Loi Montagne, Loi Littoral : face aux nouveaux enjeux, conforter, adapter et différencier

C. AXE N° 3 : EN MATIÈRE D'URBANISME, ACCOMPAGNER ET AJUSTER POUR RÉÉQUILIBRER L'APPLICATION EN FAVEUR DE L'AMÉNAGEMENT, SANS REMETTRE EN CAUSE L'OBJECTIF DE PROTECTION

Comme indiqué précédemment, de nombreux acteurs, qu'ils soient élus locaux ou porteurs de projets, ont manifesté devant la mission un souhait marqué d'évolution des règles d'urbanisme issues des lois Montagne et Littoral.

Pour autant, toutes les difficultés d'application observées au cours de la mission ne nécessitent pas d'ajustement législatif, cette solution n'étant d'ailleurs préconisée que par 9 % des élus des communes soumises à la loi Montagne et 16 % des élus des communes littorales ayant répondu à la consultation en ligne. Hormis pour quelques problématiques très ciblées^309(*), dans la majeure partie des cas, l'amélioration de la mise en oeuvre des lois Montagne et Littoral devrait passer par une évolution des pratiques.

1. Axe 3. 1. Clarifier et accompagner

a) Préciser certaines notions dans la loi

En premier lieu, la mission estime indispensable de clarifier, dans la loi, un certain nombre de notions des lois Montagne et Littoral dont l'interprétation continue de poser difficulté, soit que leur interprétation jurisprudentielle ne soit pas complètement stabilisée, soit plus simplement que cette dernière ne soit pas suffisamment lisible pour les élus et porteurs de projets. En effet, comme l'a exprimé le président de l'Anel, M. Jean-Charles Orsucci, devant la mission, « sans préjudice de notre grand respect des juges [...], nous estimons que c'est aux députés et aux sénateurs de faire la loi ».

Sans prétendre à l'exhaustivité, la mission a identifié trois notions dont l'interprétation semble particulièrement problématique, pour lesquelles les inconvénients du manque de précision semblent l'emporter sur les avantages de la souplesse. La mission insiste toutefois sur le fait que l'objectif n'est pas tant de figer des définitions dans la loi, ce qui pourrait avoir l'effet contre-productif d'aboutir à une excessive uniformisation des modalités de mise en oeuvre des lois Montagne et Littoral, laquelle serait contraire au principe de différenciation que la mission a placé au coeur de ses travaux, que de dégager des critères partagés, propres à guider le travail d'identification et de localisation effectué à l'échelle locale dans le cadre des Scot et des PLU(i).

(1) Une notion-clef des deux lois : la continuité de l'urbanisation

La notion de continuité est la notion-clef tant de la loi Littoral^310(*) que de la loi Montagne^311(*). Les auditions et déplacements de la mission ont fait apparaître que son principe n'était pour ainsi dire jamais remis en question, et qu'il était désormais admis comme principe structurant de l'urbanisme littoral et de montagne. Pour autant, des souhaits de clarification ont été exprimés à de multiples reprises, tant en ce qui concerne les éléments permettant de caractériser la continuité de l'urbanisation qu'en ce qui concerne l'identification des formes urbaines pouvant constituer une accroche à l'urbanisation en continuité.

La mission relève qu'étonnamment, ces demandes émanent plutôt des élus des territoires de montagne, soumis pourtant à un régime d'urbanisation en continuité plus souple que celui qui prévaut dans les communes littorales, puisqu'il admet le principe d'exceptions au principe d'urbanisation en continuité, sous réserve de justification et de non atteinte aux terres agricoles, pastorales et forestières ni aux paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel montagnards ou encore à la protection des risques^312(*).

Ces souhaits de clarification concernent en premier lieu les éléments constitutifs de discontinuité. La loi « Montagne II » de 2016 a déjà précisé les critères d'appréciation du principe de continuité, ce dernier devant être apprécié « au regard des caractéristiques locales de l'habitat traditionnel, des constructions implantées et de l'existence de voies et réseaux »^313(*), étant entendu que demeure primordiale dans l'appréciation de la continuité la notion de distance au noyau urbanisé^314(*). Toutefois, cette définition positive de la notion de « continuité » introduite par la loi « Montagne II », qui ne faisait du reste que reprendre les critères antérieurement dégagés par la jurisprudence, n'a pas suffi à lever les difficultés d'appréciation relatives aux motifs de discontinuité. La question des voies et réseaux en particulier, prête à confusion. En effet, selon l'Instruction du Gouvernement du 12 octobre 2018^315(*), la présence de voies et réseaux peut constituer un indice - toutefois non suffisant, en l'absence de constructions - d'urbanisation, leur présence sur la zone ou la parcelle où le projet est envisagé constituant « un indice permettant d'établir que cette dernière est bien en continuité d'une autre zone ou parcelle déjà construite »^316(*).

Source : instruction du Gouvernement de 2018, fiche n° 2, p. 8

Rien n'est dit en revanche du sort à réserver aux routes et chemins en tant que constitutifs de discontinuité, ni aux cours d'eau, cette notion de discontinuité n'étant abordée dans la circulaire de 2018 précitée qu'indirectement, par le biais d'exemples schématiques illustrant des cas d'interdiction de constructions en discontinuité. Ces derniers, comme celui reproduit ci-contre, sont toutefois paradigmatiques (combinaison, en partie droite du schéma, d'une voie de circulation, d'un cours d'eau et d'une rupture de pente, formant une claire rupture de continuité), et ne permettent pas de trancher sur le sort à réserver à des éléments isolés comme des chemins communaux ou des ruisseaux, parfois même asséchés de longue date^317(*).

Pour cette raison, dans la continuité de la loi « Montagne II », l'article 6 de la proposition de loi « Montagne III », débattue et adoptée en mai 2026 à l'Assemblée nationale^318(*), et en juillet 2026 au Sénat, vise à exclure l'identification comme constitutifs de discontinuité de certains éléments topographiques comme les voies, sentiers, ruisseaux ou autres coupures physiques^319(*). Actuellement, différentes catégories de ruptures physiques peuvent en effet, selon la jurisprudence, être constitutives de discontinuité, notamment des parcelles vierges, boisements, voies, reliefs, distances ou coupures naturelles, sans bien préciser si chacun de ces types se suffit à lui-même.

La mission soutient cette volonté de clarification, et note d'ailleurs, à l'appui de cette analyse, que la notion de « secteurs déjà urbanisés » créée en 2018 par la loi Élan, avec des critères permettant de les distinguer des « espaces d'urbanisation diffuse », ne semble pas poser de difficultés majeures d'interprétation^320(*). Elle estime également que des clarifications similaires pourraient être introduites dans la loi Littoral, si toutefois les élus des communes concernées ou leurs représentants en manifestaient la volonté^321(*).

Par ailleurs, les représentants de l'Anem, entendus par la mission, ont également estimé que le seuil à retenir pour qualifier un groupe de construction de « groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants », constituant une accroche à l'urbanisation, n'était pas suffisamment clairement établi par la jurisprudence, et devrait être lui aussi inscrit dans la loi. La mission craint cependant qu'une telle inscription dans la loi ne permette pas de prendre en compte les spécificités des différents territoires de montagne, et met en outre en garde contre les effets de seuil que pourrait avoir l'introduction dans la loi d'un nombre minimal de constructions pour caractériser une agglomération, un bourg ou un village, en figeant un chiffre qui ne permettrait plus de prendre en compte, pour des groupes de constructions plus petits, d'autres critères dégagés par la jurisprudence tels que la structuration de l'urbanisation et la proximité des constructions^322(*). Pour ces raisons, la mission recommande plutôt que de tels seuils spécifiques soient fixés au niveau des documents d'urbanisme.

(2) Les espaces proches du rivage

La notion d'espaces proches du rivage semble l'une des notions de la loi Littoral les plus difficiles à appréhender pour les élus et porteurs de projet.

En effet, contrairement à la bande littorale, dont la largeur est fixée par la loi à 100 mètres à compter de la limite haute du rivage^323(*), et au secteur d'application du principe d'urbanisation en continuité, fixé par les limites administratives de la commune administrative concernée^324(*), l'étendue des EPR n'est pas fixée par la loi, cette dernière ne comprenant même pas de liste de critères à prendre en compte pour les délimiter. Or la qualification d'EPR entraîne d'importantes restrictions des possibilités de construction, puisque seules des extensions limitées et justifiées de l'urbanisation sont autorisées^325(*), cette notion d'extension limitée et justifiée s'appliquant tant en zone urbanisée que non urbanisée^326(*), limitant donc également les possibilités de densification des zones déjà urbanisées^327(*).

Les critères dégagés par la jurisprudence pour définir les EPR sont bien établis depuis une vingtaine d'années, combinant la distance par rapport au rivage, les caractéristiques des espaces séparant les terrains concernés de la mer (reliefs, coupure physique telle que voie de chemin de fer, autoroute, caractère urbanisé ou non), et l'existence d'une co-visibilité par rapport à la mer^328(*), étant désormais acquis que le critère de distance, autrefois prépondérant, doit être pondéré par les critères de co-visibilité et la présence éventuelle d'une urbanisation entre le terrain concerné et le rivage^329(*), même si certaines juridictions ont pu ponctuellement appliquer ces critères de manière cumulative^330(*). Du fait de ces critères, les EPR seront de manière générale beaucoup plus restreints en zone urbanisée, tandis qu'ils peuvent s'étendre beaucoup plus loin, compte tenu des caractéristiques géographiques ou s'ils forment une même unité paysagère, ainsi que l'illustre le schéma ci-dessous^331(*).

Schéma illustratif des critères à retenir pour qualifier un espace d'EPR

Source : ministère de l'écologie et du développement durable, Planifier l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, juillet 2006, p. 27

Toutefois, lors de son déplacement dans le Finistère, la mission a pu constater l'incompréhension totale des élus locaux et leur méconnaissance de l'existence de ces critères dégagés par la jurisprudence. Pour certains, la limite des espaces proches du rivage leur avait manifestement été « imposée » par le cabinet de conseil chargé de les assister dans l'élaboration de leur document d'urbanisme, sans leur en expliquer les tenants et les aboutissants.

Au-delà de la question des critères d'identification des EPR, un contentieux signalé à la mission par la commune de Plouescat (29) illustre en outre la difficulté d'en fixer, sur le terrain, les limites : le maire de Plouescat ayant refusé un permis de construire pour une maison, le tribunal administratif de Rennes a d'abord donné raison au maire, considérant notamment que les parcelles concernées étaient situées en EPR, étant « distantes d'environ 800 mètres du rivage, dont elles ne sont séparées par aucune urbanisation et avec lequel elles présentent, eu égard à la topographie du terrain, une covisibilité », et étant au demeurant identifiées en EPR par le PLU(i)^332(*). La cour administrative d'appel de Rennes a infirmé ce jugement et prononcé l'annulation du refus de permis, au motif de la production d'un constat d'huissier indiquant que « que le secteur d'implantation du projet ne se trouve pas en co-visibilité du rivage, en raison du relief et de la présence d'une petite crête dominant la mer ainsi que de nombreux arbres implantés en limite du terrain et aux abords de celui-ci », et du fait que le lieu-dit en question n'est pas identifié par le Scot du Léon comme appartenant à un EPR^333(*), avant que le Conseil d'État ne juge qu'en estimant que le terrain, « situé à une distance de 800 mètres du rivage dont il n'est séparé que par des espaces naturels et à vocation agricole, se trouvait en dehors des espaces proches du rivage », la Cour administrative d'appel de Rennes avait dénaturé les pièces du dossier, donnant finalement raison au maire qui avait refusé le permis.

Afin d'améliorer la lisibilité des règles, mais aussi d'assurer une meilleure adéquation de l'identification des espaces proches du rivage aux réalités des territoires, la mission suggère de fixer dans la loi des critères d'identification. Cette clarification serait sans préjudice de la possibilité laissée aux Scot de préciser ces critères, en fonction des particularités locales, et de déterminer la localisation des espaces proches du rivage, qui pourrait en outre être renforcée^334(*).

