B. AXE N° 2 : RÉAFFIRMER L'IMPORTANCE D'UNE POLITIQUE DE DIFFÉRENCIATION EN FAVEUR DES TERRITOIRES MONTAGNARDS ET LITTORAUX
1. Expliciter et consacrer l'objectif de différenciation dans la loi Littoral
Même si la mission a pu constater que la loi Littoral participait de la mise en oeuvre d'une certaine différenciation (voir précédemment), elle estime toutefois que, sur le plan programmatique et stratégique, le principe de différenciation devrait être explicité et consacré dans la loi, sur le modèle des articles 1er et 8 de la loi Montagne, afin de pouvoir bénéficier d'une base législative incontestable pour que puisse être approfondie ensuite son application, de manière cohérente, par des dispositifs ciblés.
Recommandation n° 5 : sur le modèle des articles 1er et 8 de la loi Montagne, inscrire le principe de différenciation dans la loi Littoral.
2. Évaluer l'impact spécifique de l'ensemble des projets de loi sur les territoires littoraux et montagnards
Les nombreux témoignages d'élus locaux recueillis soulignent à quel point les espaces soumis aux deux lois sont des « territoires à part entière » et que « le droit commun n'y est pas adapté »293(*). Comme souligné par exemple par M. Jean-Pierre Vigier, président de l'Anem, les spécificités des territoires montagnards et littoraux méritent que soit consacré un temps de réflexion et d'estimation des impacts attendus des normes sur les territoires littoraux et montagnards et leur éventuelle articulation avec les lois Littoral et Montagne : « nous voulons [...] que chaque ministère soit chargé de réfléchir à l'adaptation des textes en fonction de la spécificité des territoires. Cela ne coûtera pas un centime de plus et apportera de la souplesse. »294(*)
La mission juge donc essentiel que soit incluse dans les études d'impact des projets de lois l'évaluation des impacts attendus sur les territoires littoraux et montagnards. Une telle évaluation ne passerait pas nécessairement par une réforme de niveau organique, mais cela pourrait passer par une circulaire du Premier ministre, comme cela a été par exemple le cas pour l'évaluation des impacts sur les personnes en situation de handicap295(*) ou encore sur la jeunesse296(*). Cette circulaire pourrait, sur le modèle des deux textes cités, mentionner que le choix de ne pas évaluer l'impact sur les territoires littoraux et montagnards d'un projet de loi devra systématiquement être explicité dans la mesure où la prise en compte des spécificités de ces territoires doit avoir lieu dans l'ensemble des politiques publiques.
Recommandation n° 6 : afin de s'assurer de la prise en compte des spécificités des territoires montagnards et littoraux, inclure dans les études d'impact des projets de loi une analyse de leur application à ces territoires.
3. Renforcer la connaissance par les administrations centrales des spécificités des territoires littoraux et montagnards
La recommandation précédente pourrait être complétée par la désignation d'un référent « montagne » et d'un référent « littoral » au sein de chaque administration centrale, afin de renforcer en interne la connaissance des spécificités des territoires montagnards et des dispositions des lois Montagne et Littoral.
Ceux-ci pourraient notamment être chargés de :
- rappeler, au fil du processus d'élaboration normatif, les spécificités de ces territoires, ainsi que les dispositions de ces deux lois ;
- diffuser au sein de leur ministère les éléments de connaissance et de bilan obtenus grâce aux travaux de l'Observatoire des territoires littoraux et montagnards précédemment mentionnés (voir ci-dessus recommandation n° 4).
En outre, leur fonction pourrait s'inspirer des missions confiées aux hauts fonctionnaires ministériels en charge du handicap, chargés de rédiger pour chaque projet de loi une fiche « diagnostic-handicap » ayant vocation à alimenter l'étude d'impact : sur le même modèle, des fiches « diagnostic-littoral » et « diagnostic-montagne » pourraient être élaborées avec la même finalité.
Recommandation n° 7 : renforcer la connaissance, par les administrations centrales, des spécificités des territoires montagnards et littoraux et des dispositions des lois Montagne et Littoral, et nommer dans chaque ministère un référent « montagne » et un référent « littoral ».
