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N° 75

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 25 novembre 2004

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 2005, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME IX

JEUNESSE, SPORTS ET VIE ASSOCIATIVE

Par M. Bernard MURAT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Valade, président ; MM. Ambroise Dupont, Jacques Legendre, Serge Lagauche, Jean-Léonce Dupont, Ivan Renar, Michel Thiollière, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Philippe Nachbar, Pierre Martin, David Assouline, Jean-Marc Todeschini, secrétaires ; M. Jean-Pierre Bel, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Jean-Marie Bockel, Yannick Bodin, Pierre Bordier, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Jean-Pierre Chauveau, Gérard Collomb, Yves Dauge, Mme Annie David, MM. Christian Demuynck, Denis Detcheverry, Mme Muguette Dini, MM. Alain Dufaut, Louis Duvernois, Jean-Paul Emin, Hubert Falco, Mme Françoise Férat, MM. Bernard Fournier, Jean-François Humbert, Mme Christiane Hummel, MM. Soibahaddine Ibrahim, Pierre Laffitte, Alain Journet, André Labarrère, Philippe Labeyrie, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Jean-Luc Mélenchon, Mme Colette Melot, MM.Jean-Luc Miraux, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Bernard Murat, Mme Monique Papon, MM. Jean-François Picheral, Jack Ralite, Philippe Richert, René-Pierre Signé, Mme Catherine Troendle, MM. André Vallet, Marcel Vidal, Jean-François Voguet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 1800, 1863 à 1868 et T.A. 345

Sénat : 73 et 74 (annexe n° 33) (2004-2005)

Lois de finances.

SOMMAIRE

Pages

INTRODUCTION 6

I. LES MOYENS FINANCIERS DE LA POLITIQUE DES SPORTS 8

A. LA TRADUCTION BUDGÉTAIRE DE L'EXTENSION DES ATTRIBUTIONS À LA JEUNESSE ET À LA VIE ASSOCIATIVE 9

1. Le complément indispensable du Fonds national pour le développement du sport (FNDS), deuxième outil budgétaire 9

a) Des recettes toujours très dynamiques 10

b) Des dépenses essentielles à l'action du ministère 12

2. L'évolution globale des moyens du ministère 13

a) La modification de la répartition des moyens de fonctionnement et d'investissement 13

b) L'évolution des dépenses de personnel par rapport à 2004 15

B. UN PROCESSUS DE MODERNISATION DE GRANDE AMPLEUR 16

1. La modernisation des politiques contractuelles au niveau central et la poursuite de la réorganisation des services déconcentrés 17

a) L'administration centrale : moderniser les démarches contractuelles et renforcer le dialogue avec le réseau des services déconcentrés et des établissements nationaux. 17

b) Les services déconcentrés du ministère : centraliser les fonctions de gestion et de coordination au niveau régional et renforcer le niveau départemental comme échelon de proximité. 19

2. La poursuite de la modernisation des établissements 20

3. Une politique ambitieuse de ressources humaines 22

C. LA MISE EN oeUVRE DE LA LOLF : QUEL PÉRIMÈTRE POUR LE FUTUR CENTRE NATIONAL DE DÉVELOPPEMENT DU SPORT (CNDS) ? 23

1. Les choix de la nouvelle nomenclature 23

2. L'expérimentation de six budgets opérationnels de programme 25

3. La disparition du Fonds national pour le développement du sport (FNDS) et la mise en place du Centre National de Développement du Sport (CNDS). 26

II. LES ORIENTATIONS DU PROJET DE BUDGET POUR 2005 28

A. UN CADRE LÉGISLATIF EN MUTATION  : L'ENTRÉE EN VIGUEUR DE LA LOI « LAMOUR » DU 1ER AOÛT 2003 ET LA MODERNISATION DES RÈGLES APPLICABLES AU SPORT PROFESSIONNEL 28

a) L'entrée en vigueur de la loi « Lamour » du 1er août 2003, modifiant plusieurs dispositions de la loi « Sport » du 16 juillet 1984 28

b) La modernisation des dispositions législatives applicables au sport professionnel : l'adoption d'une proposition de loi sur le sport professionnel 30

