4
Renforcer les prérogatives du Premier ministre
Rejet d'une proposition de loi constitutionnelle
M. le président. L'ordre du jour appelle, à la demande du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste – Kanaky, la discussion de la proposition de loi constitutionnelle visant à restreindre certaines prérogatives du Président de la République et à renforcer celles du Premier ministre, responsable devant le Parlement, présentée par Mme Cécile Cukierman et plusieurs de ses collègues (texte n° 269 rectifié, texte de la commission n° 415, rapport n° 414).
Discussion générale
M. le président. Dans la discussion générale, la parole est à Mme Cécile Cukierman, auteure de la proposition de loi constitutionnelle.
Mme Cécile Cukierman, auteure de la proposition de loi constitutionnelle. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'heure est venue d'entamer, concrètement et publiquement, le débat sur le devenir de nos institutions.
Mon groupe et moi-même avons décidé, avec modestie, mais détermination, de mettre en débat cette proposition de loi constitutionnelle pour enclencher un mouvement à notre avis inéluctable et pour montrer à nos concitoyens que nous tenons compte de leur désir profond d'évolution démocratique.
Par ce texte, nous n'avons ni l'intention ni la prétention de réécrire la Constitution de 1958. En agissant sur quelques points à notre sens déterminants, nous entendons modifier en profondeur le rôle du Président de la République et enclencher la marche vers un régime parlementaire, sans ambiguïté ni faux semblants.
Nous faisons ce choix, car nous refusons le simplisme consistant à dire que tout va bien et celui des slogans tels que « Macron démission » ou « Macron destitution ».
Notre démarche est donc modeste, mais nous sommes déterminés, car la situation politique, économique et sociale de notre pays exige un élan démocratique nouveau.
Depuis les élections législatives de 2022 et, plus encore, depuis celles qui ont suivi la dissolution du 9 juin 2024, notre pays assiste à une accélération de la crise politique et institutionnelle qui couve depuis des années déjà.
En outre, depuis l'élection d'Emmanuel Macron en 2017, l'interprétation présidentialiste de la Constitution de 1958 a atteint son point d'orgue.
La rupture entre le peuple et les institutions nationales est réelle ; l'incapacité de nos institutions à répondre aux défis démocratiques, économiques et sociaux en est la source.
Monsieur le rapporteur, nous faisons face à une crise politique, qui exige des solutions politiques. De fait, la nature du régime a une influence sur le blocage politique actuel.
Ce serait une erreur d'imaginer ne serait-ce qu'un instant qu'il est possible de trouver une solution durable à la crise politique sans sortir d'un cadre institutionnel d'un autre temps. En effet, cette crise n'est pas une simple parenthèse temporelle.
Revenons-en aux faits. Après la perte de la majorité absolue par le Président de la République, Élisabeth Borne, puis Gabriel Attal sont parvenus à maintenir un semblant de stabilité de 2022 à 2024. La première l'a fait en recourant massivement à l'article 49.3 de la Constitution, en particulier au cours des débats sur le décalage de l'âge de départ à la retraite, en allant à l'encontre d'une volonté populaire très majoritaire. Face au mécontentement croissant de l'opinion, le second a quant à lui opté pour l'inaction chronique.
Puis, Emmanuel Macron a fait un saut dans l'inconnu en décidant de manière solitaire de dissoudre l'Assemblée nationale pour masquer sa défaite aux Européennes.
Monsieur le rapporteur, le rôle d'arbitre que vous attribuez au Président de la République en vous appuyant sur l'article 5 de la Constitution n'a été réellement exercé qu'entre 1958 à 1962. En effet, les professeurs Jean Gicquel et Jean-Éric Gicquel parlent de la « Constitution de 1962 », date de la première élection du Président de la République au suffrage universel direct.
Lors de sa fameuse conférence de presse du 31 janvier 1964, le Général de Gaulle a confirmé qu'il imposait une évolution radicale du régime en affirmant : « On ne saurait accepter qu'une dyarchie existât au sommet. » Il estimait également qu'« il doit être évidemment entendu que l'autorité indivisible de l'État est confiée tout entière au Président par le peuple qui l'a élu, qu'il n'en existe aucune autre, ni ministérielle, ni civile, ni militaire, ni judiciaire, qui ne soit conférée et maintenue par lui ».