4. Consolider l'accès aux services publics en territoire de montagne
a) Veiller au maintien de l'école dans les territoires
La question de l'organisation des services publics dans les territoires de montagne, notamment scolaires, est structurante mais sujette à de nombreuses difficultés que le législateur tente de résoudre.
Dès l'origine, l'article 1er de la loi Montagne assignait à l'État de veiller à prendre en compte les « disparités démographiques et la diversité des territoires » et « de réévaluer le niveau des services publics et des services au public en montagne et d'en assurer la pérennité, la qualité, l'accessibilité et la proximité, en tenant compte, notamment en matière d'organisation scolaire, d'offre de soins et de transports, des temps de parcours et des spécificités géographiques, démographiques et saisonnières des territoires de montagne ».
À cet égard, la circulaire n° 2011-237 du 30 décembre 2011 relative aux écoles situées en zone de montagne a reconnu la nécessité d'adapter les modalités d'élaboration de la carte scolaire aux contraintes propres à ces territoires. Elle prévoyait notamment :
- un devoir d'information et de concertation des services déconcentrés de l'État avec les exécutifs locaux ;
- une autonomie des directeurs académiques des services de l'éducation nationale (Dasen) pour l'appréciation des seuils d'effectifs ;
- l'identification des écoles justifiant des modalités spécifiques d'organisation tenant compte du classement en zone de montagne, de la démographie scolaire, de l'isolement et des conditions d'accès par les transports scolaires.
Constatant l'inefficience de la mesure, le législateur a élevé, au cours de l'examen de la loi « Montagne II » en 2016, ce dispositif réglementaire au niveau législatif297(*), ces dispositions étant aujourd'hui codifiées à l'article L. 212-3 du code de l'éducation. Ce dernier dispose que, dans les départements dont le territoire comprend des zones de montagne, la mise en oeuvre de la carte scolaire permet l'identification des écoles publiques ou des réseaux d'écoles publiques qui justifient l'application de modalités spécifiques d'organisation scolaire, notamment en termes de seuils d'ouverture et de fermeture de classe, au regard de leurs caractéristiques montagnardes, de la démographie scolaire, de l'isolement, des conditions d'accès et des temps de transports scolaires.
La procédure d'élaboration de la carte scolaire dans le premier degré
La carte scolaire désigne l'ensemble des décisions d'ouverture, de fermeture et de regroupement des écoles et des classes dans le premier degré. Il s'agit d'une compétence partagée entre l'État et les communes : la création, l'implantation et la suppression d'une école relèvent d'une décision du conseil municipal, tandis que l'affectation des emplois d'enseignants et, partant, la décision d'ouvrir ou de fermer une classe, relèvent du directeur académique des services de l'éducation nationale (Dasen). La préparation de la carte scolaire s'étend sur environ dix mois, selon le calendrier suivant :
- Octobre : les directions académiques des services de l'éducation nationale (Dasen) établissent des prévisions d'effectifs scolaires pour l'année suivante. Ces prévisions sont validées au rectorat puis au ministère. Depuis la rentrée 2023-2024, l'observatoire des dynamiques rurales et territoriales (ODRT) - instance co-présidée par le préfet et le Dasen - associe les élus locaux à une réflexion prospective sur l'évolution du maillage scolaire à un, trois et cinq ans ;
- Décembre : le ministère notifie à chaque académie son enveloppe de postes d'enseignants pour l'année scolaire à venir. Le recteur répartit ensuite cette enveloppe entre les départements de son académie, puis le Dasen décide de l'implantation des postes d'enseignants, donc du nombre de classes, dans les différents établissements du département. Cette répartition est soumise au comité technique paritaire académique (CTPA), puis au comité technique paritaire départemental (CTPD). Les maires sont consultés sur les mesures envisagées pour leur commune ;
- Février : un conseil départemental de l'éducation nationale (CDEN) est réuni. Cette instance comprend, outre les membres de droit (le préfet, le président du conseil départemental), des élus, des représentants des personnels, des usagers (parents d'élèves et associations complémentaires de l'enseignement public). Le CDEN donne un avis sur les mesures proposées. Le Dasen prend ensuite un arrêté actant la carte scolaire ;
- Mai-septembre : des ajustements de rentrée peuvent intervenir, à la hausse comme à la baisse, en fonction des effectifs inscrits puis définitivement constatés à la rentrée scolaire. Un dernier CTPD est réuni ainsi qu'un CTPA pour l'affectation définitive des personnels.
