Loi Montagne, Loi Littoral : face aux nouveaux enjeux, conforter, adapter et différencier

Rapports d'information

Rapport d'information n° 858 (2025-2026), déposé le 7 juillet 2026

D. AXE N° 4 : FAIRE DE LA LOI MONTAGNE UNE « LOI DES MONTAGNES » ET DE LA LOI LITTORAL UNE « LOI DES LITTORAUX »

1. Différencier sans déroger : soutenir la déclinaison territoriale des dispositions des lois Montagne et Littoral en redonnant la main aux élus locaux

a) Soutenir la planification et développer l'ingénierie

Les échanges avec les élus locaux, notamment lors du déplacement de la mission dans le département du Finistère, ont mis en lumière la nécessité de leur permettre de reprendre la main sur l'élaboration de leurs documents d'urbanisme : un maire a ainsi relaté aux membres de la mission la manière dont le bureau d'études chargé de l'assister dans la rédaction du futur PLU(i) lui avait imposé sans aucune explication la limite des espaces proches du rivage, sans jamais le solliciter pour prendre part au diagnostic territorial. Le déficit d'ingénierie au service des collectivités pour appliquer les dispositions des lois Montagne et Littoral ressort très clairement de la consultation menée sur le site du Sénat, puisque plus des deux tiers des élus des communes de montagne^430(*) et quasi la même proportion des élus des communes littorales^431(*) s'estiment insuffisamment informés sur les dispositions d'urbanisme de la loi Montagne et en déficit d'ingénierie.

Afin de permettre aux élus de mieux appréhender la réglementation et de la mettre en oeuvre de manière adéquate dans leurs documents d'urbanisme, la mission recommande de renforcer l'ingénierie à disposition des collectivités pour les accompagner dans le processus d'élaboration de leurs documents d'urbanisme, depuis le diagnostic territorial jusqu'à l'élaboration des dispositions du règlement. L'offre d'ingénierie déployée par le Cerema, l'Agence nationale pour la cohésion des territoires (ANCT), les Conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUE) ou encore les agences d'urbanisme - dont la mission salue le travail - devrait ainsi être structurée, pour être rendue plus lisible et accessible aux élus.

En outre, au cours de ses auditions, la mission a pu relever qu'au niveau local, les lois Littoral et Montagne étaient souvent rendues responsables de toutes les contraintes de construction et de développement territorial, alors qu'elles ne constituent qu'une brique du grand mur des réglementations : comme l'a par exemple relevé le maire de Pléneuf-Val-André (Côtes-d'Armor) dans sa contribution écrite adressée à la mission, l'application cumulative, sur un même territoire, de la loi Littoral, des obligations de réduction de l'artificialisation fixées par la loi Climat-résilience, et des interdictions de construire liées aux zonages des plans de prévention des risques naturels (en l'espèce un plan de prévention des risques d'inondation et de submersion), mais également des obligations de réalisation de logements sociaux, fixées par l'article 55 de la loi « SRU »^432(*), se traduisent par une réduction significative du foncier mobilisable, entraînant en particulier une forte tension sur l'offre de logements, notamment en résidences permanentes.

L'AMF résume également de manière parlante, dans sa contribution écrite, le grand « ras-le-bol » dans le cadre duquel les lois Littoral et Montagne, objets juridiques anciens et bien identifiés, y compris du grand public, font parfois figure de bouc-émissaires :

« L'une des principales difficultés rencontrées aujourd'hui [...] est l'accumulation des réglementations.

Les lois Littoral et Montagne doivent désormais être articulées avec :

- le ZAN ;

- les PPRN ;

- les enjeux biodiversité ;

- Natura 2000 ;

- les continuités écologiques ;

- les problématiques de ressource en eau ;

- les obligations énergétiques ;

- les règles relatives au recul du trait de côte.

En pratique, les collectivités reçoivent des injonctions parfois contradictoires. Il est fréquent qu'une commune doive simultanément :

- limiter l'étalement urbain ;

- produire du logement permanent ;

- maintenir des services publics ;

- préserver les espaces agricoles ;

- réduire l'exposition aux risques naturels.

Cette situation rend l'élaboration des documents d'urbanisme de plus en plus difficile. Du point de vue des services instructeurs, l'absence de hiérarchisation claire des objectifs publics complique fortement l'analyse des dossiers. »

Or, ainsi que le relève encore M^e Grégory Mollion, dans les zones de montagne notamment, « [l]es principales difficultés rencontrées aujourd'hui par les territoires de montagne ne résultent d'ailleurs pas tant de la loi Montagne elle-même que de l'application du droit de l'environnement et, plus particulièrement, du régime de protection des espèces protégées »^433(*), le régime lié à la loi Montagne elle-même apparaissant « globalement proportionné et équilibré ».

La recherche globale d'une meilleure articulation entre ces différentes législations, réglementations, documents, périmètres et objectifs, voire d'une rationalisation de ces derniers, excède le champ de la mission. Toutefois, cette dernière rappelle que les documents de planification et d'urbanisme ont précisément pour objet de traduire en règles juridiques opérationnelles, pour un territoire donné, l'ensemble de ces réglementations. La mission estime donc que le développement de la planification constitue l'une des clefs d'une meilleure appropriation des lois Littoral et Montagne par les collectivités, mais aussi par les particuliers. Dans les territoires particulièrement contraints, en termes de constructibilité, que sont la montagne et le littoral, du fait notamment de l'existence d'un panel de risques naturels et de protections environnementales, une attention accrue devrait être accordée au niveau local à cette articulation, par le biais des documents d'urbanisme et de planification (Scot, PLU(i) et carte communale).

L'articulation entre ces différentes contraintes d'urbanisation au sein des documents d'urbanisme permettrait également d'améliorer la lisibilité des règles. Lors du déplacement de la mission dans le Finistère a par exemple été évoqué le cas d'une zone « à urbaniser », ouverte en continuité d'un noyau existant, mais dont la partie la plus proche de ce noyau déjà urbanisé était en fait inconstructible en raison de protections environnementales, rendant de fait impossible la délivrance de tout permis sur le reste de la zone, considérée de ce fait en discontinuité. Pour la mission, ce type de cas relève moins d'une malfaçon ou d'une excessive rigidité de la loi que d'un défaut dans le processus de planification.

Recommandation n° 22 : renforcer l'ingénierie pour accompagner les collectivités territoriales montagnardes et littorales dans l'élaboration des documents d'urbanisme, améliorer l'articulation entre les différents documents de planification et d'urbanisme et encourager la planification.

b) Faire du Scot le véritable pivot de la différenciation territoriale

(1) Renforcer le pouvoir prescriptif du Scot à l'échelle locale

(a) Le Scot, un élément clef de l'application des lois Montagne et Littoral

Le code de l'urbanisme confie au Scot diverses prérogatives dans l'application de la loi Littoral et de la loi Montagne.

En ce qui concerne la loi Montagne, la réalisation d'un Scot permet en premier lieu, par dérogation, la réalisation d'une urbanisation en discontinuité, lorsque ce dernier comporte une étude justifiant, en fonction des spécificités locales, qu'une urbanisation qui n'est pas située en continuité de l'urbanisation existante est compatible avec le respect des objectifs de protection des terres agricoles, pastorales et forestières et avec la préservation des paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel, ainsi qu'avec la protection des risques naturels - cette faculté restant toutefois ouverte aux PLU(i) ou à la carte communale en l'absence de Scot, sous conditions plus strictes^434(*).

Le Scot peut également exclure certains plans d'eau de faible importance des règles applicables aux plans d'eau intérieurs d'une superficie inférieure à 1 000 hectares^435(*) et, avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'État, et au vu d'une étude ad hoc, autoriser, dans la bande de 300 mètres par principe inconstructible autour de ces plans d'eau, certains aménagements et constructions, « en fonction des spécificités locales, dans certains secteurs délimités »^436(*). Ces deux possibilités demeurent toutefois ouvertes aux documents locaux d'urbanisme, en l'absence de Scot.

Le Scot définit également la localisation, la nature et la capacité des UTN structurantes^437(*).

En ce qui concerne la loi Littoral, la réalisation d'un Scot permet de faire écran aux dispositions relatives à l'extension limitée de l'urbanisation dans les espaces proches du rivage, puisque l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme dispose que l'ouverture à l'urbanisation dans le PLU(i) ne nécessite pas de justification ni de motivation, lorsque le PLU est conforme au Scot^438(*).

Surtout, depuis la loi Élan de 2018, il appartient aux Scots de « détermine[r] les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés » et d'en définir la localisation^439(*), la délimitation à la parcelle étant faite par le PLU(i)^440(*).

L'article L. 121-22 du code de l'urbanisme dispose que les Scot et les PLU(i) doivent prévoir des espaces naturels présentant le caractère d'une coupure d'urbanisation.