Dans cette lignée, il est logique que Georges Pompidou ait affirmé, au crépuscule de sa vie : « Je crois que nous n'avons d'autre alternative que le retour camouflé, mais rapide, au régime d'Assemblée, ou l'affirmation du caractère présidentiel des institutions. »
Ainsi, monsieur le rapporteur, lorsque vous affirmez, en dépit de la réalité, que la Ve République est un régime parlementaire, les phrases de ceux qui demeurent sans doute une source d'inspiration pour vous devraient vous inviter à la nuance.
La dissolution est un fait du prince. Dans la foulée de sa décision d'y recourir, Emmanuel Macron a confirmé son attitude de monarque républicain en refusant d'appeler la force politique arrivée en tête en nombre de députés à former un gouvernement à l'été 2024.
Si nous étions dans un régime parlementaire, l'exigence démocratique qui prévaut dans nombre de pays européens aurait voulu que le bloc arrivé en tête aux élections législatives soit chargé de nommer un Premier ministre.
M. Pierre Ouzoulias. Bien sûr !
Mme Cécile Cukierman. Le respect du suffrage universel exigeait de laisser ce bloc tenter de constituer un gouvernement.
Emmanuel Macron a acté ce deuxième fait du prince dans une lettre adressée aux Français le 10 juillet 2024. Il s'est alors présenté comme le garant non seulement des institutions, mais aussi du choix des électeurs. Il y définit les principes qui détermineront le choix de son Premier ministre, plutôt que de simplement en nommer un, comme le prévoit la Constitution.
Choisir et nommer, ce n'est pas la même chose. Les mots ont un sens et le choix de ceux-ci est lourd de conséquences.
En choisissant, après cinquante jours d'un gouvernement démissionnaire, un Premier ministre issu du camp de ceux qui ont été battus, le Président de la République a bafoué le choix des électeurs. Ce déni de démocratie a plongé notre pays dans une crise sans fin, en quête de stabilité dans un tonneau des Danaïdes.
Personne ne peut se satisfaire de la situation actuelle. Le hiatus demeure, et s'accentue même.
Nous étions en droit de penser que l'épisode désastreux de l'été 2024 mettrait le Président de la République sur la touche. Pourtant, il est toujours aux commandes. Il a d'ailleurs agité autant de fois que nécessaire la menace d'une dissolution et d'un retour aux urnes pour contraindre les formations politiques à trouver des accords. Ainsi, le Président de la République a bel et bien gardé la maîtrise du temps institutionnel.
Monsieur le rapporteur, vous dites que nous vivons dans un régime parlementaire, mais ce que vous décrivez correspond à un régime parlementaire bien étrange : dans votre rapport, vous énumérez vous-même les armes aux mains de l'exécutif pour contraindre le Parlement – le fameux parlementarisme rationalisé, qui est en fait un parlementarisme dévoyé – dans le cas où il n'existerait pas de majorité à l'Assemblée nationale…
Nous estimons qu'Emmanuel Macron s'est trompé d'époque en tentant d'endosser le costume de l'homme du référendum de 1962. Si le général de Gaulle a pu mener à bien la présidentialisation du régime, il le doit à son poids dans l'histoire, mais aussi au contexte des journées des barricades de janvier 1960 à Alger, qui ont accentué l'aspiration de nos concitoyens à un pouvoir fort et solitaire.
En affichant sa volonté de revenir à l'interprétation la plus présidentialiste qui soit de la Ve république, Emmanuel Macron a agi non pas en même temps, mais à contretemps.
Alors oui, une remise en ordre démocratique est nécessaire pour redonner confiance en la politique.
Dans cette perspective, il nous est apparu nécessaire de clarifier les rapports entre le Premier ministre et le Président de la République, et par là même la nature de notre régime constitutionnel.
Comme l'appelle de ses vœux le professeur de droit constitutionnel Dominique Rousseau, il est temps de « débrancher le Président de la République », pour que le Premier ministre, qui est pleinement responsable devant le Parlement, puisse exercer ses responsabilités et mettre en œuvre une action politique, expression de la volonté générale, laquelle est incarnée par les représentants de la Nation, et non par un seul homme.
Bien entendu, il convient de débattre du mode d'élection du Président de la République : le suffrage universel direct est-il un préalable, dans notre pays où la tradition bonapartiste demeure forte ? Peut-on simplement restreindre les prérogatives du Président de la République ?
Un vif débat agite la doctrine sur ce point. Compte tenu du temps qui nous est imparti, nous avons fait le choix de ne traiter dans ce texte que de la dyarchie de l'exécutif.
