M. le président. La parole est à M. le garde des sceaux, ministre de la justice.
M. Gérald Darmanin, garde des sceaux, ministre de la justice. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, monsieur le sénateur, je commence, en tant que chef d’administration, par m’excuser auprès de ce maire, qui a connu un dysfonctionnement grave du service public de la justice. En effet, le président de séance et le greffier n’ont pas accompli les tâches qui permettaient de condamner cette personne en cas d’appel. Vous avez raison d’interpeller le responsable de gestion que je suis.
Vous avez encore raison, le ministère de la justice a été, et est encore, à la préhistoire numérique. Il y a sans doute un gouffre entre les discours publics et le fait que le service public de la justice est souvent resté à l’arrière de la main, alors même que les avocats et les notaires utilisent de plus en plus l’intelligence artificielle.
Pour avoir conduit des réformes numériques très importantes, comme la mise en place de l’impôt à la source lorsque j’étais ministre de l’action et des comptes publics ou la dématérialisation du permis de conduire lorsque j’étais ministre de l’intérieur, j’ai pris la mesure des difficultés.
Je remercie le Premier ministre qui, pour la première fois, a sanctuarisé les crédits du ministère de la justice consacrés au numérique. Après un an, 160 des 166 tribunaux judiciaires connaissent la dématérialisation et la signature électronique. Cela n’excuse en rien ce qui s’est passé à Lorient, certes. Nous allons mettre en place dans les semaines et mois qui viennent des procédures qui empêcheront d’envoyer des documents aux justiciables, à leurs avocats ou en appel s’ils ne comportent pas de signature.
Pour la première fois, nous mettons également en place un dispositif d’intelligence artificielle qui signalera aux greffiers et aux juges qu’ils ne peuvent pas envoyer ou terminer tel ou tel dossier, par exemple, tant que les signatures n’ont pas été apposées là où il faut. Ce sont des vices de forme tout à fait inacceptables, comme une lettre recommandée qui n’aurait pas été envoyée à la Cour de cassation et qui casserait l’arrêt de la cour d’appel.
Je présente donc de nouveau mes excuses au maire concerné dans votre département. Nous changeons radicalement cela, monsieur le sénateur : d’ici au mois de juin, l’ensemble des tribunaux de France bénéficieront des dispositions que j’ai évoquées.
M. le président. La parole est à M. Yves Bleunven, pour la réplique.
M. Yves Bleunven. Merci, monsieur le ministre, pour cette prise en compte du problème. Alors que nous cherchons à redonner confiance à nos élus par des textes législatifs, faisons en sorte que l’application opérationnelle suive dans nos tribunaux. C’est en cours, j’en prends note, mais ce qui s’est passé est malheureux. (Applaudissements sur des travées du groupe UC.)
M. le président. Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à seize heures quinze, est reprise à seize heures trente, sous la présidence de Mme Anne Chain-Larché.)
PRÉSIDENCE DE Mme Anne Chain-Larché
vice-présidente
Mme la présidente. La séance est reprise.
2
Décès d’un ancien sénateur
Mme la présidente. Mes chers collègues, j’ai le regret de vous faire part du décès de notre ancien collègue Alain Hethener, qui fut sénateur de la Moselle de 2000 à 2001.
3
Polices municipales et gardes champêtres
Suite de la discussion en procédure accélérée d’un projet de loi dans le texte de la commission
Mme la présidente. L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi relatif à l’extension des prérogatives, des moyens, de l’organisation et du contrôle des polices municipales et des gardes champêtres (projet n° 97, texte de la commission n° 316, rapport n° 315).
Dans la discussion des articles, nous sommes parvenus à l’article 10.
