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Projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008 : contributions des rapporteurs spéciaux

 

· MISSION « RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR » - MM. Philippe Adnot et Christian Gaudin, rapporteurs spéciaux

Articulée autour de 12 programmes, la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES) fait intervenir six ministères :

1° le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, responsable de 5 programmes regroupant environ 87,3 % des crédits de paiement consommés de la mission ;

2° le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, responsable d'un programme représentant 4 % des crédits de paiement de la mission ;

3° le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge de 3 programmes regroupant 5,8 % des crédits de paiement de la mission ;

4° le ministère de la défense, responsable d'un programme représentant 0,95 % des crédits de la mission ;

5° le ministère de la culture et de la communication, responsable d'un programme représentant 0,7 % des crédits de paiement de la mission ;

6° le ministère de l'alimentation, l'agriculture et de la pêche, responsable d'un programme représentant 1,25 % des crédits de paiement de la mission.

O L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 2008

§ 99 % DES CRÉDITS DE PAIEMENT OUVERTS ONT ÉTÉ CONSOMMÉS

Les dépenses de la mission se sont élevées en 2008 à 22,802 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

· Une consommation globale des crédits satisfaisante, des situations contrastées toutefois observées sur trois programmes

Les taux de consommation des crédits sont, sur l'ensemble des 12 programmes de la mission, satisfaisants. Ont ainsi été consommés :

- 99 % des crédits de paiement ouverts ;

- et 98 % des crédits votés en loi de finances initiale.

Toutefois, il convient de noter que cette légère sous-consommation par rapport aux crédits votés en LFI recouvre des situations hétérogènes. Ainsi :

- l'exécution du programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » témoigne d'une sur-consommation de crédits par rapport à la LFI à hauteur de 0,32 %. Cet écart, qui a nécessité un abondement du titre 2 du programme (cf. infra) s'explique notamment par la non budgétisation initiale des mesures générales de la fonction publique, à savoir la hausse du point et la mise en place des dispositifs GIPA et bas salaires ;

- la sous-consommation, qui caractérise les 11 autres programmes est toutefois plus prononcée sur les programmes « Recherche dans le domaine des risques et des pollutions » et « Recherche industrielle », la consommation des crédits de paiement étant respectivement de 81,5 % et de 80 % des montants votés en LFI (cf. infra).

Le tableau ci-dessous retrace l'exécution budgétaire des crédits de paiement.

Récapitulation des crédits et des emplois par programme

(en millions d'euros)

Programme

Titre 2

Hors titre 2

 

Total

LFI

Ouverts

Réalisés

Taux (%)

LFI

Ouverts

Réalisés

Taux(%)

FDC LFI

LFI

Ouverts

Réalisés

Taux (%)

Taux (%)

 

A

B

C

C/A

A

B

C

C/A

0

A

B

C

C/A

C/B

Formations supérieures et recherche universitaire

8 424,2

8 489,3

8 477,7

100,64

2 848,6

2 890,8

2 877,6

101,02

46,4

11 319,2

11 380,1

11 355,3

100,32

99,78

Vie étudiante

81,4

76,9

76,4

93,86

-77,4

1 859,2

1 857,6

-2 400,00

4,0

1 969,5

1 936,1

1 934,0

98,20

99,89

Recherche scientifiques et technologiques pluridisciplinaires

0

0

0

0

4 982,5

4946,1

4783,0

96,00

0,2

4 982,7

4 946,1

4 783,0

95,99

96,70

Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources

0

0

0

0

1 216,9

1 218,6

1 209,1

99,36

0

1 216,9

1 218,6

1 209,1

99,36

99,22

Recherche spatiale

0

0

0

0

1 277,7

1 238,1

1 238,1

96,90

0

1 277,7

1 238,1

1 238,1

96,90

100,00

Recherche dans le domaine des risques et des pollutions

0

0

0

0

279,7

235,3

227,8

81,44

0

279,7

235,3

227,8

81,44

96,81

Recherche dans le domaine de l'énergie

0

0

0

0

668,3

645,4

640,7

95,87

0

668,3

645,4

640,7

95,87

99,27

Programme

Titre 2

Hors titre 2

 

Total

LFI

Ouverts

Réalisés

Taux

LFI

Ouverts

Réalisés

Taux

FDC LFI

LFI

Ouverts

Réalisés

Taux

Taux

 

