Universités : assumer l'excellence - Rapport et annexes

II. L'EXCELLENCE UNIVERSITAIRE AU DÉFI D'UN MODÈLE DE FONCTIONNEMENT DÉPASSÉ

A. UNE ABSENCE DE PILOTAGE STRATÉGIQUE DE L'ÉTAT

L'excellence académique des universités françaises se heurte à une difficulté qui dépasse le fonctionnement interne des établissements : l'État ne s'est pas doté des instruments qui lui permettraient d'exercer pleinement son rôle de stratège.

La mission d'information du Sénat sur les relations stratégiques entre l'État et les universités avait déjà qualifié l'université de « bien public sans boussole », en relevant que « de la carence de l'État dans la définition de sa politique universitaire découle un pilotage erratique »^419(*). Les travaux de la commission d'enquête confirment ce diagnostic.

1. Un État qui navigue à vue, faute de stratégie et d'outils suffisants pour guider ses choix

a) Une stratégie nationale laissée en déshérence

Dès 2012, les Assises de l'enseignement supérieur et de la recherche avaient mis en cause la capacité d'orientation du ministère chargé de l'enseignement supérieur et de la recherche. Dans le rapport remis à cette occasion au Premier ministre, Jean-Yves Le Déaut évoquait un ministère qui s'était « dessaisi de son rôle stratégique »^420(*).

La loi du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche a précisément entendu remédier à cette faiblesse. Elle a inscrit en droit deux cadres stratégiques nationaux, l'un consacré à la recherche, l'autre à l'enseignement supérieur. L'article L. 123-1 du code de l'éducation prévoit, à cet égard, l'élaboration d'une stratégie nationale de l'enseignement supérieur chargée de fixer pour cinq ans les objectifs de la Nation et les moyens de les atteindre.

La première stratégie nationale de l'enseignement supérieur (Stranes) a été adoptée en 2015. Elle n'a pourtant guère réussi à imprimer sa marque sur l'action publique, faute de pilotage et de support. Plusieurs présidents d'université entendus par la commission ont souligné son caractère largement théorique. Laurent Batsch l'a qualifiée d'« exercice littéraire, d'étagère », qui « n'a jamais inspiré personne ni aucune politique nationale »^421(*). Cette appréciation ne les conduit toutefois pas à récuser la nécessité d'une orientation stratégique définie par le ministère.

Or, alors que la Stranes aurait dû être révisée en 2020, sa révision n'a jamais eu lieu. Plus de six ans après cette échéance, Olivier Ginez, directeur général de l'enseignement supérieur et de l'insertion professionnelle, a indiqué à la commission n'avoir connaissance d'aucun projet en ce sens. Il n'en a pas moins reconnu, lui-aussi, la nécessité d'un cap national, estimant qu'« une affirmation claire des grandes orientations demeure nécessaire »^422(*).

Au-delà de constituer une méconnaissance manifeste d'une exigence fixée par le législateur, cette carence révèle ainsi la difficulté persistante de l'État à inscrire ses priorités dans une orientation d'ensemble, plutôt qu'à les laisser se réduire à une succession d'indications éparses.

b) Un pilotage par la donnée largement défaillant, qui prive l'État d'une connaissance élémentaire des parcours étudiants

Outre l'absence s'une stratégie claire, le pilotage national demeure fragilisé par une connaissance encore trop partielle des réalités de l'enseignement supérieur, en l'absence de données suffisamment fiables et exploitées.

Cette difficulté résulte d'abord d'un outillage statistique incomplet. Certaines données font, en effet, encore défaut ou ne sont pas produites de manière suffisamment continue.

La Cour des comptes en donne une illustration particulièrement révélatrice à travers le suivi des parcours entre l'enseignement scolaire et l'enseignement supérieur^423(*). Le service statistique chargé de l'enseignement supérieur était auparavant rattaché à la direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance (Depp), elle-même placée sous l'autorité du secrétariat général commun aux ministères chargés de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur. Cette organisation permettait de suivre les mêmes cohortes d'élèves depuis l'entrée à l'école maternelle jusqu'au terme de leurs études supérieures. La réorganisation intervenue en 2009 a recentré la Depp sur l'enseignement scolaire et transféré les services statistiques chargés de l'enseignement supérieur au sein du ministère, où ils ont constitué la Sies^424(*). Ce changement de périmètre a rompu la continuité statistique entre les deux niveaux d'enseignement. Le suivi longitudinal des cohortes a ainsi été interrompu pendant plusieurs années. Il a depuis été rétabli, mais les pertes d'informations accumulées pendant plusieurs années révèlent les impensés qui entourent encore la production statistique.