TITRE IV
FORMATION DES POLICIERS MUNICIPAUX ET DES GARDES CHAMPÊTRES
Article 10
I. – Le code de la sécurité intérieure est ainsi modifié :
1° L’article L. 511-1 est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Sans disposer des prérogatives définies au présent article, les agents de police municipale peuvent être recrutés par le Centre national de la fonction publique territoriale pour participer aux missions prévues aux articles L. 451-5 à L. 451-8 du code général de la fonction publique. » ;
1° bis (nouveau) Au premier alinéa de l’article L. 512-1-1, les mots : « à l’avant-dernier » sont remplacés par les mots : « au septième » ;
2° L’article L. 521-1 est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Sans disposer des prérogatives définies au présent article, les gardes champêtres peuvent être recrutés par le Centre national de la fonction publique territoriale pour participer aux missions prévues aux articles L. 451-5 à L. 451-8 du code général de la fonction publique. » ;
3° Au dernier alinéa de l’article L. 522-3, les mots : « à l’avant-dernier » sont remplacés par les mots : « au cinquième ».
II (nouveau). – Au 3° de l’article 21 du code de procédure pénale, les mots : « à l’avant-dernier » sont remplacés par les mots : « au cinquième ».
Mme la présidente. L’amendement n° 233, présenté par Mmes Florennes et Eustache-Brinio, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Alinéa 4
Remplacer le mot :
septième
par le mot :
sixième
La parole est à Mme la rapporteure.
Mme Isabelle Florennes, rapporteure de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale. Il s’agit d’un amendement de coordination, madame la présidente.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Laurent Nunez, ministre de l’intérieur. Le Gouvernement émet un avis favorable sur cet amendement.
Mme la présidente. Je mets aux voix l’article 10, modifié.
(L’article 10 est adopté.)
Article 11
I. – Le code de la sécurité intérieure est ainsi modifié :
1° L’article L. 511-6 est ainsi rédigé :
« Art. L. 511-6. – I. – Par dérogation aux articles L. 422-21 et L. 422-28 du code général de la fonction publique, les fonctionnaires mentionnés à l’article L. 511-2 du présent code sont astreints à suivre :
« 1° Des formations d’intégration permettant, notamment, de garantir les qualifications nécessaires à l’exercice des compétences judiciaires ;
« 2° Des formations de professionnalisation dispensées tout au long de la carrière et adaptées aux besoins des services, en vue de maintenir ou de parfaire leur qualification professionnelle et leur adaptation aux fonctions qu’ils sont amenés à exercer ;
« 3° Des formations de spécialisation dispensées, à la demande de l’autorité territoriale, en cours de carrière, permettant, notamment, de garantir les qualifications nécessaires à l’exercice des compétences judiciaires.
« II. – Les formations mentionnées au I sont organisées et assurées par le Centre national de la fonction publique territoriale. Le Centre national de la fonction publique territoriale peut à cet effet passer une convention avec les administrations et les établissements publics de l’État dont la liste est fixée par décret en Conseil d’État.
« Pour les formations mentionnées aux 2° et 3° du I, la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale en bénéficiant verse au Centre national de la fonction publique territoriale, au titre du 4° de l’article L. 451-17 du code général de la fonction publique, une redevance dont le montant forfaitaire est lié aux dépenses engagées à ce titre.
« III. – Sans préjudice de l’article L. 512-25 du code général de la fonction publique, lorsque la mutation d’un fonctionnaire du cadre d’emplois de la police municipale intervient dans les trois années suivant la date de délivrance du certificat ou de l’attestation de réussite d’une formation de spécialisation mentionnée au 3° du I du présent article, la collectivité territoriale ou l’établissement public d’accueil verse une indemnité à la collectivité territoriale ou à l’établissement public d’origine au titre :
« 1° De la rémunération perçue par l’intéressé pendant le temps de formation ;
« 2° Du montant versé par la collectivité territoriale ou l’établissement public d’origine pour la formation de spécialisation en application du II.
« À défaut d’accord sur le montant de cette indemnité, la collectivité territoriale ou l’établissement public d’accueil rembourse la totalité des dépenses engagées par la collectivité territoriale ou l’établissement public d’origine.