(3) La capacité d'accueil du territoire, une notion longtemps ignorée, appelée à devenir une notion-clef

Dans les communes littorales comme dans les zones de montagne, les documents d'urbanisme doivent déterminer la capacité d'accueil du territoire, qui conditionne l'ampleur de l'ouverture à l'urbanisation.

Pour les communes littorales, l'article L. 121-21 du code de l'urbanisme dispose que l'évaluation de la capacité d'accueil doit prendre en compte la préservation des espaces remarquables et caractéristiques du littoral, l'existence de risques littoraux, notamment ceux liés à la submersion marine, la protection des espaces nécessaires au maintien ou au développement des activités agricoles, pastorales, forestières et maritimes, ainsi que les conditions de fréquentation par le public des espaces naturels, du rivage et des équipements qui y sont liés.

Pour les zones de montagne, l'article L. 122-8 précise seulement que cette capacité d'accueil doit être compatible avec la préservation des espaces naturels et agricoles caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard à préserver, ainsi que des terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières.

La notion correspond donc au « niveau maximum de pression, exercée par les activités permanentes et saisonnières, que peut supporter le « capital de ressources du territoire » sans mettre en péril ses spécificités »^335(*).

Longtemps regardée avec indulgence, cette obligation de définir la capacité d'accueil du territoire est appelée à devenir de plus en plus structurante, au regard de l'évolution de la pression foncière et sur les ressources du territoire. De fait, un récent arrêt de la Cour administrative d'appel de Nantes, validé par le Conseil d'État^336(*), a défini la capacité d'accueil au sens de la loi Littoral comme « le niveau maximum de pression que peut supporter le système de ressources du territoire » et considéré cette capacité comme contraignante, conduisant par la suite à l'annulation de plusieurs Scot qui n'avaient pas évalué les capacités des lieux et équipements nécessaires pour accueillir une urbanisation.

Afin d'éviter la fragilisation des Scot et PLU(i), il conviendrait, selon la mission, qu'un texte - législatif ou réglementaire - précise les attendus de la notion de capacité d'accueil, en matière de ressources à examiner, mais aussi de périmètre et d'horizon temporel, étant entendu que ces précisions devraient s'accompagner, de la part de l'État, d'une mise à disposition des données pertinentes pour permettre aux collectivités concernées de procéder à l'évaluation requise.

Recommandation n° 12 : afin d'améliorer l'intelligibilité des règles et de réduire l'insécurité juridique, intégrer dans la loi ou le règlement les critères d'identification de certaines notions des lois Montagne et Littoral (urbanisation en continuité, espaces proches du rivage, capacité d'accueil...)

b) Informer et former

En complément des précisions sémantiques mentionnées ci-dessus, la mission souhaite insister sur la nécessité de permettre aux élus une meilleure appropriation de la réglementation propre au littoral et à la montagne, mais aussi de la jurisprudence. En effet, si toute une partie de cette dernière est appelée à devenir caduque, en conséquence des clarifications mentionnées ci-dessus que la mission appelle de ses voeux, et si d'autres précisions pourront être apportées par le biais, notamment, des documents d'urbanisme^337(*), le maintien d'une certaine fluidité des notions employées, nécessaire à leur adaptation aux différents contextes locaux, ne permettra pas de s'abstraire totalement de comparaisons jurisprudentielles.

Or suivre, analyser, comprendre et mesurer les apports de la jurisprudence n'est pas aisé pour des communes souvent mal dotées - à l'exception des plus grandes - en ressources humaines et d'ingénierie. Plus des deux tiers des élus de communes de montagne^338(*) et plus de la moitié des élus des communes littorales^339(*) ayant répondu à la consultation estiment ne pas disposer de suffisamment d'informations sur l'application de la loi (par le biais de guides d'application, circulaires ministérielles, formations...).

La mission relève que des circulaires explicatives, assorties de fiches techniques thématiques relativement complètes et pédagogiques, sont déjà accessibles en ligne, y compris leurs mises à jour les plus récentes, sur le site internet du ministère de l'écologie^340(*), mais les trouver via une recherche Internet relève du parcours du combattant. La mission recommande donc que les services du ministère de l'aménagement du territoire et de la décentralisation mettent ces documents à disposition de l'ensemble des élus locaux, en les enrichissant de l'ensemble de la jurisprudence existante relative aux lois Montagne et Littoral, en en faisant un bilan critique et en rappelant le caractère non prescriptif de cette dernière. Par ailleurs, si la mission se félicite de l'actualisation en cours de la circulaire relative à la loi Montagne, elle relève que la première mouture date de 2018, et appelle donc à une mise à jour plus régulière de ces documents.

Ces documents devraient également mentionner, par exemple, les cas de dérogations accordées au niveau ministériel^341(*) sur le fondement des dispositions dérogatoires prévues par la loi. La mission recommande que ces circulaires soient complétées, au niveau local, par un document mentionnant l'ensemble des dérogations accordées au niveau local par le préfet, sur le fondement, là aussi, des dispositions dérogatoires prévues par la loi^342(*). Des déclinaisons régionales, notamment pour les outre-mer, pourraient également être envisagées, prenant en compte la jurisprudence relative à des cas locaux. Ces documents pourraient ainsi constituer un répertoire consolidé d'exemples de modalités de mise en oeuvre des dispositions des lois Montagne et Littoral, au niveau national et local, à destination des élus.

Ils devraient en outre être partagés avec les services déconcentrés de l'État, assurant aux élus et aux services déconcentrés de l'État chargés du contrôle de légalité un même niveau d'information et une connaissance partagée de ces modalités de mise en oeuvre. La mission recommande également que ces documents soient rendus aisément accessibles en ligne, afin que puissent également en prendre connaissance les différents services d'ingénierie qui accompagnent les collectivités dans leur travail d'élaboration des documents d'urbanisme, voire les simples particuliers. Ces documents devraient être mis à jour régulièrement.

Par ailleurs, afin d'assurer un niveau d'information égal et partagé des différents acteurs du territoire, la mission suggère d'organiser des sessions de formation régulières, présentant l'état de l'art relatif à l'application des lois Montagne et Littoral, à savoir tant les fondamentaux de ces deux textes que les dernières évolutions législatives, réglementaires et jurisprudentielles.

En dépit de l'assurance des représentants de la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) d'une excellente collaboration en la matière avec les associations d'élus, la mission a retenu des échanges avec les élus interrogés un déficit dans ce domaine. De telles formations, organisées par la DHUP, existent à destination des services déconcentrés de l'État, ainsi qu'à destination des commissaires enquêteurs. Elles sont toutefois peu nombreuses (en moyenne trois formations par an à destination des services déconcentrés, et des formations ponctuelles à destination des commissaires enquêteurs^343(*)), alors qu'elles sont essentielles pour permettre que les services de l'État disposent d'informations fiables et actualisées, pour assurer le traitement équitable des dossiers sur l'ensemble du territoire. Par ailleurs, la structuration de programmes de formation sur les lois Montagne et Littoral serait également utile aux élus locaux et aux services compétents des collectivités territoriales. L'attention du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) pourrait être appelée sur ce point, et une collaboration mise en place avec la DHUP. En effet, si certaines régions, comme la Bretagne, sont très actives en matière d'information et de formation des élus, la situation semble plus nuancée ailleurs.

Recommandation n° 13 : pour assurer une application cohérente des deux lois sur le territoire national, élaborer une circulaire à l'attention des collectivités territoriales et des services de l'État, compilant de manière claire et exhaustive le droit applicable et la jurisprudence pertinente, tout en rappelant le caractère non-prescriptif de cette dernière.

Recommandation n° 14 : mettre en place des programmes d'information et de formations techniques sur les lois Montagne et Littoral pour les élus, les services déconcentrés de l'État et les services instructeurs des collectivités territoriales.

c) Faire évoluer le rôle des services de l'État

Enfin, la mission relève la nécessité d'opérer une révolution copernicienne dans les relations et le positionnement de l'État par rapport aux collectivités territoriales, pour ce qui est de la mise en oeuvre des lois Montagne et Littoral, tant au niveau de l'administration centrale qu'au niveau local. Pour la DHUP, les services déconcentrés de l'État constituent, surtout en montagne, « un relai d'ingénierie dont peuvent bénéficier les collectivités^344(*) ». La perception qu'en ont les élus est cependant tout autre.

Auditionnée par la mission, Mme Marie-Noëlle Battistel, présidente de la commission permanente du Conseil national de la montagne, a clairement exposé les difficultés rencontrées en 2016, au moment de l'inscription dans la loi des critères d'appréciation de la continuité de l'urbanisation, d'abord pour faire prendre en compte ces évolutions législatives par la doctrine de l'administration centrale, puis pour diffuser ces évolutions et leurs modalités d'application auprès des services déconcentrés de l'État. La mission met en garde contre de tels penchants conservateurs au sein des ministères, qui aboutiraient à vider de leur substance, dans les instructions faites aux services instructeurs dans les services déconcentrés, les évolutions pourtant nécessaires votées par le législateur.

Surtout, la mission remarque que la rigidité des services de l'État dans le contrôle de légalité, tant des documents d'urbanisme que des autorisations d'urbanisme, est très régulièrement incriminée comme source de difficultés dans l'application des lois Montagne et Littoral. Au total, deux tiers des élus des communes de montagne^345(*) et littorales^346(*) ayant répondu à la consultation en ligne témoignent d'un défaut d'accompagnement au cas par cas de la part des services de l'État, et près d'un quart des élus des communes de montagne^347(*) et des communes littorales^348(*) estiment que les évolutions des modalités d'application des règles d'urbanisme devraient principalement passer par une application moins rigide de la loi par les services de l'État. Trop souvent vus comme des censeurs, ces derniers sont régulièrement taxés d'interprétations obtuses des textes législatifs et réglementaires, de manque d'objectivité, mais aussi et surtout d'incapacité au dialogue : au total, deux tiers des élus des communes de montagne et des communes littorales relèvent ainsi un déficit d'accompagnement au cas par cas par les services de l'État. Ainsi, selon la même Marie-Noëlle Battistel, au diapason de nombre de témoignages entendus par la mission, « [c]'est un combat permanent que d'aller voir les directions départementales des territoires (DDT) pour plaider l'autorisation de petites extensions rendues impossibles par la seule présence d'un petit ruisseau asséché depuis longtemps, qui crée une rupture de continuité ».

Or, la mission relève que, selon les informations fournies par la Direction interministérielle à la transformation publique (DITP)^349(*), la quasi-totalité des cas de blocage remontés au dispositif France Simplification ont pu trouver une solution à droit constant, soit par rappel aux services déconcentrés de l'État de la jurisprudence applicable, lorsqu'elle admettait en réalité la réalisation du projet, soit, après échanges avec les porteurs de projet, par des ajustements modérés n'empêchant pas l'atteinte des objectifs souhaités. Ainsi, selon la DITP, « [l]'expérience de France Simplification conduit [...] à souligner que les difficultés d'application des lois Littoral et Montagne ne tiennent pas tant à une inadéquation de leurs objectifs fondamentaux qu'à la rigidité de leur mise en oeuvre face à des situations locales diversifiées » et que « [l]a différenciation, entendue comme la capacité de l'État à adapter son dire et son action à la réalité de chaque territoire [...], constitue la réponse la plus efficace ».

Les raisons des blocages et du déficit de dialogue observés dans les territoires sont multiples, du manque d'effectif des directions départementales des territoires (DDT) à la crainte du risque juridique, en passant par une culture de la norme sans doute encore trop présente dans l'appareil d'État, par rapport à la culture du projet. En ce sens, l'évolution que la mission appelle de ses voeux, qui ne devrait d'ailleurs pas concerner uniquement les lois Montagne et Littoral, ni même uniquement le droit de l'urbanisme, ne fera sans doute pas en un jour.