Cette carence se retrouve jusque dans le suivi de certains dispositifs d'accès à l'université. Créées par la loi ORE du 8 mars 2018, les CAES ont pour mission de proposer une formation aux candidats demeurés sans proposition d'admission ou relevant de situations particulières^425(*). Interrogé sur le devenir des étudiants admis par cette voie, Khaled Bouabdallah, recteur délégué des régions académiques de Provence-Alpes-Côte d'Azur, confirme ne disposer d'aucune « information étayée » sur ceux ayant accepté une proposition en université, tout en identifiant cette information comme un « point de progrès » qui permettrait d'améliorer la procédure^426(*). Cette lacune, dont le recteur se borne à constater l'existence à l'échelle de sa région académique, procède d'une insuffisance plus générale de suivi de ce dispositif par l'administration centrale. Les données dont celle-ci dispose ne permettent pas même d'identifier les formations dans lesquelles les candidats accompagnés ont finalement été admis. La Dgesip reconnaît à cet égard qu'« il n'y a pas de statistiques sur les formations d'accueil »^427(*). L'État organise donc un dispositif correctif d'affectation sans disposer des éléments nécessaires pour en mesurer les effets sur la réussite des étudiants.

À ces lacunes dans la production des données s'ajoutent leur dispersion et leur insuffisante circulation entre l'administration centrale, les rectorats et les établissements. Le rapport des Assises du financement des universités constate, à cet égard, un manque de consolidation des données qui « complique le suivi de la trajectoire des établissements »^428(*).

La Dgesip affirme avoir engagé un effort sur ce sujet. Son directeur général a notamment mis en avant la création, avec la direction générale de la recherche et de l'innovation (DGRI), d'une délégation au numérique destinée à améliorer la qualité et le partage des données^429(*). Cette évolution constitue une première réponse, mais elle ne satisfait encore qu'imparfaitement la nécessité, également soulignée par le rapport des Assises du financement des universités, de construire avec l'ensemble des acteurs un référentiel commun afin de centraliser des données interopérables.

La troisième faiblesse, sans doute la plus déterminante, réside dans la capacité limitée de l'administration à exploiter les masses de données déjà existantes et à les restituer sous une forme utile à la décision. Le rapport des Assises du financement des universités relève ainsi que les données issues des comptes financiers demeurent « trop peu exploitées » par la Dgesip^430(*).

Les outils nécessaires à une telle exploitation demeurent eux-mêmes insuffisants. Comme le constate la Cour des comptes, aucune des deux directions générales du ministère ne dispose d'un « système d'information décisionnel »^431(*), ni même d'un tableau de bord réunissant les principaux indicateurs nécessaires au suivi de son activité^432(*).

Le constat est donc triple. Certaines données demeurent absentes ou discontinues, d'autres restent dispersées entre les différents échelons, tandis que celles qui sont disponibles sont encore trop peu exploitées pour éclairer pleinement la décision publique.

La commission d'enquête constate que cette triple insuffisance empêche l'État d'objectiver avec suffisamment de précision les phénomènes auxquels il entend remédier. La réussite étudiante en fournit une illustration particulièrement nette. Elle demeure principalement appréciée à partir de l'obtention de la licence en trois ou quatre ans, alors même que cet indicateur agrège des trajectoires différentes. Christelle Farenc souligne ainsi que certains étudiants préparés à intégrer une école d'ingénieurs ou un institut d'études politiques peuvent être comptabilisés comme ayant échoué en licence, alors même que cette réorientation constitue précisément une réussite^433(*).

Comme l'a reconnu Olivier Ginez devant la commission d'enquête, la direction générale dispose des identifiants qui permettraient de mieux suivre ces trajectoires, mais les modèles à sa disposition ne permettent pas encore une analyse suffisamment fine des parcours^434(*).

Cette connaissance lacunaire fragilise nécessairement l'évaluation des politiques conduites. L'État ne peut piloter sérieusement la réussite étudiante s'il ne distingue pas l'abandon subi de la réorientation réussie.

L'exploitation rigoureuse des données ne constitue plus un simple appui au pilotage, mais l'une de ses conditions premières. Or, à l'heure où l'intelligence artificielle permet de traiter des masses importantes et complexes de données, l'incapacité persistante du ministère à produire des informations aussi élémentaires ne peut plus être imputée à de simples obstacles techniques. Elle montre que le ministère ne s'est pas donné les moyens d'assumer, voire n'a peut-être pas pleinement saisi les exigences de son rôle de stratège.