À cet égard, nous formulons deux principales propositions : le transfert du pouvoir de dissolution du Président de la République au Premier ministre ; l'obligation par le Premier ministre de se soumettre au vote de confiance dès sa nomination.
La première retire au Président de la République un instrument essentiel de domination sur le pouvoir législatif. Le Premier ministre pourra dissoudre l'Assemblée nationale, ce qui mettra naturellement fin à ses fonctions, dans la mesure où il renverra devant les électeurs ceux dont il tire sa légitimité.
La seconde acte clairement l'établissement d'un régime parlementaire. En étant soumis à un vote d'investiture, le Premier ministre ne tirera plus sa légitimité de sa nomination : celle-ci ne pourra être fondée que sur l'existence d'une majorité à l'Assemblée nationale.
Cette obligation poussera à la clarification démocratique en exigeant que ceux qui souhaitent ou jugent nécessaire le compromis l'affichent explicitement.
Nous proposons par ailleurs plusieurs mesures pour réduire les prérogatives du Président de la République : le transfert du pouvoir de nomination ; la signature par le seul Premier ministre des ordonnances et décrets ; la suppression du discours présidentiel devant le Congrès réuni à Versailles ; ou encore la présidence par le chef du Gouvernement du conseil du ministre.
Avec un grand tact, vous avez indiqué, monsieur le rapporteur, que cette proposition de loi constitutionnelle ratait sa cible et manquait de cohérence. Peut-être ne visons-nous simplement pas la même cible ? Notre objectif est de renforcer le parlementarisme et les pouvoirs du Premier ministre en le rendant clairement responsable devant l'Assemblée nationale, sans artifices ni faux-fuyants.
En somme, nous voulons redonner un sens à notre démocratie et couper court aux pratiques qui ont prévalu ces dernières années.
Vous proposez le statu quo, comme si les équilibres fondateurs de la Ve République étaient des Tables de la loi gravées dans le marbre à tout jamais, à quelques ajustements près. Pour notre part, nous ne le pensons pas. Nous estimons qu'il est temps d'agir pour que le peuple puisse se réapproprier ses institutions.
Tel l'objet du texte que je vous propose d'adopter ce soir. (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE-K. – Mme Isabelle Briquet et M. Éric Kerrouche applaudissent également.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, « Le Président de la République doit être la clef de voûte de notre régime parlementaire. » Ces mots, nous les devons à Michel Debré. Il les a prononcés le 27 août 1958, lors de son discours devant le Conseil d'État, qui avait vocation à présenter l'esprit de notre Constitution.
Si la Constitution de la Ve République a bien institué un régime parlementaire, dans lequel le Gouvernement est responsable devant le Parlement, le Président de la République y occupe assurément une place singulière.
À survoler les quatorze expériences constitutionnelles que nous avons connues depuis 1791, on comprend mieux la formule du général de Gaulle : « Tout se tient dans les malheurs du peuple. » Celui-ci considérait que l'instabilité constitutionnelle de la France était l'une des causes des malheurs qu'elle avait connus au XIXe et au XXe siècle. Il s'agit d'une maladie française, qui nous distingue des autres démocraties.
Aussi le constituant français savait-il précisément, en 1958, ce qu'il ne voulait pas, ou ce qu'il ne voulait plus : fini les régimes autoritaires et monocratiques ! Fini les renversements de gouvernement à répétition !
Si, comme le mentionne la Constitution, « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum », notre pays a souhaité se doter d'un exécutif fort et équilibrer les rapports de celui-ci avec le Parlement, dans le souci de garantir sa gouvernabilité.
Ne l'oublions pas, en 1958, notre pays aspirait à une Constitution permettant de résister non seulement aux crises, mais aussi à la fragmentation de la vie politique, qui était l'une des spécificités de la IVe République. C'est d'ailleurs la marque de fabrique de notre Constitution que d'avoir institué des outils de parlementarisme rationalisé.
Conscients qu'aucun mode de scrutin ne pouvait à lui seul garantir la pérennité du fait majoritaire, les concepteurs de la Ve République l'ont donc armée d'instruments destinés à doter notre pays d'un gouvernement et d'un budget, quand bien même une majorité, même relative, ne se dégagerait pas de l'Assemblée nationale.