Toutefois, la mission tient à souligner l'importance primordiale de l'établissement d'un dialogue fructueux, au niveau local, entre les élus et les services déconcentrés de l'État, afin d'éviter à ce dernier de ne jouer in fine que le rôle du censeur, à l'occasion du contrôle de légalité.

Recommandation n° 15 : faire évoluer le rôle des services de l'État, et notamment des services préfectoraux, d'une posture de contrôleur à celle de conseiller et d'accompagnateur et dresser des bilans réguliers d'application de ces deux lois, partagés entre collectivités territoriales et services de l'État.

2. Axe 3. 2. Prévoir certains assouplissements circonscrits aux règles d'urbanisme dans les communes littorales et les zones de montagne

Ainsi qu'indiqué précédemment, le principe des restrictions à l'urbanisation dans les territoires littoraux et de montagne, et notamment le principe d'urbanisation en continuité, fait l'objet d'un large consensus, y compris parmi les élus de ces territoires, attachés à la préservation des paysages et à la limitation de la consommation foncière, qui, au-delà de leurs vertus intrinsèques, dans une logique de protection de l'environnement, constituent également un facteur d'attractivité précieux pour le développement, notamment d'activités touristiques. Pour autant, des difficultés ponctuelles demeurent, concernant principalement la mobilisation du bâti existant, ainsi que les constructions nécessaires à des activités que leurs caractéristiques imposent d'implanter à distance des habitations.

a) Mobiliser le bâti existant

(1) Soutenir le comblement des « dents creuses »

Dans un contexte d'attention accrue aux problématiques de réduction de l'artificialisation des sols, de nombreux interlocuteurs de la mission ont insisté sur la nécessité d'assouplir, tant en loi Littoral qu'en loi Montagne, les possibilités de mobilisation des « dents creuses » et de densification de groupes même modestes de constructions. En effet, l'utilisation de ces dernières non seulement limite la consommation nouvelle d'espaces agricoles, naturels et forestiers (Enaf), dans une logique proche de celle du principe d'urbanisation en continuité prévalant dans les lois Montagne et Littoral, mais ne vient en outre, de manière cohérente, pas grever, sauf exception, les enveloppes foncières des communes définies en application de la loi Climat-résilience. Dès lors, la bonne articulation de ces différents textes revêt une importance cruciale, tant du point de vue de la cohérence globale du cadre normatif que de leur acceptabilité par les différentes parties prenantes.

La difficulté de mobiliser les « dents creuses » semble particulièrement aigüe en loi Littoral, pour les « secteurs déjà urbanisés ». En effet, alors que ces derniers ne peuvent, aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, que faire l'objet d'une densification, la mobilisation des « dents creuses » situées en bordure d'enveloppe urbaine se heurte à des difficultés.

La genèse de la notion de « secteurs déjà urbanisés » mérite d'être rappelée : jusqu'au début des années 2010, la densification des hameaux, au sens commun du terme, était admise, tant par la doctrine administrative que par les juridictions^350(*), leur extension demeurant toutefois strictement interdite^351(*). Un revirement de jurisprudence, en 2013, mit fin à cette possibilité^352(*), toute construction nouvelle, même de faible ampleur, étant désormais assimilée à une extension de l'urbanisation en discontinuité, et donc interdite en vertu de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Afin de surmonter cette jurisprudence, la loi Élan de 2018 a créé la notion de « secteurs déjà urbanisés », rétablissant explicitement la possibilité de densifier certains groupes de constructions dont les critères d'identification sont désormais fixés dans la loi^353(*), par opposition aux espaces d'urbanisation diffuse, et qui doivent, afin de pouvoir faire l'objet d'une telle densification, être identifiés par le Scot et délimités dans les PLU(i).

Cette possibilité offerte aux collectivités de délimiter des « secteurs déjà urbanisés » densifiables ne semble toutefois pas avoir été pleinement saisie au niveau local, d'une part en raison du caractère relativement récent de cette évolution législative, au regard des délais de modification des documents d'urbanisme, mais aussi et, à ce qu'il semble, en raison d'une certaine frilosité de la part des élus vis-à-vis de l'application d'un dispositif dont les critères d'identification et les modalités d'application leur apparaissaient en définitive peu clairs et donc peu sécurisés, la frontière entre urbanisation en continuité et densification de « dents creuses » apparaissant ténue, lorsque ces dernières sont localisées sur les marges des « secteurs déjà urbanisés ». De ce fait, la délimitation de ces derniers ferait souvent l'objet, dans les PLU(i), d'interprétations excessivement restrictives, à la parcelle, ainsi que l'illustre l'exemple ci-dessous, développé lors de son audition devant la mission d'information par Mme Kristell Jamme, directrice du conseil d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUE) du Morbihan :

Source : CAUE du Morbihan

En l'occurrence, la délimitation « à la parcelle » du périmètre du « secteur déjà urbanisé » ne permet pas la construction des deux maisons entourées de pointillés bleus, pourtant clairement assimilables à de la densification, ce terrain apparaissant clairement comme une « dent creuse » au sein du « secteur déjà urbanisé ».

Afin de sécuriser les élus dans leurs pratiques et de favoriser la mobilisation des « dents creuses », la mission préconise de préciser explicitement que les « dents creuses » en bordure de « secteurs déjà urbanisés » peuvent être intégrées dans le périmètre de ces derniers et, à ce titre, être rendues constructibles. L'obligation, déjà fixée par l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, pour tout projet de construction en « secteur déjà urbanisé », de recueillir, en amont de la réalisation du projet, l'avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS), ainsi que l'obligation faite à l'autorité compétente de refuser l'autorisation lorsque le projet est de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages, constituent, aux yeux de la mission, des garde-fous suffisants contre le risque que l'assouplissement très limité proposé n'entraîne une extension non maîtrisée de l'urbanisation. La mission relève que cette évolution serait du reste cohérente avec la lecture faite par le Conseil d'État de la notion de « secteurs déjà urbanisés », censurant une décision du tribunal administratif de Pau déniant la qualité de « secteur déjà urbanisé » à un groupe de constructions au motif de son insuffisante densité^354(*) : pour le Conseil d'État, institués dans un but de densification, les « secteurs déjà urbanisés » ne pouvaient être appréciés au regard des mêmes critères de densité que les villages et agglomérations, afin de ne pas y grever excessivement les possibilités de densification.

Par ailleurs, aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, la densification des « secteurs déjà urbanisés » ne peut être réalisée qu'aux « fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement ou d'implantation de services publics ». Cette restriction empêche de les valoriser, notamment en tant qu'équipements touristiques^355(*). Sont également interdites les constructions mixtes, même destinées majoritairement à du logement ou à de l'hébergement et qui pourraient comprendre, par exemple, des commerces de pied d'immeuble ou autres locaux professionnels^356(*). Lever cette contrainte et diversifier les usages des constructions réalisables dans ces « secteurs déjà urbanisés » permettrait de dynamiser ces petits bourgs ou hameaux dont certains sont aujourd'hui relativement peu attractifs pour de l'habitat permanent, du fait de leur inadaptation aux besoins des habitants (éloignement des équipements et services publics, coûts de réhabilitation trop importants en vue d'une utilisation en tant que résidence principale, ...), tout en évitant de la consommation d'espaces ailleurs.

Une autre difficulté portée à la connaissance de la mission concerne la mobilisation du foncier économique déjà bâti : en loi Littoral, la jurisprudence considère de manière régulière que les zones d'activités commerciales, industrielles ou artisanales peuvent être qualifiées d'« agglomération » ou de « village » au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, et donc faire l'objet tant d'une densification que d'une extension en continuité. Toutefois, alors que la circulaire ministérielle de 2006, dans ses critères de définition des agglomérations, villages et hameaux^357(*), indiquait clairement cette possibilité, l'instruction du Gouvernement du 7 décembre 2015 relative aux dispositions particulières au littoral du code de l'urbanisme, qui a abrogé cette circulaire, ne comprend plus cette précision, ce qui a introduit un doute sur la possibilité de qualifier de village ou agglomération au sens de la loi Littoral des zones d'activités, quelques décisions juridictionnelles isolées leur ayant dénié cette qualité. Même si des décisions jurisprudentielles récentes sont venues confirmer la possibilité de qualifier des zones d'activités de « villages » ou « agglomération » au sens de la loi Littoral^358(*), la mission recommande que cette interprétation soit clarifiée sinon dans la loi, du moins par le biais d'une circulaire interprétative. La même situation prévaut en zones de montagne, où des décisions jurisprudentielles, quoique isolées, ont estimé qu'une zone d'activité économique n'était pas constitutive, en elle-même, d'un « bourg », « village » ou « hameau », au sens de la loi Montagne^359(*). Aussi, il pourrait être utile de légaliser la jurisprudence ouvrant la possibilité de qualifier d'agglomérations, villages, bourgs, etc. les zones d'activités économiques.

Dans les zones de montagne, la définition des plus petits groupes de constructions susceptibles de constituer une accroche à l'urbanisation en continuité pose également difficulté, pour pouvoir mobiliser le foncier disponible sur de petites zones d'activités ou à proximité immédiate de ces dernières. En effet, l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme ne mentionne actuellement que les « groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants »^360(*). En retirer la notion restrictive d'« habitations » permettrait de faire évoluer plus rapidement ces petits groupes de constructions à vocation économique, sans avoir à solliciter une dérogation au principe d'urbanisation en continuité.

Recommandation n° 16 : faciliter la mobilisation des « dents creuses » :

- en précisant que, dans les communes littorales, ces dernières peuvent être incluses dans le périmètre des secteurs déjà urbanisés et que ces derniers peuvent être densifiés à d'autres fins que la production de logements et de services publics ;

- en permettant, en zone de montagne, l'urbanisation en continuité de groupes de constructions autres que d'habitation.

(2) Clarifier le régime de reconstructions et de travaux sur bâtiments existants

(a) Assouplir le régime des réfections dans les espaces remarquables du littoral

Plusieurs interlocuteurs de la mission ont mentionné des difficultés relatives aux travaux sur des bâtiments existants, qu'il s'agisse de réfections, de reconstructions ou d'extensions, voire de construction d'annexes, pour les bâtiments situés en discontinuité, et ce tant en zone littorale qu'en zone de montagne.

Dans l'absolu, le principe d'urbanisation en continuité ne fait pas obstacle, ni au titre de la loi Montagne ni au titre de la loi Littoral, à la possibilité de procéder à l'adaptation, à la réfection, à l'extension limitée et à la construction d'annexes de tailles limitées, pas plus que le principe d'urbanisation limitée en espaces proches du rivage. Ainsi, les travaux d'entretien sont, en principe, admis dans les deux régimes lorsqu'ils se bornent à maintenir l'état normal du bâtiment, sans création de surface de plancher ni d'emprise au sol, ni changement de destination de destination, et sans atteinte au site. Les travaux de réfection sont en principe également admis, à condition qu'ils ne constituent pas, du fait de leur ampleur, ou parce qu'ils s'accompagneraient, par exemple, d'un changement de destination dans des secteurs où ce dernier est interdit^361(*), une extension de l'urbanisation. De même, les travaux d'adaptation ou d'amélioration sont en principe admis, dès lors qu'ils ne constituent pas une extension de l'urbanisation^362(*).

