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Projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008 : contributions des rapporteurs spéciaux

 

§ EXPÉRIMENTATIONS DU REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE (RSA) : UNE DÉPENSE MOINDRE QUE PRÉVUE, QUI A PERMIS D'EFFECTUER CERTAINS REDÉPLOIEMENTS

Le programme « Lutte contre la pauvreté : expérimentations » avait été doté de 45,08 millions d'euros (AE et CP) en loi de finances initiale. Ces crédits étaient, pour l'essentiel (30 millions d'euros) destinés au financement d'expérimentations du revenu de solidarité active (RSA), dont vos rapporteurs spéciaux suivent actuellement la mise en place, dans la cadre d'une mission de contrôle menée conjointement avec la commission des affaires sociales. L'appréciation des résultats du RSA généralisé, distinct de celui ayant fait l'objet d'une expérimentation, pourra faire l'objet d'une étude dans ce cadre.

Le rapport annuel de performances fait apparaître une sous-consommation des crédits destinés aux expérimentations du RSA, puisque seuls 17,27 millions d'euros ont été consommés en CP (15,6 millions d'euros en AE).

Il précise que « les délais de démarrage des expérimentations dans certains départements et les marges d'initiatives locales conduisant à l'ajustement des barèmes expérimentaux et une diminution de bénéficiaires cibles par rapport à l'estimation initiale expliquent cette consommation de crédits inférieure à la prévision initiale ».

Compte tenu des annulations de crédits en cours d'année (2,7 millions d'euros), 5,1 millions d'euros ont ainsi pu être réorientés vers les « autres expérimentations en matière sociale et d'économie sociale », relevant de l'action n° 2 du programme, couvrant essentiellement le fonctionnement du fonds d'innovation et d'expérimentation sociale (FIES).

Celui-ci a, en particulier, versé en fin d'exercice une subvention de 10 millions d'euros destinée au Fonds d'expérimentation pour la jeunesse, instauré par l'article 25 de la loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion, dont la gestion est confiée à la Caisse des dépôts et consignations.

§ ACTIONS EN FAVEUR DES FAMILLES VULNÉRABLES : UNE RÉALISATION PLUS CONFORME AUX CRÉDITS INSCRITS EN LOI DE FINANCES INITIALE

Vos rapporteurs spéciaux ayant récemment mené un contrôle de l'Agence française de l'adoption314(*), ils souhaitent ici se concentrer sur le financement de l'allocation de parent isolé (API).

En effet, les crédits du programme « Actions en faveur des familles vulnérables » servent, pour l'essentiel, à financer ce dispositif qui a souvent, par le passé, fait l'objet de sous-budgétisations, dénoncées par votre commission des finances.

Celle-ci avait salué l'effort de réévaluation de la dotation prévue pour 2008 - 1,02 milliard d'euros - tout en relevant qu'il ne serait probablement pas suffisant pour couvrir la totalité des besoins.

L'exécution 2008 est conforme à cette analyse, puisque les crédits destinés à financer l'API ont dû être abondés en loi de finances rectificative à hauteur de 36,5 millions d'euros, un mouvement de fongibilité de 110 000 euros ayant également été enregistré. Ceci ne s'est d'ailleurs pas révélé tout à fait suffisant, les dépenses liquidées en 2008 atteignant 1 057,75 millions d'euros.

Vos rapporteurs constatent toutefois que le dépassement constaté en 2008 est très inférieur à celui enregistré les années précédentes. Cette amélioration de la budgétisation initiale résulte en réalité de deux mouvements contraires.

L'écart constaté tient d'abord à un moindre impact des mesures d'« économies »315(*) par rapport à l'estimation du projet annuel de performances, que le RAP qualifie de « volontariste » : la dépense est ainsi supérieure de plus de 65 millions d'euros aux prévisions, soit un écart très significatif. En sens inverse, les déterminants de la dépense ont été en partie mal appréhendés : la base 2007 s'est finalement révélée supérieure de 9,2 millions par rapport aux évaluations initiales, mais l'effet volume avait été surévalué de 33,3 millions d'euros.

Si la budgétisation initiale se révèle donc plus conforme aux réalisations, votre commission des finances estime cependant que les chiffrages d'économies devraient être réalisés de manière plus réaliste à l'avenir.

En outre, le rapport annuel 2008 du contrôleur budgétaire et comptable ministériel près le ministère de la santé et des sports relève que les ouvertures complémentaires intervenues en LFR se sont limitées « aux besoins de financement infra annuels » et précise que les dettes du ministère liées à l'API atteignent 34,45 millions d'euros, « les dépenses afférentes au mois de décembre N étant par construction financées sur les dotations budgétaires N+1 ». Ces données sont confirmées par le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de juin 2009. Vos rapporteurs spéciaux souhaitent que ces dettes soient rapidement apurées.

En revanche, ils observent que la base retenue pour le calcul de la compensation du transfert316(*) aux départements de l'allocation de parent isolé (1,07 milliard d'euros), dans le cadre de la mise en oeuvre du revenu de solidarité active, apparaît conforme aux dépenses liquidées au cours de l'exercice 2008.

Quant aux indicateurs de performance, ils retracent une baisse du pourcentage des bénéficiaires de l'API sortant des minima sociaux en 2008, par rapport à l'année 2007, de même qu'une diminution du pourcentage d'allocataires bénéficiant d'une aide au retour à l'emploi. Ces mécanismes sont toutefois profondément revus dans le cadre de la généralisation du RSA, intervenue au 1er juin 2009, qui a pour but de rendre le retour au travail plus attractif. Vos rapporteurs spéciaux suivront ce dossier avec attention.

* 314 Rapport d'information n° 236 (2008-2009). Les conclusions de ce rapport ont donné lieu à un débat en séance publique, le 28 avril 2009, dont le compte rendu est disponible sur le site internet du Sénat à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/seances/s200904/s20090428/s20090428013.html#Niv1_SOM15

* 315 Les chiffrages de la loi de finances pour 2008 intégraient, notamment, deux mesures d'économies très substantielles, pour un montant de 162,5 millions d'euros au total :

- la mesure de subsidiarité de l'API par rapport aux autres prestations sociales instaurée en loi de finances pour 2007, qui est en réalité largement un transfert de charges vers la CNAF : alors que 142,5 millions d'euros d'économies pour le budget de l'Etat étaient prévus, seuls 95 millions d'euros ont réalisés ;

- une mesure nouvelle à hauteur de 20 millions d'euros, par le biais du renforcement des contrôles. En réalité, seuls 2 millions d'euros d'économies ont été réalisés grâce à cette mesure.

* 316 Le terme de « transfert » est ici utilisé par commodité. D'un point de vue juridique, la prise en charge par les départements des dépenses correspondant à l'actuelle API, hors mécanismes d'intéressement, a été qualifiée d'extension de compétences, et non de transfert de compétences. Concernant le mécanisme de compensation retenu, se reporter au rapport pour avis n° 32 (2008-2009) de notre collègue Eric Doligé sur le projet de loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.