Source : ministère de l'éducation
nationale,
« Qui décide d'ouvrir ou de fermer des
classes ? »
En dépit d'améliorations sur la prise en compte des particularités de l'école en zones de montagne298(*), plusieurs élus ont alerté la mission d'information sur l'absence de prise en compte par les Dasen des assouplissements prévus par l'article 15 de la loi « Montagne II ». Ce constat est corroboré par les résultats de la consultation des élus locaux menée par la mission, dont il ressort que près de 59 % des élus des communes de montagne répondants jugent insuffisantes les dispositions de la loi Montagne relatives à l'offre scolaire. Ainsi que le notait Joël Giraud, ancien ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation, les règles « ne sont pas toujours bien appliquées sur le terrain, surtout à proximité des grandes villes : mieux vaut être montagnard dans les Hautes-Alpes qu'aux abords de Toulouse ».
En mai 2026, le ministre de l'éducation nationale, M. Édouard Geffray, a annoncé le lancement d'un contrat social d'accessibilité scolaire, une expérimentation, dans 18 départements, visant à instaurer une nouvelle méthode d'élaboration de la carte scolaire. Au cours d'un débat qui s'est tenu le 27 mai 2026 au Sénat sur la place des collectivités territoriales dans la politique éducative, le ministre a pu préciser le contenu de cette nouvelle stratégie articulée autour de deux principes généraux : d'une part, « une véritable politique d'aménagement du territoire par et autour de l'école », d'autre part, une redéfinition de la carte scolaire à « horizon de cinq, dix ou vingt ans ». Pour le ministre, la réflexion seule autour des classes serait incomplète et devrait se doubler d'un questionnement sur l'implantation même de la classe, de celle des transports, en fonction de la qualité de l'offre scolaire.
Le ministre conçoit cela comme un outil d'aménagement d'ensemble du territoire : « il peut être considéré qu'il y a des écoles que l'on ne fermera jamais ; que l'on en ouvrira d'autres pour dynamiser un territoire ; que dans d'autres territoires, on utilisera peut-être du bâti scolaire désormais libéré pour d'autres usages, par exemple pour loger les professeurs ».
Interrogé par le rapporteur de la mission au cours du débat sur la possibilité de mettre en place une « stabilisation pluriannuelle de la carte scolaire », le ministre a répondu qu'il ne lui « para[issait] ni possible ni même souhaitable d'instaurer une forme de moratoire par lequel nous promettrions de ne rien fermer, de ne toucher à rien, comme s'il ne se passait rien dans les territoires concernés, tout en nous donnant rendez-vous dans trois ans ». Il a toutefois admis que, « dans certains territoires, nous devrons nous engager à ne pas procéder à des fermetures. Je pense en particulier à des territoires de haute montagne : dans certaines vallées des Hautes-Alpes, fermer une école pénalise fortement tout le monde. Dans de tels cas, il faut assumer l'absence de fermetures, le dire et, ensuite, s'y tenir ».
S'il n'existe, en l'état actuel des réflexions, aucune méthodologie claire sur l'élaboration future de la carte scolaire dans l'expérimentation lancée par le ministre de l'éducation nationale, la mission insiste sur la nécessité de faire preuve de souplesse et d'appliquer pleinement le principe de « différenciation ». Progressivement et afin de donner des perspectives claires aux territoires, la mission considère qu'il pourrait être opportun de prévoir une « trajectoire pluriannuelle de la carte scolaire » dans les territoires de montagne. Une durée par exemple de trois ans permettrait d'éviter les discussions annuelles qui sont sources de crispations et de tensions entre les services de l'État et les élus locaux.
b) Garantir l'accès à une offre de soins
74 % des élus de montagne consultés dans le cadre de la consultation lancée par la mission estiment insatisfaisantes les mesures de la loi Montagne relatives à l'accès aux services de santé. Cette proportion particulièrement élevée traduit une réalité implacable : celle d'une inégale répartition de l'offre de soins, avec de nombreux territoires médicalement sous-denses. A contrario d'une idée assez largement admise, les territoires de montagne ne sont pas structurellement qualifiés de territoire sous-dense médicalement -- à l'exception de l'Ardèche tel que le relevait un rapport sénatorial de novembre 2024 consacré aux inégalités territoriales d'accès aux soins299(*).