Par ailleurs, il importe de préciser que même dans les cas où la loi ne confie pas explicitement aux Scots le soin de définir des notions figurant dans la loi Littoral ou la loi Montagne, ces derniers peuvent, au titre de leurs compétences générales, les préciser : c'est par exemple classiquement le cas pour l'identification des espaces remarquables et caractéristiques du littoral^441(*).

Ainsi, le Scot représente déjà un échelon important dans la mise en oeuvre des lois Littoral et Montagne, parfois même incontournable pour mettre en oeuvre certains assouplissements récemment introduits dans la loi, puisqu'un PLU(i) ne peut par exemple délimiter des « secteurs déjà urbanisés » en l'absence de Scot, ou lorsque le Scot ne les a pas identifiés^442(*). La mission relève d'ailleurs que l'insuffisante généralisation des Scot est identifiée par l'Anel et Interco' Outre-mer comme l'un des facteurs de difficulté d'appropriation de la loi Littoral outre-mer, les PLU(i) n'étant pas habilités, en l'absence de Scot, à définir des SDU, tout comme le grand nombre de communes toujours régies par le RNU en Corse^443(*).

(b) Renforcer le rôle des Scot dans la mise en oeuvre des lois Montagne et Littoral

La mission estime que le rôle du Scot dans la déclinaison territoriale des lois Montagne et Littoral devrait être renforcé. Souvent appuyés sur des bassins de vie, les Scot peuvent en effet, à une échelle intermédiaire entre la région et les communes ou intercommunalités, décliner de manière opérationnelle les notions des lois Montagne et Littoral, d'une manière adaptée à la réalité des territoires, tout en évitant une excessive fragmentation de la réglementation. Pour rappel, la loi Huwart de novembre 2025^444(*) a créé un « document unique » valant Scot et PLU(i), lorsque les périmètres d'un Scot et d'un PLU(i) coïncident, afin de mutualiser et ainsi accélérer les procédures d'élaboration et de modification.

La mission préconise donc une exigence accrue à l'égard des Scot dans la définition des notions de la loi Littoral (et, le cas échéant, de la loi Montagne), en élargissant la palette des notions que les Scot doivent définir (à cet égard, la notion d'espaces proches du rivage paraît primordiale), mais aussi la précision de ces définitions, qui devraient être appuyées sur une véritable démarche d'analyse territoriale, et prendre en compte les spécificités locales, tant en matière de géographie et de topographie qu'en matière de formes locales d'urbanisme et d'habitat.

Par ailleurs, en l'état actuel de la législation, le Scot ne peut que préciser la loi, sans toutefois pouvoir l'adapter. Ainsi, il ne peut par exemple pas créer de catégories de formes urbaines intermédiaires, non citées dans la loi, ni par exemple qualifier artificiellement des secteurs d'habitation diffus^445(*).

Afin d'assurer une meilleure territorialisation de la loi Littoral et de la loi Montagne, il conviendrait, selon la mission, de confier au Scot un véritable pouvoir d'adaptation. À cet égard, la manière dont le Padduc corse, qui, aux termes de l'article L. 4424-11 du code général des collectivités territoriales, est habilité à préciser les modalités d'application, « adaptées aux particularités géographiques locales », des deux lois, pourrait servir d'exemple. Ainsi, en fonction d'un diagnostic territorial, le Padduc explicite par exemple le fait que :

- dans les littoraux de plaines et de plateaux, la topographie ne peut être prise comme un élément déterminant, de même que la végétation, « qui peut rester similaire sur de longues distances loin de la côte », les critères à privilégier étant alors la co-visibilité avec la mer, et l'« ambiance maritime » ;

- dans les littoraux de falaises et massifs littoraux, le critère de co-visibilité, insuffisamment discriminant, ne peut faire office de critère de délimitation des espaces proches du rivage.

Ces critères sont ensuite déclinés, dans le Padduc, pour chaque type du littoral corse.

En proposant de confier un tel pouvoir de précision au Scot de notions « adaptées aux particularités géographiques locales », la mission souhaite également que soient tirées toutes les conséquences du rapport de compatibilité dans lequel les dispositions des lois Littoral et Montagne s'appliquent aux Scot^446(*). L'application réelle de ce rapport, qui exige uniquement que les règles fixées dans le Scot n'aillent pas à l'encontre des dispositions des deux lois^447(*), permettrait en effet à ce dernier de disposer d'une réelle marge d'adaptation des dispositions des deux lois aux spécificités locales, tout en évitant de les dénaturer^448(*). Il serait utile à cet égard qu'une instruction ministérielle précise la marge de manoeuvre dont disposerait alors le Scot, au titre du rapport de compatibilité avec les lois Littoral et Montagne, à défaut de quoi il faudra attendre que le Conseil d'État se prononce pour sécuriser réellement les Scot dans la mise en oeuvre de ces prérogatives élargies.

La mission remarque qu'une architecture semblable est observable au Royaume-Uni : la loi sur l'urbanisme et l'aménagement rural de 1990 (Town and Country Planning Act 1990), cadre juridique de référence de l'aménagement urbain et rural, y compris en zone montagneuse ou littorale, renvoie par exemple aux outils de planification locale (local plans) la possibilité d'imposer des restrictions et de limiter les permis de construire en fonction de l'état du littoral et de sa protection.

En permettant au Scot d'adapter les dispositions des lois Littoral et Montagne aux circonstances locales, il lui deviendrait également loisible d'imposer, en fonction du diagnostic et du projet de territoire, des règles plus strictes que celles fixées par la jurisprudence pour l'identification, par exemple, des « villages » au sens de la loi Littoral, afin de ne permettre l'urbanisation en continuité que de certains d'entre eux, au regard des partis pris d'aménagement du territoire, alors qu'un récent jugement de la Cour administrative d'appel de Nantes, cité par M^e Loïc Prieur, a au contraire dénié à un Scot cette possibilité, en qualifiant un groupe de constructions de « village » au vu des critères habituellement retenus par la jurisprudence, alors que le Scot lui avait refusé cette qualification en retenant des critères plus exigeants^449(*).

Le Padduc peut là aussi servir d'exemple, puisqu'au regard des caractéristiques locales et des objectifs de développement, notamment la réduction de la proportion de résidences secondaires, il inclut parmi les critères d'identification des « agglomérations » l'existence d'un lieu de vie à caractère permanent, en particulier un nombre significatif de résidences principales, ainsi que des indices de vie sociale, notamment via l'existence d'équipements et lieux collectifs, actuels ou passés, privilégiant ainsi le développement des noyaux urbains traditionnels aux lotissements constitués essentiellement de résidences secondaires.

Dans cette optique de renforcement du pouvoir d'adaptation du Scot, il conviendrait sans doute, à des fins de lisibilité, que les notions les plus contraignantes de la loi Littoral soient explicitement déclinées dans le Scot et les PLU(i) - alors que leur mention explicite dans les documents d'urbanisme n'est actuellement pas requise par les juridictions, sans que cela empêche toutefois d'en tenir compte^450(*). Ainsi, les espaces remarquables et caractéristiques du littoral, caractérisés par une quasi-inconstructibilité, ne sont en général pas identifiés dans les PLU(i), ce qui nuit à la lisibilité de la règle pour les porteurs de projet dès lors que le juge peut requalifier ainsi tout espace en présentant les caractéristiques^451(*).

(c) En conséquence, permettre au Scot de faire écran entre la loi et le PLU(i)

Afin d'affermir le pouvoir de différenciation du Scot, il conviendrait en outre de lui permettre de « faire écran » entre la loi Montagne et la loi Littoral et les autorisations d'urbanisme.

Cette possibilité a déjà été reconnue par la jurisprudence en ce qui concerne les dispositions des PLU(i), le Conseil d'État estimant désormais que lorsque le territoire est couvert par un Scot, la compatibilité d'un PLU avec les dispositions d'urbanisme de la loi Littoral « s'apprécie en tenant compte des dispositions de ce document relatives à l'application des dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, sans pouvoir en exclure certaines au motif qu'elles seraient insuffisamment précises, sous la seule réserve de leur propre compatibilité avec ces dernières »^452(*). Loi Montagne et loi Littoral s'appliquent donc aux PLU(i) en tenant compte des précisions apportées par le Scot, lorsqu'elles existent, sous la réserve que ces précisions soient compatibles avec la loi.