2. Un pilotage des moyens qui peine à dépasser la reconduction des équilibres passés

a) Une subvention socle déterminée davantage par l'histoire que par une doctrine explicite

Les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) disposent, aux termes de l'article L. 719-4 du code de l'éducation, « des équipements, personnels et crédits qui leur sont attribués par l'État » pour l'accomplissement de leurs missions. La subvention pour charges de service public (SCSP) est la principale traduction budgétaire de cette responsabilité. Elle couvre principalement la masse salariale et une partie du fonctionnement courant.

Atteignant 14,2 milliards d'euros en 2024, cette subvention représente près des trois quarts des recettes des établissements. Elle devrait, à ce titre, offrir le point d'appui le plus stable de leur programmation budgétaire. Or, sa répartition est devenue difficile à lire et son évolution de plus en plus délicate à prévoir.

Le décret du 17 février 2014^435(*) charge pourtant la Dgesip de répartir les moyens entre les établissements « à partir d'une analyse de leurs activités et de leurs performances ». La mise en oeuvre de ce principe a donné lieu, depuis quinze ans, à plusieurs tentatives qui n'ont jamais abouti.

En particulier, le système de répartition des moyens à la performance et à l'activité (Sympa), mis en place en 2009, reposait sur des critères destinés à tenir compte, pour l'essentiel, de l'activité des établissements et, dans une moindre mesure, de leurs résultats. Il n'a cependant jamais réussi à fournir une base incontestée de répartition. La masse salariale échappait pour une large part au modèle et la dotation théorique calculée ne coïncidait pas toujours avec les crédits effectivement versés. Le dispositif a finalement été abandonné en 2016.

Aucun modèle nouveau ne lui a véritablement succédé. En pratique, la SCSP versée à chaque université repose donc encore largement sur la reconduction des moyens obtenus l'année précédente, eux-mêmes hérités des équilibres antérieurs, auxquels s'ajoutent les mesures nouvelles décidées en loi de finances.

L'abandon du système de répartition des moyens à la performance et à l'activité (Sympa)

Mis en oeuvre à partir de 2009, Sympa devait fournir une base objective à la répartition entre les universités des crédits et des emplois inscrits en loi de finances. Il reposait sur des critères d'activité, pour 80 %, et de performance, pour 20 %. L'augmentation de l'activité ou l'amélioration des performances d'une université devait ainsi conduire à accroître sa dotation au détriment de celle des autres établissements.

En pratique, Sympa n'a cependant jamais fonctionné comme le mécanisme de redistribution auquel sa conception aurait dû conduire. Dès sa mise en oeuvre, il a été décidé que les établissements considérés comme relativement surdotés ne subiraient aucune diminution de leurs effectifs ou de leur dotation. Les universités sous-dotées ont donc bénéficié de rattrapages dans la limite des moyens supplémentaires ouverts en loi de finances.

Le système ne pouvait, de fait, fonctionner que dans un contexte d'augmentation continue de l'enveloppe budgétaire, qui pouvait seul permettre d'augmenter progressivement les universités sous-dotées sans diminuer les moyens des autres. Dans le contexte de la stabilisation des crédits, Sympa a progressivement cessé d'être présenté comme un instrument mécanique d'allocation pour devenir un simple « outil d'aide à la décision » ^436(*), avant d'être abandonné.

À partir de 2019, le dialogue stratégique et de gestion (DSG), puis les Comp à compter de 2023, ont introduit une part de négociation individualisée des moyens. Ces dispositifs n'ont toutefois pas constitué un nouveau modèle de répartition de la SCSP : ils se sont superposés à une part socle demeurée, pour l'essentiel, le produit de la sédimentation des dotations antérieures.

Les universités peinent, dans ce contexte, à retracer précisément le contenu de leur dotation. Stéphane Braconnier, président de l'université Paris-Panthéon-Assas, a estimé que les SCSP étaient devenues « totalement illisibles »^437(*). À réception de la notification annuelle, a-t-il expliqué, l'établissement n'est pas toujours en mesure de déterminer exactement ce que recouvrent les crédits versés.

À cette opacité s'ajoute l'incertitude sur le financement des dépenses décidées par l'État. La hausse du point d'indice de la fonction publique intervenue en juillet 2022 et les mesures générales de revalorisation salariale décidées en 2023 sont ainsi restées à la charge des établissements l'année de leur entrée en vigueur. Leur compensation n'est intervenue que l'année suivante et, pour les mesures de 2023, n'a été que partielle. En 2025, le relèvement des cotisations au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », initialement laissé à la charge des établissements par le projet de loi de finances initial, n'a été compensé qu'au terme de la discussion budgétaire.

Ces revirements fragilisent la préparation des budgets, puisque les établissements peuvent ignorer jusqu'à une date tardive la part des dépenses nouvelles qui restera à leur charge. Edmond Abi-Aad estime ainsi que l'absence de visibilité sur les crédits réellement mobilisés par le ministère « paralyse » l'élaboration des budgets annuels comme des stratégies pluriannuelles^438(*).