Les territoires des Alpes et des Pyrénées sont relativement bien dotés en médecins généralistes. Le département de Savoie compte ainsi en moyenne entre 105 et 129 médecins généralistes pour 100 000 habitants, quand le département de l'Yonne en compte entre 9 et 33 pour un même nombre d'habitants. La mission tient néanmoins à relativiser les chiffres concernant les secteurs de montagne : si d'apparence la densité médicale est satisfaisante en tenant compte de la population permanente, la réalité est bien différente dès lors qu'on intègre les flux touristiques. Ces derniers conduisent parfois à mettre en tension certaines vallées où la densité médicale décroît drastiquement avec l'augmentation temporaire de la population.
En montagne, il ne s'agit pas tant d'une désertification médicale que d'une difficulté structurelle d'accès à des médecins en raison de temps de trajet entre le domicile et le cabinet médical importants. L'Association nationale des élus de la montagne (Anem) a publié des données qui permettent d'objectiver cette réalité : « Il faut en moyenne 8,4 minutes pour se rendre chez le médecin généraliste le plus proche (contre 6,2 minutes en moyenne au niveau national), 11,8 minutes pour aller chez le dentiste (contre 8,6 minutes). L'accès aux urgences prend 30,4 minutes (contre 23,2 minutes). Pour les services obstétriques, il faut 36,3 minutes (contre 27,3 minutes). Dans les Pyrénées, le temps d'accès moyen dépasse les 40 minutes. En Corse, il faut le double de temps pour l'accès à tous ces services en comparaison avec les zones hors montagne ».
La loi « Montagne II » avait prévu, à titre expérimental, que les agences régionales de santé (ARS) devaient adapter les projets régionaux de santé et les schémas interrégionaux de l'offre de soins à la spécificité de la montagne. La mission souligne que, dans la pratique, les spécificités des territoires de montagne sont trop peu prises en compte par les ARS. En outre, les expérimentations prévues par la loi Montagne garantissant aux populations un accès par voie terrestre aux services de santé dans des « délais raisonnables » sont restées lettre morte.
La mission considère qu'il est nécessaire de faciliter l'accès aux soins -- notamment terrestre -- en territoire de montagne. Le recours à des systèmes héliportés pour les soins en urgence doit demeurer exceptionnel eu égard à la vétusté de la flotte d'aviation de secours en montagne ainsi que l'a récemment souligné la Cour des comptes300(*).
Recommandation n° 8 : consolider les dispositions de la loi Montagne relatives à l'accès aux services publics, notamment dans son volet consacré à l'école en veillant à ce que le « contrat social d'accessibilité scolaire » annoncé en mai 2026 permette une véritable prise en compte des spécificités du milieu montagnard, ou dans son volet consacré à la santé.
La mission considère enfin qu'il faut accroître l'agilité dans les territoires de montagne, afin de favoriser le développement d'une offre médicale adaptée aux situations géographiques. Elle fait ainsi sienne la proposition de la commission d'enquête sénatoriale sur la situation de l'hôpital et le système de santé en France qui préconisait de favoriser « l'activité multi-sites des urgentistes » et d'étendre le recours aux « médecins correspondants du Samu » (MCS)301(*). Ces derniers constituent en effet des médecins de premier recours, formés à l'urgence, qui interviennent en avant-coureur des Smur. Selon les données de la direction générale de l'offre de soins (DGOS) disponibles, ce dispositif permet de réduire drastiquement le nombre de communes se situant à plus de 30 minutes d'un dispositif de médecine d'urgence.
Recommandation n° 9 : favoriser, en montagne, l'activité multi-sites des urgentistes et accroître le recours aux médecins correspondants du Samu (MCS).
5. Adapter certaines réglementations à la réalité du terrain en montagne et sur le littoral
a) Dans les territoires de montagne
Comme indiqué supra, certains grands principes de la loi Montagne, à l'instar du principe d'un « droit à la prise en compte des différences », sont restés lettre morte. Ainsi que le relevait déjà une mission inter-inspections conduite en 2010 consacrée à l'évaluation de la loi Montagne302(*), « la grande ambition des “pères” de la loi Montagne, affirmée à plusieurs reprises dans la loi, à la fois comme objectif et comme droit n'a pas, ou très peu, connu d'application ». Jamais les collectivités ne se sont « aventurées au-delà du droit commun réglementaire comme la loi en ouvrait la possibilité ».