« IV. – Un décret en Conseil d’État fixe les conditions d’application du présent article et précise la liste et les modalités des formations de spécialisation. » ;
2° L’article L. 511-7 est ainsi rédigé :
« Art. L. 511-7. – Les fonctionnaires mentionnés à l’article L. 511-2 du présent code peuvent demander à être dispensés partiellement ou totalement des formations mentionnées à l’article L. 511-6, dans les conditions fixées par décret en Conseil d’État, au regard :
« 1° De leur formation professionnelle et de leurs bilans de compétences ;
« 2° De leurs titres et diplômes reconnus par l’État ;
« 3° De leurs expériences professionnelles.
« Ces dispenses sont accordées par le Centre national de la fonction publique territoriale. » ;
3° L’article L. 533-3 est ainsi rédigé :
« Art. L. 533-3. – Par dérogation au II de l’article L. 511-6, la Ville de Paris assure les formations qui sont prévues par ces dispositions pour les agents mentionnés à l’article L. 533-1. Le contenu et la durée de ces formations sont équivalents à ceux des formations dispensées aux agents des cadres d’emploi de la police municipale mentionnés à l’article L. 511-2. La Ville de Paris peut à cet effet passer une convention avec les administrations et établissements publics de l’État ainsi qu’avec le Centre national de la fonction publique territoriale. » ;
4° (nouveau) Après le même article L. 533-3, il est inséré un article L. 533-3-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 533-3-1. – Par dérogation au dernier alinéa de l’article L. 511-7, les dispenses définies au même article L. 511-7 sont accordées par le maire de Paris. »
II. – Le code général de la fonction publique est ainsi modifié :
1° (nouveau) L’article L. 423-10 est ainsi modifié :
a) La seconde phrase du deuxième alinéa est complétée par les mots : « et du III de l’article L. 511-6 du code de la sécurité intérieure » ;
b) La seconde phrase du troisième alinéa est complétée par les mots : « du présent code et du III de l’article L. 511-6 du code de la sécurité intérieure » ;
2° Le dernier alinéa de l’article L. 451-6 est ainsi rédigé :
« Il définit et assure la formation des fonctionnaires de police municipale dans les conditions mentionnées aux articles L. 511-6 et L. 511-7 du code de la sécurité intérieure, ainsi que la formation des gardes champêtres dans les conditions mentionnées aux articles L. 524-1 et L. 524-2 du même code. »
III. – La seconde phrase des deuxième et troisième alinéas de l’article L. 412-57 du code des communes est complétée par les mots : « et au III de l’article L. 511-6 du code de la sécurité intérieure ».
Mme la présidente. Je suis saisie de trois amendements faisant l’objet d’une discussion commune.
L’amendement n° 144 rectifié, présenté par MM. Hochart, Durox et Szczurek, est ainsi libellé :
Après l’alinéa 1
Insérer trois alinéas ainsi rédigés :
…° Après l’article L. 511-2, il est inséré un article L. 511-2-… ainsi rédigé :
« Art. L. 511-2-…. – Tout agent de police municipale recruté par une commune est tenu d’exercer ses fonctions pendant une durée minimale de trois ans à compter de la fin de sa formation initiale dans la commune au titre de laquelle il a été formé.
« Des dérogations peuvent être prévues par décret en Conseil d’État, notamment pour des motifs familiaux graves ou d’intérêt général. »
La parole est à M. Joshua Hochart.
M. Joshua Hochart. Madame la présidente, monsieur le ministre, cet amendement vise à répondre à une nécessité pour nos collectivités territoriales.
De nombreuses communes financent, parfois avec des moyens très contraints, la formation des policiers municipaux, afin d’assurer au mieux la protection de leurs administrés. Mais il arrive que ces agents quittent la commune dès l’issue de leur formation.
Cette situation engendre un double problème pour les collectivités territoriales : un problème financier, avec un sentiment légitime de gaspillage des fonds publics, mais aussi un problème humain, car il est souvent difficile de recruter de nouveaux agents de police municipale.
C’est pourquoi nous proposons d’imposer aux policiers municipaux une obligation de rester pendant trois ans au service de la commune qui a financé leur formation, afin de stabiliser durablement les effectifs et de sécuriser l’investissement des communes formatrices.