Le régime applicable en zones de montagne est à cet égard très clair, puisque l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme cite désormais expressément l'ensemble de ces travaux comme admissibles, en discontinuité^363(*). En zone littorale en revanche, les règles relatives aux travaux sur les bâtiments existants découlent de l'application des règles plus générales dégagées par la jurisprudence, distinguant les opérations constitutives d'une extension d'urbanisation des opérations non constitutives d'une extension d'urbanisation^364(*). Cependant, la jurisprudence à ce sujet semble bien établie, et relativement libérale, en ce qui concerne les travaux d'entretien et de réfection. Ainsi, quoique les règles de construction soient plus strictes dans la bande littorale des 100 mètres, excluant notamment l'extension des constructions existantes^365(*), le Conseil d'État a clairement énoncé que les dispositions en régissant l'urbanisation n'ont « pas pour objet ou pour effet d'interdire dans la bande littorale des 100 mètres tout aménagement des constructions déjà existantes »^366(*). Par suite, la jurisprudence estime logiquement que la restauration d'une construction n'est pas une construction au sens des règles relatives à la bande des 100 mètres, ou une urbanisation au sens des articles L. 121-8 et L. 121-13 du code de l'urbanisme, et doit donc être autorisée, quelle qu'en soit la localisation^367(*).

Exemple de restauration autorisée d'un bâtiment
dans la bande des 100 mètres à la pointe du Blair (56)

Source : document fourni par M^e Loïc Prieur

La mission a d'ailleurs pu prendre connaissance de difficultés relatives à la rénovation de constructions dans la bande littorale des 100 mètres, dans les Hautes-Alpes, signalées via le dispositif France Simplification, et résolues par une simple instruction du ministère de la Ville et du logement au préfet, lui rappelant les règles applicables en la matière. Des difficultés supplémentaires sont observées dans les espaces remarquables et caractéristiques du littoral, où ne sont en principe autorisées que les opérations de réfection, à l'exclusion des opérations d'extension, même limitée^368(*). Les règles applicables ont en outre été durcies depuis 2019, puisque désormais, ces réfections doivent être conçues « de manière à permettre un retour du site à l'état naturel »^369(*). Un arrêt de la Cour administrative d'appel de Marseille, qui a connu un certain retentissement, a notamment jugé contraire à la réglementation applicable dans ces espaces la création d'ouvertures en façade d'une construction existante, la réalisation d'un local technique, la réfection d'une clôture, la pose d'un portail et la réalisation d'aménagements paysagers^370(*), estimant que ces opérations ne constituaient pas des opérations de simple réfection. Dès lors, ainsi que l'a exprimé Olivier Carré, maire de Bréhat, et président de l'Association des îles du Ponant, « [l]a jurisprudence de la loi Littoral dans les espaces remarquables est telle qu'aujourd'hui [...], rien n'[est] plus autorisé, hormis le changement d'huisseries à l'identique. Cela confirme l'interprétation de plus en plus rigoureuse de la loi Littoral, qui conduit à interdire énormément de choses ». Pour lever cette difficulté, la mission propose de préciser que l'ensemble des travaux sur les bâtiments existants ne créant ni emprise au sol ni surface de plancher sont autorisés dans les espaces remarquables ou caractéristiques du littoral, lorsque les travaux ne modifient pas les caractéristiques essentielles du bâti, afin d'assurer le maintien de leur bonne insertion dans l'environnement.

(b) Élargir les possibilités de reconstruction à l'identique et quasi à l'identique

La réglementation est en revanche moins favorable en ce qui concerne les reconstructions de bâtiments détruits. En effet, les dispositions d'urbanisme des lois Montagne ou Littoral ne font pas obstacle à l'application de l'article L. 111-15 du code de l'urbanisme, qui dispose qu'est autorisée, nonobstant toute disposition d'urbanisme contraire, la reconstruction à l'identique d'un bâtiment régulièrement édifié, détruit depuis moins de dix ans, excepté si le document d'urbanisme en vigueur ou un plan de prévention des risques naturels en dispose autrement^371(*). Ainsi, comme l'a exprimé la DHUP dans ses réponses à un questionnaire écrit : « Dans les espaces non urbanisés de la bande des 100 mètres, les reconstructions à l'identique font [même] exception au principe d'inconstructibilité »^372(*). Toutefois, la notion de reconstruction à l'identique est interprétée strictement par la jurisprudence^373(*) : dès lors qu'une de ces conditions fait défaut, le projet est requalifié en construction nouvelle et tombe sous les prescriptions restrictives des lois Montagne et Littoral, interdisant donc notamment les reconstructions avec extensions ou adaptations, y compris si ces dernières sont liées, par exemple, à une amélioration de la performance énergétique ou de l'accessibilité.

Ainsi, ce droit à reconstruction est particulièrement vulnérable, en secteur littoral, dans les espaces proches du rivage et a fortiori dans la bande littorale des 100 mètres, et, en zones de montagne, dans les terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières^374(*), en raison des restrictions plus fortes à l'extension de l'urbanisation qui y prévalent (alors que dans les secteurs soumis « uniquement » au principe d'urbanisation en continuité, le juge se contente de contrôler, conformément au droit commun applicable dans ces secteurs, que la reconstruction ne constitue pas en réalité une construction nouvelle, ou une extension de l'urbanisation en discontinuité^375(*)). De même, en zones de montagne, si l'article L. 122-11 du code de l'urbanisme autorise la reconstruction d'anciens chalets d'alpages et bâtiments d'estives sur les terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières, un chalet entièrement détruit, dont ne subsistent que des ruines, ne peut bénéficier de ce droit à reconstruction dérogatoire^376(*).

Face à ces blocages, et afin de faciliter la mobilisation du bâti existant, y compris lorsqu'il est réduit à l'état de ruine, la mission préconise de sécuriser le droit à reconstruction avec adaptations mesurées des bâtiments réguliers détruits depuis moins de dix ans, dans les conditions fixées à l'article L. 111-15 du code de l'urbanisme. Elle soutient par ailleurs le principe de l'élargissement du champ des opérations autorisées sur les anciens chalets d'alpage et bâtiments d'estive, dans les espaces agricoles, pastoraux ou forestiers opéré par l'article 6 bis de la proposition de loi « Montagne III »^377(*) pour y intégrer la reconstruction de bâtiments complètement détruits, sous réserve de conservation de leurs « caractéristiques principales », tout en recommandant un encadrement de cet élargissement afin de se prémunir contre les risques de mitage et de cabanisation : il conviendrait par exemple de s'assurer que ces reconstructions, déjà soumises à un double avis consultatif de la CDPENAF et de la CDNPS et nécessitant l'accord du préfet, ne soient pas incompatibles avec la vocation agricole ou pastorale des espaces environnants.

(c) Sécuriser la construction d'annexes en loi Littoral, hors bande littorale

En ce qui concerne la création d'annexes pour les bâtiments situés en discontinuité, l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme les autorise explicitement en zones de montagne, pour peu que leur taille demeure limitée. La question est plus débattue dans les secteurs soumis à la loi Littoral. La DHUP indique ainsi qu'« en l'absence de jurisprudence stabilisée, [s]a doctrine [...] consiste à considérer [les annexes] comme des constructions soumises au principe de continuité et donc interdites si détachées de la construction principale »^378(*).

En effet, la jurisprudence considère généralement que la construction d'annexes constitue une extension de l'urbanisation^379(*) ; toutefois le Conseil d'État l'admet^380(*), lorsque le PLU(i) l'autorise, dans les conditions fixées à l'article L. 151-12 du code de l'urbanisme, à savoir sous condition que la construction ne compromettent pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site et que les dispositions du règlement du PLU(i) réglementant leur implantation ont été soumises à l'avis de la commission départementale de préservation des espaces agricoles, naturels et forestiers (CDPENAF). Afin de sécuriser les pétitionnaires, notamment dans les zones d'habitat diffus, cette faculté pourrait être explicitement inscrite dans la loi, et étendue aux zones urbanisées ou à urbaniser, où certaines constructions peuvent se trouver en discontinuité de l'urbanisation existante, au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.

De même, pourrait être réaffirmée la possibilité de créer des annexes dans les « secteurs déjà urbanisés » - ce qui est généralement admis par la jurisprudence -, y compris lorsqu'une annexe est située hors du périmètre du secteur, faute de quoi la règle serait paradoxalement plus stricte en « secteur déjà urbanisé » qu'en zone d'urbanisation diffuse^381(*).

Recommandation n° 17 : prévoir des assouplissements limités pour les travaux portant sur des constructions existantes :

- permettre, dans les espaces remarquables et caractéristiques du littoral, tous travaux ne créant ni surface de plancher ni emprise au sol supplémentaire, et ne modifiant pas de manière significative les caractéristiques du bâti ;

- assouplir, en zone de montagne comme dans les communes littorales, le régime de reconstruction à l'identique de bâtiments en discontinuité, y compris les anciens chalets d'alpage, en permettant des adaptations et extensions limitées ;

- sécuriser la construction d'annexes dans les communes littorales, hors bande littorale.

b) Détendre la contrainte pour l'implantation d'activités incompatibles avec le voisinage des habitations

De nombreux interlocuteurs de la mission ont mis en exergue la nécessité d'adaptations législatives ciblées, notamment au bénéfice des constructions et infrastructures ne pouvant être implantées à proximité de zones habitées. La DITP, dans son bilan des saisines de France Simplification relatives aux lois Montagne et Littoral, relève la surreprésentation de dossiers relatifs au déploiement des énergies renouvelables et des infrastructures de télécommunications, ainsi qu'au maintien des activités agricoles et conchylicoles.

À cet égard, les difficultés sont plus aigües dans les secteurs littoraux, comme le font clairement apparaître les résultats de la consultation en ligne effectuée par la mission : à la question de savoir si l'application de la loi Montagne ou de la loi Littoral a posé des difficultés concrètes auxquelles ils auraient été confrontés, plus des deux tiers des élus de montagne répondants indiquent n'avoir été confrontés à aucune difficulté, contre seulement 25 % des élus des communes littorales.

De fait, le régime d'urbanisation en zones de montagne est beaucoup plus souple que dans les communes soumises à la loi Littoral. La première raison en est l'absence de secteurs soumis à des contraintes plus fortes que celle de l'urbanisation en continuité, à l'image de la bande littorale et des espaces proches du rivage dans les communes littorales. Ensuite, le spectre des formes urbaines pouvant constituer une accroche à l'urbanisation en continuité, a été progressivement élargi, avec des seuils de qualification in fine relativement bas, afin de mieux s'adapter aux réalités des territoires montagnards : contrairement au « village » de la loi Littoral, qui requiert une quarantaine de constructions au moins^382(*), en montagne, le « hameau » peut ne regrouper qu'une dizaine ou une quinzaine de constructions^383(*) ; les « groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants », introduits en 2003^384(*), peuvent même concerner des groupes de moins de dix constructions, pour peu que leur configuration permet de les considérer comme appartenant à un même ensemble^385(*).

En outre, des exceptions au principe d'urbanisation en continuité sont explicitement prévus en zone de montagne : dès l'origine pour les « unités touristiques nouvelles » (UTN)^386(*) et certaines installations dont la localisation en discontinuité correspond à une nécessité technique impérative^387(*), visant à accompagner le développement des domaines skiables et stations de sports d'hiver ; puis, à partir de 1995, pour l'ensemble des « installations ou [...] équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées »^388(*) d'autre part, depuis 2003, de manière plus générale, sous réserve d'une étude intégrée au Scot ou au PLU(i) justifiant la nécessité de discontinuité et de la compatibilité du projet avec le respect des objectifs de protection des terres agricoles, pastorales et forestières et avec la préservation des paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel montagnard^389(*). La combinaison de ces différentes dispositions permet de répondre peu ou prou à tous les cas nécessitant une urbanisation en discontinuité, sous réserve que cette dernière soit justifiée.

Tel n'est pas le cas dans les communes soumises à la loi Littoral, où les possibilités d'urbanisation en discontinuité sont désormais limitativement énumérées dans la loi^390(*). Afin de lever les blocages persistants dans les territoires, la mission recommande des exceptions complémentaires ciblées, à inscrire dans la loi, pour plusieurs catégories de projets présentant un intérêt public.