La mission inter-inspections relève d'ailleurs un des paradoxes originels de ce grand texte de 1985 : « la loi parle d'autodéveloppement, de droit à l'adaptation des normes et à l'innovation, c'est-à-dire de la possibilité de générer de la dérogation au droit commun. Mais en ne prévoyant aucune procédure pour en permettre l'émergence et l'application, elle en laisse le monopole de l'initiative à l'État lui-même ».
Les grands constats réalisés par cette mission, il y a près de quinze ans, sont toujours d'actualité. L'absence de prise en compte des spécificités territoriales se ressent d'ailleurs au quotidien pour les élus locaux. La mission a ainsi repéré plusieurs domaines qui mériteraient légitimement des adaptations à la norme nationale.
• La compétence « Gemapi » (gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations) constitue l'une de ces compétences dévolues aux collectivités territoriales qui prennent insuffisamment en compte les réalités territoriales. La communauté de communes du Briançonnais, dans une contribution adressée à la mission, souligne que les fondements juridiques de cette compétence « reste[nt] bâti[s] principalement pour les territoires de plaines et les hydrosystèmes fluviaux, sans intégrer suffisamment les particularités des torrents de montagne et les ouvrages qui ont, depuis des décennies, permis de protéger nos hameaux et nos vallées ».
Le phénomène de crues torrentielles, fréquent en territoire de montagne, ne répond pas aux impératifs réglementaires fixés pour l'exercice de la compétence « Gemapi », ce qui place les collectivités « dans la difficulté de démontrer la conformité de leurs projets alors même qu'ils visent à protéger des populations exposées ». Les ouvrages susceptibles d'être mobilisés pour la protection contre les inondations illustrent les limites d'une approche insuffisamment adaptée aux spécificités locales. Ces ouvrages, de nature très diverse -- digues, épis, plages de dépôt, merlons de protection... -- ne remplissent pas systématiquement les conditions requises pour être reconnus comme des « systèmes d'endiguement » (SE). Or, cette qualification est subordonnée au respect de critères techniques précis ainsi qu'à une décision de classement fondée sur les caractéristiques de la zone protégée (ZP), notamment le nombre de personnes bénéficiant de la protection. Dès lors, de nombreux ouvrages pourtant essentiels à la prévention des risques d'inondation demeurent exclus de ce cadre réglementaire, en raison de critères mal adaptés aux réalités des territoires concernés.
La mission appelle donc l'attention du Gouvernement et des services de l'État sur la nécessité d'adapter la réglementation et d'inclure dans cette compétence une spécificité « montagne » et « littorale » dès que celle-ci est nécessaire. Cette compétence étant exercée par les EPCI, il serait en effet de bonne pratique de simplifier l'exercice quotidien de cette compétence, en prenant en compte les particularités, pour soulager les élus locaux porteurs de projets.
• La mission considère également que l'application du calendrier d'interdiction locative issu de la loi Climat-résilience de 2021 est incompatible avec la réalité des territoires de montagne et qu'une telle application conduirait à rendre improductif et inerte un parc immobilier très dense, construit depuis les années 1970. C'est près de 476 000 logements, sur les 720 000 environ qui composent le parc de logements en montagne qui seraient concernés par l'interdiction de location. Selon l'Union nationale des propriétaires immobiliers (Unpi), près de 61 % du parc de logements des Hautes-Alpes sera ainsi interdit à la location à horizon 2035. En effet, comme indiqué supra, près de 75 % des logements en zone de montagne sont étiquetés E, F ou G selon les critères retenus par le diagnostic de performance énergétique (DPE). Non seulement le coût à court terme de la rénovation est particulièrement massif -- Airbnb l'estime à 12,4 milliards d'euros -- mais il se conjugue avec une temporalité doublement défavorable.
Conjoncturellement d'abord, les Alpes françaises vont être le territoire hôte des jeux Olympiques d'hiver 2030. Cette grande ambition va se traduire par un surcroît de demandes sur le marché locatif de courte durée, mais aussi de moyenne durée, pour l'hébergement des saisonniers et nombreux acteurs de l'évènement. L'application stricte de la réglementation relative au DPE conduirait à raréfier l'offre de logement, dans un contexte de hausse de la demande, et serait susceptible d'exacerber les tensions sur un marché déjà largement contraint par l'existence de résidences secondaires hors du marché locatif.