B. LES ACTIONS INSCRITES AU PROJET DE BUDGET 32

1. Les grandes orientations de la politique des sports 33

a) La poursuite de la lutte contre le dopage et la protection des sportifs 35

(1) En 2005, la lutte contre le dopage reste une préoccupation majeure. 35

(2) La lutte contre le dopage ne peut se passer d'une coordination au niveau international 39

(3) La sécurité de la pratique et l'entretien des équipements 39

b) L'accès aux pratiques sportives pour tous 41

(1) Soutenir et promouvoir la fonction sociale et éducative du sport 42

(2) Cibler le soutien à l'accessibilité aux pratiques sportives sur les publics discriminés ou en difficulté 43

- Les femmes et le sport 46

c) Le développement du sport de haut niveau et les grandes manifestations sportives 47

(1) La France et les Jeux olympiques 47

(2) Les autres manifestations sportives 48

d) Enfin, 54 millions d'euros sont consacrés en 2005 à la promotion des métiers du sport. 49

2. Les grandes orientations de la politique de la jeunesse et de la vie associative 50

(1) La promotion des actions en faveur de la jeunesse 50

(2) Protéger les jeunes 53

(3) Développer la vie associative et promouvoir l'encadrement et l'animation du secteur associatif 54

III. 2005 : SOUTENIR LE BÉNÉVOLAT AU SEIN DE LA VIE ASSOCIATIVE ? 54

A. UN CADRE INSTITUTIONNEL RÉNOVÉ 56

1. Un portefeuille ministériel pour la vie associative 56

2. Un Conseil national de la vie associative (CNVA) renouvelé 57

3. Un dialogue plus efficace avec la conférence permanente des coordinations associatives (CPCA) 58

4. Le secteur associatif, un corps intermédiaire à part entière 58

B. FACILITER LE FONCTIONNEMENT COURANT DES ASSOCIATIONS 59

1. Renforcer le développement des ressources humaines des associations 60

a) Les deux logiques d'aide à l'emploi associatif 61

b) Reconnaître la place des employeurs associatifs dans les instances paritaires 63

c) Donner un statut au volontariat 64

d) Encourager le mécénat de compétences 65

2. Développer et améliorer les outils financiers, au service de la réalisation des projets associatifs 65

3. Enfin les associations doivent bénéficier d'un meilleur accès à l'information, indispensable à l'exercice de leur activité 66

C. ENCOURAGER L'ACTIVITÉ BÉNÉVOLE 67

1. Encourager, soutenir et accompagner l'activité bénévole 68

a) L'accès à une assurance de base pour les bénévoles 68

b) Concilier l'engagement associatif avec la carrière professionnelle 70

c) Généraliser les Centres de ressources et d'information des bénévoles à l'ensemble du secteur associatif 70

2. Assurer la formation des bénévoles 71

a) Les actions de formation financées par l'ex-Fonds national développement vie associative (FNDVA) : le renforcement des contrôles et la généralisation des actions à l'ensemble des associations 72

b) La participation des établissements formateurs du ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative à l'offre de formation en faveur des bénévoles 74

c) La création d'un passeport du bénévole pour attester des compétences acquises par les bénévoles 74

EXAMEN EN COMMISSION 76

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

L'année 2005 sera l'année de la désignation de la ville hôte des Jeux de la 30e olympiade : le 6 juillet, nous saurons qui, de Madrid, Moscou, New York, Londres ou Paris, accueillera les Jeux olympiques de 2012.

Cette candidature n'est pas seulement celle de Paris, il convient de le rappeler : si notre dossier était retenu, plusieurs grandes villes françaises, comme Lens, Lyon, Marseille et Nantes pour le football et La Rochelle pour les compétitions de voile, devraient également accueillir des épreuves.

Soutenir la candidature pour l'organisation des Jeux olympiques, ce n'est pas seulement promouvoir l'image de l'excellence et des performances sportives, c'est aussi entretenir et favoriser la pratique du sport par le plus grand nombre.