A

B

C

C/A

A

B

C

C/A

0

A

B

C

C/A

C/B

Recherche industrielle

0

0

0

0

564,4

449,9

449,7

79,68

0

564,4

449,9

449,7

79,68

99,96

Recherche dans le domaine des transports, de l'équipement et de l'habitat

0

0

0

0

376,3

348,2

348,1

92,51

0,15

376,3

348,2

348,1

92,51

99,97

Recherche duale

0

0

0

0

200,0

195,0

195,0

97,50

0

200,0

195,0

195,0

97,50

100,00

Recherche culturelle et culture scientifique

36,5

31,3

30,4

83,29

120,7

115,7

112,6

93,29

0

157,2

147,0

143,0

90,97

97,28

Enseignement supérieur et recherche agricole

159,6

159,0

156,6

98,12

122,4

117,2

118,6

96,90

0,00

282,0

276,2

275,2

97,59

99,64

Total

8 701,7

8 756,5

8 741,1

100,45

14 592,2

14 259,5

14 057,9

96,34

50,80

23 293,9

23 016,0

22799,0

97,88

99,06

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances - annexe au projet de loi de règlement pour 2008

· Les dépenses de personnel  contraintes, un plafond d'emplois sous-utilisé

o Un plafond d'emplois sous-utilisé en raison d'un nombre important de postes vacants d'enseignants chercheurs

Vos rapporteurs spéciaux notent que le plafond d'emplois de la mission témoigne d'une sous-consommation de 2439 ETPT : sur 153.507 ETPT prévus en loi de finances initiale, 151.068 emplois ont été utilisés. L'évolution des emplois au sein des universités explique 74 % de ce résultat.

Cette sous-consommation, qui est globalement constatée sur l'ensemble des missions de l'Etat, est nettement supérieure à celle de 2007 où le différentiel avait été de 468 ETPT.

Les emplois temps plein travaillés (ETPT) de la mission

 

Programme

LFI

Exécution

Différentiel

ETPT

ETPT

LFI 08-08

08-07

Formations supérieures et recherche universitaire

148 520

146 381

- 2 139

+ 555

Opérateurs

147 076

144 972

- 2 104

+ 51

- dont universités

126 974

125 170

- 1 804

+ 38

- dont IEP

596

587

- 9

0

- dont Ecoles normales supérieures

4 542

4 446

- 96

- 26

- dont Ecoles et formations d'ingénieurs

9 599

9 518

- 81

+ 69

- dont autres établissements à vocation principale de recherche

1 760

1 706

- 54

- 27

- dont autres établissements à vocation principale d'enseignement

3 605

3 545

- 60

- 3

Vie étudiante

1 687

1 553

- 134

 

Recherche culturelle et culture scientifique

609

525

- 84

 

Enseignement supérieur et recherche agricole

2 691

2 609

- 82

- 48

Total

153 507

151 068

   

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances - annexe au projet de loi de règlement pour 2008

Sur l'ensemble des catégories d'emplois, la sous-consommation est inférieure à 1 % sauf pour la catégorie des « enseignants chercheurs assimilés » pour laquelle elle est proche de 2 % : ainsi, en 2008, 1.599 ETPT d'enseignants chercheurs ont été laissés vacants par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. Une part de ses vacances est utilisée en heures complémentaires.

Cette situation traduit à la fois les délais de recrutements d'enseignants-chercheurs et l'écart entre l'année universitaire et l'année budgétaire civile, qui conduisent à un décalage d'un an par rapport au vote de la loi de finances initiale. Ainsi entre 2007 et 2008, le nombre d'ETPT d'enseignants chercheurs a progressé à périmètre constant de 556, soit, à un emploi près, le « déficit » constaté entre la LFI 2007 et la réalisation 2007.

o Une contrainte forte sur les dépenses de personnel du programme « Formations supérieures et recherche universitaire »

Les dépenses de personnel représentent au sein de la mission 8.741,1 milliards d'euros, soit 38,3 % des crédits de paiement de la mission, et sont supportées à hauteur de 97 % par le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire ».

L'examen de ce dernier programme montre que le montant de dépenses de personnel a été plus élevé que le montant initial prévu en loi de finances initiales à hauteur de 53,5 millions d'euros.

Ceci s'explique notamment par le fait que le programme 150 n'a pas pu faire face en gestion à un certain nombre de mesures non budgétées et au coût plus élevé que prévu de certains dispositifs.

Ainsi :

- les hausses de la valeur du point de la fonction publique au 1er mars 2008 (+ 0,5 %) et au 1er octobre 2008 (+ 0,3 %) ainsi que les effets de report des hausses intervenues en 2007 ont représenté des dépenses supplémentaires de 33,22 millions d'euros (hors CAS pensions) ;

- la mise en place de la garantie individuelle du pouvoir d'achat (GIPA) a occasionné un coût de 8,8 millions d'euros ;

Le besoin de financement apparu sur le titre 2 du programme a été couvert par l'utilisation de la réserve de précaution et un décret d'avance d'un montant de 65 millions d'euros.

