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Projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008 : contributions des rapporteurs spéciaux

 

§ UN FLÉCHISSEMENT DE LA CONTRIBUTION DES PRODUITS DE CESSIONS IMMOBILIÈRES AU DÉSENDETTEMENT DE L'ETAT

· Seulement 13 % des recettes de cessions de l'exercice affectées au désendettement (51,2 millions d'euros)

Sur le produit global de cessions immobilières de l'Etat encaissé en 2008, 345,8 millions d'euros, soit 87,1 %, ont été affectés à des dépenses immobilières. Sur ce montant, 285 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 306 millions d'euros en crédits de paiement (CP) ont été consommés pendant l'exercice (crédits retracés par le programme 722). Compte tenu des reports de l'année précédente, les crédits mis à la disposition des budgets opérationnels de programme (BOP), en 2008, se sont élevés, au total, à 486 millions d'euros en AE et 714 millions d'euros en CP.

On note que 17 % des AE (49,1 millions d'euros) et 30 % des CP (90,8 millions d'euros) ont permis de couvrir des dépenses de fonctionnement, les deux tiers des paiements (près de 60 millions d'euros) concernant des loyers intercalaires et plus du dixième (près de 10 millions d'euros) étant consacrés à de l'entretien immobilier. Les deux plus importantes opérations financées, pendant l'exercice, à partir des recettes du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », ont été :

- d'une part, à hauteur de 35 millions d'euros en AE et 19 millions d'euros en CP, la tranche 2008 du réaménagement des services de l'administration centrale du ministère de la santé et des sports, avenue de Ségur dans le VIIe arrondissement de Paris. Le coût global de cette opération est estimé à 175 millions d'euros, dont 54 millions financés à partir des recettes du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » ;

- d'autre part, à hauteur de 31 millions d'euros en AE et CP, des travaux de restructuration de l'immeuble destiné à reloger une partie des services du ministère des affaires étrangères et européennes, rue de la Convention dans le XVe arrondissement de la capitale (ancien immeuble de l'Imprimerie nationale348(*)). Le coût global de l'opération de relogement a été estimé à 390 millions d'euros.

Par ailleurs, les cinq ministères qui ont fait l'objet des plus fortes dépenses sont :

- le ministère de la défense, pour diverses opérations de restructuration de services déconcentrés, à hauteur de 51 millions d'euros en AE et 83 millions d'euros en CP ;

- le ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE), essentiellement pour le financement de travaux de rénovation et de réinstallation réalisés à l'étranger, à hauteur de 52 millions d'euros en AE et 45,7 millions d'euros en CP ;

- le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, notamment pour les travaux liés à la création d'hôtels des finances, à hauteur de 35,5 millions d'euros en AE et 44 millions d'euros en CP ;

- le MEEDDAT, pour l'opération de relogement de l'Institut géographique national (IGN) et de Météo France à Saint-Mandé, dans le Val-de-Marne, à hauteur de 33,5 millions d'euros en AE et 25,8 millions d'euros en CP ;

- enfin, le ministère de la santé et des sports, pour l'opération de restructuration de l'ensemble immobilier situé avenue de Ségur et avenue Duquesne, dans le VIIe arrondissement de Paris, à hauteur de 32,9 millions d'euros en AE et 15,8 millions d'euros en CP.

Le reste des produits de cessions immobilières réalisées en 2008, soit 51,2 millions d'euros, représentant 12,9 % du total, a été affecté au désendettement de l'Etat (crédits inscrits sur le programme 721). Certes, le RAP du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » annexé au présent projet de loi de règlement met en avant une contribution au désendettement à hauteur de 60,7 millions d'euros. Toutefois, ce montant intègre la contribution au désendettement de recettes enregistrées en 2008 au titre de cessions réalisées en 2007 et, pour un reliquat, en 2006, soit 9,5 millions d'euros.

De la sorte, la part des produits de cessions immobilières de l'exercice 2008 affectée au désendettement de l'Etat marque un fléchissement sensible par rapport aux années antérieures, notamment par rapport au taux de 16 % atteint en 2007.

Contribution au désendettement de l'Etat des produits de cessions immobilières

(en millions d'euros)

· Une situation imputable au régime spécial d'intéressement aux cessions de certains ministères

L'intéressement des ministères aux cessions immobilières

Selon le régime défini en 2004 par le gouvernement, dans l'hypothèse de cessions donnant lieu à relogement de services, les ministères bénéficient d'un retour de 85 % de ce produit, en vue de financer les opérations de relogement ou, si leurs dépenses réelles à cet égard s'avèrent inférieures, pour des dépenses immobilières d'investissement. Les 15 % restant sont affectés au désendettement de l'Etat. Cependant, à compter de 2009, le taux de « retour sur cession » a été abaissé à 65 %, afin de dégager une réserve de crédits mutualisés à hauteur de 20 %.