L'incertitude peut d'ailleurs se prolonger après le début de l'exercice. Les établissements font en effet état de retards récurrents dans la notification et le versement des dotations^439(*). L'État exige ainsi des établissements une programmation rigoureuse de leurs dépenses, mais laisse leur principal financement soumis à des règles opaques et à des arbitrages souvent tardifs.

b) Une contractualisation longtemps restée à la périphérie du pilotage financier

(1) Les premiers contrats d'objectifs, de moyens et de performance (Comp), une expérience mitigée

L'ambition contractuelle de l'État est ancienne. Depuis la loi relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU)^440(*), l'article L. 711-1 du code de l'éducation prévoit que chaque établissement conclut avec l'État un contrat pluriannuel qui fixe ses objectifs et les engagements réciproques des parties. Depuis 2020, il est précisé que les résultats de l'évaluation doivent être pris en compte par l'État pour « déterminer les engagements financiers qu'il prend envers l'établissement dans le cadre du contrat pluriannuel »^441(*).

Le droit dessinait ainsi un cadre dans lequel la stratégie, les moyens et l'évaluation devaient être pensés ensemble, mais la pratique les a toutefois largement dissociés. Le contrat d'établissement fixe les grandes orientations de l'université, mais reste sans effet financier suffisamment précis^442(*).

Les contrats d'objectifs, de moyens et de performance (Comp) ont été créés en 2023 pour renouer ce lien. Ils associent, pour trois ans, des crédits nouveaux à des objectifs et à des indicateurs. La Cour des comptes y a vu « une première étape d'acculturation à la performance »^443(*).

Le fonctionnement des contrats d'objectifs, de moyens et de performance (Comp)

Créés en 2023, les Comp sont conclus pour trois ans entre l'État et les établissements d'enseignement supérieur. Ils ne remplacent ni la subvention pour charges de service public, ni le contrat pluriannuel d'établissement. Ils remplacent en revanche progressivement le dialogue stratégique de gestion.

Source : Cour des comptes

Chaque Comp retient un nombre limité d'objectifs, inscrits dans des priorités nationales, auxquelles peut s'ajouter un axe propre à l'établissement. Ces objectifs se déclinent en actions, assorties d'indicateurs et de cibles. Leur négociation associe l'établissement, le rectorat et les directions générales du ministère, qui conserve l'arbitrage financier final.

Le contrat ouvre ensuite droit à des moyens supplémentaires. Ces crédits s'ajoutent aux moyens alloués chaque année au titre de la SCSP et sont versés sur trois ans. Pour les premières vagues, leur montant est déterminé à partir d'une cible moyenne égale à 0,8 % de la SCSP de l'établissement. Une université qui reçoit 100 millions d'euros de SCSP peut ainsi se voir attribuer, à titre indicatif, environ 800 000 euros au titre de son Comp. Cette enveloppe ne finance pas nécessairement l'ensemble des actions inscrites au contrat. Elle contribue à leur réalisation ou à leur lancement, tandis que les établissements peuvent aussi mobiliser leur SCSP ou d'autres financements.

L'essentiel de l'enveloppe est alors versé au cours du contrat pour financer la mise en oeuvre des projets, mais une part reste liée aux résultats obtenus. Le schéma retenu prévoit ainsi un versement de 50 % la première année, puis de 30 % la deuxième. Le solde restant (20 %) est versé à l'issue du contrat en fonction de l'atteinte des cibles convenues.

Les conditions de mise en oeuvre ont cependant réduit la portée de l'exercice. Inscrits dans un calendrier distinct de celui du dialogue budgétaire annuel, du contrat d'établissement et de l'évaluation quinquennale du Hcéres, les Comp n'ont pas réuni les différents temps du pilotage. Ils en ont ajouté un nouveau^444(*).

Le foisonnement des indicateurs a, de surcroît, brouillé l'objectif initial. Le rapport de la commission des finances du Sénat en recensait 850 au début de l'année 2025 pour les deux premières vagues. Certains relevaient davantage de la gestion interne de l'établissement que du dialogue stratégique avec l'État^445(*).

Surtout, le dispositif a été conçu à une échelle trop réduite pour modifier le coeur de la relation financière entre l'État et les établissements. Les crédits du Comp s'ajoutent à la SCSP et représentent en moyenne environ 0,8 % de son montant. Le choix de calculer cette enveloppe par référence à la SCSP en limite encore la portée. Les établissements les plus fortement dotés reçoivent mécaniquement les montants les plus élevés, aux dépens des projets plus ambitieux des universités de plus petite taille.

