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Projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008 : contributions des rapporteurs spéciaux

 

O L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

§ L'EXÉCUTION GLOBALE DE LA MISSION

Il apparaît très difficile d'envisager une analyse globale de l'exécution de la mission « Pouvoirs publics ». Bien que rassemblées au sein de cette mission en raison de l'autonomie de gestion financière dont elles disposent, chaque institution assume des missions très spécifiques qui ne peuvent être traitées d'un même regard. C'est ainsi que l'analyse portera sur chacune d'entre elles indépendamment des autres.

§ L'EXÉCUTION PAR ACTIONS

· Les dotations des assemblées parlementaires

o La dotation 511 Assemblée nationale et l'action 01 LCP-AN de la dotation 541 La chaîne parlementaire

(en euros)

Dotation

Montants accordés AE/CP

Exécution

Résultat de gestion

(Exécution - crédits autorisés)

En %

511 Assemblée nationale

533 910 000

533 910 000

0

0,00

541 La chaîne parlementaire

       

01 LCP-AN

14 000 000

14 000 000

0

0,00

542 Indemnités des représentants français au Parlement européen

8 034 650

8 034 650

0

0,00

Dont Assemblée nationale

5 753 568

5 753 568

0

0,00

A la date de rédaction du présent rapport, le rapport d'information présenté par M. Yves Fromion au nom de la commission spéciale chargée de vérifier et d'apurer les comptes de l'Assemblée nationale n'avait toujours pas été publié. Son dépôt a été enregistré le 24 juin 2009, sous le n° 1781.

Cette absence d'information ne permet donc pas, à votre rapporteur spécial, d'analyser de manière détaillée l'exécution 2008 de la dotation de l'Assemblée nationale ainsi que de celles de LCP-AN et de la part contributive de l'Assemblée nationale au versement des indemnités des représentants français au Parlement européen.

Il se contentera de rappeler qu'en vertu du principe d'autonomie financière des assemblées parlementaires, l'intégralité des dotations leur sont versées et que les dépenses constatées sont égales aux crédits ouverts.

o La dotation 521 Sénat

(en euros)

Dotation

Montants accordés AE/CP

Exécution

Résultat de gestion

(Exécution - crédits autorisés)

En %

521 Sénat

327 694 000

322 282 151

-5 411 849

-1,7

01 Sénat *

315 487 000

310 919 788

-4 567 212

-1,5

02 Jardin du Luxembourg

11 397 000

11 349 028

-47 972

-0,5

03 Musée du Luxembourg

810 000

13 336

-796 664

-98,4

* Hors prélèvement prévisionnel sur ses ressources propres de 8 418 000 euros

La dotation 521 Sénat regroupe 3 actions241(*) :

01 Sénat en tant qu'entité institutionnelle

02 Jardin du Luxembourg

03 Musée du Luxembourg

Prenant acte des réserves formulées par la Cour des comptes dans son rapport de certification des comptes de l'Etat pour l'exercice 2006, le Bureau du Sénat s'est rapidement attaché à mettre en oeuvre les réformes comptables nécessaires à la certification et à l'intégration de ses comptes dans ceux de l'Etat. Il a, à ce titre, dès le 14 mars 2007, passé une convention avec le Conseil supérieur de l'Ordre des Experts-comptables afin que ce dernier l'assiste dans l'élaboration d'un nouveau référentiel comptable, adopté par un arrêté du Bureau du Sénat le 27 novembre 2007. Le Sénat a, ainsi, été en mesure de présenter, pour l'exercice 2007, des comptes rénovés en profondeur. Initié lors de cet examen des comptes pour 2007, le nouveau règlement budgétaire et comptable a été adopté le 13 mai 2008 et est pleinement entré en vigueur pour l'exercice 2008. En un peu plus d'une année le Sénat a su revoir ses procédures et son règlement en matière comptable, répondant pleinement aux exigences de sincérité et de lisibilité prévues par la LOLF ainsi qu'aux observations de la Cour des comptes.

La dotation allouée au Sénat en loi de finances pour 2008 s'élevait à 327.694.000 euros. Afin de permettre le financement de travaux lourds et d'aménagement, le Sénat avait prévu l'engagement d'une somme de 8.418.000 euros prélevés sur ses ressources propres. Le programme des travaux envisagés connaissant un rééchelonnement, ce prélèvement a été annulé. Les dépenses effectivement constatées s'établissent à 322.282.151 euros, dégageant ainsi un excédent budgétaire de 5.411.849 euros intégralement restitué à l'Etat.

