Allez au contenu, Allez à la navigation



Projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008 : contributions des rapporteurs spéciaux

 

II. LES FAITS MARQUANTS DE L'EXERCICE BUDGÉTAIRE 2008

A. LA MISE EN oeUVRE DE LA RÉFORME DE LA CARTE JUDICIAIRE

L'année 2008 a marqué le coup d'envoi de la mise en oeuvre de la réforme de la carte judiciaire183(*).

L'exercice budgétaire a, tout d'abord, permis de réaliser les regroupements des tribunaux de commerce (TC), des conseils de prud'hommes (CPH) et des chambres commerciales de tribunaux de grande instance (TGI).

Par ailleurs, il a anticipé les opérations concernant les juridictions dont les regroupements sont prévus au 1er janvier 2010 et au 1er janvier 2011, notamment en ce qui concerne le financement des études sur les opérations pérennes et les travaux sur les relogements provisoires.

En 2008, 32 millions d'euros d'AE ont été affectées et 10,7 millions d'euros de CP ont été consommés dans le cadre des actions engagées au titre de la réforme de la carte judiciaire. Ces dotations ont permis de conduire les 1.232 opérations, dont 36 provisoires, nécessaires pour mener à bien les regroupements des 62 CPH, des 55 TC et des 23 chambres commerciales de TGI.

Au terme des délais prévus par les décrets, toutes les juridictions regroupées au 1er janvier 2009 étaient en mesure de fonctionner.

Par ailleurs, 4,7 millions d'euros en AE et en CP ont été alloués au financement de l'aide apportée aux avocats dont le barreau a été supprimé dans le cadre de la mise en oeuvre de la réforme de la carte judiciaire. Ces crédits proviennent de l'action n° 6 « Soutien » du programme « Justice judiciaire » et sont comptabilisés en tant que dépenses d'intervention. Cette dépense, non prévue en LFI, a été couverte par la mobilisation de crédits de fonctionnement courant (2,7 millions d'euros), complétée par un recours à une mesure de fongibilité asymétrique (2 millions d'euros).

B. UNE AUGMENTATION DE 3,4 % DES FRAIS DE JUSTICE

1. La nouvelle donne des frais de justice depuis 2006

L'entrée en vigueur de la LOLF, en 2006, a marqué une étape importante dans la gestion des frais de justice184(*).

D'un point de vue budgétaire, tout d'abord, ces dépenses font désormais l'objet d'un encadrement plus contraignant, ces crédits devenant limitatifs alors qu'ils étaient auparavant soumis à un régime simplement évaluatif.

D'un point de vue comptable, ensuite, les chefs de Cour d'appel (CA) se sont vus attribuer la qualité d'ordonnateurs secondaires, les préfets exerçant auparavant cette compétence.

Du point de vue de la dynamique de la dépense, la LFI pour 2006 avait limité ces frais dans une enveloppe de 370 millions d'euros, soit une diminution de 24 % par rapport au montant des crédits consommés en 2005. La tendance ainsi imprimée à ces dépenses tranchait nettement avec leur augmentation massive au cours des dernières années, analysée par votre rapporteur spécial dans son rapport d'information précité « La LOLF dans la justice : indépendance de l'autorité judiciaire et culture de gestion ». Entre 2002 et 2005, ces dépenses avaient en effet cru de 68 %.

2. Une évolution à la hausse en 2008

Grâce aux efforts conjugués de l'administration centrale et des juridictions, l'exercice 2006 avait permis de relever le défi de la maîtrise de la dynamique des frais de justice. Leur consommation avait diminué de 22 % pour atteindre un montant de 379,4 millions d'euros, contre 487 millions d'euros en 2005. Ce mouvement de décrue avait, néanmoins, connu une interruption en 2007 avec une hausse de 2,4 % (388,6 millions d'euros).