(2) Les Comp à 100 %, une ambition plus cohérente dont la portée reste à démontrer

En avril 2025, alors même que le déploiement de la première génération de Comp n'était pas achevé, le Gouvernement a annoncé le lancement de la deuxième génération de contrats, dits « Comp à 100 % », qui portent désormais sur l'intégralité de la subvention pour charges de service public (SCSP).

Il ne s'agit plus de négocier l'emploi d'une enveloppe additionnelle, mais de faire du contrat le cadre d'examen de l'ensemble des missions et moyens de l'établissement, selon la note adressée en juin 2025 aux deux régions expérimentatrices, depuis la SCSP jusqu'aux autres financements publics et aux ressources propres.

Les établissements entendus par la commission d'enquête ne contestent pas le principe de cette évolution. Plusieurs y voient même l'occasion de mieux tenir compte de leurs spécificités et de faire du contrat un outil de différenciation^446(*). Leurs réserves portent plutôt sur les conditions de mise en oeuvre.

La première concerne les moyens associés. Tant que l'exercice ne s'accompagne d'aucun financement supplémentaire, certains établissements peinent à distinguer les Comp à 100 % des anciens contrats d'établissement. La prudence du président d'Aix-Marseille Université témoigne du caractère décisif de cette question : bien qu'associé à l'expérimentation, celui-ci estime ne pas pouvoir porter d'appréciation sur le dispositif tant que les moyens qui lui seront consacrés ne sont pas connus^447(*).

Au-delà de leur montant, c'est plus largement la portée des engagements pris par l'État qui conditionne la crédibilité du dispositif. Selon le président de l'université Claude Bernard Lyon 1, « un Comp à 100 % ne peut être pleinement utile que s'il repose sur un dialogue stratégique réel entre l'État et les établissements, et s'il permet d'identifier clairement les engagements réciproques »^448(*).

La seconde réserve tient au contenu même du dialogue. La commission d'enquête a constaté un risque réel de dérive vers un pilotage par les « micro-actions »^449(*). Plusieurs universités redoutent une charge administrative accrue et une approche excessivement formaliste de la performance, qui privilégierait la multiplication des indicateurs au détriment de leur portée réelle. Abdelhakim Artiba, président de l'université polytechnique Hauts-de-France, alerte ainsi sur le risque de « privilégier des objectifs facilement mesurables au détriment d'actions dont les effets s'inscrivent dans le long terme »^450(*). Pierre-Alain Muller, président de l'université de Haute-Alsace, met également en garde contre une contractualisation qui se traduirait principalement par « une augmentation des exigences de reporting ou des objectifs de performance »^451(*).

Olivier Ginez a lui-même reconnu qu'une « inflation normative » s'était développée dans certains territoires, alors que l'administration centrale n'avait retenu que huit indicateurs nationaux, auxquels les rectorats peuvent ajouter des indicateurs territoriaux^452(*).

Ce faisant, si les Comp à 100 % portent une ambition plus cohérente que leurs prédécesseurs, il importe que l'extension de leur champ ne conduise pas à multiplier et à juxtaposer les prescriptions, mais permette au contraire de hiérarchiser les priorités assignées à chaque établissement.

La commission d'enquête rappelle également que cette contractualisation même rénovée ne saurait, en tout état de cause, tenir lieu de stratégie nationale. Les contrats sont, par nature, multiples et adaptés à chaque établissement. Ils peuvent décliner un cap, non le faire naître.

3. Un dialogue avec les établissements dispersé

a) Au niveau central, une tutelle qui administre davantage qu'elle n'accompagne

La qualité du pilotage dépend aussi du dialogue quotidien entre les établissements et le ministère en ayant la tutelle. Or les travaux de la commission d'enquête font apparaître une relation encore largement dominée par le contrôle des procédures, les remontées d'informations et le suivi des actes de gestion. L'évaluation menée par la Dgesip est devenue « plus bureaucratique que par le passé »^453(*), tandis que l'attention portée au projet des établissements s'est affaiblie.

Ce formalisme nourrit à son tour la défiance. Plusieurs universités regrettent que leurs décisions restent entourées de « soupçons récurrents »^454(*) et appellent à une tutelle davantage fondée sur la confiance et concentrée sur les orientations de fond^455(*). Dans le même temps, certaines difficultés qui appelleraient une intervention de l'État restent sans réponse. Des recommandations du Hcéres peuvent ainsi être renouvelées « vague après vague »^456(*), parfois pendant quinze ans, sans susciter de réaction particulière.