M. Jean-François Lamour, ministre de la jeunesse, des sports et de la vie associative, l'a confirmé : « Tout sera fait pour que les investissements réalisés dans ce cadre profitent, à terme, à l'ensemble des Français et à toutes les disciplines. »

Alors que la cartographie des équipements sportifs sur l'ensemble du territoire est en cours d'achèvement, 2005 devra également être une année de réflexion et d'action pour repenser leur planification et leur mise aux normes ; chacun doit pouvoir trouver, à une distance raisonnable de son lieu de vie, un site où pratiquer la discipline qui lui convient. Etant donnée l'ampleur du retard français en termes d'accessibilité, notamment des personnes handicapées, aux équipements sportifs, cette question constitue un véritable enjeu.

2005, c'est aussi la consécration du secteur associatif, intégré à part entière dans les attributions du ministère, dont le périmètre regroupe, depuis avril 2004, la jeunesse, les sports et la vie associative.

Nous ne pouvons que nous en réjouir, au moment où le cap du million d'associations vivantes a été franchi, après une nouvelle année record : plus de 70 000 associations ont été créées sur l'ensemble du territoire, entre le 1er septembre 2003 et le 31 août 2004.

Ce succès ne signifie néanmoins pas que tous les problèmes aient été réglés. Les difficultés que rencontrent les associations au quotidien doivent retenir toute notre attention.

C'est pourquoi la commission des affaires culturelles du Sénat m'a confié en octobre dernier la responsabilité d'une mission d'information, à l'issue de laquelle des propositions concrètes et des outils mobilisables devraient être proposés pour encourager le bénévolat dans les associations sportives, notamment.

Soutenir la candidature de Paris pour les jeux olympiques de 2012, améliorer la planification des équipements sportifs, encourager la pratique sportive des femmes et des jeunes, mais aussi promouvoir et accompagner les responsables associatifs : les ambitions du ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative sont nombreuses, je souhaite qu'il ait les moyens de les mener à bien.

C'est la raison pour laquelle la transformation de l'ex-Fonds national de développement du sport (FNDS) en Centre national de développement du sport (CNDS) est un enjeu majeur, puisque la moitié des actions du nouveau programme « Sport » est financée par ce fonds.

Je serai particulièrement attentif à ce que la politique des sports conserve, à travers ce centre, les moyens qui lui permettront d'assumer pleinement ses missions.

I. LES MOYENS FINANCIERS DE LA POLITIQUE DES SPORTS

Le projet de budget pour 2005 prend en compte le regroupement intervenu en avril 2004, au sein du même département ministériel, de la jeunesse, des sports et de la vie associative.

Alors que les attributions exercées en matière de jeunesse et d'éducation populaire avaient été transférées en mai 2002 au ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, recentrant le ministère sur le sport, le décret du 8 avril 2004, portant attribution du ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative du Gouvernement dit « Raffarin 2 » élargit ses attributions :

- aux actions en faveur de la jeunesse ;

- aux activités physiques et sportives et à la pratique des sports ;

- au développement de la vie associative.

Les crédits budgétaires inscrits au projet de loi de finances pour 2005 pour financer ces actions s'élèvent à 527,18 millions d'euros, soit une baisse de 2,95 % par rapport au projet de loi de finances pour 2004 (543,18 millions d'euros à périmètre reconstitué et redressé des divers transferts).

La baisse des crédits budgétaires stricto-sensu, intégrant une suppression nette de 80 emplois, contribue ainsi à l'effort de maîtrise des dépenses publiques, dans un contexte budgétaire contraint.

Le projet de loi de finances pour 2005 prévoit par ailleurs des ressources extra-budgétaires provenant du Fonds national pour le développement du sport (FNDS), à hauteur de 270 millions d'euros, ce qui correspond à une hausse de 8,87% des crédits mobilisables à ce titre.

Les moyens consolidés qui seront mis au service des politiques conduites par le ministère dans ses trois secteurs d'intervention en 2005 s'établissent donc à 797,18 millions d'euros soit une hausse de 0,76% par rapport à 2004, à structure reconstituée.

A. LA TRADUCTION BUDGÉTAIRE DE L'EXTENSION DES ATTRIBUTIONS À LA JEUNESSE ET À LA VIE ASSOCIATIVE

L'extension de périmètre du budget du ministère explique la forte progression globale des crédits figurant dans le fascicule « bleu » et présentés dans le tableau ci-après :

ÉVOLUTION DU BUDGET DE LA JEUNESSE, DES SPORTS ET DE LA VIE ASSOCIATIVE PAR NATURE DE CRÉDITS

(en millions d'euros)

 

LFI
2004

PLF
2005

Différence
2005/2004

Évolution
2005/2004
(en %)

 

I.- Budget général ( DO+CP )

Titre III - Moyens des services

Personnel

Fonctionnement

Expérimentations

305,57

239,54

66,03

-

408,10

262,15

69,97

75,99

+ 102,53

+ 22,61

+ 3,94

+ 75,99

+ 33,6

+ 9,4

+ 6,0

n.s.