· Les dépenses hors personnel

o Les subventions pour charge de service public: 49,5 % des crédits de la mission
§ Une gestion globalement conforme à la loi votée

Les subventions pour charge de service public représentent 49,5 % des crédits de paiement de la mission.

Le tableau ci-dessous retrace, par programme, le montant des subventions pour charges de service public versées aux opérateurs au regard de leur montant prévu en loi de finances initiale.

Les subventions pour charge de service public (titre 3)

(en millions d'euros)

Programme

LFI

Exécution

Taux exécution (%)

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Formations supérieures et recherche universitaire

2 530,3

2 493,3

2 377,3

2 557

94

102,5

- dont universités

1 821,1

1 718,7

1 770

1 823,5

97,2

106,10

- dont IEP

63,7

63,6

62,7

62,7

98,4

98,4

- dont Etablissement public de Jussieu

140,6

205,4

137,5

181,1

97,8

30,5

- dont Ecoles et formations d'ingénieurs

192,4

193,8

208,8

210,8

108,5

108,7

- dont autres établissements à vocation principale de recherche

52,9

58,7

40,3

65,4

76,2

111,4

- dont autres établissements à vocation principale d'enseignement

89,4

83,3

71,2

77,1

79,6

95,5

Vie étudiante

384,6

384,6

416,4

405,2

108,3

105,3

Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires

4 658,6

4 658,6

4 404,4

4 402,9

94,5

94,5

Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources

1 216,8

1 216,8

1 179,6

1 209,1

97

99,4

Recherche spatiale

1 253,7

1 253,7

1 215,2

1 215,2

97

97

Recherche dans le domaine des risques et des pollutions

271,3

271,3

217,3

219,8

80,1

80,1

Recherche dans le domaine de l'énergie

662,4

662,4

635,1

635,1

95,9

95,9

Recherche industrielle

136,9

136,9

134

134

98

98

Recherche dans le domaine des transports, de l'équipement et de l'habitat

110

110

95

106

86,4

96,4

Recherche duale

200

200

195

195

97,5

97,5

Recherche culturelle et culture scientifique

114,3

111,8

104,9

104,2

91,8

93,2

Enseignement supérieur et recherche agricole

97,1

100,5

99,6

102,2

102,6

101,7

Total

1 1636

1 1599,9

1 1073,8

11 285,7

95,2

97,3

Source : Commission des finances, à partir du rapport annuel de performances - annexe au projet de loi de règlement pour 2008

Le versement des subventions pour charge de service public a été globalement conforme à la loi de finances initiale : 95,2 % des autorisations d'engagement et 97,3 % des crédits de paiement des subventions pour charge de service public ont été exécutés.

Toutefois, quatre programmes connaissent des écarts notoires :

1) S'agissant du programme « Formations supérieures et recherche universitaire », le versement de l'État a été supérieur de 63,7 millions d'euros au montant de crédits de paiement initialement prévu. Cet écart résulte d'une sur-consommation de l'action n° 14 relative à l'immobilier.

2) S'agissant du programme « Vie étudiante », on note d'importants différentiels entre la prévision et l'exécution des autorisations d'engagements et des crédits de paiement. Cette sur-consommation résulte notamment de l'imputation sur le titre 3 de plus de 80 % des dépenses relatives aux contrats de plan Etat-régions alors que l'inscription de ces crédits était auparavant faite sur le titre 5.

3) S'agissant du programme « Recherche dans le domaine des risques et des pollutions », les montants exécutés des subventions pour charges de service public sont en retrait de 20 % en AE et de 19 % en CP par rapport à la LFI 2008. Cette situation s'explique notamment :

- par le gel des crédits trop perçus par l'Agence de l'Environnement et de la Maîtrise de l'énergie (ADEME) au titre du produit de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN) pour le premier trimestre 2008 à hauteur de 29 millions d'euros sur ce programme. Les versements auraient dû être arrêtés au 31 décembre 2007 ;

- la réduction de la subvention initiale de L'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) à hauteur de 20,12 millions d'euros afin de prendre en compte le remboursement, par l'administration fiscale, de trop versé de TVA les années antérieures ;

4) S'agissant du programme « Recherche dans le domaine des transports, de l'équipement et de l'habitat », les écarts sont dus à de mauvaises imputations budgétaires représentant, au total, 26,7 millions d'euros.