Pour la commission d'enquête, la faiblesse de la tutelle tient moins à un retrait de l'État qu'à une dispersion de son attention. Absorbée par un grand nombre de tâches de gestion, depuis la préparation des conseils d'administration jusqu'aux campagnes de notification, au suivi financier et aux nominations, la Dgesip peine à concentrer son action sur les situations qui exigent réellement une décision ou un accompagnement.

À ces lourdeurs bureaucratiques s'ajoute par ailleurs une organisation peu lisible. Les établissements ne savent pas toujours quel niveau de l'État est compétent pour traiter leurs demandes, certains sujets relevant directement de la Dgesip et d'autres des rectorats selon une répartition qui manque encore de stabilité. Le rapport de la commission des finances du Sénat sur les Comp relève également des cas de rectorats « court-circuités » par l'administration centrale^457(*).

Le dialogue est également morcelé au sein même de la direction générale. La Cour des comptes relève que la contractualisation et l'allocation des moyens restent répartis entre plusieurs services^458(*), de sorte qu'un établissement peut exposer sa stratégie à un interlocuteur, discuter de ses moyens avec un autre et transmettre à plusieurs reprises des informations proches.

La Dgesip ne conteste aucun de ces constats. Elle reconnaît la nécessité d'un « repositionnement plus stratégique du rôle de la tutelle » et estime que les obligations imposées aux établissements devraient être conçues « non pas dans leur fréquence mais dans leur exigence »^459(*). Elle envisage également de regrouper au sein d'une même équipe la tutelle des établissements directement suivis par le ministère. Cette réflexion reste toutefois, à ce stade, peu avancée.

b) Au niveau déconcentré, le dialogue stratégique confié aux recteurs ne s'avère ni efficace, ni pertinent

Historiquement chargés du contrôle administratif et budgétaire des universités, les recteurs ont vu leurs attributions élargies par un décret du 20 novembre 2019^460(*).

Le recteur de région académique^461(*) a d'abord été consacré comme « garant, au niveau régional, de la cohérence des politiques publiques » du ministère. Il est chargé de garantir la cohérence régionale des politiques de l'État et de rapprocher les priorités nationales des réalités locales. Les recteurs délégués entendus par la rapporteure présentent précisément leur rôle comme celui d'une interface, dont plusieurs universités reconnaissent la valeur ajoutée.

Le décret a toutefois aussi confié au recteur une mission plus générale d'orientation stratégique, énoncée à l'article R. 222-16 du code de l'éducation. Cette évolution, qui tend à faire du rectorat un véritable échelon de pilotage des établissements, suscite davantage de réserves. Elle a pourtant été davantage renforcée par la circulaire ministérielle du 11 août 2025, qui confie aux recteurs la conduite d'un « dialogue stratégique exigeant » et un rôle central dans la préparation et le suivi des nouveaux Comp.

La commission s'interroge sur la valeur ajoutée de cette intermédiation. Le rectorat trouve pleinement sa place lorsqu'il s'agit de contrôler les actes administratifs ou budgétaires ou d'apprécier les effets locaux d'une politique nationale. Sa fonction est moins claire lorsqu'il devient le passage obligé d'un dialogue stratégique dont les orientations comme les arbitrages financiers restent arrêtés par l'administration centrale.

L'expérience des premiers Comp en a montré les limites. Le rapport de la sénatrice Vanina Paoli-Gagin relève que certains rectorats ignoraient eux-mêmes la manière dont les arbitrages budgétaires étaient élaborés par l'administration centrale^462(*).

Les universités entendues par la commission font état de la même incertitude. Philippe Roingeard, président de l'université de Tours, évoque « le flou actuel dans la relation entre les universités, la Dgesip et les rectorats, sur qui pilote quels éléments de la démarche »^463(*). Régis Bordet, président de l'université de Lille constate, plus abruptement, qu'elle demeure confrontée à de nombreuses questions « auxquelles le rectorat n'a pas encore les réponses »^464(*). Le passage par cet échelon risque dès lors d'allonger la chaîne du dialogue sans déplacer le lieu réel de la décision.

À cette incertitude sur le partage des responsabilités s'ajoute une question plus fondamentale tenant aux capacités mêmes des rectorats. Ces derniers, historiquement armés pour exercer des fonctions de contrôle des actes et de contrôle budgétaire, ne disposent pas nécessairement de l'expertise requise pour porter une appréciation d'ensemble sur la stratégie d'établissements aussi complexes.