(1) Accompagner le développement d'infrastructures de production d'énergies renouvelables

L'installation d'infrastructures de production d'énergie, notamment d'énergies renouvelables, se heurte au principe d'urbanisation en continuité, alors même que leur implantation est la plupart du temps incompatible avec le voisinage de zones habitées, ou du moins non souhaitée par les résidents.

En ce qui concerne les zones de montagne, aucune dérogation spécifique n'est prévue au bénéfice des infrastructures de production d'énergie. Toutefois, la possibilité d'implantation en discontinuité d'installations et ouvrages « nécessaires aux services publics » lorsque leur localisation dans ces espaces correspond à une nécessité technique impérative est, de jurisprudence constante - même si l'appréciation se fait au cas par cas -, applicable à plusieurs catégories d'infrastructures de production d'énergie, par exemple les centrales hydroélectriques, qui ne peuvent s'établir que sur un cours d'eau, ou encore les éoliennes, obligatoirement situées à une distance minimum de 500 mètres des constructions à usage d'habitation^391(*). L'obtention de la dérogation est toutefois conditionnée à une appréciation au cas par cas du projet, notamment de sa qualification d'équipement public incompatible avec le voisinage.

Cette qualification n'est en revanche pas applicable aux installations photovoltaïques au sol, pas plus que les dispositions de l'article L. 122-5 permettant une implantation en discontinuité pour les installations ou équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées, dès lors que les installations en question ne créent pas de risque électrique établi et présentent une gêne visuelle limitée pour le voisinage^392(*). Elles peuvent toutefois être autorisés dans le cadre des exceptions au principe de continuité de droit commun de l'article L. 122-7 du code de l'urbanisme^393(*). Même si, selon le Syndicat des énergies renouvelables (SER), de telles études de discontinuité sont assez rarement intégrées dans les documents d'urbanisme, obligeant les porteurs de projet à solliciter des modifications de ces derniers, ce qui allonge les délais de réalisation des projets, EDF fait état de plusieurs dizaines de projets développés dans ce cadre, sans mentionner de difficultés particulières.

Toutefois, compte tenu des enjeux que revêt le développement des infrastructures de production d'énergie photovoltaïque, et afin d'accélérer l'implantation de ce type d'installations, la mission estime que des dérogations ad hoc devraient pouvoir être accordées, sur le modèle de la dérogation en faveur des éoliennes figurant à l'article L. 121-12 du code de l'urbanisme pour les communes littorales.

En ce qui concerne les territoires littoraux, la loi « Croissance verte » de 2015 a créé une dérogation au principe de continuité spécifique pour les éoliennes, lorsque leur implantation est incompatible avec le voisinage des zones habitées. L'implantation n'est toutefois possible qu'à une distance de plus d'un kilomètre du rivage, et lorsque le projet n'est pas de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux sites et paysages remarquables, avec l'accord de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme ou, à défaut, du conseil municipal de la commune concernée par l'ouvrage, et après avis de la CDNPS^394(*).

Plus récemment, en vue de sécuriser la construction de nouveaux réacteurs nucléaires, au regard de leur conformité à loi Littoral, la loi « Nouveau nucléaire » de 2023^395(*) a prévu une dérogation temporaire, non codifiée, pour les nouvelles installations nucléaires implantées à proximité immédiate ou à l'intérieur du périmètre des installations nucléaires existantes à Penly (Seine-Maritime) et à Gravelines (Nord), ainsi que pour les ouvrages de raccordement et les équipements et installations liés à leur exploitation.

Pour les projets photovoltaïques, en revanche, constamment considérés, au titre de la loi Littoral, comme une extension d'urbanisation^396(*), en l'absence d'un dispositif général permettant de déroger au principe d'urbanisation en continuité, à l'image de ce que permet en zones de montagne l'article L. 122-7 du code de l'urbanisme, la situation est beaucoup plus contrainte qu'en montagne. De ce fait, selon les informations fournies par la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR), en Loire-Atlantique par exemple, seuls cinq projets d'infrastructures d'énergies renouvelables seraient en développement dans les communes littorales du département, la couverture par la loi Littoral constituant même « un critère d'élimination de sites en phase prospection »^397(*).

Si l'article 37 de la loi Aper de 2023^398(*) a apporté une certaine souplesse, en permettant d'implanter des panneaux photovoltaïques en discontinuité^399(*), lorsque le projet est situé sur des friches^400(*), ou sur les bassins industriels de saumure saturée^401(*), la mission considère que cette possibilité devrait être approfondie et suggère également, comme pour les zones de montagne, d'aligner les conditions d'implantation des infrastructures de production d'énergie photovoltaïque sur celles qui prévalent pour l'implantation d'éoliennes.

En revanche, la mission relève avec satisfaction l'assouplissement par la récente loi de simplification de la vie économique^402(*) du régime d'implantation des antennes de téléphonie mobile en zones littorales, dont la rigidité compromettait la couverture de ces territoires, pourtant denses^403(*), en permettant leur implantation en discontinuité aux conditions cumulatives de :

- la localisation à la distance la plus éloignée possible de la limite haute du rivage, compte tenu des difficultés techniques et de la configuration géographique des lieux, et en tout état de cause au-delà des espaces proches du rivage et d'une bande de cent mètres de la limite haute du rivage ;

- la nécessité technique dûment justifiée de localiser ces installations en discontinuité de l'urbanisation ;

- la démonstration qu'elles ne sont pas de nature à porter une atteinte significative à l'environnement et aux paysages, au regard de la topographie du secteur et des infrastructures de raccordement^404(*).

Recommandation n° 18 : assouplir le régime applicable aux installations photovoltaïques en loi Montagne et en loi Littoral, pour permettre leur implantation en discontinuité.

(2) Assouplir les possibilités d'implantation d'équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées

En ce qui concerne les demandes, nombreuses, d'assouplissement du régime d'urbanisation pour les stations d'épuration ou déchetteries en zone littorale, la mission relève que le code de l'urbanisme prévoit déjà depuis 1994^405(*) la possibilité d'implanter, par dérogation, des stations d'épuration en discontinuité^406(*), étant précisé par la partie réglementaire du même code que l'autorisation est délivrée par les ministres chargés de l'urbanisme et de l'environnement^407(*). Si des ajustements de délais et de procédures, qui ne relèvent pas du domaine de la loi, pourraient être faits, la mission considère que l'article L. 121-5 du code de l'urbanisme constitue un point d'équilibre satisfaisant, pour la bande littorale et les espaces proches du rivage.

En effet, la mission a notamment pu constater, à l'occasion de sa visite sur l'île de Batz, dont la nouvelle station d'épuration a pu bénéficier de la dérogation, que sa construction a surtout été freinée par la réglementation environnementale et les prescriptions de l'architecte des Bâtiments de France, dans un secteur protégé au titre des abords en raison de la proximité du phare de l'île de Batz. Elle relève également que 15 ans après l'entrée en vigueur de cette disposition, une circulaire du ministère de l'écologie exhortait les préfets, compte tenu de la multiplication des demandes de dérogations, à vérifier avec soin, lors de leur instruction, leur bien-fondé, certains dossiers présentant « de nombreuses insuffisances du point de vue de la loi Littoral tendant à affaiblir sa prise en compte, sa portée et plus globalement, la sécurité juridique de l'autorisation ministérielle susceptible d'être accordée »^408(*).

Elle relève toutefois que cette procédure, initialement conçue pour permettre l'implantation de stations d'épuration dans la bande littorale^409(*), a été peu à peu élargie par la jurisprudence à l'ensemble du territoire des communes littorales^410(*), obligeant ainsi à actionner une procédure extrêmement lourde pour des projets parfois nettement situés à l'intérieur des terres. Aussi, dans un souci de clarté et d'efficacité de l'action publique locale, la mission suggère, sur le modèle de la loi Montagne, de prévoir dans la loi Littoral une exception au principe d'urbanisation en continuité pour les installations et équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées, hors bande littorale. Dans cette dernière, la procédure actuelle continuerait de s'appliquer.

Recommandation n° 19 : sur le modèle de la loi Montagne, prévoir une exception au régime d'urbanisation en continuité dans la loi Littoral pour les installations et équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées, hors bande littorale.

(3) Desserrer la contrainte sur les bâtiments agricoles

Le troisième secteur en faveur duquel la mission estime indispensable d'assouplir les règles est celui de l'agriculture. La mission d'information a en effet une conviction : les espaces littoraux et de montagne ne sont pas seulement des espaces à protéger, mais aussi des espaces de production agricole, qu'il importe de maintenir, non seulement en tant qu'activité économique, mais également parce que l'agriculture participe pleinement au façonnement et à la préservation des paysages caractéristiques de ces territoires.

De ce point de vue, les lois Littoral et Montagne ont eu un réel effet protecteur, en limitant le mitage des terres agricoles par une urbanisation diffuse. Toutefois, alors que la loi Montagne avait prévu dès l'origine un volet agricole, un objectif^411(*) et des dispositions visant à la préservation des « terres nécessaires au maintien des activités agricoles, pastorales et forestières », en dépit du développement d'un tourisme de sports d'hiver^412(*), dans les secteurs littoraux, cette protection a jusqu'à présent surtout été incidente, les conditions du développement et du maintien de l'activité agricole dans ces territoires n'ayant pas fait l'objet d'une réflexion globale.

De ce fait, plusieurs acteurs interrogés par la mission, notamment les chambres d'agriculture, mais également les élus locaux, ont témoigné des freins causés par les dispositions de la loi Littoral en matière d'urbanisme à l'activité agricole, au risque parfois de mettre en péril l'avenir de l'agriculture sur certaines communes.

En effet, aux termes du droit actuel, les exploitations agricoles :

- peuvent s'implanter, y compris en discontinuité de l'urbanisation^413(*), en dehors des espaces proches du rivage et de la bande littorale des 100 mètres, avec l'accord du préfet et après avis de la CDPENAF et de la CDNPS, sous réserve que ces constructions ou installations ne soient pas de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages^414(*) (la même possibilité étant également ouverte dans les espaces proches du rivages aux installations conchylicoles^415(*)) ;

- peuvent, y compris dans les espaces proches du rivage, réaliser des travaux de mise aux normes sanitaires, à condition toutefois que ces derniers n'occasionnent pas d'accroissement des effluents d'origine animale^416(*).

En outre, dans les espaces remarquables et caractéristiques du littoral, la surface de plancher des bâtiments agricoles est plafonnée à 50 m²^417(*), excepté, dans les zones de pêche, de cultures marines ou lacustres, de conchyliculture, de saliculture et d'élevage d'ovins de prés salés, les constructions et aménagements exigeant la proximité immédiate de l'eau liés aux activités traditionnellement implantées dans ces zones, lorsque leur localisation est rendue indispensable par des nécessités techniques^418(*).

La restriction relative à l'implantation de bâtiments agricoles dans les espaces proches du rivage est particulièrement pénalisante dans les territoires ne disposant pas ou peu de rétro-littoral. C'est le cas en particulier :

- des petites îles, constituées exclusivement ou quasi-exclusivement d'espaces proches du rivage.

Auditionné par la mission, Éric Grall, maire de l'île de Batz, a cité l'exemple de l'agriculture biologique, relativement développée sur son territoire, dont les règles imposent aux agriculteurs de séparer les différentes productions, et donc de construire pour ce faire différents hangars, ce qui est actuellement impossible dans les espaces proches du rivage ;

- des zones de montagne soumises à la loi Littoral, où l'interdiction de construire des bâtiments agricoles dans les espaces proches du rivage restreint les possibilités de développement de l'agriculture dans les secteurs les plus plans, mais aussi souvent les plus fertiles (plaine orientale en Corse, rives des lacs de montagne, ...).

Le maire de Prunières (Hautes-Alpes) a d'ailleurs exposé à la mission, lors de son déplacement, ses difficultés à relocaliser en zone agricole des bâtiments agricoles rattrapées par l'urbanisation, du fait de l'extensivité de cette notion d'espace proche du rivage autour du lac de Serre-Ponçon.