Titre IV - Interventions publiques

85,14

99,25

+ 14,11

+ 16,6

Total dépenses ordinaires

390,71

507,35

+ 116,64

+ 30,0

Titre V - Investissements de l'État

4,35

7,52

+ 3,17

+ 72,9

Titre VI - Subventions d'investissement

3,99

12,31

+ 8,32

+ 208,5

Total des crédits de paiement pour dépenses en capital

8,34

19,83

+ 11,49

+ 137,8

Total général budget général

399,04

527,18

+ 128,14

+ 32,1

II.- Compte d'affectation spéciale (FNDS)

248,00

260,00

+ 12,00

+ 4,8

III.- Total général

647,04

787,18

+ 140,14

+ 21,7

Source : projet de loi de finances

Mais, à structure constante et si l'on considère les seuls crédits du budget général de l'État, le budget du ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative diminue de 2,95 % par rapport à 2004 (année où les moyens s'élevaient à 543,18 millions d'euros en loi de finances initiale, à périmètre reconstitué et redressé des divers transferts).

1. Le complément indispensable du Fonds national pour le développement du sport (FNDS), deuxième outil budgétaire

Parmi les autres crédits de l'État participant au financement de la politique du sport, les crédits du Fonds national pour le développement du sport (FNDS) devraient permettre - reports inclus - d'apporter 270 millions d'euros de crédits disponibles en 2005. Il s'agit donc d'un outil budgétaire particulièrement précieux, et votre rapporteur veillera à ce que la nécessaire transformation du FNDS, du fait de l'entrée en vigueur de la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF), se fasse dans les meilleures conditions pour les différents acteurs du mouvement sportif.

A l'heure actuelle, le FNDS joue un rôle indispensable pour la politique du sport, qui tient tant au dynamisme de ses recettes qu'au caractère essentiel de ses dépenses pour l'action du ministère.

a) Des recettes toujours très dynamiques

Comme en témoigne le tableau ci-après, le FNDS est alimenté principalement par :

- un prélèvement de 2,9 % sur les sommes misées en France métropolitaine sur les jeux (Française des jeux) ;

- un prélèvement de 0,01 % sur les enjeux du pari mutuel urbain (PMU) ;

- une contribution de 5 % sur le produit de la cession à un service de télévision des droits de diffusion des manifestations sportives.

Le fonds peut, par ailleurs, percevoir le remboursement des avances consenties pour l'aide aux sportifs de haut niveau.

Il a également été affectataire des boni de liquidation de l'association « Comité français d'organisation de la coupe du monde de football France 1998 », alimentant la section appelée « fonds Fernand Sastre » du FNDS.

ÉVOLUTION DES RECETTES PRÉVUES ET CONSTATÉES DU FNDS

(en millions d'euros)

 

2002

2003

2004

2005

 

LFI

Cons-tatées

LFI

Cons-tatées

LFI

Cons-tatées (au 27 juillet)

PLF

Prélèvement sur la Française des Jeux

182,33

226,01

195

217,49

229,30

121,82

239,50

Prélèvement P.M.U.

0,61

0,53

0,50

0,56

0,50

0,30

0,50

Contribution sur la cession des droits de diffusion télévisuelle

22,87

18,08

22,87

21,69

18,20

9,47

20,00

Boni de liquidation du comité français d'organisation de la Coupe du monde de football

-

5,79

-

0,67

-

0,00

-

Autres

-

0,12

-

0,05

-

0,00

-

Total

205,81

250,61

218,37

240,46

248,00

131,59

260,00

Source : ministère de la Jeunesse, des sports et de la vie associative

Il faut toutefois noter que l'écart entre prévisions et réalisations n'a cessé de s'accroître.