Cette difficulté n'est pas ignorée par le rapport des Assises du financement des universités, qui reconnaît que « les rectorats exercent aujourd'hui une mission opérationnelle de contrôle budgétaire au détriment d'un véritable rôle de pilotage ou d'accompagnement. » Une évolution vers l'évaluation stratégique suppose « le développement des compétences des services des rectorats, voire une nouvelle organisation » et, le cas échéant, le recours à des experts de haut niveau^465(*). Le transfert d'une fonction de pilotage ne saurait donc être regardé comme la simple extension naturelle de missions déjà maîtrisées : il suppose une expertise dont les rectorats ne disposent pas encore.

Ce constat trouve, indirectement, un écho dans les réponses des recteurs délégués eux-mêmes. Interrogés sur les conditions d'une nouvelle étape de déconcentration, le recteur délégué de la région académique Provence-Alpes-Côte d'Azur appelle à renforcer « les emplois et les compétences » de son pôle chargé de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation^466(*). La commission s'étonne que des responsabilités de pilotage stratégique puissent être transférées à un échelon dont les représentants reconnaissent eux-mêmes qu'il doit encore être doté des moyens et des compétences nécessaires pour les exercer.

Le second risque est celui d'une déconcentration à géométrie variable, dans laquelle ni l'interlocuteur ni le contenu du dialogue ne sont identiques selon la région ou le poids de l'établissement. France Universités reconnaît, en ce sens, que les échanges avec les rectorats révèlent une « hétérogénéité relationnelle »^467(*). Cette inquiétude est formulée plus directement encore par Christelle Farenc, qui redoute que la déconcentration n'engendre ou ne renforce de fortes disparités de traitement entre universités, au risque d'un « affaiblissement du modèle national des universités »^468(*).

La commission d'enquête estime donc que la contractualisation doit rester le « rôle d'un ministère stratège », suivant l'analyse de Christine Musselin^469(*). Alors que celui-ci peine déjà à définir et à faire vivre une stratégie universitaire nationale, il serait peu opportun de disperser entre des rectorats, qui ne disposent ni de la légitimité ni, toujours, de l'expertise nécessaires à un tel pilotage, l'un des rares leviers qui permettent encore au ministère de relier ses priorités aux moyens accordés aux établissements.

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* ⁴¹⁹ Stratégie universitaire de l'État : fixer un cap, restaurer la confiance, rapport d'information n° 58 (2025-2026) de Mme Laurence Garnier et M. Pierre-Antoine Levi au nom de la commission de la culture, 22 octobre 2025, page 7.

* ⁴²⁰ Rapport de Jean-Yves Le Déaut au Premier ministre, Refonder l'université, dynamiser la recherche, mieux coopérer pour réussir, 2013, page 19.

* ⁴²¹ Audition du 1^er avril 2026.

* ⁴²² Audition du 16 juin 2026.

* ⁴²³ Cour des comptes, Observations définitives sur la direction générale de l'enseignement supérieur et de l'insertion professionnelle et la direction générale de la recherche et de l'innovation, 2026, page 27.

* ⁴²⁴ Article 4 du décret n° 2009-293 du 16 mars 2009 modifiant le décret n° 2006-572 du 17 mai 2006 fixant l'organisation de l'administration centrale du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche.

* ⁴²⁵ Les candidats en situation de handicap ou présentant un trouble de santé invalidant, les sportifs de haut niveau inscrits sur liste ministérielle, les élus locaux ou les candidats avec charge de famille, peuvent solliciter la CAES pour le réexamen de leur dossier en vue d'une inscription dans un établissement situé dans une zone géographique déterminée.

* ⁴²⁶ Réponse au questionnaire de la rapporteure.

* ⁴²⁷ Réponse au questionnaire de la rapporteure.

* ⁴²⁸ Rapport des Assises du financement des universités, p. 68 et 69.

* ⁴²⁹ Audition du 16 juin 2026.

* ⁴³⁰ Rapport des Assises du financement des universités, juin 2026, page 69.

* ⁴³¹ Cette exigence vaut également pour les universités elles-mêmes : l'IGÉSR souligne la nécessité, pour les établissements, de se doter de véritables systèmes d'information décisionnels afin de dépasser une utilisation des outils numériques encore trop souvent cantonnée à la gestion administrative (Rapport de l'IGÉSR, Les systèmes d'information de gestion des établissements d'enseignements supérieurs : bilan et perspectives, janvier 2025).

* ⁴³² Cour des comptes, Observations définitives sur la Dgesip et la DGRI, février 2026, p. 27 et 28

* ⁴³³ Réponse au questionnaire de la rapporteure.

* ⁴³⁴ Audition du 16 juin 2026. Comme mentionné supra, le Sies a très récemment conduit de premiers travaux permettant une nouvelle approche des trajectoires étudiantes.

* ⁴³⁵ Décret n° 2014-133 du 17 février 2014 fixant l'organisation de l'administration centrale des ministères de l'éducation nationale, de la jeunesse et des sports et de l'enseignement supérieur et de la recherche.