Toutefois, tel n'est pas le cas pour les autorisations d'urbanisme. En effet, les articles L. 121-3 et L. 122-2 du code de l'urbanisme disposent clairement que les dispositions du même code relatives respectivement à l'urbanisation en zone littorale et à l'urbanisation en zone de montagne s'appliquent directement « à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux, constructions, défrichements, plantations, installations et travaux divers, la création de lotissements et l'ouverture de terrains de camping ou de stationnement de caravanes, l'établissement de clôtures, pour l'ouverture de carrières, la recherche et l'exploitation de minerais », ainsi qu'aux « installations classées pour la protection de l'environnement », et ces dispositions, élaborées à un moment où la planification via les documents d'urbanisme était encore balbutiante, n'ont pour l'heure jamais été remises en cause, et ce, alors même que la jurisprudence a rapidement élargi l'application de ces dispositions aux documents d'urbanisme^453(*). Le Conseil d'État et les différentes juridictions rappellent régulièrement, à l'occasion de contentieux portant sur des autorisations d'urbanisme, que les dispositions de la loi Littoral demeurent d'application directe en ce qui concerne les autorisations d'urbanisme, nonobstant toute disposition divergente figurant dans les documents d'urbanisme en vigueur^454(*) et ce, en dépit, donc du contrôle de légalité et du contrôle juridictionnel déjà effectué sur ces derniers. Par conséquent, il appartient aux autorités compétentes pour délivrer l'autorisation d'urbanisme de s'assurer « de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral [ou à la montagne] »^455(*).

Pour le dire autrement, une autorisation d'urbanisme conforme aux documents d'urbanisme en vigueur ne garantit pas sa conformité aux lois Montagne et Littoral, et ce quand bien même ces documents seraient parfaitement légaux et y compris en l'absence de toute modification des dispositions d'urbanisme des lois Littoral et Montagne depuis leur entrée en vigueur^456(*). La raison principale en est le rapport de compatibilité, et non de conformité, qui lie le PLU(i) aux lois Montagne et Littoral (ou le PLU(i) au Scot, qui doit lui-même être compatible avec ces deux lois), tandis que les autorisations d'urbanisme doivent être conformes aux dispositions d'urbanisme des lois Montagne et Littoral. Ainsi, la conformité à un PLU(i) soumis à la seule exigence de compatibilité avec les dispositions particulières au littoral ne suffit pas à assurer le respect par le projet de ces mêmes dispositions^457(*).

De ce fait, le pouvoir prescriptif du Scot en matière de précision des notions des lois Montagne et Littoral demeure très faible. La possibilité explicitement laissée aux Scots et aux PLU(i), depuis la loi Élan, de fixer les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés, n'a pas fondamentalement modifié cette hiérarchie des normes, puisque le Conseil d'État a précisé que la conformité de l'autorisation d'urbanisme devait être recherchée par rapport aux dispositions du code de l'urbanisme, « compte tenu des dispositions du schéma de cohérence territoriale applicable », mais uniquement « dès lors qu'elles sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions législatives particulières au littoral »^458(*), au contraire de ce qu'il avait jugé pour les PLU(i).

Synthèse de l'opposabilité de la loi Littoral,
en présence d'un Scot

Source : document fourni par M^e Loïc Prieur

De ce fait, obliger le Scot à définir de manière précise les notions de la loi Littoral, et lui permettre en conséquence de faire écran entre la loi et l'autorisation d'urbanisme, s'agissant de la loi Littoral et de la loi Montagne, semblerait tout à fait souhaitable, tant du point de vue de la territorialisation de la mise en oeuvre de ces deux lois que de la sécurisation des pétitionnaires.

Le cas échéant, il conviendrait naturellement de renforcer le contrôle de légalité des Scot, afin d'éviter autant que faire se peut les annulations a posteriori, à l'occasion de contentieux portant sur des autorisations individuelles, par voie d'exception d'illégalité. Il est par ailleurs rappelé qu'il est possible au juge, à l'occasion d'un recours contre une autorisation d'urbanisme, de se saisir d'office de l'illégalité du Scot, ce qui permet de pallier la difficulté qui viendrait du fait que les requérants pourraient ne pas penser d'eux-mêmes à invoquer cette illégalité à l'appui de leur requête.

En ce qui concerne en revanche la possibilité pour le PLU(i) de faire écran avec l'autorisation d'urbanisme, la mission est plus réservée. En effet, si l'on comprend l'irritation d'un propriétaire d'une parcelle classée en zone urbanisable mitoyenne de parcelles non construites à qui est refusé un permis de construire au motif de la discontinuité de l'urbanisation, sur le fondement de la loi Montagne ou Littoral^459(*), et l'incompréhension des élus, ainsi mis en porte-à-faux, il faut remarquer que :

- du point du vue du droit, le zonage du PLU(i) n'a pas vocation à déterminer la constructibilité d'un terrain donné, ni à garantir la prévisibilité des normes applicables, mais à planifier à moyen terme le développement territorial d'une commune ou d'un groupement de communes^460(*) ;

- sur le fond, il n'est pas contestable qu'une telle autorisation de construire, indéniablement située en discontinuité, présenterait un risque important de mitage, au rebours de l'objectif poursuivi par les lois Montagne et Littoral.

Aussi la mission recommande plutôt, afin d'améliorer l'information des pétitionnaires, que soient systématiquement reproduits dans les PLU(i) des territoires qui y sont soumis les dispositions législatives et réglementaires des lois Montagne ou Littoral ou au moins leurs références au code, avec la mention expresse que ces dernières sont d'application directe, nonobstant les dispositions du PLU(i).

(2) Permettre au Scot de moduler le périmètre d'application de la loi Littoral

Comme indiqué ci-dessus, le périmètre d'application de la loi Littoral, calé sur les limites administratives des communes concernées, ne permet pas d'en garantir l'adéquation aux réalités des territoires concernés^461(*).

De ce fait, la mission préconise de mettre fin à ce principe d'application de la loi Littoral sur l'ensemble de la commune concernée, afin de pouvoir en circonscrire l'application aux seuls secteurs de la commune réellement littoraux, au sens commun de zone de contact entre la terre et la mer.

La commission relève d'ailleurs que des exceptions au principe d'application de la loi Littoral à l'ensemble de la commune existent déjà : dans les communes nouvelles par exemple, sauf délibération contraire du conseil municipal, la loi Littoral ne s'applique qu'au territoire des anciennes communes les composant auparavant considérées comme communes littorales^462(*).

De même, les zones de montagne sont définies, à l'article 3 de la loi Montagne, en fonction de caractéristiques topographiques (altitudes, fortes pentes...) et contraintes propres, et voient leur périmètre fixé par arrêté interministériel. Ce dispositif permet de classer en zones de montagne uniquement des parties de communes.

Une telle évolution serait du reste semblable à celle qui a présidé au périmètre délimité des abords des monuments historiques, initialement figé dans un rayon de 500 mètres autour des monuments concernés, puis rendu ajustable, en fonction de la configuration et des caractéristiques locales, après négociation entre les services de l'État et les collectivités locales^463(*), cette délimitation au cas par cas étant devenue la règle par défaut depuis 2016^464(*).

En ce qui concerne le périmètre des secteurs littoraux où s'appliquerait la loi Littoral, il devrait être défini en fonction des caractéristiques locales, tout en préservant obligatoirement la bande littorale des 100 mètres et les espaces proches du rivage, au caractère littoral indéniable, du fait des critères d'identification mentionnés ci-dessus^465(*).

Si les modalités précises de définition du « bon » périmètre d'application peuvent être discutées, la mission considère en première approche que les Scots - auxquels la loi confie déjà la déclinaison territoriale de différentes notions de la loi Littoral, et dont la mission estime que le rôle en ce sens devrait être renforcé -, en métropole, et les SAR, en outre-mer, pourraient constituer des échelons pertinents pour déterminer les zones où ces règles devraient continuer à s'appliquer, des critères d'identification pouvant néanmoins être fixés par la loi.

À l'appui de cette proposition, la mission tient également à souligner que les règles restreignant, en droit ou de fait, l'étalement urbain, ont considérablement été durcies depuis l'entrée en vigueur de la loi Littoral : le développement de la législation relative à la protection de l'environnement et des règles de sobriété foncière, qui figuraient déjà parmi les règles générales d'utilisation du sol au moment de la promulgation de la loi Littoral^466(*), mais n'ont cessé depuis d'être renforcées, pour culminer avec la fixation d'objectifs chiffrés de réduction de la consommation d'espaces agricoles, naturels et forestiers dans la loi Climat-résilience de 2021, permet ainsi de relativiser le risque qu'un assouplissement de la loi Littoral n'aboutisse à une bétonisation à tout va des espaces rétro-littoraux.

Par ailleurs, la mission relève que dans d'autres pays européens, la protection de zones littorales ou de montagne se fait uniquement en prenant en compte la valeur naturelle ou paysagère des sites concernés, et non pas exclusivement leur localisation.