Mme la présidente. L’amendement n° 208, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
I. – Alinéas 25 à 27
Remplacer ces trois alinéas par un alinéa ainsi rédigé :
1° L’article L. 423-10 est abrogé ;
II. – Alinéa 30
Rédiger ainsi cet alinéa :
III. – L’article L. 412-57 du code des communes est abrogé.
III. – Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :
…. – Les articles L. 423-10 du code général de la fonction publique et L. 412-57 du code des communes, dans leurs rédactions antérieures à la présente loi, demeurent applicables aux engagements de servir conclus avant l’entrée en vigueur de la présente loi.
La parole est à M. le ministre.
M. Laurent Nunez, ministre. Cet amendement vise à abroger l’article L. 423-10 du code général de la fonction publique et l’article L. 412-57 du code des communes, relatifs à l’engagement de servir des policiers municipaux, tout en maintenant leur applicabilité aux engagements conclus avant l’entrée en vigueur du présent projet de loi.
Le dispositif d’engagement de servir a été créé en 2021 par la loi pour une sécurité globale préservant les libertés, à la suite d’une recommandation des députés Alice Thourot et Jean-Michel Fauvergue. Il permettait aux communes d’instaurer un engagement de servir d’une durée maximale de trois ans à compter de la titularisation de l’agent dans les cadres d’emplois de la police municipale. En cas de rupture de cet engagement, le fonctionnaire concerné devait rembourser à la commune ou à l’établissement public le coût de sa formation, hors rémunération.
Lors de l’examen de ce texte, la commission des lois du Sénat avait voté la suppression du dispositif. Le rapporteur, M. Marc-Philippe Daubresse, avait rappelé l’existence d’un mécanisme permettant aux communes ayant financé la formation d’un agent de police municipale de se faire rembourser cet investissement.
En 2025, la même commission des lois, dans un rapport d’information intitulé 25 propositions pour donner aux polices municipales les moyens de lutter contre l’insécurité du quotidien, indiquait qu’il conviendrait d’évaluer ce dispositif et, le cas échéant, de le supprimer pour revenir au droit commun applicable sans pénaliser les agents.
Quatre ans après sa mise en œuvre, les résultats confirment cette analyse. L’engagement de servir est ressenti comme punitif par les agents et son absence est devenue un argument de recrutement pour les collectivités territoriales. Cela explique le faible nombre de recours à ce dispositif : 10 % des agents de police municipale formés par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) en 2023 ont signé un engagement de servir.
Au vu de ces éléments, le Gouvernement souhaite, et c’est l’objet de cet amendement, maintenir les équilibres retenus dans le présent projet de loi. D’une part, il convient de supprimer cet engagement de servir. D’autre part, nous souhaitons étendre le dispositif de remboursement entre collectivités des formations de spécialisation, souvent coûteuses, à une durée de trois ans après le suivi desdites formations, et non plus seulement trois ans après la titularisation.
Mme la présidente. L’amendement n° 88, présenté par MM. Bourgi et Chaillou, Mmes Narassiguin et Harribey, MM. Kanner et Kerrouche, Mme Linkenheld, M. Roiron, Mme de La Gontrie, M. Ziane, Mme Canalès et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, est ainsi libellé :
I. - Après l’alinéa 25
Insérer deux alinéas ainsi rédigés :
…) Le premier alinéa est supprimé ;
…) À la première phrase du deuxième alinéa, les mots : « prévu au premier alinéa » sont remplacés par les mots : « de servir pour une durée de trois ans à compter de la date de sa titularisation ».
II. - Après l’alinéa 29
Insérer un paragraphe ainsi rédigé :
… – L’article L. 412-57 du code des communes est ainsi modifié :
1° Le premier alinéa est supprimé ;
2° A la première phrase du deuxième alinéa, les mots : « prévu au premier alinéa » sont remplacés par les mots : « de servir pour une durée de trois ans à compter de la date de sa titularisation ».