La dissolution de l'été 2024 a conduit à une fragmentation de la chambre basse en trois blocs, chacun refusant de gouverner avec les deux autres. Ce faisant, elle a permis de tester la solidité de notre régime constitutionnel. Or force est de constater que notre Constitution a résisté.
Après des mois et des mois de débats au sein d'une Assemblée nationale bien en peine de produire une loi de finances cohérente, le Premier ministre a mobilisé l'article 49.3 pour doter notre pays d'un budget, plutôt que de recourir aux ordonnances prévues à l'article 47 de la Constitution.
Nous pouvons nous réjouir des vertus de notre cadre constitutionnel, qui nous prémunit contre le risque de shutdown à l'américaine.
Pourtant, les auteurs de cette proposition de loi constitutionnelle ne se satisfont pas de la capacité d'adaptation de notre Constitution au contexte politique. Ils partent du postulat que la France traverse une crise multiforme qui révélerait une forme de divorce entre nos concitoyens et leurs institutions.
Selon eux, le fait que le Président de la République ait nommé, depuis la dissolution de l'Assemblée nationale, des Premiers ministres et des gouvernements n'ayant pas le soutien d'une Assemblée nationale tripolarisée aurait accentué cette crise.
En filigrane, ils reprochent à notre Constitution de soumettre le Premier ministre a un conflit de légitimité, celui-ci étant tiraillé entre un Président de la République qui le choisit, au lieu de se borner à le nommer, et un Parlement auquel il n'est pas tenu de demander la confiance, mais sans le soutien duquel il ne peut pas gouverner.
S'ensuivrait une forme de confusion au sommet de l'exécutif, mais aussi dans les rapports de celui-ci avec le Parlement, qui conduirait les Français à se demander qui gouverne.
La question est pleinement légitime, car, il faut le reconnaître, la Ve République est un régime parlementaire atypique. Nous sommes en quelque sorte dans un régime parlementaire à la française – et je crois à son raffinement.
La place qu'y occupe le chef de l'État n'est pas anodine, et elle n'est certainement pas représentative. Le général de Gaulle disait de la Constitution qu'elle donnait avec le Président de la République une « tête à l'État », Michel Debré disait de lui qu'il était une « clef de voûte », mais c'est encore l'article 5 de notre Constitution qui le qualifie le mieux en en faisant un arbitre.
Cet arbitre gouverne-t-il ? Par « gouverner », j'entends imprimer une ligne politique, donner une direction à notre politique gouvernementale, notamment intérieure.
Il existe une configuration dans laquelle le Président de la République est amené, au-delà de son positionnement de chef des armées et de représentant de la France à l'étranger, à peser sur la politique intérieure de notre pays. Toutefois, cette configuration n'est pas inhérente à notre Constitution : elle est le produit de la concordance des résultats d'une élection présidentielle et d'élections législatives, mais aussi des prérogatives que privilégie le Président de la République dans sa pratique du pouvoir parmi celles que lui octroie la Constitution.
Les cohabitations ont montré que le pouvoir de faire faire, si je puis dire, du Président de la République a ses limites. En effet, en dépit de la légitimité électorale qu'il tire de son élection au suffrage universel direct, le Président de la République ne gouverne pas à proprement parler lorsque la majorité à l'Assemblée nationale ne lui est pas favorable et qu'il n'est pas en mesure de nommer un Premier ministre partisan de sa ligne politique.
Est-ce une anomalie qu'en France, le chef de l'État puisse influer sur la conduite politique du pays, alors même que nous sommes dans un régime parlementaire dans lequel seul le Gouvernement est responsable devant le Parlement ? Je ne le pense pas. Il s'agit plutôt d'une spécificité, à laquelle, je le crois, nos citoyens sont profondément attachés.
Qui, dans cet hémicycle, peut raisonnablement soutenir que les Français élisent leur Président de la République pour exercer un mandat représentatif ? Il est désormais acquis, dans la culture politique française, que tous les candidats à l'élection présidentielle font campagne sur la base d'un projet politique et qu'en votant pour le Président de la République, les Français choisissent également une ligne politique.
Dès lors, ce serait aller à rebours de cette culture politique que de priver le Président de la République de tout moyen d'imprimer une direction à l'appareil d'État. Les Français sont attachés à l'élection présidentielle au suffrage universel direct et celle-ci, quoi que l'on en pense, confère une forme de légitimité au chef de l'État.
Les auteurs de cette proposition de loi ne s'aventurent d'ailleurs pas à remettre en cause l'élection au suffrage universel direct du Président de la République.