Ainsi, en Autriche, trois catégories d'espaces protégés, communs à l'ensemble des Länder, se distinguent par des degrés de protection différents : « monuments naturels » (Naturdenkmäler), où sont interdits tous changements, zones de protection paysagère (Landschaftsschutzgebiete) où sont autorisées les activités agricoles ou forestières, sous condition de garanties de durabilité, et zones de réserve naturelle (Natuschutzgebiete), où sont autorisées les seules pratiques agricoles et forestières existantes.

De même en Bavière, la protection de la montagne relève de l'établissement par les communes de « plans paysagers » (Landschaftspläne), intégrés aux documents d'urbanisme locaux, en fonction des existences de protection de la nature ou des paysages. Ainsi, le « plan Alpes » (Alpenplan) de 1972, intégré au programme de planification du Land de Bavière divise les Alpes bavaroises en trois zones selon la sensibilité des territoires et les possibilités d'implantation d'infrastructures : dans la zone A sont en principe autorisées les constructions et les infrastructures touristiques telles que les routes ou les remontées mécaniques ; dans la zone B, les infrastructures sont soumises à des conditions strictes et à un encadrement renforcé ; dans la zone C, qui fait l'objet de la protection la plus stricte, toute nouvelle infrastructure est en principe proscrite, y compris les routes, les téléphériques ou les pistes de ski.

Par ailleurs, la mission estime que les Scot auraient pu également constituer le bon échelon pour activer tout ou partie des dérogations ciblées mentionnées au point 2.C.2., en fonction des caractéristiques et besoins des territoires. La mobilisation de cet échelon « idéal » doit toutefois être écartée du fait des possibles retards d'application inévitablement induits par les délais d'élaboration ou modification des Scot, ainsi que des coûts élevés pour les collectivités occasionnés par ces procédures d'élaboration ou de modification, qui pourraient de ce fait hésiter à se saisir de ces assouplissements.

Recommandation n° 23 : faire des schémas de cohérence territoriale (Scot) les pivots de la différenciation territoriale dans les territoires montagnards et littoraux :

- inciter les Scot à définir de manière précise les notions pertinentes de la loi Littoral et, le cas échéant, de la loi Montagne ;

- permettre aux Scot rendus plus précis de « faire écran » aux lois Littoral et Montagne : une autorisation d'urbanisme délivrée sur le fondement de l'interprétation faite par le Scot des notions de la loi Littoral ne pourrait ainsi plus être jugée non conforme à la loi Littoral ;

- permettre au Scot de définir le périmètre d'application de la loi Littoral, tout en préservant la bande des 100 mètres et les espaces proches du rivage.

2. Entre les différents types de territoires

a) Mettre en place une différenciation spécifique en faveur des territoires insulaires

Les spécificités et vulnérabilités propres aux territoires insulaires hexagonaux dépourvus de lien avec le continent ont été consacrées par le législateur à l'occasion de l'adoption de la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation et la déconcentration, dite « loi 3 DS ». L'article 3 de cette loi dispose ainsi : « La République française reconnaît les communes insulaires métropolitaines dépourvues de lien permanent avec le continent comme un ensemble de territoires dont le développement durable constitue un objectif majeur d'intérêt national en raison de leur rôle social, environnemental, culturel, paysager et économique et nécessite qu'il soit tenu compte de leurs différences de situations dans la mise en oeuvre des politiques publiques locales et nationales. »

Cette « spécificité insulaire » a été décrite à la mission d'information dans les termes suivants : « Cette absence de lien permanent avec le continent fonde ce que l'on appelle la spécificité insulaire autour de trois critères : la discontinuité territoriale ; les surcoûts induits par cette discontinuité ; une rupture d'équité pour les habitants, notamment en matière d'accès aux soins, à l'éducation, à la culture ou à l'emploi. »^467(*)

À titre d'illustration, pour les 18 communes constituant les 15 îles habitées du Ponant, le surcoût insulaire minimum de fonctionnement est estimé à 1,7 M€ par an (déplacement des agents publics, collecte des ordures ménagères, transport scolaire...), lequel se combine au surcoût insulaire d'investissement, évalué à 2,4 M€ par an, pour atteindre une estimation de 4,1 M€ de surcoût public local annuel engendré par la discontinuité territoriale^468(*).

Il est toutefois notable que cette reconnaissance législative tardive de la « différence de situation » caractérisant ces territoires insulaires n'a entraîné à ce jour aucune conséquence en termes opérationnels ni en termes d'adaptation des politiques publiques aux spécificités insulaires.

À ce titre, la mission souscrit aux propositions qui lui ont été présentées lors de leur audition et lors de son déplacement sur l'île de Batz (Finistère) par les représentants de l'Association des îles du Ponant, et qui ont été regroupées dans l'« appel de Batz » : elle estime ainsi qu'il serait opportun d'adopter une troisième loi d'aménagement du territoire, à savoir une « loi Îles », qui s'inspirerait notamment des articles 3 et 4 de la loi Montagne, lesquels reconnaissent des « handicaps significatifs » propres aux territoires de montagne afin de pouvoir adapter l'ensemble des politiques publiques à leurs spécificités.

L'« appel de Batz » du 10 février 2026 :

50 propositions pour une différenciation insulaire

À l'occasion de son assemblée générale du 10 février 2026, l'Association des élus des îles du Ponant a présenté à la ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation, Françoise Gatel, 50 propositions visant à mettre en place une différenciation adaptée aux territoires insulaires. Ces propositions se déclinent selon les axes suivants :

- la compensation des surcoûts liés à la discontinuité géographique ;

- la garantie de l'accès permanent des populations insulaires aux services publics essentiels : offre scolaire, modes d'accueil pour les 0-3 ans ; santé ; gestion des déchets ; télécommunications ;

- la pérennisation du tissu économique insulaire et de son développement ; la garantie du droit à un logement abordable et non précaire ; l'articulation entre tourisme et vie à l'année ;

- la préservation de la biodiversité et des écosystèmes insulaires.

La mission relève que toutes les pistes formulées ne relèvent pas du domaine législatif, telles que par exemple les incitations à la présence médicale et paramédicale, ou l'intervention des bailleurs sociaux dans les îles.

Cette aspiration à une loi propre aux territoires insulaires découle notamment d'une dynamique à la fois topographique et économique propre à ces espaces où l'enjeu d'occupation touristique saisonnière intense s'articule de plus en plus difficilement avec les contraintes spatiales insulaires. Cette dynamique justifierait des règles spécifiques, par exemple en matière urbanistique en conduisant à des adaptations de la loi Littoral, mais également des adaptations des différentes politiques publiques, en s'inspirant de certaines dispositions de la loi Montagne. Selon les termes du maire de l'île de Batz auditionné par la mission : « Nous souhaitons davantage de différenciation afin d'obtenir les aménagements nécessaires, en matière économique, mais aussi sanitaire, pour pouvoir vivre à l'année sur nos îles. »^469(*)

Recommandation n° 24 : adopter une « loi Îles » comprenant des dispositions (en matière urbanistique mais également pour la majeure partie des politiques publiques) visant à prendre en compte les spécificités des îles dépourvues de tout lien permanent avec le continent.

b) Mieux prendre en compte la spécificité des lacs, dans leur diversité

Comme indiqué précédemment, l'application de la loi Littoral aux plans d'eau intérieurs de plus de 1 000 hectares pose des difficultés du fait des caractéristiques spécifiques de ces derniers, au demeurant multiples et diverses : topographie rendant particulièrement contraignantes les restrictions aux constructions en bord de lac pour les communes de montagne, extension excessive de ces restrictions bien au-delà du seul espace « littoral », du fait des critères de définition des espaces proches du rivage, ou encore règles inadaptées aux lacs artificiels ne comportant aucun noyau urbanisé pouvant servir d'accroche à l'urbanisation en continuité... Au regard des enjeux de développement et d'attractivité, dans certains de ces territoires, l'application ou non de la loi Littoral est devenue un enjeu vital.

Alertée sur ce sujet par plusieurs de ses membres, la mission s'est donc posée la question du bien-fondé de l'application aux plans d'eau intérieurs de règles initialement conçues pour assurer la protection face à la bétonisation qui menaçait les littoraux maritimes, majoritairement devenus hyper-attractifs, dans la seconde moitié du XX^e siècle.

La mission relève d'abord que la France n'est pas le seul pays où les lacs bénéficient d'une protection alignée sur celle applicable aux littoraux maritimes : le droit suédois organise par exemple la protection du littoral autour d'un même régime général de protection des rives (strandskydd)^470(*) : « [sauf exception,] la protection des rives s'applique au bord de la mer ainsi qu'au bord des lacs intérieurs et des cours d'eau »^471(*). Le droit suédois ne distingue donc pas, dans son principe, la protection du littoral maritime et celle des eaux intérieures, qu'il s'agisse de lacs ou de cours d'eau^472(*).