De ce fait, la mission recommande d'assouplir le régime d'implantation et de modification des bâtiments agricoles dans les espaces proches du rivage. Elle relève qu'une telle disposition a déjà été adoptée récemment deux fois par le Sénat, dans le cadre du projet de loi d'orientation agricole et dans le cadre de la proposition de loi de simplification du droit de l'urbanisme et du logement (« proposition de loi Huwart »)^419(*). Une proposition de loi récemment déposée par M. David Margueritte, sénateur de la Manche, reprend cette proposition^420(*). L'activation de cette disposition pourrait être renvoyée aux documents locaux de planification et d'urbanisme, en fonction de critères liés à la configuration des lieux^421(*). Dans tous les cas, les garanties prévues par le régime actuel hors des espaces proches du rivage (accord du préfet et avis préalable de la CDPENAF et de la CDNPS) resteraient applicables. La mission rappelle qu'aucune restriction aux agrandissements n'existe quand les bâtiments agricoles sont situés en continuité de l'urbanisation, hors espaces proches du rivage, et tant que les agrandissements constituent une extension limitée de l'urbanisation, dans les espaces proches du rivage. À ce titre, il pourrait être précisé, en cohérence avec l'autorisation d'implantation inconditionnelle en discontinuité, dans les espaces proches du rivage, que la règle ne peut y être plus restrictive pour les bâtiments agricoles situés en continuité.

En ce qui concerne les espaces caractéristiques et remarquables du littoral, pour lesquels le détail des constructions et aménagements autorisés est fixé par voie réglementaire, la mission recommande également la levée de l'obligation de n'implanter que des aménagements légers, peu adaptés aux besoins d'une agriculture professionnelle, ainsi que le plafond de 50 m², particulièrement pénalisant pour les filières maraîchères, horticoles et floricoles, pour lesquelles les serres, tunnels et équipements de production sont indispensables, mais aussi pour certains activités pastorales, comme l'illustre le cas de la bergerie de Genêts, dans la baie du Mont-Saint-Michel. Au-delà de ce seuil, des conditions de non-atteinte aux paysages, voire d'autorisation préfectorale et consultation des commissions compétentes sur le modèle du régime fixé par l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme, seraient souhaitables, afin de ne pas dénaturer ces espaces remarquables. En cohérence avec la reconnaissance de l'activité agricole comme indispensable au maintien des paysages caractéristiques du littoral et de la préservation des milieux naturels, pourrait également venir à l'appui d'autorisations d'implantation dans les espaces remarquables et caractéristiques du littoral la contribution des activités concernées au maintien des paysages et à la préservation des milieux naturels et à la gestion des milieux écologiques.

Enfin, sans se prononcer sur le détail de l'encadrement de la mesure, qui nécessiterait des échanges plus poussés avec les élus des différents territoires concernés, la mission recommande de réfléchir à un assouplissement des types de constructions autorisées, en discontinuité, au titre des activités agricoles. En effet, depuis la loi Élan de 2018, le code de l'urbanisme autorise sur tout le territoire, dans les zones agricoles des plans locaux d'urbanisme, l'implantation des constructions et installations nécessaires à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles, lorsque ces activités constituent le prolongement de l'acte de production, dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysage, après avis de la CNPENAF^422(*). Cet assouplissement n'a pas été étendu aux zones littorales et de montagne, pénalisant des territoires où l'activité agricole est déjà soumise à de multiples contraintes. Le Réseau agricole des îles atlantiques (RAIA) a au contraire alerté la mission sur un durcissement de l'interprétation de la loi Littoral concernant ces activités de transformation, de conditionnement et de commercialisation à la ferme, autrefois tolérées par les services instructeurs, qui fait obstacle au développement d'une agriculture de circuits courts, par exemple avec les filières laitières et viande à Belle-Île-en-Mer, les productions légumières à Batz, la viticulture à Oléron et Ré ou encore la pomme de terre primeur à Noirmoutier. La mission considère que la demande est légitime en ce qui concerne les constructions et installations nécessaires à la transformation et au conditionnement des produits agricoles, dont la localisation sur place est souvent impérative, mais est plus réservée sur les activités de commercialisation, un assouplissement en la matière pouvant ouvrir le champ à l'implantation d'activités tertiaires peu compatibles avec les objectifs de protection des terres agricoles. Le même assouplissement pourrait être proposé en zones de montagne.

Recommandation n° 20 : soutenir le maintien et le développement de l'agriculture en zones littorales :

- permettre l'implantation, la modernisation et l'extension de bâtiments agricoles ou forestiers, y compris en discontinuité, dans les espaces proches du rivage ;

- dans les espaces remarquables et caractéristiques du littoral, prévoir une dérogation à la surface minimale de 50 mètres carrés pour les bâtiments agricoles, au même titre que pour les activités conchylicoles.

c) Les limites du « zéro artificialisation nette »

La mission a été alertée par les élus locaux quant aux difficultés que faisait peser sur les territoires littoraux et de montagne le cumul des restrictions à l'urbanisation propres aux lois Littoral et Montagne et les objectifs de réduction de l'artificialisation des sols fixés par la loi Climat-résilience. Près de 40 % des élus des communes littorales et de montagne ayant répondu à la consultation en ligne ont d'ailleurs cité les restrictions découlant de l'atteinte de ces objectifs comme un motif devant justifier la modification des règles d'urbanisme de ces deux lois^423(*).

De fait, en raison, précisément, des restrictions à l'urbanisation prévues par les lois Montagne et Littoral, les territoires littoraux et de montagne ont été depuis quarante ans à l'avant-garde de la sobriété foncière. De ce fait, la détermination mathématique des enveloppes foncières des collectivités pour la décennie 2021-2031 par rapport à la consommation constatée sur la décennie précédente^424(*) aboutit à pénaliser excessivement des communes dont la consommation a, par force, été plus modeste qu'elle ne l'aurait été sans les lois Littoral et Montagne, et en tout cas plus modeste que leurs besoins théoriques, en comparaison du reste du territoire.

Toutefois, selon le Cerema, l'artificialisation est 2,6 fois plus importante sur le littoral que sur le reste du territoire^425(*), et est encore appelée à augmenter dans les années à venir, puisque l'Insee évaluait à 4,5 millions l'augmentation du nombre d'habitants supplémentaires attendus dans les départements littoraux entre 2007 et 2040^426(*). Le flux d'artificialisation sur le littoral n'est donc pas prêt de se tarir. Les territoires de montagne, quant à eux, représentent 10 % du flux d'artificialisation national annuel, pour 7 % de la population, avec des situations très contrastées entre territoires soumis à une forte pression foncière et territoires en recherche d'attractivité^427(*). Aussi, la mission ne recommande pas une dispense de l'application des objectifs de réduction de l'artificialisation pour les territoires littoraux et montagnards, qui aurait des effets délétères pour ces territoires fragiles.

Toutefois, afin de ne pas pénaliser doublement des territoires déjà fortement contraints, elle recommande que les dispositions relatives à la territorialisation des enveloppes foncières, obtenues par le Sénat dans le cadre des négociations avec le Gouvernement préalables à l'adoption de la loi « ZAN 2 »^428(*) - le code général des collectivités territoriales prévoit dans une logique de complémentarité et de rééquilibrage que les régions doivent tenir compte, pour la territorialisation des objectifs de réduction de l'artificialisation dans les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet), des particularités géographiques locales des communes littorales et des zones de montagne^429(*) - fassent l'objet d'une application scrupuleuse. La mission appelle également l'État, dans le cadre du contrôle de légalité, à être particulièrement attentif à la bonne mise en oeuvre de ces dispositions, essentielles pour assurer une équité territoriale entre les communes littorales et de montagne et les autres.

Recommandation n° 21 : assurer une meilleure prise en compte des particularités géographiques locales des communes littorales et des zones de montagne dans la territorialisation des enveloppes foncières résultant de la mise en oeuvre des objectifs de réduction de l'artificialisation fixés par la loi Climat-résilience.

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* ³⁰⁹ Cf. p. 164.

* ³¹⁰ Art. L. 121-8 du code de l'urbanisme.

* ³¹¹ Art. L. 122-5 du code de l'urbanisme.

* ³¹² Art. L. 122-7 du code de l'urbanisme.

* ³¹³ Art. L. 122-5-1 du code de l'urbanisme.

* ³¹⁴ Instruction du Gouvernement de 2018 précitée, fiche n° 2, p. 2.

* ³¹⁵ Instruction du Gouvernement du 12 octobre 2018 relative aux dispositions particulières à la montagne du code de l'urbanisme.

* ³¹⁶ Instruction précitée, fiche n° 2, p. 2.

* ³¹⁷  Cf. notamment https://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20 260 216/mi_littoral_montagne.html#toc2 et https://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20 260 209/mi_littoral_montagne.html

* ³¹⁸ Proposition de loi pour une montagne vivante et souveraine, n°  2595, déposée le 27 mars 2026.

* ³¹⁹ Art. 6 : « L'urbanisation ne peut être appréciée comme discontinue au seul motif qu'elle est séparée [...] par un espace intercalaire, lorsque l'extension de l'urbanisation est située à proximité immédiate de ces zones », devenu dans le texte adopté par l'Assemblée nationale : « Le principe de continuité intègre les caractéristiques locales de l'habitat traditionnel, les constructions implantées et l'existence de coupures physiques, notamment les voies et les réseaux ».

* ³²⁰ Le Conseil d'État ayant toutefois précisé que leur identification doit se faire sur la base d'une analyse multi-critères (CE, 22 avril 2022, Commune d'Urrugne, n° 450 229).

* ³²¹ Pour des cas de contentieux liés à des coupures physiques en secteur littoral, cf. par ex. CAA Bordeaux, 07/12/2000, n° 97BX00 405 : une route départementale séparant un terrain d'une zone urbanisée est constitutive d'une barrière physique.

* ³²² La mission relève d'ailleurs, pour étayer cette crainte, que plusieurs décisions jurisprudentielles récentes n'ont pas dénié la qualité de « village » au sens de la loi Littoral à des groupes d'une vingtaine ou une trentaine de constructions, un nombre significativement inférieur habituellement retenu d'une quarantaine de constructions (CAA Bordeaux, 27/11/2025, n° 24BX00 196 ; CAA Nantes, 19/12/2025, n° 24NT00 789 ; CE, 26 décembre 2025, n° 501 225 (cité par M^e Loïc Prieur dans sa contribution écrite)).

* ³²³ Art. L. 121-16 du code de l'urbanisme.

* ³²⁴ Art. L. 121-1 du code de l'urbanisme.

* ³²⁵ II de l'art. L. 146-4 de l'ancien code de l'urbanisme ; art. L. 121-13 du code de l'urbanisme.

* ³²⁶ CE, 27 septembre 1999, Commune de Bidart, n° 178 866 et 178 869 ; CE, 30 juillet 2003, Syndicat de défense du cap d'Antibes, n° 203 766.

* ³²⁷ Cf. notamment CE, 11 avril 2018, Commune d'Annecy, n° 399 094.

* ³²⁸ CE, 3 mai 2004, Mme Barrière, n° 251 524 (critères repris par l'Instruction au Gouvernement du 7 décembre 2015 relative aux dispositions particulières au littoral du code de l'urbanisme) ; CE, 3 juin 2009, Commune de Rognac, n° 310 587.

* ³²⁹ Le Conseil d'État ayant censuré un arrêt ayant classé en EPR un espace situé à environ 800 mètres de la mer au seul motif de sa faible distance d'avec le rivage, sans prendre en compte l'absence de co-visibilité et les caractéristiques urbaines des terrains séparant le projet de la mer (CE, 3 mai 2004, Commune de Guérande (« Mme Barrière »)). Cf. par ex. CAA Bordeaux, 29/12/2006, n° 04BX00 081 : la présence d'une route entre la mer et le terrain concerné ne pouvant par exemple à elle seule exclure la qualification d'EPR si un autre critère, comme celui de la co-visibilité, est rempli.