La parole est à M. Pierre-Alain Roiron.
M. Pierre-Alain Roiron. Madame la présidente, monsieur le ministre, comme cela a été dit, ce dispositif, créé en 2021, autorise les communes à instaurer une obligation de servir pour une durée maximale de trois ans à compter de la date de la titularisation du policier municipal. L’objectif était d’encourager un engagement durable des agents au sein de la collectivité qui a contribué à financer sa ou ses formations. Il s’agissait d’éviter qu’un agent, à peine sa formation achevée au sein d’une collectivité, aille servir une autre collectivité.
Avec ce projet de loi, le Gouvernement supprime ce dispositif, dont il estime qu’il n’a pas atteint son objectif et qu’il est contesté par les associations d’élus elles-mêmes.
La commission des lois souhaiterait maintenir ce dispositif, mais selon les modalités actuelles, c’est-à-dire qu’il resterait facultatif. Or il n’a pas été aussi efficace que nous aurions pu le souhaiter. Dès lors que les collectivités se trouvent en concurrence pour le recrutement des agents – nous l’avons tous vécu –, il n’est pas surprenant qu’elles renoncent à mettre en œuvre un dispositif qui peut légitimement rebuter les postulants.
Si l’on souhaite vraiment écarter ce risque de concurrence et, parfois, de surenchère entre les collectivités en matière de recrutement, il faut que celles-ci jouent avec les mêmes règles et donc que la clause d’engagement de servir devienne obligatoire.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission sur ces trois amendements ?
Mme Isabelle Florennes, rapporteure. La commission a émis un avis défavorable sur l’amendement n° 144 rectifié de Joshua Hochart. En effet, la loi pour une sécurité globale préservant les libertés a créé un dispositif d’engagement de servir pendant une durée minimale de trois ans, que le présent projet de loi entendait supprimer, mais que nous avons rétabli en commission. Il convient, avant d’envisager d’aller plus loin, d’évaluer ce dispositif, qui a été jugé utile par les associations d’élus que nous avons entendues.
Même avis sur l’amendement n° 208 du Gouvernement. Les associations d’élus ont signalé qu’il était nécessaire de maintenir cette possibilité ouverte aux communes. D’une part, selon ces associations, le dispositif d’engagement de servir n’a pas eu d’effet négatif sur l’attractivité des communes ayant pu choisir d’imposer un tel engagement aux agents de police municipale recrutés. D’autre part, l’Association des maires de France et des présidents d’intercommunalité indique que ce dispositif, encore jeune, mériterait d’être prolongé afin d’en établir un bilan plus consistant.
La commission a aussi émis un avis défavorable sur l’amendement n° 88 du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, qui tend à rendre ce dispositif obligatoire pour toute commune. Il faut maintenir le caractère facultatif de ce dispositif.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement sur les amendements nos 144 rectifié et 88 ?
M. Laurent Nunez, ministre. Le Gouvernement a émis un avis défavorable sur ces amendements, qui ne sont pas compatibles avec celui que j’ai défendu.
Mme la présidente. La parole est à M. Hussein Bourgi, pour explication de vote.
M. Hussein Bourgi. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, trois métiers sont en tension sur le terrain – une situation à laquelle les maires sont confrontés au quotidien. Le premier est celui de secrétaire général de mairie ; nous l’avons traité ici, je l’évacue. Le deuxième est celui de médecin généraliste et, malheureusement, le problème reste particulièrement prégnant dans toutes les communes, qu’elles soient rurales ou urbaines. Le troisième métier en tension est celui de policier municipal.
On assiste à une surenchère entre les communes. Les plus grandes ou les plus aisées peuvent promettre et faire miroiter aux policiers municipaux qu’elles recrutent des primes, des heures supplémentaires pour le travail de nuit ou le week-end, ce qu’une petite ou moyenne commune n’a pas les moyens de faire – et d’ailleurs, le service n’y est pas le même. La relation contractuelle entre le policier municipal et la commune se trouve de ce fait fortement déséquilibrée. J’ose le terme pour frapper les esprits : on assiste de plus en plus à ce que j’appelle du « mercenariat ». Les candidats cherchent la commune mieux-disante et des maires de petites communes rurales ou de moyennes communes peu aisées voient leurs policiers municipaux valser : à peine arrivés, à peine formés, ils s’en vont ailleurs.