Le « droit de retour » des ministères est « automatique » en cas de cessions dont le produit est inférieur à deux millions d'euros. S'agissant des cessions d'un montant supérieur à ce montant, les conditions de relogement font l'objet d'une validation préalable par le ministre chargé du budget, sur la base des propositions des administrations concernées et après une instruction centralisée qui associe le service France Domaine, la direction du budget et le secrétariat général du Conseil de l'immobilier de l'Etat.

Dans le cas de cessions d'immeubles inoccupés, les ministères bénéficient de 50 % du produit des ventes si celui-ci est supérieur à deux millions d'euros, 85 % s'il est inférieur. Les 50 % et 15 % qui restent respectivement sont affectés au désendettement de l'Etat.

Pour le ministère de la défense, par dérogation, l'intéressement a été fixé à 100 % du produit des cessions réalisées. Par ailleurs, des « contrats de performance », souscrits individuellement par les ministères, ont pu conduire à l'adaptation des règles de principe. Ainsi, les services de l'équipement, jusqu'à la fin 2009 et sous conditions, récupèrent 95 % du produit de vente des immeubles dont ils disposent. De même, le ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE) et la direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE) bénéficient, en ce qui concerne les immeubles situés à l'étranger, d'un intéressement de 100 % du produit des cessions.

En vue de donner un fondement législatif à ce régime, à l'initiative de votre rapporteure spéciale, l'article 195 de la LFI pour 2009 a fixé la règle selon laquelle « les produits de cessions de biens immeubles de l'Etat sont affectés à son désendettement à hauteur d'un minimum de 15 % ». Toutefois, « la contribution au désendettement de l'Etat ne s'applique pas aux produits de cessions des immeubles domaniaux mis à la disposition du ministère de la défense jusqu'au 31 décembre 2014, aux produits de cessions des immeubles domaniaux situés à l'étranger et, jusqu'au 31 décembre 2009, aux produits de cessions des immeubles domaniaux mis à disposition des services du ministère chargé de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire ».

De 2006 à 2008, la LFI de chaque exercice a réparti le montant prévisionnel des recettes de cessions immobilières de l'année à hauteur de 15 % sur le programme 721 retraçant leur contribution au désendettement de l'Etat et de 85 % sur le programme 722 relatif à leur contribution aux dépenses immobilières. Cette répartition globale était effectuée sans prendre en considération le régime particulier dont bénéficient le ministère de la défense, le MAEE et la DGTPE en ce qui concerne les biens situés à l'étranger, et les services de l'équipement.

En pratique, la fixation d'un taux global de contribution au désendettement correspondant à 15 % du produit des ventes n'était possible que grâce à deux éléments concomitants :

- d'un côté, la faible proportion des recettes issues de ministères ou d'immeubles soumis à des règles spéciales d'intéressement. En 2007, ainsi, les cessions du ministère de la défense et des services de l'équipement n'ont représenté, chacun, que 7 % du produit total dégagé des cessions ;

- de l'autre côté, l'application d'un taux d'intéressement de 50 % pour les immeubles inutilisés dont la cession excède deux millions d'euros.

La baisse constatée en 2008 de la contribution des recettes de cessions immobilières au désendettement de l'Etat est liée à l'accroissement de la part de ces recettes qui relèvent d'un régime dérogatoire d'intéressement, équivalant à une réduction de l'assiette du « prélèvement » en faveur du désendettement. En effet, les encaissements issus de cessions du ministère de la défense, du MEEDDAT pour les services de l'équipement et de biens du MAEE situés à l'étranger ont représenté, respectivement, 20 %, 13,5 % et 7 % du total des produits enregistrés sur l'exercice, soit au total plus de 40 % des produits de cessions de l'année.

Du reste, le taux de 13 % de contribution des produits de cessions immobilières au désendettement de l'Etat n'a pu être atteint qu'à l'aide d'un prélèvement exceptionnel, à hauteur de 19 millions d'euros, sur la vente d'un bien situé à l'étranger par le MAEE (prélèvement effectué en contrepartie d'un dégel de crédits de ce ministère, alors qu'en vertu des règles applicables l'intégralité des produits de la vente en cause aurait dû lui être retournée). Sans cette mesure, la contribution des recettes de cessions immobilières au désendettement, en 2008, serait tombée à 32,2 millions d'euros, soit 8,1 % du total des produits encaissés sur l'année.

Il convient de préciser que ces éléments n'apparaissent que de manière indirecte dans le RAP du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » annexé au présent projet de loi de règlement. Pour plus de clarté et, par conséquent, une meilleure information du Parlement, votre rapporteure spéciale préconise que le document, à l'avenir, retrace, par ministère, l'assiette de la contribution des recettes de cessions immobilières en faveur du désendettement de l'Etat, et les exercices auxquels les cessions concernées se rapportent.

* 348 Cf. le rapport d'information n° 37 (2007-2008) de notre ancien collègue Paul Girod et de nos collègues Bernard Angels, Marie-France Beaufils et Adrien Gouteyron.