En retirant au Président de la République des prérogatives consubstantielles à son rôle d'arbitre du fonctionnement régulier des pouvoirs publics, je ne pense pas que nous ferions œuvre de clarification auprès de nos concitoyens. Je le pense d'autant moins que ces prérogatives n'ont, objectivement, jamais empêché le Premier ministre de gouverner et de conduire sa politique.
En tant que président du conseil des ministres, le Président de la République s'assure que les textes qui y sont délibérés le sont dans le respect de la Constitution. Dans cette optique, Jacques Chirac a demandé au Gouvernement, en février 2001, de réexaminer un projet de loi relatif à la Corse après que le Conseil d'État avait émis des réserves d'ordre constitutionnel. À cette fin, il a reporté l'inscription de ce texte à l'ordre du jour du conseil des ministres d'une semaine.
De même, en refusant de signer des ordonnances relatives à la privatisation d'entreprises nationalisées avant 1981 et au redécoupage de circonscriptions électorales, François Mitterrand n'a fait que retarder l'application de ces réformes en contraignant le Gouvernement à emprunter la voie parlementaire.
Irait également à rebours de notre tradition constitutionnelle le transfert au Premier ministre de l'intégralité du pouvoir de nomination aux emplois civils et militaires de l'État. Même sous la IVe République, il revenait au Président de la République de procéder aux nominations aux emplois supérieurs de l'État.
Il serait donc pour le moins incongru que le Président de la République, eu égard à ses responsabilités constitutionnelles de président des conseils et comités supérieurs de la défense nationale et d'autorité d'accréditation de nos ambassadeurs à l'étranger, ne puisse plus nommer ceux qui exercent les plus hautes fonctions militaires et diplomatiques de notre pays.
Enfin, la proposition de loi instaure un face-à-face asymétrique, pour ne pas dire déséquilibré, entre le Premier ministre et le Parlement. Ses auteurs entendent réinstituer le Parlement comme source de la légitimité du pouvoir du Gouvernement, en imposant ce qui ressemble furieusement à une investiture à chaque nouvelle nomination d'un Premier ministre.
Par ailleurs, ils ont beau jeu de vouloir transférer le pouvoir de dissoudre l'Assemblée nationale au Premier ministre : quel recours ce dernier aura-t-il s'il n'obtient pas la confiance ou si une motion de censure de son gouvernement est adoptée ?
Il y a fort à parier qu'un Premier ministre non investi ou contraint de démissionner pourrait ne pas prononcer en retour la dissolution de l'Assemblée nationale. Dans une telle situation, le conflit entre le Premier ministre et le Parlement se trouverait privé d'arbitre. C'est précisément pour charger le Président de la République de trancher un tel conflit que les concepteurs de la Ve République lui ont confié le pouvoir de dissoudre l'Assemblée nationale.
Mes chers collègues, vous l'aurez compris, loin d'apporter de la stabilité à notre pays et de corriger la verticalité du pouvoir qu'elle dénonce, cette proposition de loi constitutionnelle remet en cause certains des équilibres fondamentaux qui fondent la solidité institutionnelle de notre Ve République.
Ses auteurs nous proposent en réalité un changement de régime. Or je ne pense pas qu'il existe une aspiration populaire à changer de Constitution. J'en veux pour preuve un sondage Ipsos d'avril 2025 selon lequel sept Français sur dix restent attachés aux institutions et à la Constitution de la Ve République.
La composition actuelle de l'Assemblée nationale est un fait de sociologie électorale, qui a justement prouvé que notre Constitution était capable de s'adapter à une nouvelle donne politique. Gardons-nous donc de répondre à une situation politique, aussi dysfonctionnelle puisse-t-elle paraître à certains, par la remise en cause de nos institutions.
Pour l'ensemble de ces raisons, la commission des lois vous invite à ne pas adopter cette proposition de loi constitutionnelle.
M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.
M. Laurent Panifous, ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement. Monsieur le président, madame la présidente de la commission des lois, monsieur le rapporteur, madame l'auteure de la proposition de loi constitutionnelle, mesdames, messieurs les sénateurs, le texte que vous examinez aujourd'hui a pour objet de modifier significativement les rapports institutionnels prévus par la Ve République, en transférant certaines compétences fondamentales du Président de la République – présidence du conseil des ministres, dissolution de l'Assemblée nationale, signature des ordonnances – au Premier ministre.
