exemple des Gets est probablement à nuancer à la lumière des données les plus récentes qui témoignent d'une bascule favorable au développement du tourisme « quatre saisons » et d'une augmentation de la fréquentation estivale.

Plusieurs exemples locaux plaident d'ailleurs en faveur de ce modèle : les stations du Mont-Dore et de Chamonix ont ainsi atteint une maturité économique sur la saison estivale, ce qui leur permet d'attirer de la clientèle tout au long de l'année.

La commune de Chamonix (Haute-Savoie) :
l'exemple réussi d'une station « quatre saisons »

Entre la saison 2017-2018 et 2021-2022, la fréquentation estivale de la communauté de communes de la vallée de Chamonix a progressé de 10 %. Le pic de fréquentation du mois d'août dépasse désormais celui de la saison hivernale lors des vacances de février. Selon un rapport de la chambre régionale des comptes (CRC) Auvergne-Rhône-Alpes, « les évolutions de l'offre comme de la demande en matière de tourisme de montagne s'inscrivent dans d'autres phénomènes que le changement climatique. Une tendance de fond a été renforcée par la pandémie : le besoin pour la population, très majoritairement urbaine en France, de renouer avec la nature ».

La commune de Chamonix fait figure d'avant-garde en matière du développement de l'offre touristique « quatre saisons » :

- en 1934, la ville se dote d'un golf ;

- dans les années 1980, elle développe un centre sportif et aquatique vaste ;

- en 2011, la ville développe un site de luge d'été et en 2012 un spa haut de gamme ;

- le massif du Mont-Blanc est par ailleurs le berceau de certaines activités de montagne telles que l'alpinisme, la marche sur glace ou encore plus récemment du trail running, ce qui attire une clientèle venue du monde entier ;

- la commune rénove ses infrastructures autour d'un projet de pôle d'excellence des sports de montagne (PESM) qui devrait aboutir en 2032.

La ville diversifie également son offre culturelle pour éviter la dépendance aux pratiques sportives :

- trois musées sont implantés dans la commune : un musée alpin, un musée des cristaux ainsi qu'un musée de la mémoire et du patrimoine ;

- une programmation évènementielle dense avec des festivals connus tels que le « Cosmo Jazz » depuis 2010 et des évènements sportifs d'envergure internationale : l'Ultra trail du Mont Blanc (UTMB) et le Marathon du Mont Blanc.

En outre, la ville a investi pour rendre accessibles les sites de haute montagne. Plusieurs sites d'excursion donnent ainsi la possibilité à une clientèle journalière et non sportive d'avoir accès à des sites de haute montagne :

- le site de l'Aiguille du midi comptabilise plus de 600 000 visiteurs par an ;

- le site du Montenvers, également connu sous le nom de « mer de Glace » atteint régulièrement le million de visiteurs annuels, ce qui permet à la commune de porter des projets de réhabilitation d'ampleur tels que celui du Montenvers qui a débuté en 2021.

Comme le soulignait M. Jean-Luc Boch, président de l'Association nationale des maires de stations de montagne (ANMSM) au cours de son audition : « la diversification est impérative sur certains territoires et elle le sera dans tous les territoires à l'aune d'un siècle »^547(*).

La mission estime qu'il serait opportun de s'inspirer des exemples réussis de diversification touristique en territoire de montagne. En effet, l'attrait de la montagne tend à croître ces dernières années, les touristes cherchant davantage qu'auparavant tranquillité et « îlots de fraicheur ». En conséquence, la mission considère qu'il est judicieux de s'appuyer sur ce créneau favorable pour investir dans une diversification de l'offre culturelle et de loisirs. Elle insiste néanmoins sur la nécessité que ces investissements se fassent à l'échelle cohérente d'un territoire, voire des vallées dans certains cas, afin d'éviter des situations de concurrence entre communes voisines qui risqueraient de fragiliser financièrement des collectivités territoriales.

c) Maintenir un service public indispensable

Le maintien d'un service public de proximité est vital pour les territoires de montagne et leur attractivité tout au long de l'année : rares sont les personnes qui envisagent de s'installer durablement dans des territoires désertés de services publics. En outre, la démographie vieillissante en territoire de montagne plaide en faveur du maintien d'un service public de proximité accessible, sans quoi une partie de la population résidente pourrait légitimement se sentir abandonnée. L'Association nationale des élus de la montagne (Anem) alerte ainsi régulièrement sur les risques d'un affaiblissement de la présence postale dans les vallées montagnardes, notamment au regard du recul des financements inscrits en loi de finances chaque année.