Aussi, sans remettre en cause le principe même de l'application de la loi Littoral aux plans d'eau intérieurs, la mission recommande d'en moduler les dispositions, pour tenir compte des contraintes propres de ces territoires. Elle remarque d'ailleurs que la législation suédoise précitée a elle-même récemment été assouplie, afin justement d'en éviter l'application uniforme dans des espaces où les intérêts protégés par le code de l'environnement suédois ne sont pas menacés^473(*), dans une logique de différenciation territoriale. Par ailleurs, dans un souci de sécurisation juridique, la mission souhaite que soit clarifié le statut de plusieurs grands lacs au regard de la loi Littoral.

(1) Sécuriser les communes riveraines des grands lacs sur leur statut au regard de la loi Littoral

Le premier enjeu est celui de l'applicabilité ou non des dispositions de la loi Littoral à chacun des plans d'eau réputés y être soumis. Pour rappel, après l'entrée en vigueur de la loi créant le Conservatoire du littoral, en 1975, un décret fixa la liste des lacs de plus de 1 000 ha concernés^474(*). La directive d'Ornano précitée prévoyait elle aussi, dans son annexe, une longue liste de communes assujetties à des règles spécifiques, dont des communes riveraines de 13 lacs et étangs nommément désignés (la superficie du plan d'eau n'étant alors pas mentionnée). Au contraire, l'adoption de la loi Littoral ne fut suivie d'aucune mesure d'application fixant la liste des plans d'eau intérieurs de plus de 1 000 ha concernés.

De la sorte, le statut de certains plans d'eau intérieurs vis-à-vis de la loi Littoral n'est pas clair : un document du ministère de la cohésion des territoires indiquait que l'application conjointe de la loi Littoral et de la loi Montagne concernait, en 2018^475(*), dix plans d'eau intérieur de plus de 1 000 hectares (lacs d'Annecy (74), du Bourget (73), Léman (74), de Serre-Ponçon (04, 05), de Naussac (48), de Vassivière (23, 87), de Vouglans (27, 39), de Grandval (15), de Pareloup (12) et de Sainte-Croix (04, 83)). C'est trois de plus^476(*) qu'une fiche technique éditée par la DGALN en 2015^477(*).

De même, les interlocuteurs ultramarins de la mission ont souligné l'incertitude juridique attachée au statut du lac hydroélectrique de Petit-Saut, dont la superficie dépasse largement les 1 000 hectares (300 km²), mais qui ne figure dans aucun document officiel fixant la liste des communes riveraines soumises à la loi Littoral : ayant été mis en eau en 1995, il ne figure même pas dans la dernière actualisation de la liste fixant le périmètre d'intervention du Conservatoire du littoral, souvent prise comme référence, bien que l'objet en soit différent.

Pour cette raison, afin de sécuriser les collectivités riveraines de plans d'eau intérieurs sur le régime d'urbanisme applicable, la mission recommande en premier lieu d'établir une liste consolidée et publiée par décret des plans d'eau intérieurs soumis à la loi Littoral. Cette liste, qui comprendra également la liste des communes riveraines de chaque plan d'eau, devra pouvoir être actualisée de manière régulière, afin de prendre en compte d'éventuelles modifications pérennes des niveaux d'eau, dans un contexte de réchauffement climatique et de modification du régime des précipitations. Par ailleurs, ainsi que le préconisait un rapport du Conseil général de l'environnement et du développement durable de 2014 consacré à l'application aux plans d'eau intérieurs de la loi Littoral^478(*), toute sortie du régime de la loi Littoral de plans d'eau actuellement réputés y être soumis devrait être notifiée aux préfectures concernées, en les invitant à porter à connaissance aux collectivités concernées les nouvelles dispositions d'urbanisme applicables en conséquence^479(*).

L'établissement de cette liste devra être précédée d'une mesure, selon une méthodologie standardisée, de la surface des plans d'eau concernés. De telles démarches ont d'ailleurs déjà été entreprises, avec succès, de manière ponctuelle, ces dernières années. Ainsi, comme l'a rappelé devant la mission M. Joël Giraud, ancien député : lorsqu'il était ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, il a fait appel au Cerema pour vérifier la surface du lac de Naussac, en Lozère, en raison des contraintes que faisait peser l'application de la loi Littoral sur le développement de l'agriculture et de la filière sylvicole. Il s'est avéré qu'elle était inférieure à 1 000 hectares^480(*). L'application de la loi Littoral aux communes riveraines du lac a ainsi été levée début 2022, permettant de relancer des projets économiques longtemps mis en sommeil du fait des contraintes posées par la loi Littoral.

Le rapporteur note que l'Instruction du Gouvernement de 2018 mentionnait déjà qu'à la suite de la publication du rapport de 2014 précité, de nouvelles mesures devaient était réalisées localement pour les retenues artificielles^481(*). Il n'en a toutefois pas fait état lors des auditions ou dans les documents reçus par la mission, et il semble que ces mesures n'aient jamais eu lieu. En revanche, le ministre délégué chargé de la transition écologique, Mathieu Lefèvre, s'est engagé, lors de son audition devant la mission le 12 mai 2026, à saisir le Cerema à cet effet, au moins pour les plans d'eau intérieurs d'une superficie voisine de 1 000 hectares.

Afin d'assurer l'équité de la démarche, il conviendra avant toute chose d'objectiver et d'uniformiser les modalités de calcul de ces surfaces, ces dernières étant intimement liées à la variabilité de la hauteur d'eau.

Pour ce qui est de la fiabilité des outils de mesure, le développement de nouvelles technologies, notamment numériques, et la montée en compétence du Cerema sur les problématiques de cartographie, devraient permettre d'assurer des mesures homogènes et fiables, en outre actualisables à une fréquence plus grande que les relevés topographiques traditionnels. Le protocole mis en place pour la nouvelle mesure de la surface du lac de Naussac pourrait servir de référentiel^482(*). Ces précisions méthodologiques, qui n'ont pas vocation à figurer dans la loi, devraient toutefois être fixées dans un texte officiel (circulaire ou, a minima, guide méthodologique du Cerema) et publiée.

Par ailleurs, en ce qui concerne les conventions de mesure, le réflexe « naturel » est de retenir comme référentiel un équivalent de la « limite des plus hautes eaux » mentionnées par l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme comme limite haute du rivage. Ce fut l'approche retenue par la mission de 2014 précédemment citée, qui avait précisément « pour objectif de rechercher des outils de mesure ou des méthodes de calcul permettant d'établir la superficie d'un plan d'eau, afin de sécuriser juridiquement les conditions d'application de la loi Littoral aux communes riveraines des lacs de plus de 1 000 hectares ». Par analogie à la logique qui prévaut pour les littoraux maritimes, qui retient la limite des plus hautes eaux en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles^483(*), cette dernière avait par exemple retenu, pour les lacs artificiels, la cote en « retenue normale », « c'est-à-dire au niveau autour duquel le plan d'eau se situe une grande partie de l'année »^484(*).

Toutefois, comme l'a indiqué à la mission, lors de son déplacement au lac de Serre-Ponçon, le maire de la commune de Savines-le-Lac, dans les faits, « certaines communes ne voient pas le lac pendant dix mois sur douze », les cotes d'exploitation maximales n'étant par ailleurs plus jamais atteintes, en raison de contraintes de sécurité surimposées depuis la mise en eau initiale. L'analyse de l'altimétrie du lac de Naussac par le Cerema a par exemple fait apparaître des variations annuelles d'environ 10 mètres de la hauteur d'eau, impliquant des variations conséquentes de la surface du lac. Afin de tenir compte de ces cas particuliers, la mission s'interroge sur la possibilité de considérer, pour déterminer la soumission ou non d'un plan d'eau intérieur et de ses abords à la loi Littoral, non pas une cote théorique, mais la cote moyenne et, partant, la superficie moyenne réelles, sur une période à déterminer. En permettant une surveillance quasiment au jour le jour, l'imagerie satellite ouvre désormais la voie à une telle approche, qui correspondrait mieux à la réalité des territoires^485(*). Là aussi, la méthodologie retenue devrait être objectivée et publiée.

Il importe de préciser que la cote retenue pour calculer la superficie du plan d'eau, selon cette nouvelle approche, pourrait tout à fait être disjointe de celle retenue pour fixer, le cas échéant, des régimes d'inconstructibilité ad hoc pour motifs de sécurité et de risques d'inondation, comme cela peut déjà par exemple être le cas pour lacs de barrage plus modestes.