En 2008, la dépense en frais de justice connaît à nouveau une hausse sensible. En effet, malgré la baisse de certains frais tels que les frais postaux, les frais de gardiennage de scellés ou les frais de réquisition des opérateurs de télécommunications, le montant global des dépenses enregistre une progression de 3,4 % pour se fixer à 401,7 millions d'euros.

a) Les frais de justice civile, commerciale et prud'homale :

Les crédits consommés en 2008 au titre des frais de justice civile, commerciale et prud'homale s'élèvent à 52,6 millions, soit une augmentation de 12,5 % par rapport à 2007 et un dépassement de 3,1 millions d'euros par rapport à l'autorisation accordée en LFI.

Cette dynamique à la hausse de cette catégorie de frais de justice tient notamment à la croissance des frais de justice commerciale (+ 12,5 % entre 2007 et 2008) qui ont vu leur niveau de consommation passer de 25,2 millions d'euros en 2007 à 30,3 millions d'euros en 2008.

Cette expansion des frais de justice commerciale affecte tout particulièrement le poste « Autres rémunérations d'intermédiaires » (+ 20 %) du fait de la mise en oeuvre, en 2008, de différentes réformes et de revalorisations tarifaires par :

- le décret n° 2006-1709 du 23 décembre 2006 qui a supprimé la possibilité pour le greffier de commerce de demander aux parties une provision pour frais de procédure, et qui a de ce fait entraîné une augmentation des frais avancés par le Trésor public ;

- le décret n° 2007-812 du 10 mai 2007 relatif à la forfaitisation du tarif des greffiers de commerce qui prévoit désormais le paiement d'un acompte en début de procédure et non plus à l'issue de la procédure.

Par ailleurs, l'augmentation des procédures collectives, liée à la conjoncture économique (+ 7 %), a également eu un impact direct sur le volume des frais de justice commerciale.

b) Les frais de justice pénale :

En 2008, les frais de justice pénale demeurent une composante essentielle des frais de justice : 75 % de la dépense globale en matière de frais de justice.

L'exercice budgétaire se caractérise par une augmentation de la dépense de 3 % pour les frais de justice pénale, de sorte que l'enveloppe consacrée à ce poste de dépense se monte à 269,4 millions d'euros.

Il convient toutefois de relever que, dans le même temps, le nombre des affaires ayant reçu une réponse pénale a augmenté de 4,2 %. Ainsi, la conséquence de cette augmentation quasi proportionnelle des affaires et des dépenses conduit à un coût moyen stable.

Par ailleurs, il est important de noter la neutralisation de l'impact des revalorisations de différents tarifs intervenues en 2007 et 2008. Ces revalorisations concernaient les tarifs des huissiers audienciers intervenant en matière pénale mais également les tarifications des interprètes, des traducteurs, des experts psychiatres et des administrateurs ad hoc. Enfin, la revalorisation des lettres clés de la sécurité sociale pour l'ensemble des actes médicaux, et notamment pour la médecine généraliste, génère automatiquement une hausse des coûts des différentes prestations médicales.

c) Le financement des frais de justice :

Pour assurer le financement de l'ensemble des dépenses de frais de justice, le programme « Justice judiciaire » disposait en LFI pour 2008 d'une dotation de 405 millions euros.

Après application de la réserve de précaution, les crédits disponibles, soit 380,7 millions d'euros, ne permettaient toutefois pas le paiement de l'ensemble des frais de justice durant l'année 2008.

Aussi, une levée de réserve a-t-elle été consentie à hauteur de 7 millions d'euros à laquelle se sont ajoutés des mouvements de crédits vers les frais de justice pour un montant global de 8,9 millions d'euros, dont 6,9 millions d'euros provenant de crédits d'investissement et 2 millions d'euros provenant des crédits de fonctionnement.

Les crédits disponibles pour les frais de justice ont ainsi été portés à 396,6 millions d'euros.

