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Projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008 : contributions des rapporteurs spéciaux

 

· COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ETAT » - Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale

L'organisation du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat »

Le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », qui n'avait pas d'équivalent sous le régime de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 et dont la LOLF n'avait pas prévu l'existence, constitue une innovation de la loi de finances rectificative pour 2005 (qui a institué ce compte a posteriori pour l'exercice 2005) et de la LFI pour 2006. Sa nomenclature a été enrichie par la LFI pour 2007. Il constitue le « tableau de suivi » des opérations de cessions immobilières de l'Etat et fait ainsi apparaître :

- en recettes, le produit des cessions des biens immeubles de l'Etat et les fonds de concours ;

- en dépenses, celles requises en termes d'investissement et de fonctionnement à la suite d'opérations de cession, d'acquisition ou de construction d'immeubles réalisées par l'Etat, ainsi que les dépenses de même nature réalisées par des établissements publics sur des immeubles relevant du domaine de l'Etat.

Le compte a également vocation à retracer, en recettes comme en dépenses, des transferts avec le budget général de l'Etat, qu'il s'agisse, en pratique, de versements dans le cadre d'opérations immobilières (avances, par exemple) ou de restitutions d'une partie du produit des cessions immobilières, afin de contribuer au désendettement.

La mission correspondant à ce compte est pilotée par le service France Domaine. Elle est constituée de deux programmes : le premier (721) retrace la contribution au désendettement de l'Etat des produits de cessions immobilières ; le second (722) retrace le niveau de l'affectation de ces produits à des dépenses immobilières.

O L'EXÉCUTION

§ UNE PAUSE DANS LES « RECORDS » DE PRODUITS DE CESSIONS IMMOBILIÈRES DE L'ETAT

· Un exercice marqué par un contexte de marché défavorable aux ventes (397 millions d'euros de recettes)

En 2008, les cessions immobilières de l'Etat ont rapporté 397,07 millions d'euros, au lieu des 600 millions d'euros prévus en LFI, soit un niveau de recettes du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » inférieur de plus d'un tiers aux prévisions. En 2006 et en 2007, au contraire, ces cessions avaient atteint des montants « record », respectivement à hauteur de 798 millions et de 820 millions d'euros, qui excédaient d'environ deux tiers les prévisions inscrites en LFI.

On doit d'ailleurs noter que 92,1 millions d'euros des produits de cession encaissés en 2008 sur le compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », soit 23 % du total, résultent d'opérations conclues antérieurement à cet exercice.

Produits des cessions immobilières de l'Etat

(en millions d'euros)

Il convient toutefois de rappeler qu'en 2006, comme en 2007, le niveau des produits de cessions immobilières de l'Etat avait résulté, pour une large part, de ventes d'ordre exceptionnel. Ainsi, en 2007, à elle seule, la cession du centre de conférences internationales situé avenue Kléber, à Paris, conclue pour 404 millions d'euros, avait contribué à près de la moitié des produits de cessions enregistrés sur l'exercice343(*). De semblables opérations n'ont pu être réalisées en 2008, et le niveau de cessions relativement ambitieux prévu en LFI n'a pu être atteint, compte tenu notamment :

- d'une part, de la « raréfaction » des immeubles de prestige susceptibles d'être cédés par l'Etat, la plupart des biens disponibles de ce type ayant été vendus lors des exercices antérieurs ;

- d'autre part, d'un contexte de marché peu favorable aux cessions profitables, le marché immobilier s'étant retourné du fait de la crise économique et financière, de façon très sensible à partir de l'automne 2008. De fait, pour ce qui concerne l'exercice en cours, à l'issue du premier trimestre 2009 le compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » n'avait enregistré qu'un niveau de recettes de l'ordre de 260 millions d'euros, malgré la prévision sans précédent de 1,4 milliard d'euros de produits de cessions immobilières de l'Etat inscrite en LFI (dont un milliard d'euros devant résulter des ventes d'immeubles du ministère de la défense)344(*).

Ce contexte économique et financier explique que plusieurs cessions importantes, programmées en 2008, n'ont pas été réalisées, notamment la vente des ambassades de France à Madrid et à Dublin et, à Paris, la vente d'immeubles estimés à plusieurs dizaines de millions d'euros ou la mise sous bail emphytéotique de l'hôtel de Seignelay (situé rue de Lille, dans le VIIe arrondissement, ce bâtiment a dernièrement abrité le secrétariat d'Etat chargé des PME). D'après le rapport annuel de performances (RAP) du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » annexé au présent projet de loi de règlement, « dans un nombre important de cas », l'Etat a du renoncer à vendre faute d'un nombre suffisant d'offres ou du fait d'offres dont le montant n'était pas satisfaisant, s'avérant en deçà de la valeur domaniale du bien ; il a été décidé de différer les cessions en cause.