* ³³⁰ Cf. par ex. CAA Marseille, 18/12/2025, n° 24 MA02 423 ; TA Caen, 13/11/2024, n° 2201 902.

* ³³¹ Cf. par ex. TA Nice, 24/06/1997, n° 97 191 : un terrain situé à 1,5 km de la mer avec vue sur cette dernière, à l'arrière d'un espace boisé remarquable en bordure de rivage, est un EPR ; CAA Nantes, 27/03/2007, n° 06NT00 460 : un terrain situé sur une falaise dominant la mer à environ 1,5 km de cette dernière, dont il est séparé par un étang, à l'arrière d'une zone demeurée entièrement à l'état naturel, est un EPR.

* ³³² TA Rennes, 28/04/2022, n° 1905 446.

* ³³³ CAA Rennes, 17/09/2024, n° 22NT02 818.

* ³³⁴ Cf. p. 191.

* ³³⁵ Commissariat général au développement durable et Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages, L'évaluation environnementale des documents d'urbanisme, fiche 18 : les spécificités des territoires littoraux et de montagne, p. 6.

* ³³⁶ CAA de Nantes, 18/03/2025.

* ³³⁷ Cf. p. 189.

* ³³⁸ 68 %.

* ³³⁹ 55 %.

* ³⁴⁰ Instruction du Gouvernement du 12 octobre 2018 relative aux dispositions particulières à la montagne du code de l'urbanisme : https://www.ecologie.gouv.fr/politiques-publiques/loi-relative-developpement-protection-montagne-loi-montagne ;
Instruction du Gouvernement du 7 décembre 2015 relative aux dispositions particulières au littoral du code de l'urbanisme : https://www.ecologie.gouv.fr/politiques-publiques/specificites-damenagement-du-littoral-instructions-elus

* ³⁴¹ Par exemple pour les stations d'épuration, en loi Littoral (art. L. 121-5 et R. 121-1 du code de l'urbanisme).

* ³⁴² Notamment les dérogations à l'appréciation du préfet, par exemple celles mentionnées à l'article L. 121-5-1 pour les infrastructures de production d'énergie renouvelable dans les zones non interconnectées, à l'article L. 121-10 pour les implantations agricoles en discontinuité, ou encore celle de l'article L. 121-12-1 relative à l'implantation de centrales photovoltaïques sur des friches.

* ³⁴³ DHUP, réponses à un questionnaire écrit.

* ³⁴⁴ DHUP, réponses à un questionnaire écrit.

* ³⁴⁵ 66 %.

* ³⁴⁶ 67 %.

* ³⁴⁷ 23 %.

* ³⁴⁸ 22 %.

* ³⁴⁹ Contribution écrite adressée à la mission.

* ³⁵⁰ La circulaire ministérielle n° 2006-31 du 14 mars 2006 relative à l'application de la loi Littoral précisait ainsi que « dans les hameaux existants, le Plan Local d'Urbanisme ou la carte communale peut autoriser l'édification de quelques constructions, à l'intérieur ou à la frange du hameau, à condition que l'implantation de ces constructions ne remette pas en cause la taille relativement modeste du hameau », et les juridictions s'appuyaient sur la décision « Soleil d'Or » du Conseil d'État, qui considérait qu'une opération réalisée dans un espace déjà urbanisé ne pouvait être regardée comme une extension de l'urbanisation au sens de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme, qui si elle étendait ou modifiait de manière importante les caractéristiques d'un quartier, notamment en termes de densité, mais que « la seule réalisation dans un quartier urbain d'un ou plusieurs bâtiments, qui est une simple opération de construction, ne p[ouvait] être regardée comme constituant une extension au sens de la loi » (CE, 7 février, 2005, Commune de Menton (« Soleil d'Or »), n° 264 315).

* ³⁵¹ CE, 27 juillet 2009, Commune du Bono, n° 306 946.

* ³⁵² CAA Nantes, 11/10/2013, n° 12NT01 355 (Commune de Landéda).

* ³⁵³ Art. L. 121-8 : « [Les] secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs ».

* ³⁵⁴ CE, 22 avril 2022, Office public de l'habitat des Pyrénées-Atlantiques, n° 450 229.

* ³⁵⁵ Si l'utilisation en tant que gîtes ou locations saisonnières est admise, en tant qu'entrant dans la catégorie « hébergement », ce n'est pas le cas des hébergements touristiques « professionnels », qui entrent dans la catégorie des bâtiments commerciaux.

* ³⁵⁶ Flash DGALN n° 05-2020.

* ³⁵⁷ Circulaire n° 2006-31 du 14 mars 2006.

Cf. par exemple CAA Nantes, 25/03/2011, n° 10NT00 154 : bien que située à l'écart du bourg, une zone d'activité est considérée comme une « zone déjà urbanisée caractérisée par une densité significative de constructions », alors qu'elle comporte une quarantaine de bâtiments industriels desservis par un réseau de voies internes ; TA Rennes, 09/01/2013, n° 1205 055 : un lieu-dit comprenant 80 constructions et une zone artisanale et commerciale doit être regardé comme constituant un village au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, compte tenu de ses caractéristiques, du nombre d'habitations qu'il comporte et de la présence de commerces ; CAA Nantes, 25/02/2022, n° 20NT00 038 : la Cour considère qu'en dépit de la densité faible d'un parc d'activités, ce dernier ne peut être qualifié d'urbanisation diffuse, cette densité demeurant élevée « eu égard à la nature des activités qu'[il] abrit[e] ».

* ³⁵⁸ Seuls les critères de nombre de constructions et de densité étant retenus pour qualifier des villages et agglomérations (CE, 12 juin 2023, Société Bouygues Immobilier, n° 459 918), l'absence de services publics n'étant pas à elle seule un critère pertinent pour dénier à un groupe de constructions cette qualification (CAA Nantes, 05/02/2016, n° 15NT00 387). Cf. en outre CAA Nantes, 14/03/2018, n° 16NT01 335 où la Cour a fondé sa décision de qualifier la zone d'« agglomération » sur l'évaluation de la densité du site « eu égard à la configuration particulière d'une zone d'activité économique » ; cf. aussi plus récemment CE, 17 février 2023, Commune de Narbonne, n° 452 346 : doit être considéré comme village ou agglomération un secteur constitué de constructions implantées « de façon relativement dispersée présentant une faible densité du fait, en particulier, de la surface importante occupée par des bassins de décantation et d'évaporation situés dans l'emprise du site industriel ».

* ³⁵⁹ Cf. par ex. CAA Toulouse, 13/10/2022, n° 19TL01 591.

* ³⁶⁰ La jurisprudence considère que le « groupe d'habitations » est caractérisé lorsque les constructions forment un ensemble cohérent (CAA Lyon, 24/11/2009, n° 07LY02 650) et que les maisons ne sont pas espacées de plus de 100 à 200 mètres environ (cf. par ex. TA Grenoble, 18/05/2006, n° 030 547).

* ³⁶¹ Comme c'est le cas dans la bande littorale des 100 mètres : CE, 8 octobre 2008, Baboeuf, n° 293 469.

* ³⁶² Cette notion d'extension limitée n'est pas interprétée de manière unanime par la jurisprudence : au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, un simple agrandissement de construction existante n'est pas considéré comme une extension de l'urbanisation (notamment CE, 3 avril 2020, Commune de l'Île de Batz, n° 419 139, validant une jurisprudence plus ancienne), même si l'agrandissement est conséquent (CAA de Nantes, 28/03/2006, n° 05NT00 824 : multiplication de la surface totale habitable par cinq ; TA de Rennes, 12/05/ 2011, n° 0800 453 : adjonction à une maison existante d'une maison mitoyenne de 100 m² ; TA de Rennes, 08/11/2019, n° 1700 881 : autorisation d'un agrandissement de stabulation d'environ 2 000 m², d'environ 1 000 m² supplémentaires), même si certaines juridictions sont moins souples (CAA Marseille, 19/06/2003, n° 99 MA00 183 : interdiction de l'agrandissement de 50 m² d'une maison de 262 m² à usage d'habitation ; CAA Marseille, 15/03/2007, n° 04 MA00 130 : interdiction d'un projet de transformation d'une habitation en hôtel avec augmentation de 35 % de la surface).

* ³⁶³ Art. L. 122-5 du code de l'urbanisme, tel que modifié par les lois n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, pour les réfections et extensions limitées ; n° 2000-1208 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, pour l'adaptation ; n° 2003-590 du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat, pour les changements de destination ; n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne, pour la construction d'annexes de taille limitée, ayant légalisé des jurisprudences plus anciennes.

* ³⁶⁴ Cf. en particulier la jurisprudence « Soleil d'Or » du Conseil d'État, selon laquelle constitue une extension d'urbanisation, donc soumise au principe d'urbanisation en continuité, une opération qui a pour effet d'étendre ou de renforcer de manière significative un périmètre bâti ou d'en modifier les caractéristiques de manière significative (CE, 7 février 2005, « Soleil d'or », n° 264 315).

* ³⁶⁵ CE, 21 mai 2008, n° 297 744 : le principe d'interdiction de construction dans la bande des 100 mètres hors espaces urbanisés s'applique tant aux constructions et installations nouvelles qu'à l'extension des constructions existantes ; CE, 8 octobre 2008, n° 293 469 : principe d'interdiction de changement de destination dans la bande littorale, hors espaces déjà urbanisés (hors cas particuliers).

* ³⁶⁶ CE, 8 octobre 2008, Commune de l'Ile d'Aix, n° 293 469 ; cf. aussi par ex. CAA Marseille, 06/04/2017, n° 15 MA01 104 ; CAA Bordeaux, 27/09/2018, n° 16BX03 927.

* ³⁶⁷ Cf. par ex. CAA Nantes, 10/01/2023, n° 21NT00 096. Cf. également CE, 4 février 2011, Commune de Ploemeur, n° 340 015 : y compris lorsqu'à cette occasion sont réalisées des créations et modifications de d'ouvertures.

* ³⁶⁸ Art. R. 121-5 du code de l'urbanisme : l'extension limitée n'est admise que pour les bâtiments et installations nécessaires à l'exercice d'activités économiques. La remise en état du patrimoine classé ou inscrit est également possible.

* ³⁶⁹ Dernier alinéa de l'art. R. 121-5 du code de l'urbanisme.

* ³⁷⁰ CAA Marseille, 29/03/2022, n° 20 MA00 338.

* ³⁷¹ Cf. par ex. CAA Marseille, 07/05/2012, n° 08 MA01 778 : droit à la reconstruction dans la bande des 100 mètres.

* ³⁷² L'art. L. 111-23 du code de l'urbanisme permet également la restauration, sur tout le territoire des communes littorales, des bâtiments dont subsiste l'essentiel des murs porteurs (CE, 4 août 2021, n° 433 761).

* ³⁷³ L'implantation, le volume et la surface doivent ainsi être identiques (réponse ministérielle n° 90 267, 21 décembre 2010) de même que la destination et l'aspect extérieur (CE, 16 mai 2018, Houis, n^o 406 645 ; réponse ministérielle du 15 novembre 2012), excepté de menues modifications telles que le réaménagement des espaces intérieurs sans création de surface supplémentaire ni modification de la construction, ou de modifications de la surface de très faible ampleur.

* ³⁷⁴ Mentionnées à l'article L. 122-10 du code de l'urbanisme.

* ³⁷⁵ Cf. par ex. CE, 11 juin 2021, n° 449 840.