§ Le budget institutionnel du Sénat

Le budget consacré à la mission institutionnelle du Sénat a été arrêté à 323.905.000 euros, son financement étant assuré par la dotation de l'Etat à hauteur de 315.487.000 euros et par un prélèvement prévisionnel sur ressources propres de 8.418.000 euros.

Les dépenses réellement constatées, nettes des produits divers, se sont élevées à 310.919.788 euros, conduisant après annulation du prélèvement prévisionnel sur les ressources propres, à un excédent budgétaire de 4.567.212 euros, restitué à l'Etat.

L'exercice 2008 a été marqué, pour l'action « Sénat », par un fort ralentissement des investissements sous les effets conjugués d'annulations ou de reports de travaux initialement prévus au moment de l'élaboration de son budget et de mesures d'économie, notamment sur les dépenses d'informatique et de technologies nouvelles. A titre d'exemple, on peut citer le rééchelonnement des travaux de transformation des appartements de fonction de l'immeuble du 75, rue Bonaparte en bureaux à usage des parlementaires. Conformément aux souhaits formulés par le président du Sénat et le Bureau, le projet de restructuration portera sur l'intégralité du bâtiment, induisant un nouveau calendrier d'exécution s'étalant jusqu'en 2011.

En ce qui concerne les dépenses de fonctionnement, l'année 2008 correspond à un exercice législatif plus conventionnel, c'est-à-dire non impacté par des élections nationales. Elles comportent, notamment, une part prépondérante de charges de rémunération regroupant les indemnités des parlementaires ainsi que les traitements des personnels fonctionnaires ou contractuels (54,9 %). Le reliquat est constitué, à hauteur du tiers du total, par les autres charges de gestion courante au titre desquelles on peut citer : diverses subventions (AGAS, restaurant, salon de coiffure, bureau de tabac,...) et le financement des Offices parlementaires (OPECST, OPEPS, ...). Enfin les dépenses de services extérieurs (entretien du Palais, locations diverses, abonnements,...) représentent 10,2 % du total des charges de fonctionnement.

§ Le budget du jardin du Luxembourg

Seulement 40 % des investissements prévus en 2008 ont été réalisés. Un nouveau report de la construction de la serre horticole de Longpont-sur-Orge a été constaté. Cette opération devrait aboutir en 2009. En revanche, l'aménagement d'un nouveau poste de surveillance, prévu en 2007, a pu être finalisé.

Les charges de fonctionnement ont dépassé les prévisions principalement en raison de rachats de services antérieurs des personnels du Jardin et d'un recrutement plus important que prévu d'auxiliaires saisonniers.

L'excédent de gestion arrêté à 47.972 euros a été restitué à l'Etat.

§ Le budget du Musée du Luxembourg

Un nouveau report de la réalisation d'un système de vidéo surveillance, évalué à 350.000 euros a été constaté. En conséquence, les dépenses d'investissement ne se sont élevées qu'à 8 533 euros consacrés à la mise en place d'un transformateur électrique d'isolement.

Les charges de fonctionnement liées à l'organisation des expositions au sein du Musée (Arcimboldo, Vlaminck, De Miro à Warhol) recouvrent essentiellement des frais de rémunérations d'intermédiaires, de publicité et de déplacement et réceptions (78 %). Elles ont été arrêtées à 455.282 euros, soit 52,5 % du budget prévisionnel évalué à 867.000 euros.

La part du reversement des recettes de billetterie, contractuellement prévu avec le titulaire de l'autorisation d'occupation temporaire, s'est élevée pour l'exercice 2008 à 450.480 euros.

Les dépenses nettes des produits, sur les deux sections (investissement et fonctionnement), ont donc atteint 13.336 euros, soit un excédent de 796.664 euros. Compte tenu des excédents récurrents constatés dans l'exécution du budget du Musée du Luxembourg, ce budget a été substantiellement diminué pour l'année 2009.

o L'action 02 Public Sénat de la dotation 541 La chaîne parlementaire

(en euros)

Dotation

Montants accordés AE/CP

Exécution

Résultat de gestion

(Exécution - crédits autorisés)

En %

541 La chaîne parlementaire

28 595 000

27 583 604

-10 176

-3,55

Dont 02 Public Sénat

14 595 000

14 584 824

-10 176

-0,07

La subvention versée par le Sénat, actionnaire unique, à la société Public-Sénat, s'est élevée pour l'exercice 2008 à 13.255.000 euros au titre de l'exploitation et à 1.340.000 euros au titre de l'investissement. Le total représente 14.595.000 euros.