* ⁴³⁶ Cour des comptes, L'autonomie financière des universités, septembre 2015, pages 82 à 84

* ⁴³⁷ Audition du 7 avril 2026.

* ⁴³⁸ Réponse au questionnaire de la rapporteure.

* ⁴³⁹ Réponse de l'université Sorbonne Nouvelle au questionnaire de la rapporteure.

* ⁴⁴⁰ Loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités.

* ⁴⁴¹ Art 16 de la loi n° 2020-1674 du 24 décembre 2020 de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 et portant diverses dispositions relatives à la recherche et à l'enseignement supérieur.

* ⁴⁴² Cour des comptes, L'autonomie financière des universités, septembre 2015, pages 82 à 84.

* ⁴⁴³ Cour des comptes, Les contrats d'objectifs, de moyens et de performance (COMP) conclus entre l'État et les établissements d'enseignement supérieur, audit flash, mars 2025.

* ⁴⁴⁴ Cour des comptes, Audit flash, Les contrats d'objectifs, de moyens et de performance (Comp) conclus entre l'État et les établissements d'enseignement supérieur, mars 2025.

* ⁴⁴⁵ Contractualisation à la performance dans l'enseignement supérieur, rapport d'information n° 723 (2024-2025) de Vanina Paoli-Gagin au nom de la commission des finances, 11 juin 2025.

* ⁴⁴⁶ Par exemple, la présidente de l'université de Strasbourg considère que l'extension des Comp à l'ensemble des missions peut constituer « une évolution positive », sous réserve que le dialogue tienne compte de la situation propre à chaque établissement (réponse au questionnaire de la rapporteure). Le président de l'université Polytechnique Hauts-de-France voit, en ce sens, dans le Comp un possible « outil de différenciation » (réponse au questionnaire de la rapporteure).

* ⁴⁴⁷ Réponse au questionnaire de la rapporteure.

* ⁴⁴⁸ Réponse au questionnaire de la rapporteure.

* ⁴⁴⁹ Selon les termes de Dean Lewis, président de l'université de Bordeaux et vice-président d'Udice, entendu par la commission d'enquête le 26 mai 2026.

* ⁴⁵⁰ Réponse au questionnaire de la rapporteure.

* ⁴⁵¹ Réponse au questionnaire de la rapporteure.

* ⁴⁵² Audition du 16 juin 2026.

* ⁴⁵³ Réponse de Christine Musselin au questionnaire de la rapporteure.

* ⁴⁵⁴ Réponse de Frédérique Berrod au questionnaire de la rapporteure.

* ⁴⁵⁵ Pierre-Alain Muller souligne ainsi que les établissements demeurent soumis à « de nombreuses demandes de reporting, de contrôle, d'évaluation et de remontée d'informations » (réponse au questionnaire de la rapporteure).

* ⁴⁵⁶ Audition de Mme Coralie Chevallier, présidente du Hcéres, le 13 avril 2026.

* ⁴⁵⁷ Contractualisation à la performance dans l'enseignement supérieur, rapport d'information n° 723 (2024-2025) de Vanina Paoli-Gagin au nom de la commission des finances du Sénat, juin 2025, page 36.

* ⁴⁵⁸ Cour des comptes, La direction générale de l'enseignement supérieur et de l'insertion professionnelle et la direction générale de la recherche et de l'innovation, février 2026.

* ⁴⁵⁹ Réponse au questionnaire de la rapporteure.

* ⁴⁶⁰ Décret n° 2019-1200 du 20 novembre 2019 relatif à l'organisation des services déconcentrés des ministres chargés de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation.

* ⁴⁶¹ La réforme territoriale mise en oeuvre le 1^er janvier 2020 a également conduit à la création, auprès du recteur de région académique, d'un emploi de recteur délégué pour l'enseignement supérieur, la recherche et l'innovation dans les sept régions qui comportent plusieurs académies.

* ⁴⁶² Contractualisation à la performance dans l'enseignement supérieur, rapport d'information n° 723 (2024-2025) de Vanina Paoli-Gagin, ibid.

* ⁴⁶³ Réponse au questionnaire de la rapporteure.

* ⁴⁶⁴ Réponse au questionnaire de la rapporteure.

* ⁴⁶⁵ Rapport des Assises du financement des universités, p. 67.

* ⁴⁶⁶ Réponse au questionnaire de la rapporteure.

* ⁴⁶⁷ Réponse au questionnaire de la rapporteure.

* ⁴⁶⁸ Réponse au questionnaire de la rapporteure.

* ⁴⁶⁹ Réponse au questionnaire de la rapporteure.