Par ailleurs, les différents budgets opérationnels de programme (BOP) ont eu recours, en fin de gestion, au principe de fongibilité des crédits de fonctionnement courant vers les frais de justice, pour un montant total de 5 millions d'euros. La consommation totale en frais de justice (401,73 millions d'euros) a ainsi pu être couverte.

d) De nouveaux efforts en vue de maîtriser la dépense des frais de justice :

La consommation constatée en 2008, qui s'inscrit dans l'enveloppe allouée en LFI, résulte de la poursuite des efforts de maîtrise de la dépense induite par les frais de justice.

La direction des services judiciaires (DSJ) a ainsi mené un certain nombre d'actions visant à contenir l'évolution des frais de justice, notamment par la passation de marchés publics permettant de réaliser des économies d'échelle. Ainsi, en 2008, ont été conclus les marchés concernant les prestations de transport par voie routière des scellés et des dossiers de procédure, ainsi qu'un nouveau marché relatif à la réalisation des analyses génétiques aux fins d'alimentation du fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG). Ces mises en concurrence ont permis d'obtenir une réduction significative du coût unitaire des analyses génétiques (67 euros en 2005, 23 euros en 2007 et 17 euros en 2008)185(*).

Par ailleurs, un audit sur le traitement du courrier a été initié en 2008, qui doit déboucher sur des propositions d'économies dès 2009.

3. Quelle trajectoire pour les frais de justice en 2009 ?

La LFI pour 2009 a ouvert une enveloppe de 409 millions d'euros afin de couvrir l'ensemble des dépenses afférentes aux frais de justice au cours du présent exercice budgétaire. A cette occasion, votre rapporteur spécial avait tenu à rappeler « qu'il serait naturellement illusoire de croire que la maîtrise des frais de justice est définitivement acquise, une vigilance continue devant être exercée »186(*).

Au regard des conditions de financement de ces frais en 2008, cette vigilance paraît s'imposer. Elle constitue un devoir d'autant plus impératif que les premiers mois de l'exercice 2009 peuvent laisser naître des craintes sérieuses. Ainsi, à la fin du mois de mai 2009, les chefs de cour de la CA de Versailles ont fait savoir qu'ils ne disposaient plus des crédits suffisants pour assurer le paiement des frais de justice. Si cette situation venait à perdurer, à Versailles ou dans le ressort d'autres CA, le fragile équilibre atteint grâce aux efforts déployés depuis plusieurs années pourrait être remis en cause.

Votre rapporteur spécial s'inquiète donc de l'évolution, au cours de l'année 2009, de ce poste de dépenses. Il suivra, avec toute l'attention nécessaire, la consommation des crédits dédiés aux frais de justice jusqu'à la fin du présent exercice budgétaire.

* 183 Le décret n° 2008-145 du 15 février 2008 modifiant le siège et le ressort des tribunaux d'instance (TI), des juridictions de proximité et des tribunaux de grande instance (TGI) et le décret n° 2008-146 du 15 février 2008 modifiant le siège et le ressort des tribunaux de commerce (TC) prévoient la suppression de :

- 62 conseils de prud'homme (CPH), au 3 décembre 2008 ;

- 55 TC et 23 chambres commerciales de TGI transférées aux TC, au 1er janvier 2009 ;

- 178 TI et 85 greffes détachés, au 1er janvier 2010 ;

- 23 TGI, au 1er janvier 2011.

En parallèle, ils prévoient la création d'un CPH, de 7 TI, de 7 juridictions de proximité et de 6 nouveaux TC (dont un mixte à Saint-Pierre-de-la-Réunion).

* 184 Sénat, rapports d'information n° 478 (2004-2005) « La LOLF dans la justice : indépendance de l'autorité judiciaire et culture de gestion » et n° 216 (2005-2006)  « Frais de justice : l'impératif d'une meilleure maîtrise ».

* 185 Coûts hors taxes.

* 186 Sénat, rapport spécial n° 99 (2008-2009) - tome III - annexe 16.