Structurellement ensuite, les territoires de montagne vivent du tourisme. Imposer de lourdes rénovations énergétiques reviendrait à rendre inaccessibles les logements pendant une durée longue, coïncidant avec les périodes touristiques. En montagne, les travaux sont à conduire sur la période allant de mai à octobre pour tenir compte des contraintes saisonnières. Les mois de travaux réellement mobilisables sur une année civile sont relativement minces au regard de l'étendue des travaux à réaliser. La mission note par ailleurs que cette hypothèse des cinq mois de travaux n'est pertinente que dans les stations où le ski est encore prédominant : pour les stations qui se sont déjà diversifiées et tournées vers les « 4 saisons », la présence continue de touristes rend délicats les projets de rénovation d'ampleur.
La mission souligne également que le DPE, tel qu'il est utilisé pour le bâti de montagne, n'intègre pas les conditions d'usage et le contexte climatique des zones de montagne :
- les seuils d'altitude sont pénalisants. Le DPE n'intègre pas les besoins supérieurs d'un logement situé en altitude qui nécessite pourtant davantage de consommation d'énergie pour réchauffer l'air ambiant plus froid que dans d'autres espaces géographiques. Or, les seuils retenus par le DPE (0 à 400 mètres ; 400 mètres à 800 mètres et au-delà) ne sont pas suffisamment fins pour apprécier la réalité des situations ;
- les « zones climatiques », critères du DPE, influent sensiblement sur le calcul de l'indicateur. Ainsi, pour un studio équivalent, à altitude équivalente et présentant des caractéristiques d'isolation semblables, un logement situé dans les Hautes-Alpes sera désavantagé par rapport à un logement situé dans les Pyrénées-Orientales en raison de la zone climatique retenue. Ce biais structurel dans le calcul du DPE pourrait être aménagé ;
- enfin, le mode de chauffage retenu a également une incidence sur le calcul du DPE.
Au regard des déséquilibres structurels contenus dans l'algorithme du DPE, la mission appelle à l'introduction d'adaptations et de modifications tenant compte de la spécificité montagnarde dans la réglementation relative au DPE ainsi que dans l'application du calendrier issu de la loi Climat-résilience.
• Au cours de ses travaux, la mission a été sensibilisée à plusieurs reprises, notamment par l'Association nationale des maires de stations de montagne (ANMSM), aux lourdeurs des « temps d'enquêtes et d'études administratives » qui « bouleversent les réalisations, puisque nous n'avons qu'une seule saison pour construire »303(*) -- soit la période allant de mai à octobre, comme rappelé supra. La mission relève en effet la contradiction entre le souhait d'encourager au développement d'une montagne « à l'année », qui suppose souvent la réalisation de nouvelles infrastructures, sans pour autant doter les porteurs de projets d'outils adaptés. Il est en effet inenvisageable de réaliser des travaux sur les périodes touristiques, au risque de faire fuir les touristes ou d'entacher la réputation de la station.
La mission considère tout particulièrement que, pour les travaux dont la portée se limite à la rénovation et la réhabilitation de l'existant, des assouplissements permettant de réduire le temps des enquêtes et études administratives seraient pertinents. Assouplir les règles pesant sur les porteurs de projets en matière de travaux n'emportant aucune nouvelle emprise permettrait de prendre en compte la temporalité saisonnière qui s'impose aux territoires de montagne et ainsi de mettre en application l'article 1er de la loi Montagne.