Ceci est essentiellement du aux fluctuations des niveaux de recettes prévues  : si le prélèvement sur le PMU a tendance à se tasser, celui sur la Française des jeux a apporté une contribution exceptionnelle au point de représenter, en 2001, 83,4 % du total des recettes du fonds et, en 2003, 90,4 %.

En 2003, les recettes encaissées se sont élevées au total à 240,5 millions d'euros, soit une plus-value de 22 millions d'euros par rapport aux sommes inscrites, due respectivement aux plus-values de 60.000 euros du prélèvement de 0,01 % sur le PMU et de 22,5 millions d'euros du produit du prélèvement de 2,9 % sur les sommes gérées par la Française des jeux par rapport à l'évaluation initiale.

Parallèlement, le rendement de la contribution de 5 % due sur la cession des droits de retransmission télévisée s'est élevé à 21,7 millions d'euros, soit 1,2 million d'euros de moins que prévu initialement et 3,6 millions d'euros de plus qu'encaissé en 2002.

C'est la raison pour laquelle votre rapporteur ne peut que s'interroger sur la fiabilité de la prévision de recettes pour 2005, laquelle progresse de près de 5 % à hauteur de 260 millions d'euros, dont on sait déjà qu'ils seront majorés par 10 millions d'euros de crédits de reports de l'exercice précédent.

Ceci ne l'empêche pas de constater le caractère indispensable des financements du fonds pour la mise en oeuvre de la politique du ministère.

b) Des dépenses essentielles à l'action du ministère

En 2005, les moyens du FNDS devraient s'accroître de 12 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2004. La répartition par chapitre de dépenses a été établie en prenant en compte le report de 10 millions d'euros de crédits. Au total, la capacité de programmation du FNDS sera donc de 270 millions d'euros l'an prochain.

Le FNDS interviendra en 2005, en continuité avec ce qui a été fait en 2004,  pour :

- soutenir les activités des fédérations sportives dans le cadre des conventions d'objectifs ;

- aider les clubs, les comités départementaux et les ligues régionales des fédérations sportives dans leurs actions de développement du sport ;

- contribuer au financement de la réalisation, rénovation et mise aux normes des équipements sportifs en s'attachant à favoriser les politiques intercommunales, conformément aux critères d'éligibilité aux subventions d'équipement retenus.

Enfin, le ministère souhaite poursuivre en 2005 l'utilisation des moyens du fonds pour favoriser l'accès à la pratique sportive et soutenir l'action des bénévoles et des clubs, pour promouvoir les valeurs et l'éthique du sport, renforcer le lien social et lutter contre les incivilités et la violence.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES PRÉVUES ET CONSTATÉES DU FNDS

(en millions d'euros)

 
 

2003
LFI

2003
Dépenses engagées

2004
LFI

2005
PLF

Chapitre 01

Subventions pour le sport de haut niveau

38,90

41,90

43,35

45,95

Chapitre 02

Avances aux associations sportives

0,10

0,14

0,10

0,10

Chapitre 03

Subventions pour le sport de masse

129,00

129,39

143,55

152,55

Chapitre 09

Équipements de l'État

16,87

18,04

21,40

21,40

Chapitre 12

Équipements des collectivités locales et des associations

33,50

41,25

39,60

39,60

Total

218,37

230,74

248,00

260,00

Source : ministère de la Jeunesse, des sports et de la vie associative

Les moyens affectés au sport de haut niveau seront accrus de 5 % en 2005, et les subventions d'équipement aux collectivités et aux associations progresseront légèrement. Quant à la programmation des équipements sportifs des établissements de la jeunesse et des sports, elle sera maintenue au niveau de 2004.

Il semble, par ailleurs, que les moyens disponibles sur le chapitre 3 du FNDS, au titre de la loi de finances initiale et du report de l'année précédente, devraient, en 2005, permettre de compenser en partie la diminution de 17,3 millions d'euros des crédits déconcentrés, enregistrée sur les crédits budgétaires du chapitre 43-91 (article 60).

Votre rapporteur tient à souligner qu'il s'agit d'une modification des sources de financement de la pratique sportive locale, qui va nécessiter une réorientation des dispositifs financés selon des modalités qui seront discutées avec le mouvement sportif au sein du conseil national, puis de chacune des commissions régionales du FNDS.

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