La commission spéciale chargée de vérifier et d'apurer les comptes a, lors de sa réunion du 5 mai 2009, arrêté définitivement le montant de sa subvention dont l'exécution 2008 dégage un solde positif net de 10.176 euros qui seront reportés sur l'exercice suivant.

o La dotation 542 Indemnités des représentants français au Parlement européen (part contributive du Sénat)

Arrêtés à 8.034.650 euros, les besoins de financement en 2008 des indemnités versées aux représentants français au Parlement européen, ont été répartis à concurrence de :

- 5.839.550 euros à l'Assemblée nationale

- 2.195.100 euros au Sénat

Suite à un versement complémentaire de l'Assemblée nationale d'un montant de 85.982 euros, le Sénat a disposé d'un budget total de 2.281.082 euros.

Sur l'exercice 2008, le Sénat a effectué le versement des indemnités de 22 parlementaires européens. Ces indemnités ont représenté la somme totale de 2.195.630 euros, dont 1.795.639 euros au titre des indemnités proprement dites et 399.991 euros au titre des cotisations sociales versées auprès de l'URSSAF et de l'IRCANTEC.

Compte tenu des dépenses enregistrées, le solde des opérations dégage un excédent de 85.451 euros, intégralement reversé à l'Etat.

· Les dotations des autres pouvoirs publics

o La dotation 501 Présidence de la République

(en euros)

Dotation

Budget

LFI

(hors produits)

Montants complé-mentaires

Total

Exécution

Résultat de gestion

(Exécution - crédits autorisés)

En %

501 Présidence de la République

101 157 140

9 200 000

110 357 140

112 570 740

+ 2 213 600

+ 2,00

La dotation ouverte en loi de finances initiale au titre du budget 2008, s'élevait à 101,2 millions d'euros. Elle a été complétée par décret d'une autorisation supplémentaire de 9,2 millions d'euros (par transfert du ministère de la Défense242(*)) portant ainsi les ressources budgétaires de la Présidence de la République à plus de 110,3 millions d'euros. Ce complément de crédits a été ventilé sur les charges liées aux déplacements, pour 5 millions d'euros, et sur les charges de personnels, pour 4,2 millions d'euros.

Les charges constatées à l'issue de l'exécution 2008, s'élèvent à 112,6 millions d'euros, soit un dépassement des autorisations de l'ordre de 2,0 %.

Cette évolution, proche de la norme, revêt des disparités importantes selon les postes d'imputation.

Les crédits destinés aux déplacements n'ont pas été intégralement consommés (- 20 % par rapport aux autorisations initiales) malgré la progression constante observée depuis le début du mandat. Le document budgétaire attribue ce bon résultat de gestion à une vigilance accrue en matière de négociation des tarifs d'hébergement en France et à l'étranger ainsi qu'à une politique plus restrictive concernant les moyens de transport utilisés par les collaborateurs de la Présidence de la République. Cette politique est illustrée par un recours, pour 60 % des réservations aériennes, à la classe économique et à l'obtention de meilleurs taux de ristourne auprès d'Air France.

Les charges de personnels, intégrant la dotation du Président de la République, représentent plus de 60 % des dépenses de fonctionnement. Elles couvrent la rémunération de 1.031 personnes. Aucun développement ne figure dans le document d'exécution alors que cette demande a de nombreuses fois été formulée, tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat. Qu'il s'agisse de rémunérations statutaires ou d'indemnités de sujétions particulières, le manque d'information ne permet aucune connaissance précise des règles en vigueur à l'Elysée.

Au titre des charges courantes qui constituent près d'un quart des dépenses, l'énoncé des efforts réalisés dans le sens d'une rationalisation des achats, de la négociation systématique des coûts ou de la mise en place d'indicateurs de suivi de certaines dépenses, ne permet cependant pas à votre rapporteur d'expliciter un dépassement des crédits autorisés de près de 44 % (26 millions consommés contre 18 millions d'euros prévus, soit 8 millions d'euros de dépassement) .

Comme le précise le document d'exécution, pour la première fois en 2008, une dotation d'investissement de 612.858 euros a été constituée, par prélèvement sur la dotation annuelle. Elle a été affectée à l'acquisition de matériels informatiques, d'équipements de sécurité et de sonorisation.