• Enfin, la mission souhaite que soit mise à l'étude la création de dispositifs de soutien permettant de compenser les handicaps affectant certaines activités économiques des vallées montagnardes. Alors qu'il existe pour l'activité pastorale une indemnité compensatoire des handicaps naturels (ICHN) répondant aux objectifs de l'article 18 de la loi Montagne304(*), aucun dispositif analogue n'existe pour l'industrie, le commerce et l'artisanat en zone de montagne. Afin de concrétiser l'article 55 de la loi Montagne qui pose le principe du « maintien du commerce et de l'artisanat » dans les vallées, il convient de mettre en place des dispositifs de soutien pour répondre aux contraintes que certains de ces secteurs économiques rencontrent.
b) Dans les territoires littoraux
• En ce qui concerne l'exercice des compétences des collectivités dans le périmètre d'application de la loi Littoral, il a été pointé à la mission une ambiguïté juridique qu'il serait opportun de lever, à savoir l'éventuel rattachement des opérations de gestion intégrée du trait de côte à la compétence Gemapi. La Fédération nationale des collectivités concédantes en régie (FNCCR)305(*) relève que ce rattachement est contesté : « Si cette compétence englobe la « défense contre la mer », ses finalités sont de gérer les milieux aquatiques et de prévenir les inondations. À cet égard, on rappellera que la loi définit l'inondation comme « une submersion temporaire par l'eau de terres émergées, quelle qu'en soit l'origine, à l'exclusion des inondations dues aux réseaux de collecte des eaux usées » et précise que, « sur le littoral, l'inondation par submersion marine s'étend au-delà des limites du rivage de la mer définies à l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques ». En revanche, l'intitulé de la compétence Gemapi ne fait pas référence à la gestion du trait de côte. »
Le ministère de la transition écologique, qui s'est exprimé à ce sujet à plusieurs reprises dans le cadre de réponses ministérielles306(*) ainsi que dans une foire aux questions relative à la compétence Gemapi307(*), considère que la lutte contre l'érosion du trait de côte relève bien de la compétence Gemapi. La FNCCR pointe toutefois que cette doctrine de l'État n'a pas été à ce stade confirmée par la jurisprudence et qu'elle est contestée par certains de ses adhérents qui estiment ne pas être en mesure d'assumer l'ensemble des coûts financiers induits par la gestion du trait de côte.
La mission pointe ainsi la nécessité de combler l'ambiguïté juridique actuelle concernant l'exercice de la compétence Gemapi dans le périmètre d'application de la loi, et, le cas échéant, d'en tirer les conséquences notamment en matière de compensations financières (voir plus loin les développements sur le financement de la prévention des risques naturels majeurs).
• Sur le plan cette fois-ci de la préservation des paysages et du maintien des activités agricoles, la mission identifie d'autres dispositions qui pourraient être adaptées afin de prendre en compte les spécificités des territoires littoraux. Elle estime en effet que les dispositions législatives et réglementaires relatives au maintien du pastoralisme en montagne gagneraient à être étendues aux territoires littoraux.
Comme l'a ainsi déclaré en audition M. Éric Brua, directeur de la Fédération des parcs naturels régionaux de France : « je tiens [...] à insister sur la nécessité de prendre en compte les activités agricoles des zones littorales. Le Marais poitevin, les marais de Bière, du Cotentin du Bessin, et peut-être demain de Brouage, où la présence du pastoralisme est vitale pour entretenir les milieux, ne bénéficient pas du même soutien que les territoires de montagne. Nous estimons que ce soutien, en particulier l'indemnité compensatoire des handicaps naturels (ICHN), doit être renforcé dans les territoires de montagne comme dans les territoires littoraux. »308(*) La mission souscrit à cette proposition : en effet, si en montagne l'ICHN compense les handicaps naturels que représentent les pentes et le climat, il pourrait être envisagé que, sur les terrains littoraux, d'autres contraintes soient compensées : vent, salinité, accès à l'eau douce, pression foncière... Outre ce levier financier, certains éléments réglementaires spécifiques à la défense du pastoralisme, tels que les dérogations existant en zone de montagne pour les constructions ou aménagements nécessaires à l'élevage traditionnel, pourraient être facilitées en zones côtières : abris, clôtures adaptées aux vents salés...
D'autres dispositions de la loi Montagne, telles que la mention « produit de montagne », pourraient être étendues aux littoraux : par exemple, une mention « produit littoral » ou « produit de zone côtière » pourrait être créée pour les produits issus du pastoralisme littoral, avec des critères adaptés (accès à des pâturages salés, pratiques traditionnelles, etc.)
Enfin, en ce qui concerne la protection et la gestion des espaces, il pourrait être envisagé d'adapter aux littoraux les mesures prévues par la loi « Montagne II » pour protéger les alpages de l'embroussaillement : il s'agirait cette fois-ci de lutter contre l'ensablement, l'érosion ou la fermeture des milieux (dunes, marais) pour maintenir les surfaces pâturables.