* ³⁷⁶ Selon l'instruction ministérielle de 2018 précitée, la restauration ou la reconstruction d'un ancien chalet d'alpage ou bâtiment d'estive « implique donc au minimum la connaissance du volume initial de la construction ainsi que sa destination », avec a minima quatre murs et des éléments de charpente, étant entendu que « très exceptionnellement », « pourrait être admise la reconstruction de ruines constituées au moins de fondations lisibles si des documents anciens [...] permettent de reconstituer ce volume et la destination de la construction ou si des traces sur le terrain permettent cette reconstitution » (Instruction du Gouvernement de 2018, fiche 10, p. 5). Cette interprétation fait suite à la décision CE, 13 mai 1992, Fernandez et a été constamment appliquée par les juridictions (cf. par exemple CAA Lyon, 01/10/2013, n° 13LY00 315).

* ³⁷⁷ Introduit en commission à l'Assemblée nationale par l'amendement n°  CD1.

* ³⁷⁸ DHUP, réponses à un questionnaire écrit.

* ³⁷⁹ Cf. par ex. CAA Nantes, 28/10/2011, n° 10NT00 838.

* ³⁸⁰ CE, 26 novembre 2024, n° 465 732.

* ³⁸¹ L'attention de la mission sur ce point a été attirée par M^e Loïc Prieur.

* ³⁸² Cf. p. 79.

* ³⁸³ Art. L. 122-5 du code de l'urbanisme et instruction du Gouvernement de 2018, fiche n° 2, p. 6.

* ³⁸⁴ Loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat.

* ³⁸⁵ Instruction du Gouvernement de 2018, fiche n° 2, p. 7-8.

* ³⁸⁶ Art. L. 145-9 et L. 145-10 de l'ancien code de l'urbanisme ; art. L. 122-16 du code de l'urbanisme.

* ³⁸⁷ Art. L. 145-8 de l'ancien code de l'urbanisme ; art. L. 122-3 du code de l'urbanisme.

* ³⁸⁸ Loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire pour les réfections et extensions limitées : art. L. 145-3 de l'ancien code de l'urbanisme ; art. L. 122-5 du code de l'urbanisme.

* ³⁸⁹ Loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat : art. L. 145-3 de l'ancien code de l'urbanisme ; art. L. 122-7 du code de l'urbanisme. L'autorisation est accordée après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS).

Même en l'absence d'une telle étude, le même article prévoit que le PLU(i) ou la carte communale peut délimiter des hameaux et des groupes d'habitation nouveaux intégrés à l'environnement, après accord de la commission départementale de préservation des espaces agricoles, naturels et forestiers (CDPENAF) et de la CDNPS, dans les cas où la préservation des espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard, la préservation et le développement des activités agricoles, pastorales et forestières, ou la protection contre les risques naturels, impose une urbanisation en discontinuité.

Des dérogations sont même possibles pour les communes dépourvues de tout document d'urbanisme non soumis à pression foncière, afin de ne pas entraver leur développement, du moment que ces dérogations demeurent compatibles avec la protection des terres agricoles, pastorales et forestières et avec la préservation des paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel montagnard.

* ³⁹⁰ Cf. p. 50.

* ³⁹¹ Art. L. 553-1 du code de l'environnement.

CE, 16 juin 2010, Leloustre, n° 311 840 : applicabilité, au cas par cas, de la dérogation aux éoliennes ; CE, 26 févr. 2014, n° 345 011 ; ainsi que CE, 19 septembre 2014, Protégeons nos espaces pour l'avenir, n° 357 327 : bien que l'article L. 122-3 exige une qualification publique de ces ouvrages, le Conseil d'État admet que des équipements (en l'occurrence des éoliennes) sous maîtrise d'ouvrage privée puissent bénéficier de la disposition, lorsque l'électricité produite alimente le réseau général de distribution d'électricité.

Les installations de méthanisation industrielle générant des distances d'éloignement réglementaires peuvent également bénéficier de la dérogation pour équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées, le statut privé du maître d'ouvrage ne faisant pas obstacle à cette qualification, ainsi que la jurisprudence l'a établi en matière éolienne, sous réserve que le gaz ou l'électricité produits soient injectés dans le réseau général de distribution.

* ³⁹² CE, 7 oct. 2015, n° 380 468, SAS ECRCF ; CAA Lyon, 13 déc. 2016, n° 15LY00 920. Cf. également TA Toulon, 01/12/2011, n° 0901 233 ; TA Toulon, 24/02/2011, n° 1002 299 ; CAA Marseille, 20/03/2014, n° 12 MA02 078.

* ³⁹³ Cf. p. 51. L'article 39 de la loi Aper a précisé le régime applicable pour les communes couvertes par une carte communale sans Scot, en permettant une telle implantation en discontinuité sous réserve de l'existence, au sein de la carte communale, d'une étude justifiant que l'urbanisation en discontinuité est compatible avec le respect des objectifs de protection des terres agricoles, pastorales et forestières et avec la préservation des paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel.

* ³⁹⁴ Art. L. 121-12 du code de l'urbanisme, créé par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

* ³⁹⁵ Loi n° 2023-491 du 22 juin 2023 relative à l'accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes.

* ³⁹⁶ CE, 28 juill. 2017, EARL Clos B., n° 397 783 ; CE, 17 févr. 2023, n° 452 346.

* ³⁹⁷ Selon les informations fournies par la FNCCR, la sévérité de la lecture faite par les services de l'État de la notion de continuité les aurait même conduits à refuser une autorisation d'urbanisme pour une centrale photovoltaïque au sol située dans l'enceinte d'une station de traitement des eaux usées sur une commune littorale, au motif que cette station de traitement était en discontinuité de l'urbanisation et que cette installation aurait constitué une extension de l'urbanisation.

* ³⁹⁸ Loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables. L'article 66 de la loi Aper (codifié à l'article L. 121-5-2 du code de l'urbanisme) a en outre assoupli le régime d'implantation de lignes électriques en vue de faciliter le développement des installations de production d'énergie renouvelable, par dérogation à l'ensemble des dispositions de la loi Littoral relatives à l'urbanisme, sous condition notamment de moindre impact environnemental.

* ³⁹⁹ Art. L. 121-12-1 du code de l'urbanisme.

* ⁴⁰⁰ Définies à l'article L. 111-26 du code de l'urbanisme, et dont la liste est fixée par décret, après concertation avec le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres et avis des associations représentatives des collectivités territoriales concernées.

* ⁴⁰¹ L'autorisation étant accordée par le préfet, après avis de la CDNPS, et conditionnée au fait que le projet ne soit pas de nature à porter atteinte à l'environnement, notamment à la biodiversité ou aux paysages et à la salubrité ou à la sécurité publiques, « en fonctionnement normal comme en cas d'incident ou d'accident ».

* ⁴⁰² V de l'article 39 de la loi n° 2026-403 du 26 mai 2026 de simplification de la vie économique.

* ⁴⁰³ Selon la Fédération française des télécoms (FFT), pas moins de 200 sites sur les un peu moins de 2 000 sites mobiles identifiés en 2024 comme pouvant bénéficier de l'installation d'antennes dans les zones littorales sont bloqués, en raison d'un refus d'autorisation d'urbanisme en raison de la loi Littoral. 584 sites supplémentaires identifiés auraient vu les démarches pour obtenir une autorisation d'urbanisme suspendues avant même la demande, en raison d'un risque identifié de non-respect du principe d'urbanisation en continuité de la loi Littoral. Ces chiffres sont cependant à comparer aux plus de 1 000 sites en cours de déploiement pour densifier la couverture mobile avec des difficultés d'implantations qui ne sont pas liées directement à la loi Littoral.

* ⁴⁰⁴ Dans les zones de montagne, une dérogation spécifique au principe de continuité était déjà prévue au bénéfice des réseaux de communication électroniques depuis la loi Élan, l'article L. 122-3 du code de l'urbanisme disposant explicitement que les installations et ouvrages nécessaires à l'établissement de réseaux de communications électroniques ouverts au public ne sont pas soumis au principe de continuité, dès lors que leur localisation en zone de montagne est nécessaire pour améliorer la couverture du territoire.

* ⁴⁰⁵ Loi n° 94-112 du 9 février 1994 portant diverses dispositions en matière d'urbanisme et de construction.

* ⁴⁰⁶ Art. L. 121-5 du code de l'urbanisme.

* ⁴⁰⁷ Art. R. 121-1 du même code.

* ⁴⁰⁸ Circulaire du 26 janvier 2009.

* ⁴⁰⁹ Rapport n° 189 (1993-1994) fait par M. Philippe François au nom de la commission des affaires économiques sur le projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, portant diverses dispositions en matière d'urbanisme et de construction, p. 24.

* ⁴¹⁰ Circulaire du 26 janvier 2009 précitée.

* ⁴¹¹ Art. 18 de la loi Montagne.

* ⁴¹² Art. L. 145-3 de l'ancien code de l'urbanisme ; art. L. 122-10 du code de l'urbanisme.

* ⁴¹³ L'article 43 de la loi Élan de 2018 a levé la condition d'incompatibilité avec le voisinage de zones habitées, élargissant ainsi la dérogation introduite au bénéfice des bâtiments agricoles par la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole pour surmonter la jurisprudence considérant, depuis 1997, les bâtiments agricoles comme constitutifs d'une extension d'urbanisation (TA Rennes 14/05/1997, n° 97 424 et n° 912 312, confirmés par CAA Nantes, 10/06/1998, n° 97NT01 421 et CE, 15 octobre 1999, n° 198 578).

* ⁴¹⁴ Art. L. 121-10 du code de l'urbanisme.

* ⁴¹⁵ Art. L. 121-10 du code de l'urbanisme.

* ⁴¹⁶ Art. L. 121-11 du code de l'urbanisme.

* ⁴¹⁷ Art. L. 121-24 et 4° a) de l'article R. 121-5 du code de l'urbanisme.

* ⁴¹⁸ 4° b) de l'article R. 121-5 du code de l'urbanisme.

* ⁴¹⁹ Amendement n°  668 rect. bis de Mme Billon dans le cadre du projet de loi d'orientation pour la souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture ; amendement n°  167 rect. bis de M. Margueritte dans le cadre de la proposition de loi « Huwart » de simplification du droit de l'urbanisme et du logement. Ces dispositions ont toutes deux été censurées par le Conseil constitutionnel, la première parce qu'elle instituait, selon le Conseil constitutionnel, une différence de traitement non justifiée entre les communes insulaires métropolitaines et les autres, considérant que les communes insulaires métropolitaines « ne se distinguent pas nécessairement des autres communes littorales ou des communes d'outre-mer auxquelles s'appliquent les restrictions prévues par l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme », le second en tant que cavalier législatif.

* ⁴²⁰  Proposition de loi n° 331 (2025-2026) de M. David Margueritte et plusieurs de ses collègues, déposée le 30 janvier 2026.

* ⁴²¹ Notion retenue notamment à l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme pour justifier l'extension limitée de l'urbanisation dans les espaces proches du rivage, ainsi qu'à l'article L. 121-6, pour justifier les dérogations à l'interdiction de nouvelles routes de transit à moins de 2 kilomètres du rivage.

* ⁴²² II de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme.

* ⁴²³ 38 % des élus des communes littorales estimant que les règles d'urbanisme de la loi Littoral devaient être adaptées ; les proportions sont identiques pour les élus des communes de montagne.

* ⁴²⁴ Conformément aux dispositions de l'article 194 de la loi Climat-résilience.

* ⁴²⁵   https://www.geolittoral.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/artificialisation_vf_med_cerema.pdf

* ⁴²⁶ Surfride, contribution écrite.

* ⁴²⁷ https://www.cerema.fr/fr/actualites/solutions-limiter-artificialisation-zone-montagne-retour

* ⁴²⁸ Loi ° 2023-630 du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en oeuvre des objectifs de lutte contre l'artificialisation des sols et à renforcer l'accompagnement des élus locaux.

* ⁴²⁹ 3° de l'article R. 4251-3 du code général des collectivités territoriales. Une disposition similaire est prévue pour les Scot (art. R. 141-5 du code de l'urbanisme).