Comme indiqué précédemment, les besoins de renouvellement et de modernisation des équipements dédiés aux secours en montagne demeurent importants dans les territoires montagnards. Il apparaît dès lors indispensable d'accorder une attention particulière à ce service public essentiel, afin de garantir le maintien d'une capacité d'intervention adaptée aux spécificités des vallées de montagne et d'assurer à leurs habitants comme à leurs visiteurs une offre de secours efficace et pérenne.

Globalement, la mission d'information souligne que les territoires de montagne doivent bénéficier d'un service public d'une qualité et d'une quantité équivalentes à celui présent sur l'ensemble du territoire : services des impôts aux particuliers ; France Services ; dispositifs pour la petite enfance ; services à domicile ; solutions de mobilités ou encore des routes entretenues toute l'année. La mission d'information estime notamment que la dotation forfaitaire affectée aux maisons France Services pourrait utilement être majorée dans les territoires de montagne.

Recommandation n° 36 : prendre des mesures en faveur de la diversification et du développement de l'activité économique de la montagne tout au long de l'année :

- encourager le développement d'évènements sportifs et culturels hors saison pour lisser la fréquentation touristique, notamment en prévoyant des autorisations pluriannuelles ou la reconduction simplifiée des autorisations pour les courses récurrentes ;

- encourager les investissements des collectivités territoriales pour des activités touristiques d'avenir (itinéraires de randonnée, réfection des refuges de montagne, exploitation touristique des lacs...) ;

- faire appliquer les servitudes pour permettre la pratique d'activités de pleine nature ;

- soutenir le maintien du service public de proximité tout au long de l'année.

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* ⁵⁰¹ Anne Barrioz et Lionel Laslaz, « Habitabilité : tour d'horizon d'une notion et de ses limites », Géoconfluences, janvier 2025.

* ⁵⁰² Id.

* ⁵⁰³ Sondage effectué pour le compte de l'observatoire de la mer et du littoral (ONML) en 2014.

* ⁵⁰⁴ Anne Barrioz et Lionel Laslaz, op. cit.

* ⁵⁰⁵ Résolution 44/206 de l'Assemblée générale en date du 22 décembre 1989.

* ⁵⁰⁶ Alexandre K. Magnan, in « Territoires submergés », 2023, La Fabrique des territoires.

* ⁵⁰⁷ Par exemple, lors de la séance 7499 du 30 juillet 2015 du Conseil de sécurité : « les impacts négatifs des changements climatiques, tels que la montée du niveau de la mer et l'érosion côtière, menacent l'intégrité territoriale, la sécurité alimentaire, l'eau, l'énergie, la santé, et plus largement, les efforts déployés par les petits États insulaires en développement pour éradiquer la pauvreté. À long terme, les changements climatiques constituent un défi existentiel pour les petits États insulaires en développement. »

* ⁵⁰⁸ Audition de M. Sébastien Dupray, directeur technique risques du Cerema, en date du 30 mars 2026.

* ⁵⁰⁹ Audition de M. Henri Prévost, directeur général de l'ANCT, en date du 7 avril 2026.

* ⁵¹⁰ Le chercheur David Chionne, dans sa thèse consacrée à la notion de « culture du risque » et à son usage par les représentants de l'État après Xynthia, relève à quel point les réactions qui ont suivi témoignent d'une prise de conscience émergente de l'ampleur de la catastrophe passée.

* ⁵¹¹ « Xynthia, 5 ans après : pour une véritable culture du risque dans les territoires », rapport d'information n° 536 (2014-2015) de MM. François Calvet et Christian Manable, déposé le 18 juin 2015

* ⁵¹² Cerema, Cahier « Culture du risque : les clefs pour mieux impliquer les populations », 2021.

* ⁵¹³ Op. cit. p. 11.

* ⁵¹⁴ Article Banque des territoires, « Miquelon : un projet de résilience territoriale pour faire face aux défis climatiques », mai 2025.

* ⁵¹⁵ In « Territoires submergés », op. cit.

* ⁵¹⁶ Art. L. 312-9 du code de l'urbanisme.

* ⁵¹⁷ Localtis, 15 juin 2026 : « Risques naturels et assurabilité : le gouvernement avance de premières pistes en direction des territoires ».

* ⁵¹⁸ In Territoires submergés, op. cit.