Votre rapporteure spéciale souscrit, naturellement, à cette décision visant à éviter de « brader » le patrimoine immobilier de l'Etat. Toutefois, elle s'interroge sur la surévaluation initiale des recettes de cessions. Le marché immobilier, en effet, ne s'est retourné que dans la dernière partie de l'année 2008.

Parallèlement, l'exercice par les communes du droit de priorité, qu'elles détiennent sur le fondement de la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, a contribué à atténuer le niveau des produits de cessions immobilières. En effet, lorsqu'il est mis en oeuvre, ce régime de cession implique une vente sans appel d'offres, et pour un prix correspondant à la valeur domaniale du bien en cause affectée d'une décote pouvant atteindre jusqu'à 35 % selon les zones géographiques. Significativement, en 2008, sur les 37 ventes conclues pour un prix supérieur à 2 millions d'euros, seules sept ont été réalisées par la voie d'un appel d'offres (quatre par le service France Domaine et trois, à l'étranger, par le ministère des affaires étrangères). Les trente autres de ces ventes ont été réalisées de gré à gré, « la plus grande partie ayant donné lieu à l'exercice du droit de priorité » selon les indications communiquées à votre rapporteure spéciale.

Au total, néanmoins, quelque 1.653 cessions ont été signées en 2008, contre 1.759 cessions en 2007. A peine plus de 2 % de cet ensemble (les 37 opérations précitées dont le prix a été supérieur à 2 millions d'euros) ont rapporté près des deux tiers (64 %) des produits constatés pour l'exercice, soit 252 millions d'euros. Les neuf dixièmes (91 %) de ces cessions correspondent à un montant individuel inférieur à 0,5 million d'euros, et on ne recense que six opérations supérieures à 10 millions d'euros. Les trois opérations présentant les enjeux financiers les plus importants ont été réalisées à Paris ; il s'agit de :

- la vente par appel d'offres du bâtiment de l'Ecole nationale des Ponts et chaussées, située rue des Saints-Pères dans le VIIe arrondissement, pour 61 millions d'euros ;

- le transfert à la SOVAFIM345(*), selon la procédure aux fins de « portage » prévue par l'article 51 de la LFI pour 2008 (procédure qui résulte en partie de l'initiative de votre commission des finances346(*)), de l'un des deux immeubles mitoyens de l'avenue Bosquet, dans le VIIe arrondissement, destinés à accueillir en 2010, après travaux, la Maison de la francophonie, siège de l'Organisation internationale de la francophonie. L'un de ces immeubles était la propriété de l'Office interprofessionnel des grandes cultures (ONIGC), l'autre appartenait à l'Etat et lui a rapporté 18,5 millions d'euros ;

- la cession à la Ville de Paris, par droit de priorité en vue de la réalisation de logements sociaux, de l'immeuble précédemment occupé par l'Institut sur la recherche et le développement, rue Lafayette dans le IXe arrondissement, pour près de 18,5 millions d'euros (après une décote de 35 % sur les neuf dixièmes des surfaces, conformément au régime du droit de priorité).

On observe que près de la moitié (48 %) des recettes de cessions immobilières encaissées en 2008 ont été réalisées en Ile-de-France, plus du dixième (11 %) dans les régions Provence-Alpes-Côte-d'Azur et Rhône-Alpes, et 8 % à l'étranger. Le principal ministère « cédant » a été le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (MEEDDAT), dont les ventes ont représenté un tiers des produits de l'année. Pour mémoire, le ministère de la défense correspond à 20 % des recettes, le ministère de l'agriculture et le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique à 7,5 % chacun, et le ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE) à 7 %.

· Une situation qui accentue les exigences fondamentales d'amélioration de la gestion immobilière de l'Etat

Comme l'a souligné votre rapporteure spéciale à l'occasion de l'examen du PLF pour 2009347(*), une politique immobilière digne de ce nom ne peut se borner à la réalisation de ventes patrimoniales, serait-ce dans les meilleures conditions possibles pour les intérêts financiers de l'Etat. Les cessions ne doivent pas constituer un objectif « final », mais seulement l'un des vecteurs d'une gestion cohérente ; le but véritable est la rationalisation des coûts et des implantations. L'état du marché durant l'année 2008, en empêchant au moins pour partie (cf. supra) de procéder à toutes les ventes initialement programmées, a mis en relief cette exigence.