Madame Cukierman, vous entendez répondre à la « crise multiforme » – c'est-à-dire économique, sociale, et institutionnelle – que traverserait la France en accentuant le caractère démocratique des institutions par la voie d'une réforme constitutionnelle renforçant les compétences du Premier ministre, lequel est responsable devant le Parlement.
Si votre intention est louable, le Gouvernement est défavorable à votre proposition, et ce pour plusieurs raisons.
Tout d'abord, la Constitution de 1958 repose sur un exécutif dyarchique, le Président de la République, « clef de voûte des institutions », étant placé dans un rôle d'arbitre, tandis que le Premier ministre peut être qualifié de capitaine. Elle institue bien un régime parlementaire, puisqu'un régime est qualifié comme tel dès lors que le Gouvernement est responsable devant le Parlement, ce qui est bel et bien le cas en France.
Toutefois, le constituant a rationalisé ce régime dans l'objectif de limiter l'instabilité politique qui avait pu être constatée sous les IIIe et IVe Républiques. Pour ce faire, le rôle du Président de la République, que Michel Debré qualifiait de clef de voûte des institutions, a notamment été renforcé.
L'article 5 de la Constitution définit ce rôle en ces termes : « Le Président de la République veille au respect de la Constitution. Il assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'État. »
Contrairement à ce qui se fait dans un régime parlementaire que l'on pourrait qualifier de classique, dans le nôtre, certaines prérogatives majeures, et notamment le pouvoir de dissolution, sont dévolues non pas au Premier ministre, qui est responsable devant le Parlement, mais au Président de la République, qui, depuis 1962, tient sa légitimité du suffrage universel direct. C'est ce qui a conduit une partie de la doctrine à le qualifier – à tort – de régime semi-présidentiel.
La Constitution prévoit que les pouvoirs exercés par le Président de la République sont partagés avec le Premier ministre, dans la mesure où le second contresigne les actes du premier.
Ainsi, l'article 9 prévoit que le chef de l'État « préside le conseil des ministres » et l'article 13 qu'il « signe les ordonnances et les décrets délibérés en conseil des ministres » et procède aux nominations aux emplois supérieurs de l'État. Il exerce également des pouvoirs propres, dont celui de dissoudre l'Assemblée nationale, pouvoir prévu à l'article 12 de la Constitution.
Quant au Premier ministre, il « dirige l'action du Gouvernement » – c'est l'article 21 de la Constitution –, lequel « détermine et conduit la politique de la Nation » et est par conséquent « responsable devant le Parlement » – ce sont les termes de l'article 20.
Par ailleurs, le Gouvernement dispose de l'initiative législative. Conformément à la conception parlementaire du régime, le Premier ministre est ainsi le seul à pouvoir s'exprimer devant les assemblées parlementaires dans le cadre de ses travaux législatifs.
Or l'objet de cette proposition de loi constitutionnelle est de modifier en partie le caractère rationalisé de la Ve République. Cette ambition transparaît dans l'exposé des motifs, qui indique qu'« une VIe République devient une nécessité historique » et appelle à « une reprise en main démocratique par le Parlement devant lequel un Premier ministre, clef de voûte de l'exécutif, serait totalement responsable. »
Ainsi, l'article 1er retire des prérogatives importantes au Président de la République : la présidence du Conseil des ministres en abrogeant l'article 9 de la Constitution ; le pouvoir de dissolution en abrogeant l'article 12 ; et la signature des ordonnances et décrets délibérés en Conseil des ministres en abrogeant l'article 13.
Par ailleurs, l'article 2 abroge l'alinéa 2 de l'article 18 de la Constitution, introduit par la révision de 2008, lequel permet au Président de la République de s'exprimer devant le Congrès du Parlement.
Symétriquement, les articles 3, 4 et 5 de cette proposition de loi constitutionnelle transfèrent ces pouvoirs au Premier ministre : l'article 3 lui confère le pouvoir de dissolution, l'article 4 la présidence du conseil des ministres et l'article 5 la compétence pour signer les ordonnances et procéder aux nominations prévues par l'article 13 de la Constitution.
Enfin, l'article 6 assigne au Premier ministre une nouvelle obligation : ce dernier devrait engager sa responsabilité devant le Parlement dès sa nomination.