* ⁵¹⁹ Rapport IGA-IGEDD, « Évaluation des dommages causés par la tempête Xynthia aux biens non assurés des collectivités territoriales », octobre 2010.

* ⁵²⁰ Décret n° 2022-527 du 12 avril 2022 pris en application de l'article L. 110-4 du code de l'environnement et définissant la notion de protection forte et les modalités de la mise en oeuvre de cette protection forte.

* ⁵²¹ Loi n° 2026-201 du 20 mars 2026 relative à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2030.

* ⁵²² Propos tenus par exemple par M. Henri Prévost, directeur général de l'ANCT, lors de son audition en date du 6 avril 2026.

* ⁵²³ Propos tenus lors de son audition par la mission en date du 6 avril 2026.

* ⁵²⁴ Selon les estimations relayées par le rapport n° 2253 (2025-2026) des députés Xavier Roseren et Denis Fégné sur la transition des modèles des stations de ski de montagne en date du 17 décembre 2025.

* ⁵²⁵ Loi n° 2024-1039 du 19 novembre 2024 visant à renforcer les outils de régulation des meublés de tourisme à l'échelle locale.

* ⁵²⁶ Instauration d'une servitude de résidence principale sur les nouveaux programmes immobiliers.

* ⁵²⁷ Création de secteurs de mixité sociale avec servitudes dans le PLU. L'impact affiché par la commune en 2026 est le « maintien de 1 200 logements pour résidents permanents depuis 2024 » dans les secteurs concernés.

* ⁵²⁸ Combinaison de la servitude de résidence principale et les quotas de meublés touristiques, ce qui, selon la commune, a fait baisser de 15 % les « lits froids » depuis 2024.

* ⁵²⁹ La loi Daubié et la loi Huwart de 2025 ayant légèrement élargi son champ d'application, mais ces modifications étant sans incidence sur la problématique de l'équilibre entre résidences principales et résidences secondaires.

* ⁵³⁰ III de l'article L. 4424-11 du code général des collectivités territoriales.

* ⁵³¹ Rapport de définition du périmètre de révision du Padduc (délibération de l'Assemblée de Corse en juillet 2025), p. 11.

* ⁵³²   Loi fédérale sur les résidences secondaires (LRS) du 20 mars 2015.

* ⁵³³ La commune a ainsi investi 1,7 M€ pour construire 31 logements en BRS avec un prix moyen de 3 500 €/m² (contre plus de 5 000 €/m² sur le marché libre).

* ⁵³⁴ L'OFS « Atlantique Accession Solidaire », portée conjointement par le département et certaines intercommunalités, cible certaines zones touristiques du département pour développer, en partenariat avec des promoteurs locaux, des logements en BRS avec un prix moyen de 2 800€/m².

* ⁵³⁵ Avec l'aide de la Banque des territoires pour financer l'acquisition du foncier, un projet pilote de 50 logements en BRS porté par l'intercommunalité a été développé, combiné avec une servitude de résidence principale, pour un prix moyen de 3 200€/m², contre 6 000€/m² sur le marché libre.

* ⁵³⁶ Rapport d'information n° 5127 (XV^e législature) sur le tourisme de montagne et les enjeux du changement climatique.

* ⁵³⁷ Rapport d'information n° 775 (2023-2024) « Le défi de l'adaptation des territoires face aux inondations : simplifier l'action, renforcer la solidarité » et rapport d'information n° 793 (2024-2025) « Pour l'efficacité de la Gemapi : des territoires solidaires ».

* ⁵³⁸ Rapport d'information n° 775 (2023-2024).

* ⁵³⁹ Rapport d'information n° 793 (2024-2025).

* ⁵⁴⁰ Propos tenus lors de son audition en date du 16 juin 2026.

* ⁵⁴¹ Mountain Wilderness, 16 novembre 2025, « Du train pour nos montagnes ».

* ⁵⁴² Franceinfo, 20 février 2025, « SNCF : Paris-Briançon, la pire ligne ferroviaire de France ? ».

* ⁵⁴³ Institut national de la jeunesse et de l'éducation populaire (Injep), décembre 2025, Baromètre national des pratiques sportives 2025.

* ⁵⁴⁴ Propos tenus lors de son audition en date du 26 mai 2026.

* ⁵⁴⁵ Propos tenus lors de son audition en date du 26 mai 2026.

* ⁵⁴⁶ Cour des comptes, février 2024, Les stations de montagne face au changement climatique.

* ⁵⁴⁷ Propos tenus lors de son audition en date du 31 mars 2026.