Par ailleurs, les charges d'équipements et travaux ne prennent pas en compte les travaux et grosses réparations des bâtiments. Ces derniers sont placés sous la responsabilité du ministère de la culture, au titre du patrimoine de l'Etat, qui en assure la charge budgétaire. Il serait souhaitable, dans la logique de transparence initiée ces deux dernières années, que la dotation de la Présidence de la République intègre ces dépenses, conformément à la règle appliquée par les ministères occupants des sites du domaine de l'Etat.

Enfin, concernant les produits enregistrés par la Présidence de République, votre rapporteur s'étonne de la prise en compte, au titre de ses recettes de l'année 2008, du remboursement prévu en 2009, pour un montant d'1,750 million d'euros, des dépenses effectuées dans le cadre de la Présidence française de l'Union européenne, et imputées sur le programme 306 relevant de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ». L'orthodoxie budgétaire ne peut se satisfaire de l'omission d'une dépense et de la prise en compte de son remboursement avant qu'il ne soit devenu effectif.

En conséquence, il paraît correct de dégager, pour l'exécution du budget de la Présidence de la République, un dépassement de l'ordre d'1,730 million d'euros prenant en compte d'une part l'intégralité des charges (fonctionnement et investissement), soit 113 183 598 euros et d'autre part, les produits effectivement encaissés, soit 1 461 228euros.

o La dotation 531 Conseil constitutionnel

(en euros)

Dotation

Montants accordés AE/CP

Exécution

Résultat de gestion

(Exécution - crédits autorisés)

En %

531 Conseil constitutionnel

7.752.473

7.709.279

-43.194

-0,56

L'exécution de l'exercice 2008, se traduit pour les comptes du Conseil constitutionnel par un solde positif de 43.194 euros. Diverses recettes perçues par le Conseil au titre de l'année 2008, pour un montant de 85.808 euros, et le report sur l'exercice 2009 d'une dette envers le ministère de la Défense, reçue trop tardivement pour être imputée sur 2008 (32.406 euros), permettent d'absorber le manque de dotation initiale de 42.614 euros.

En terme d'effectif (et hors membres), le Conseil applique très scrupuleusement le principe du non-renouvellement d'un agent pour deux sortants. Une diminution de près de 15 % des effectifs a été constatée entre 2004 et 2008, passant ainsi de 59 à 51. Néanmoins, comme le souligne le rapport budgétaire, il semble que ce principe ne pourra pas continuer d'être mis en oeuvre, sans compromettre la qualité de la mission confiée au Conseil constitutionnel.

o La dotation 533 Cour de justice de la République

(en euros)

Dotation

Montants accordés AE/CP

Exécution

Résultat de gestion

(Exécution - crédits autorisés)

En %

533 Cour de justice de la République

874.443

798.529

-75.914

-8,68

L'annexe au projet de loi de règlement ne fournit qu'un unique tableau récapitulatif des prévisions et de l'exécution de l'exercice 2008 pour la Cour de justice de la République. Aucun développement de la gestion n'est joint. En conséquence, votre rapporteur spécial doit se contenter de constater qu'un excédent de plus de 75.000 euros a pu être dégagé en gestion.

La question de l'opportunité du maintien de la CJR dans les locaux actuels du 21, rue de Constantine reste toujours d'actualité. Le montant du loyer et charges consécutives (parking, nettoyage et entretien du bâtiment et sécurité) représente mensuellement 39.930 euros et couvre aujourd'hui 60 % des dépenses engagées par la Cour. A ce titre, il est particulièrement intéressant de consulter les travaux menés243(*), au nom de la commission des finances du Sénat, par notre collègue Nicole Bricq, rapporteure spéciale de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Lors de sa communication à la commission des finances, le 1er juillet dernier, Mme Nicole Bricq révélait le coût exorbitant, hors charges, du bail appliqué à la CJR en 2009. Les 15 postes de travail permanents disposent d'une surface de 805 m² (soit 53 m²/poste) pour un coût annuel de 504.082 euros (soit 626,19 euros/m²). Sans renégociation ou solution alternative, il semble que la CJR, du fait de son maintien dans les locaux actuels, ait vocation à intégrer durablement le « TOP 10 » des baux les plus onéreux de l'Etat.

o La dotation 532 Haute Cour

Aucun crédit n'avait été ouvert en 2008 au titre de cette dotation.

* 241 Public Sénat fait l'objet d'une action distincte au sein de la dotation « La chaîne parlementaire ».

* 242 Décret n° 2008-1317 du 12 décembre 2008 portant transfert de crédits (Journal officiel n° 291 du 14 décembre 2008).

* 243 « L'Etat locataire » Rapport d'information n° 510 (2008-2009) déposé le 1er juillet 2009. En cours de publication.