Bref, cette proposition de loi constitutionnelle fait revenir nos institutions vers un régime parlementaire plus traditionnel, dans lequel le chef de l'État aurait un rôle principalement symbolique et l'équilibre des pouvoirs se trouverait désormais entre le Premier ministre et le Parlement. Ce dernier contrôlerait l'exécutif – l'Assemblée nationale pourrait renverser le Gouvernement. Quant au Premier ministre, il serait chef du pouvoir exécutif et pourrait dissoudre l'Assemblée nationale.
Dans cette perspective, la possibilité pour le chef de l'État de s'exprimer devant le Congrès serait abrogée. Il s'agit là d'une mesure essentiellement symbolique : seul le Premier ministre pourrait prendre la parole devant les assemblées.
Il en irait de même de l'engagement de la responsabilité du Premier ministre devant le Parlement. Une telle procédure réaffirmerait la logique du régime parlementaire d'équilibre entre le chef du Gouvernement et le Parlement.
Or un tel changement de régime, hypothèse déjà étudiée lors de la révision constitutionnelle de 2008, n'est pas adapté à la situation politique française.
Depuis la révision constitutionnelle du 2 octobre 2000, qui a fixé à cinq ans la durée du mandat présidentiel, et l'inversion du calendrier électoral assurée par la loi organique du 15 mai 2001, le « fait majoritaire » a indéniablement contribué à une présidentialisation accrue de la Ve République.
Pour autant, si un rééquilibrage des institutions a été opéré lors de la révision constitutionnelle de 2008, le basculement vers un régime parlementaire classique ou vers un régime présidentiel a été écarté.
Selon le comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, dit comité Balladur, de 2007, il aurait été envisageable d'« opter pour un régime purement parlementaire dans lequel la réalité et la totalité du pouvoir exécutif appartiennent au Premier ministre, mais l'élection du chef de l'État au suffrage universel direct y fait obstacle, dès lors que la Constitution lui confère des attributions qui ne sont pas exclusivement de pur arbitrage ».
De fait, l'élection au suffrage universel direct justifie l'importance des prérogatives accordées au Président de la République. A contrario, des attributions essentiellement protocolaires paraîtraient inadaptées à la légitimité que lui confère le suffrage universel direct.
Cela étant, la révision constitutionnelle de 2008 a contribué à un rééquilibrage des institutions, notamment en encadrant mieux les prérogatives du Président de la République.
Ainsi, les nominations à certains emplois et fonctions d'une importance particulière pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation sont dorénavant assurées après avis de commissions permanentes compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat.
En parallèle, les pouvoirs exceptionnels de l'article 16 de la Constitution peuvent être contrôlés par le Conseil constitutionnel, saisi par un certain nombre de parlementaires, par les présidents des assemblées ou par lui-même. Il en est de même des pouvoirs diplomatiques et de défense, désormais mieux encadrés par le Parlement.
En outre, le comité Balladur a estimé que c'était aller « dans le sens d'une meilleure transparence de la vie publique et d'un renforcement du rôle du Parlement que de permettre au Président de la République de s'exprimer directement devant celui-ci pour l'informer de son action et de ses intentions ».
Un meilleur encadrement des pouvoirs du Président de la République semble donc répondre à une nécessité démocratique identifiée lors de la révision constitutionnelle de 2008. Pour autant, la transition vers un régime strictement parlementaire a été écartée à l'époque, sur la base d'arguments qui demeurent d'actualité, lesquels tiennent essentiellement à l'attachement des Français à l'élection du chef de l'État au suffrage universel direct.
Enfin, il est loin d'être certain que les modifications proposées au travers du présent texte apporteraient une réponse appropriée à la crise politique que la France traverse aujourd'hui.
J'observe notamment que cette proposition de loi constitutionnelle présente un certain nombre de fragilités juridiques. Par exemple, elle rend obligatoire le vote de confiance après la nomination du Premier ministre tout en retirant le droit de dissolution du Président de la République pour le confier au Premier ministre.
Dès lors, un Premier ministre renversé par le Parlement ne serait plus en mesure de dissoudre l'Assemblée nationale. Un tel choix reviendrait à supprimer toute possibilité d'arbitrage du peuple en cas de conflit entre la représentation nationale et le Gouvernement. Il serait de nature à aggraver la crise plutôt qu'à la résoudre.
Néanmoins, je tiens à remercier Mme la présidente Cukierman d'avoir demandé l'inscription à l'ordre du jour de cette proposition de loi constitutionnelle, qui a le mérite d'ouvrir un débat intéressant du point de vue tant doctrinal que démocratique.