Recommandation n° 10 : adapter certaines dispositions législatives et réglementaires afin de prendre en compte les spécificités de la montagne (durée de validité des enquêtes et études administratives en raison de la période limitée pendant laquelle des travaux sont possibles, compétence Gemapi à adapter aux écoulements torrentiels notamment pour ce qui concerne les ouvrages non classés, création de dispositifs de soutien aux activités économiques en montagne en s'inspirant de l'ICHN) ou du littoral (compétence Gemapi, mesures en faveur du pastoralisme littoral inspirées de la loi Montagne).
Recommandation n° 11 : modifier la réglementation relative au diagnostic de performance énergétique (DPE) afin de répondre aux spécificités des zones de montagne, notamment en affinant les seuils d'altitude et en modifiant les zones climatiques.
* 293 Par exemple, propos tenus par Mme Marie-Noëlle Battistel, présidente de la commission permanente du Conseil national de la Montagne, députée de l'Isère, lors de son audition en date du 16 février 2026.
* 294 Propos tenus lors de son audition en date du 10 février 2026.
* 295 La circulaire n° 5602/SG du 4 septembre 2012 relative à la prise en compte des personnes en situation de handicap implique l'évaluation, dans le cadre des études d'impact, des conséquences dans divers domaines : scolarité, formation, emploi, travail adapté, accès aux transports, logements, ressources ; citoyenneté ; participation à la vie sociale ; recherche et innovation ; accès aux soins de santé... Dans l'hypothèse où le texte ne comporterait pas de dispositions spécifiques à ce titre, ce choix sera explicité dans l'étude d'impact car le principe est que « la prise en compte du handicap [doit avoir lieu] dans l'ensemble des politiques publiques ».
* 296 La circulaire du 2 mai 2016 relative à l'évaluation de l'impact sur la jeunesse des projets de loi et textes réglementaires prévoit que l'évaluation préalable intègre systématiquement « les enjeux fondamentaux que représentent l'égalité entre tous les jeunes, la justice intergénérationnelle et la non-discrimination dans l'accès aux droits et aux services publics ». Il est également prévu que cette analyse intègre une dimension prospective car les dispositions prises ont des effets non seulement pour la jeunesse d'aujourd'hui mais également pour celle de demain.
* 297 Art. 15 de la loi « Montagne II ».
* 298 Voir notamment la réponse du Gouvernement à la question écrite n° 02 778 de M. Franck Menonville, sénateur de la Meuse, 5 juin 2025.
* 299 Rapport d'information n° 137 (2024-2025) de M. Bruno Rojouan, relatif aux inégalités territoriales d'accès aux soins.
* 300 Cour des comptes, février 2026, « Les secours en montagne ».
* 301 Rapport n° 587 (2021-2022), « Hôpital : sortir des urgences ».
* 302 IGF, IGJS, CGAAER, CGEDD, octobre 2010, « bilan de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne ».
* 303 Propos tenus par M. Jean-Luc Boch, président de l'ANMSM, lors de son audition en date du 31 mars 2026.
* 304 L'article 18 de la loi Montagne dispose que « les soutiens spécifiques à l'agriculture de montagne ont pour objectif de compenser les handicaps naturels de la montagne. »
* 305 Contribution écrite adressée à la mission d'information.
* 306 « Les opérations de gestion intégrée du trait de côte sont parties intégrantes de la compétence Gemapi, à l'exception des opérations de relocalisation qui relèvent des compétences d'aménagement et d'urbanisme » ( Rép. min. n° 01 678, JO Sénat, 29 mai 2025, p.2856) ; « L'alinéa 5° doit être interprété comme englobant, notamment pour les côtes basses, les opérations de gestion intégrée du trait de côte contribuant à la prévention de l'érosion des côtes que ce soit par des techniques dites souples mobilisant les milieux naturels, ou par des techniques dites dures qui contribuent à fixer le trait de côte ou à ralentir son évolution » ( Rép. min. n° 91 281, JOAN, 27 sept. 2016, p.8841).
* 307 Document en date du 1er mars 2024 disponible sur le site du ministère.
* 308 Propos tenus lors de son audition en date du 12 mai 2026.