Recommandation n° 25 : sécuriser le champ d'application de la loi Littoral aux plans d'eau intérieurs en :

- clarifiant les modalités de calcul de leur superficie ;

- faisant procéder par le Cerema à la mesure de la superficie des plans d'eau intérieurs actuellement soumis à la loi Littoral ;

- établissant une liste consolidée, publiée par décret et actualisée à intervalle régulier, des plans d'eau intérieurs et des communes riveraines soumis à la loi Littoral.

(2) Assouplir des contraintes inadaptées à la situation des plans d'eau intérieurs

Pour les plans d'eau intérieurs où la loi Littoral continuera de s'appliquer, la mission estime que leurs spécificités objectives en matière de caractéristiques géographiques, topographiques, urbanistiques et démographiques, justifient une différence de traitement par rapport aux littoraux maritimes, les contraintes à l'urbanisation occasionnées par l'application de la loi Littoral dans les conditions de droit commun y apparaissant le plus souvent disproportionnées par rapport à l'objectif de protection des paysages et de la biodiversité recherché, au détriment du développement territorial.

Elle propose donc que, dans la lignée de la recommandation n° 23, dans les communes riveraines de plans d'eau intérieurs de plus de 1 000 hectares, la loi Littoral ne puisse s'appliquer que sur une partie du territoire des communes concernées. Contrairement aux communes littorales maritimes, l'application de la loi Littoral pourrait alors être également levée dans les espaces proches du rivage, afin de tenir compte, dans les zones de montagne, de la topographie contrainte et de la nécessité de mobiliser les zones propres à la construction en bordure de lac, et, pour les lacs artificiels de plaine, l'absence d'urbanisation en bordure de lac et la faible pression foncière. La bande des 100 mètres demeurerait en revanche inconstructible, dans les conditions fixées par la loi Littoral.

Il est à noter qu'une disposition similaire a déjà été adoptée par le passé : l'article 187 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux disposait qu'autour des lacs de montagne d'une superficie supérieure à 1 000 hectares, un décret en Conseil d'État délimiterait les secteurs d'application respectifs de la loi Littoral et de la loi Montagne, le secteur d'application de la loi Littoral ne pouvant être plus réduit que la bande littorale des 100 mètres. Le décret n° 2006-993 du 1^er août 2006 relatif aux lacs de montagne, pris sur le fondement de cet article a toutefois été annulé, sur requête de la commune d'Annecy^486(*), opposée au fond à la disposition, pour méconnaissance du principe de participation et d'information du public tel qu'énoncé par l'article 7 de la Charte de l'environnement, car les modalités de participation du public en vue de la délimitation de ces secteurs respectifs relevaient du domaine de la loi et non du règlement. La disposition fut supprimée en 2010^487(*).

Dans les zones de montagne, les règles d'urbanisme découlant de la loi Montagne deviendraient naturellement automatiquement applicables dès lors que serait levée la loi Littoral.

En cohérence à la recommandation n° 23, la mission considère que le Scot est le bon outil, à une échelle pertinente, pour fixer ce périmètre d'application de la loi Littoral autour des plans d'eau intérieurs. Les EPCI non couverts par un Scot, comme c'est le cas sur les rives du lac de Madine, où s'est rendue la mission, pourront élaborer ce dernier en même temps que leur PLU(i), sous la forme du « document unique » valant Scot et PLU(i), créé par la loi Huwart^488(*).

La mission tient à rappeler que même si un telle restriction du périmètre d'application de la loi Littoral ne conduirait pas, en plaine, à substituer à cette dernière la loi Montagne, elle n'aboutirait cependant pas à une levée totale des protections et des restrictions à l'urbanisation : en ce qui concerne le lac de Madine par exemple, une partie des rives du lac est protégée par le Conservatoire du littoral, et le lac est classé zone Natura 2000, ce qui, sans impliquer une inconstructibilité totale, suppose une évaluation préalable systématique par le porteur de projet de ses incidences sur les habitats et les espèces animales et végétales présentes sur le site. Par ailleurs, la mission rappelle que la levée des restrictions légales à l'urbanisation figurant dans la loi Littoral, n'interdit aucunement aux collectivités locales de décider, via leurs documents d'urbanisme, de ne pas ouvrir à l'urbanisation les rives lacustres, ou d'y réduire les possibilités d'urbanisation, en fonction de leur projet de développement territorial. En outre, il sera toujours loisible aux collectivités locales de maintenir, par le biais de leurs documents d'urbanisme, les règles actuellement en vigueur, ou de n'y lever que certaines restrictions à l'urbanisation, tout en maintenant celles qu'il leur paraîtra pertinent de conserver.

De manière plus prospective, dans une logique d'adaptation territoriale optimale, la mission invite à réfléchir, au-delà du périmètre des Scots, à l'élaboration de schémas d'aménagement à l'échelle de chaque lac, fixant des règles d'urbanisation adaptées aux spécificités et aux enjeux locaux. Une telle démarche a par exemple été engagée autour du lac Léman, où une gouvernance associant les services de l'État, les collectivités et des partenaires pertinents comme le Conservatoire du littoral est en train de se mettre en place depuis quelques années. Ces schémas d'aménagement pourraient prendre la forme soit de documents ad hoc, qui pourraient s'imposer aux PLU(i), soit, de manière plus souple, de coopérations renforcées entre Scots, sous la forme d'« inter-Scots », les différents partenaires s'engageant à décliner les lignes directrices du schéma dans les documents dont ils sont en charge.

La mission relève d'ailleurs que c'est ce schéma qui est le plus souvent retenu dans les pays voisins : en Bavière, le lac Tegernsee est par exemple régi par un règlement spécifique^489(*), englobant les rives du lac, ses habitats aquatiques ainsi que les zones humides associées, ainsi que les reliefs alpins environnants (monts Wallberg, Ringspitz, Hirschberg), les forêts et les pentes, dans une logique de continuum écologique. De même, une proposition de loi récemment déposée au Sénat italien, en janvier 2026, vise à reconnaître au lac de Garde la personnalité juridique et à mieux protéger son écosystème, prévoyant la création d'une « Assemblée du lac de Garde », organe représentatif composé de membres désignés par la Province autonome de Trente et par les régions de Lombardie et de Vénétie ainsi que par les conseils municipaux des communes riveraines, chargé de la représentation légale du lac et compétent pour ester en justice en son nom. De tels mécanismes de coopération peuvent même revêtir dans certains cas un caractère transfrontalier, comme l'illustre le cas du lac de Constance (Bodensee), autour duquel s'organise une gouvernance transfrontalière commune entre la Suisse, l'Allemagne, l'Autriche et, pour certains cadres de coopérations, le Liechtenstein, reposant principalement sur la Convention du 27 octobre 1960 sur la protection du lac de Constance contre la pollution^490(*)et articulée avec la Commission internationale pour la protection des eaux du lac de Constance^491(*), fondée en 1959^492(*), et comprenant également une dimension d'aménagement territorial, visant à coordonner la compréhension de l'espace, les mobilités et le développement territorial à l'échelle de la région du lac - sans toutefois harmoniser les règles d'urbanisme, notamment en matière d'inconstructibilité.

Recommandation n° 26 : permettre au Scot de définir le périmètre d'application de la loi Littoral autour des plans d'eau de plus de 1 000 hectares, tout en préservant la bande des 100 mètres : la loi Littoral pourrait ainsi ne plus s'appliquer sur l'ensemble du territoire communal ; permettre la mise en place de schémas coordonnés dans le cadre d'Inter-Scot.

c) En Corse et en outre-mer, approfondir la différenciation

Compte tenu de leurs caractéristiques spécifiques et des premiers jalons de différenciation qui y ont été posés par le législateur, la mission recommande en outre d'approfondir la marche vers la différenciation de l'application des lois Montagne et Littoral en Corse et dans les outre-mer, en s'appuyant sur les documents régionaux de planification qui leur sont propres, tout en y rendant applicables tout ou partie des recommandations précédentes.

En ce qui concerne la Corse, la mission rappelle que le Padduc dispose déjà de prérogatives étendues en matière d'application des lois Montagne et Littoral, puisqu'aux termes de l'article L. 4424-11 du code général des collectivités territoriales, il « peut préciser les modalités d'application, adaptées aux particularités géographiques locales »^493(*). Elle note également que, paradoxalement et même si l'échantillon est réduit, la quasi-totalité des élus des communes corses ayant répondu à la consultation des élus locaux estiment que la loi Littoral et la loi Montagne devraient mieux prendre en compte la problématique des résidences secondaires et l'articulation avec la loi Montagne^494(*), alors même que la loi ouvre déjà au Padduc la possibilité, d'une part, de délimiter, dans les communes soumises à la fois à la loi Littoral et à la loi Montagne, les périmètres d'application respectifs de ces deux lois^495(*), et, par dérogation au régime en vigueur sur le continent, de mettre en place une servitude de résidence principale dans les communes soumises au RNU^496(*).