§ La question des engagements pluriannuels des opérateurs de l'Etat

Le rapport de certification des comptes de l'Etat, rendu public par la Cour des comptes le 25 mai 2009, souligne que « les engagements pluriannuels portés par l'ANR (1 milliard d'euros) n'ont été comptabilisés ni dans les comptes de celle-ci ni dans ceux de l'Etat. Une incertitude demeure également sur le traitement comptable des fonds de l'ANR non versés aux bénéficiaires finaux (0,5 milliard d'euros). »

Vos rapporteurs spéciaux partagent cette préoccupation et regrettent que, de manière générale, les opérateurs semblent ignorer la notion d'engagement pluriannuel. Or, un tel manque de visibilité peut être dangereux, comme la situation du Centre national d'études spatiales (CNES) a pu le montrer il y a quelques années244(*).

o Les dépenses d'intervention (titre 6)

En 2008, les dépenses d'intervention de la mission se sont élevées à 3,4 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 3,14 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une sur-consommation d'AE de 22 millions d'euros et une sous-consommation de CP de 79 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale.

A l'instar de l'exécution 2007, vos rapporteurs spéciaux notent notamment une sous-exécution importante, de l'ordre de 113 millions d'euros, des dépenses d'intervention du programme « Recherche industrielle » : d'après les renseignements transmis à vos rapporteurs, la différence vient principalement des pôles de compétitivité, d'une part, parce que certains projets ont pris du retard en raison de l'inexpérience de certains partenaires en termes de coopération interentreprises, d'autre part en raison de la notification à la Commission européenne des aides accordées dans le cadre des nouveaux engagements sur NANO 2012245(*). De ce fait, 119,2 millions d'euros de CP ont été annulés en 2008.

Ce déficit de consommation est partiellement compensé par une surconsommation des dépenses d'intervention en CP sur les programmes « Formation supérieures et recherche universitaire » et « Recherche scientifiques et technologiques pluridisciplinaires ».

· La gestion de la réserve de précaution

Compte tenu de l'hétérogénéité des informations contenues dans le rapport annuel de performances, vos rapporteurs spéciaux sont dans l'incapacité de présenter un document concernant l'évolution de la réserve de précaution appliquée en 2008 aux 12 programmes de la mission.

· La fongibilité des crédits, un exercice plus que limité

La fongibilité des crédits devait représenter, dans le nouveau cadre budgétaire, une réelle souplesse de gestion pour les responsables de programmes. Or, vos rapporteurs spéciaux soulignent le caractère extrêmement limité de l'exercice de la fongibilité des crédits au sein de la MIRES, que celle-ci soit asymétrique ou non.

Deux raisons expliquent cette situation : d'une part, deux tiers des programmes ne sont pas dotés de dépenses de personnel ; d'autre part, l'importance des subventions pour charges de service public laisse peu de marges aux responsables des programmes. Il convient ainsi de rappeler que sur certains programmes, les subventions pour charges de service public correspondent à la totalité, ou à la quasi-totalité, des crédits du programme.

En 2008, le total des autorisations de fongibilité asymétrique délivrées aux programmes de la mission se sont élevées à 11,9 millions d'euros, soit 0,14 % des dépenses de personnel (titre 2). Sur cette somme :

- 8,43 millions d'euros ont été annulés, ce qui pose la question de la pertinence de ce dispositif lorsque les mouvements de fongibilité interviennent en fin d'année;

- 1,56 millions d'euros ont été reportés en 2009 au titre de la couverture par les universités des exonérations de charges pesant sur les heures supplémentaires dans le cadre de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 ;

- 0,76 millions d'euros ont abondé la dotation allouée aux établissements d'enseignement supérieurs au titre du financement des cotisations retraites des postes gagés ;

- 1 million d'euros ont contribué à apurer partiellement les reports de charges des établissements privées de l'enseignement supérieur agricole privés, ce dont vos rapporteurs spéciaux se félicitent, car cela vient en appui de l'amendement du Sénat voté en loi de finances initiale pour 2008 sur le même sujet ;

- 0,11 million d'euros ont permis d'exonérer le Palais de la Découverte de gel de sa masse salariale.

* 244Le compte rendu de l'audition, le 18 février 2009, de la Cour des comptes, des responsables du CNES et de ses ministères de tutelle ainsi que de l'Agence spatiale européenne est disponible à l'adresse : http://www.senat.fr/bulletin/20090216/fin.html#toc6.

* 245 Ce projet de développement de certaines nanotechnologies doit succéder à « Crolles II » dans l'agglomération grenobloise.