C’est la raison pour laquelle nous voulons rééquilibrer cette relation contractuelle et généraliser l’obligation de servir, qui ne doit pas demeurer facultative. En effet, le policier municipal qui candidate à un poste dans telle ou telle mairie choisira naturellement la moins exigeante en termes de conditions et la mieux disante en matière salariale. C’est cette relation contractuelle que nous voulons rééquilibrer. Ce rééquilibrage passe par la généralisation de l’obligation de servir pendant trois ans.
Mme la présidente. La parole est à M. Guy Benarroche, pour explication de vote.
M. Guy Benarroche. Notre groupe votera l’amendement présenté par M. Bourgi. Le phénomène qu’il a décrit existe réellement. Dans notre région, on appelle cela le « mercato ». Ce n’est pas le terme qu’il a utilisé, mais il s’agit de la même chose.
Le présent projet de loi ne fera qu’amplifier ce mouvement, ainsi que les inégalités criantes entre un certain nombre de communes au sujet de leur police municipale et des moyens qu’elles peuvent y allouer.
Adopter cet amendement serait donc une bonne chose. En effet, si ce dispositif n’est pas généralisé et automatique, le phénomène décrit sera encore amplifié. Bien entendu, les communes qui n’imposent pas ce contrat de deux ou de trois ans en feront un argument supplémentaire vis-à-vis des policiers municipaux d’autres communes qui, elles, voudraient faire signer ces contrats.
Mme la présidente. Je suis saisie de deux amendements identiques.
L’amendement n° 178 est présenté par M. Bitz.
L’amendement n° 191 rectifié bis est présenté par Mme Schillinger, MM. Mohamed Soilihi, Rohfritsch, Patriat, Buis et Buval, Mmes Cazebonne et Duranton, M. Fouassin, Mme Havet, MM. Iacovelli, Kulimoetoke, Lemoyne et Lévrier, Mme Nadille, M. Patient, Mme Phinera-Horth et MM. Rambaud et Théophile.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
I. – Alinéa 3
Après les mots :
Par dérogation aux
insérer les mots :
dispositions combinées des
II. – Alinéa 8
Remplacer les mots :
une redevance dont le montant forfaitaire est
par les mots :
un montant forfaitaire
La parole est à M. Olivier Bitz.
M. Olivier Bitz. Cet amendement vise à rétablir la formulation figurant initialement dans le projet de loi, élaborée d’ailleurs par le Conseil d’État.
La rédaction actuellement proposée risque d’entraîner des effets de bord sur le droit à la formation des agents, ce qui n’est pas l’effet souhaité par la commission. Par ailleurs, elle introduit une nouvelle recette pour le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), alors même que la liste des recettes de cet organisme, fixée par le code général de la fonction publique, ne comporte pas les redevances, mais les produits des prestations de services. Il paraît donc plus cohérent, au regard du droit existant, de procéder à ces modifications.
Mme la présidente. La parole est à Mme Patricia Schillinger, pour présenter l’amendement n° 191 rectifié bis.
Mme Patricia Schillinger. Cet amendement vise à rétablir la rédaction initiale, afin de garantir la sécurité juridique du dispositif.
En effet, la suppression de la notion de « dispositions combinées » prive les policiers municipaux, c’est-à-dire des agents de la fonction publique territoriale, de l’accès aux formations professionnelles prévues par le code général de la fonction publique, notamment celles qui ont trait au perfectionnement et à la préparation aux concours.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Isabelle Florennes, rapporteure. La rédaction proposée par la commission paraît plus claire et conforme aux règles de légistique. C’est pourquoi elle émet un avis défavorable sur ces deux amendements.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?