Par conséquent, sans préempter l'issue du débat en cours sur l'approfondissement des compétences de la collectivité de Corse, la mission appelle les élus corses à se saisir pleinement, dans la prochaine mouture du Padduc en cours de modification^497(*), de l'ensemble des souplesses déjà prévues par la loi. Notant que les élus locaux corses se sont également exprimés en faveur d'une meilleure prise en compte des formes urbaines propres à la Corse, comme les hameaux, marines et villages, la mission rappelle que de telles précisions pourraient également être apportées dans la nouvelle mouture du Padduc^498(*).

Recommandation n° 27 : en Corse, mettre en oeuvre la possibilité ouverte au Padduc par la loi Élan d'identifier les secteurs soumis à la fois à la loi Littoral et à la loi Montagne où s'appliquera uniquement la loi Montagne.

Dans les départements et régions d'outre-mer, le schéma d'aménagement régional (SAR) dispose également déjà, aux termes des articles L. 4433-7-2 du code général des collectivités territoriales et L. 121-40 du code de l'urbanisme, de certaines prérogatives en relation avec la loi Littoral, notamment en matière de recul du trait de côte (identification des secteurs pouvant accueillir des projets de relocalisation) et d'opérations d'aménagement, autorisées dans les espaces proches du rivage, dès lors qu'elles sont prévues dans le SAR valant schéma de mise en valeur de la mer (SMVM).

Toutefois, ainsi qu'indiqué précédemment, la loi Littoral peine à prendre pleinement en considération les spécificités géographiques et topographiques ainsi que les contraintes particulières auxquelles sont soumis les Drom. De ce fait, la mission appelle à approfondir la différenciation des règles applicables pour les outre-mer, afin de mieux prendre en compte ces spécificités.

La mission suggère tout d'abord, comme pour l'hexagone, de retenir le principe directeur d'une restriction de l'application de la loi Littoral aux seuls espaces réellement littoraux. Une telle restriction du périmètre d'application de la loi Littoral mettra notamment fin à son application jusque dans les « Hauts », aux Antilles et à La Réunion. Il sera néanmoins crucial de vérifier, préalablement à la levée de la loi Littoral dans certains secteurs des territoires d'outre-mer, que d'autres outils de protection, issus par exemple du droit de l'environnement, auront pu être mobilisés là où cela est nécessaire pour protéger et préserver les espaces les plus sensibles. Étant entendu que la levée de la contrainte de l'urbanisation en continuité dans ces zones ne devrait pas aboutir à un mitage incontrôlé, la mission suggère, dans une logique similaire à celle retenue par la mission pour les lacs de montagne^499(*), que les règles d'urbanisme de la loi Montagne leur soient alors rendues applicables. Alternativement, de nouveaux assouplissements aux dispositions de la loi Littoral, hors bande littorale et espaces proches du rivage, pourraient permettre, dans ces territoires, de répondre aux difficultés constatées. Ces assouplissements pourraient s'inspirer de ceux figurant dans la loi Montagne, comme la possibilité pour certains projets de s'implanter en discontinuité, sous réserve de justification, ou la possibilité d'appliquer le concept de « hameau » au sens de la loi Montagne (pouvant faire l'objet d'une extension de l'urbanisation) à des secteurs aujourd'hui qualifiés de « secteurs déjà urbanisés » au sens de la loi Littoral (uniquement densifiables). Le calibrage fin de cette proposition devrait bien sûr faire l'objet, dans le cadre d'un travail législatif, d'échanges avec les représentants de ces territoires.

La mission relève d'ailleurs que cet effort d'adaptation de la loi Littoral aux zones de montagne ne serait que la concrétisation, dans le domaine de l'urbanisme, des dispositions de l'article 8 ter de la loi Montagne, créé par la loi « Montagne II », qui dispose que « [l]es spécificités des zones de montagne dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution, soumises à un cumul de contraintes, sont prises en compte dans l'adaptation des dispositions de portée générale, des politiques publiques et de leurs mesures d'application ».

Afin d'assurer une certaine cohérence de l'acception des notions-clefs des lois Montagne et Littoral dans chacun des territoires ultramarins concernés, la mission suggère que le SAR devienne le pivot de l'application de la loi Littoral en outre-mer, comme elle le recommande pour le Scot dans l'Hexagone. Ainsi, la mission recommande de lui confier explicitement la tâche de préciser les termes de la loi Littoral (et le cas échéant, de la loi Montagne), en fonction des réalités locales, et de lui permettre de « faire écran » entre la loi et les autorisations d'urbanisme^500(*).

L'intégration de telles précisions dans le SAR permettrait de mettre les règles d'urbanisme applicables sur le littoral au diapason des enjeux sectoriels de ces territoires, comme la gestion de l'exposition aux risques naturels, le développement des projets d'énergies renouvelables, ou encore la gestion de l'habitat informel, dont les règles actuelles empêchent la régularisation lorsqu'il est implanté en discontinuité, alors même qu'il s'agirait parfois de la seule solution pour en améliorer la salubrité. En particulier, la prise en compte des spécificités ultramarines dans l'ensemble des politiques publiques montagnardes devrait être plus systématiquement mise en oeuvre, et pourrait notamment se manifester par des possibilités accrues du SAR de décliner et adapter ces politiques publiques localement.

Recommandation n° 28 : différencier les règles applicables aux outre-mer :

- consacrer les schémas d'aménagement régional (SAR) comme pivots de la déclinaison des deux lois dans les outre-mer ;

- mettre en oeuvre l'article 8 ter de la loi Montagne, qui permet une prise en compte des spécificités ultramarines.

* ⁴³⁰ 70 %.

* ⁴³¹ 61 %.

* ⁴³² Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

* ⁴³³ Réponses à un questionnaire écrit.

* ⁴³⁴ Art. L. 122-7 du code de l'urbanisme.

* ⁴³⁵ Art. L. 122-12 du code de l'urbanisme.

* ⁴³⁶ Art. L. 122-24 du code de l'urbanisme.

* ⁴³⁷ Art. L. 141-11 du code de l'urbanisme.

* ⁴³⁸ De fait, lorsque le Scot comporte des dispositions suffisamment précises et compatibles avec ces dispositions législatives qui précisent les conditions de l'extension de l'urbanisation dans l'espace proche du rivage dans lequel l'opération est envisagée, le caractère limité de l'urbanisation qui résulte de cette opération devra s'apprécier en tenant compte des dispositions du schéma concerné (CE, 11 mars 2020, Confédération Environnement Méditerranée et autres, n°^s 419 861 et 419 862).

* ⁴³⁹ Art. L. 141-13 du code de l'urbanisme.

* ⁴⁴⁰ Art. L. 121-8 du code de l'urbanisme.

* ⁴⁴¹ CE, 28 avril 2017, Commune de Batz.

* ⁴⁴² CAA Nantes, 27/06/2023, n° 21BX03 412.

* ⁴⁴³ https://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20 260 223/mi_litt.html

* ⁴⁴⁴ Loi n° 2025-1129 du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l'urbanisme et du logement.

* ⁴⁴⁵ CAA Nantes, 12/09/2025, n° 23NT01 781 ; TA Rennes, 25/04/2025, n° 2204 496.

* ⁴⁴⁶ Art. L. 131-1 du code de l'urbanisme.

* ⁴⁴⁷ Cf. par ex. sur le rapport de compatibilité CE, 6 octobre 2021, n° 441 847 (cas concernant la compatibilité au schéma directeur d'Île-de-France) : « Pour apprécier cette compatibilité, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire pertinent [...], si le SCoT [...] ne contrarie pas les objectifs et les orientations d'aménagement et de développement fixés par [le document supérieur], compte tenu du degré de précision des orientations adoptées, sans rechercher l'adéquation [...] à chaque orientation ou objectif particulier. »

* ⁴⁴⁸ 1° de l'article L. 131-1 du code de l'urbanisme.

* ⁴⁴⁹ TA Rennes, 20/04/2023, n° 004 454 ; CAA Nantes, 12/09/2025, n° 23NT01 781.

* ⁴⁵⁰ CE, 12 octobre 2016, Commune de Saint-Michel-Chef-Chef, n° 387 308 : le PLU « n'est pas tenu de réintégrer les dispositions de la loi « Littoral », et en l'espèce, celles relatives à la bande littorale de cent mètres ».

* ⁴⁵¹ Pour les caractéristiques des espaces remarquables et caractéristiques du littoral, voir notamment CE, 7 avril 2021, n° 428 233.

* ⁴⁵² CE, 28 septembre 2020, Commune du Lavandou, n° 423 087.

* ⁴⁵³ Conseil d'État, 20 octobre 1995, n° 151 859.

* ⁴⁵⁴ CE, 29 juillet 1994, Commune de Frontignan, n° 85 532 ; CE, 15 octobre 1999, Commune de Logonna-Daoulas, n° 198 578, ou plus récemment CE, 31 mars 2017, Commune de Talloires (« SARL Savoie Lac Investissements »), n° 392 186 : « l'exigence de continuité étant directement applicable aux autorisations d'occupation ou d'utilisation du sol, l'autorité administrative qui se prononce sur une demande d'autorisation d'urbanisme dans une commune littorale doit vérifier », si, « à la date à laquelle elle statue, l'opération envisagée est réalisée en continuité avec les agglomérations et villages existants et ce alors même que le PLU » de la commune concernée « aurait ouvert à l'urbanisation la zone dans laquelle se situe le terrain d'assiette » ; cf. aussi par exemple CAA Bordeaux, 30/60/2011, n° 10BX02 502 : une société « ne peut se prévaloir du classement par le plan d'occupation des sols en zone réservée aux activités de camping dès lors qu'un tel classement ne fait pas obstacle à l'application des dispositions » de l'article L 121-16 du code de l'urbanisme qui interdisent les « constructions ou installations dans la bande littorale de 100 mètres ».

* ⁴⁵⁵ CE, 29 juin 2001, Comme d'Olmeto, n° 208 015.

* ⁴⁵⁶ Cf. CE, 21 avril 2023, n° 456 788 et CE, 9 juillet 2021, n° 445 118 : l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation doit vérifier la conformité du projet à la loi Littoral, même si le PLU classe le terrain en zone constructible.

Cf. également CAA Bordeaux, 19/06/1997, n° 94BX01 325 : pour déterminer si un projet se situe dans la bande littorale de cent mètres, il convient de prendre en compte la réalité géographique du moment, en prenant en compte un éventuel recul du trait de côte, et non la délimitation antérieurement effectuée, par exemple par un document local d'urbanisme.

* ⁴⁵⁷ G. Odinet et S. Roussel, « Loi littoral : gare aux a contrario », AJDA, 2017, p. 985.

* ⁴⁵⁸ CE, 9 juillet 2021, Commune de Landéda, n° 445 118.

* ⁴⁵⁹ Cf. par exemple à propos de la loi Montagne CE, 9 mai 2005, Marangio, n° 277 280.

* ⁴⁶⁰ G. Odinet et S. Roussel, « Loi littoral : gare aux a contrario », AJDA, 2017, p. 985.

D'autres motifs peuvent valablement occasionner le refus d'autorisation de construire dans une zone constructible, par exemple le défaut d'équipements publics (CE, 5 novembre 1984, ministre de l'urbanisme et du logement c/ Association « SOS Boulevard de Strasbourg », n° 49 964).

* ⁴⁶¹ Cf. p. 91.

* ⁴⁶² Dernier alinéa de l'art. L. 321-2 du code de l'environnement.

* ⁴⁶³ Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au développement urbain.

* ⁴⁶⁴ Loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine.

* ⁴⁶⁵ Cf. p. 157.

* ⁴⁶⁶ Art. L. 110 de l'ancien code de l'urbanisme, version de 1986 : « gérer le sol de façon économe » et « assurer la protection des milieux naturels et des paysages ».

* ⁴⁶⁷ Propos tenus par Mme Charlotte Coutant, directrice de l'Association des îles du Ponant, lors de son audition en date du 28 avril 2026.

* ⁴⁶⁸ Étude réalisée en 2015 à la demande de l'Association des îles du Ponant par le cabinet Ressources consultants finances.

* ⁴⁶⁹ Propos tenus par M. Éric Grall, maire de l'île de Batz, lors de son audition en date du 28 avril 2026.

* ⁴⁷⁰ Chapitre 7 du code de l'environnement (Miljöbalk) relatif à la protection des espaces (skydd av områden).

* ⁴⁷¹ Loi n° 1998 :808 du 11 juin 1998 relative au code de l'environnement (Miljöbalk) (article 13).

* ⁴⁷² Cette protection couvre en principe les zones terrestres et aquatiques situées jusqu'à 100 mètres de la ligne de rivage (strandlinje) au niveau moyen normal de l'eau. L'article 14 du chapitre 7 du code de l'environnement prévoit que cette distance peut être portée jusqu'à 300 mètres au maximum de la ligne de rivage lorsque cela est nécessaire pour garantir l'un des objectifs de la protection des rives.

* ⁴⁷³ Loi n° 2025 :512 du 22 mai 2025 modifiant le code de l'environnement en matière de protection des rives (Lag om ändring i miljöbalken).

* ⁴⁷⁴ Décret n° 75-1136 du 11 décembre 1975 pris en application de la loi n° 75-602 du 10 juillet 1975 portant création du conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres. Le décret n° 95-372 du 5 avril 1995 étendant à la collectivité territoriale de Mayotte, modifiant et complétant les dispositions du code rural relatives au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ajouta cinq lacs à cette première liste.

* ⁴⁷⁵ Instruction du Gouvernement du 12 octobre 2018 relative aux dispositions particulières à la montagne du code de l'urbanisme.

* ⁴⁷⁶ Vouglans, Pareloup et Sainte-Croix n'étant pas mentionnés dans la liste de 2015.

* ⁴⁷⁷ Littoral et urbanisme. Instruction du Gouvernement - Fiches techniques. Le champ d'application territorial du volet urbanisme de la loi Littoral.

* ⁴⁷⁸ CGEDD, Dispositions issues de la loi « littoral » applicables aux communes riveraines des plans d'eau intérieurs de plus de mille hectares, Rapport n° 009 364-01 établi par Fabienne Allag-Dhuisme et Philippe Iselin, avril 2014.

* ⁴⁷⁹ CGEDD, rapport précité, p. 25.

* ⁴⁸⁰ Cerema, Lac de Naussac (Lozère). Mesure dynamique de la superficie, Rapport d'étude 04/2022 : à la cote normale d'exploitation du barrage, la superficie du lac serait également à 995,4 hectares, avec une incertitude de mesure de 27 hectares.

* ⁴⁸¹ Instruction du Gouvernement de 2018 précitée, fiche n° 4, p. 4.

* ⁴⁸² Cerema, rapport précité.

* ⁴⁸³ CE, 22 octobre 1999, Commune de Penestin, n°^s 180 422 et 180 447.

* ⁴⁸⁴ CGEDD, rapport précité, p. 18-19.

* ⁴⁸⁵ Si l'imagerie satellitaire a été utilisée au lac de Naussac pour disposer de mesures mensuelles de la surface du lac, c'est en définitive sa surface théorique à cote normale qui a été retenue pour déterminer sa soumission ou non à la loi Littoral, en extrapolant cette surface théorique en fonction de la cote retenue normale du lac, à partir de la relation mathématique établie entre les surfaces et les cotes réelles mesurées concomitamment.

* ⁴⁸⁶ CE, 3 octobre 2008, Commune d'Annecy, n° 297 931.

* ⁴⁸⁷ Art. 21 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement.

* ⁴⁸⁸ Loi n° 2025-1129 du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l'urbanisme et du logement.

* ⁴⁸⁹ Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet Tegernsee und Umgebung.

* ⁴⁹⁰ Conclue entre le Bade-Wurtemberg, la Bavière, l'Autriche et la Suisse.

* ⁴⁹¹ Internationale Gewässerschutzkommission für den Bodensee, IGKB.

* ⁴⁹² Dont les membres sont les États riverains du lac et la Principauté de Liechtenstein.

* ⁴⁹³ Le Conseil d'État a toutefois précisé que, pour servir de filtre entre la loi et les documents d'urbanisme ou les autorisations d'urbanisme, ces dispositions devaient être suffisamment précises et compatibles avec la loi (CE, 16 juillet 2010, Ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durable, n° 313 768).

* ⁴⁹⁴ 67 % pour chacun de ces items, plusieurs réponses étant possibles.

* ⁴⁹⁵ II bis de l'art. L. 4424-12 du code général des collectivités territoriales (CGCT), créé par l'art. 45 de la loi Élan.

* ⁴⁹⁶ III de l'art. L. 4424-11 du CGCT, créé par l'art. 4 de la loi « Le Meur-Echaniz ».

* ⁴⁹⁷ Comme l'a indiqué à la mission Julien Paolini, conseiller exécutif de Corse en charge du Padduc.

* ⁴⁹⁸ Ce que le Padduc en vigueur fait déjà en partie.

* ⁴⁹⁹ Cf. p. 208.

* ⁵⁰⁰ Cette capacité, autrefois inscrite aux articles L. 4433-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, a été supprimée par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, qui a mis fin à leur assimilation aux directives territoriales d'aménagement (DTA).

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