Plusieurs mesures importantes ont d'ailleurs été prises en 2008, telles que les fait valoir le RAP du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » annexé au présent projet de loi de règlement. Outre la poursuite de la professionnalisation du service France Domaine (notamment par le recours aux compétences de professionnels et d'intervenants extérieurs), on relève à cet égard les éléments suivants :

 L'instauration du nouveau régime de « conventions d'utilisation », par le décret n° 2008-1248 du 1er décembre 2008 relatif à l'utilisation des immeubles domaniaux par l'Etat et ses établissements publics, précisé par la circulaire du Premier ministre du 16 janvier 2009. Les régimes de l'affectation aux services de l'Etat et de l'attribution à titre de dotation au profit des établissements publics ont été supprimés. Par les nouvelles conventions, l'Etat propriétaire peut mettre à la disposition des administrations des immeubles domaniaux ; conclues pour une durée déterminée, conçues sur le modèle des baux privés mais prenant en compte les contraintes inhérentes aux missions de service public, ces conventions formalisent les engagements pris de part et d'autre. Elles fixent des objectifs de performance immobilière, servent de support aux loyers budgétaires et à la mise en oeuvre de la politique d'entretien des bâtiments de l'Etat, et doivent permettre de s'assurer, à échéances régulières, de l'utilisation rationnelle des surfaces de bureaux. L'Etat dispose de cinq ans pour la signature de l'ensemble des conventions, la priorité étant donnée aux immeubles de bureaux.

 L'actualisation des schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) d'une quinzaine d'administrations centrales, et la réalisation de diagnostics physiques et économiques en vue de l'établissement de SPSI pour les services déconcentrés de 25 départements comprenant dix des plus grandes agglomérations, soit un parc de plus de 3.300 bâtiments. En 2009, le volet stratégique du projet doit être réalisé, et la démarche généralisée sur l'ensemble du territoire ; elle concernera également, à terme, les établissements publics.

 L'expérimentation d'une externalisation de la gestion locative de trois des 65 cités administratives dont dispose l'Etat dans les régions. Il a été décidé de confier à des professionnels du secteur privé la gestion opérationnelle globale des cités administratives de Lille, Colmar et Mulhouse, mesure effective au 1er janvier 2009 pour une durée de trois ans. Ce projet vise à professionnaliser la fonction, à améliorer la qualité du service rendu aux occupants et à maîtriser le coût total de fonctionnement de ces ensembles immobiliers, grâce à une mutualisation des différentes prestations.

 La préparation du système d'information « Chorus », sous l'aspect de la refonte du système d'information de gestion du parc immobilier de l'Etat. Le but, pour l'administration, est de disposer d'un outil de pilotage d'une politique fondée sur des critères de performance ; la mise en place doit être progressive. Votre rapporteure spéciale souligne qu'il s'agit d'une priorité dès lors que, dans le cadre de sa certification des comptes de l'Etat, la Cour des comptes a renouvelé pour l'exercice 2008 la réserve qu'elle avait déjà formulée pour 2006 et 2007 quant à la qualité de la valorisation du patrimoine immobilier de l'Etat (établie à hauteur de 62,4 milliards d'euros au 31 décembre 2008). La Cour des comptes estime que la trajectoire de fiabilisation engagée en 2006 et 2007 n'a pas été tenue : les outils de comptabilisation du parc immobilier lui apparaissent insuffisants, les procédures d'inventaire et de valorisation défectueux. Elle appelle donc à leur amélioration et, notamment, au déploiement rapide du module immobilier du système « Chorus ».

 L'inventaire du patrimoine immobilier des opérateurs de l'Etat. Par lettre du 26 décembre 2008, le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique a rappelé la nécessité pour l'ensemble des opérateurs et organismes de l'Etat de recenser le parc immobilier qu'ils occupent ; cette démarche a été précisée par la circulaire du Premier ministre du 16 janvier 2009. Il a également été demandé à chaque opérateur ou organisme d'élaborer un SPSI, dont les orientations doivent être conformes à celles retenues pour les ministères. Quelque 655 opérateurs sont visés par cette démarche. L'objectif est que l'intégralité du parc immobilier des opérateurs soit valorisée au 31 décembre 2009. Selon les indications fournies à votre rapporteure spéciale, trente établissements seulement faisaient encore défaut à la mi-juin 2009, après une série de relances du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Un bilan provisoire fait apparaître que les opérateurs disposent de 4 millions de mètres carrés de surface de bureaux, 11 millions d'hectares de terrains, plus de la moitié des biens étant la propriété de l'Etat lui-même.

Les difficultés rencontrées par votre rapporteure spéciale pour obtenir l'information souhaitée du gouvernement

Le journal La Tribune, dans son édition du 14 avril 2009, a fait paraître une interview du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique par laquelle celui-ci a rendu publique une série d'informations relatives à la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat. Le lendemain de cette parution, soit le 15 avril, votre rapporteure spéciale a fait adresser au service France Domaine un questionnaire portant sur les différents points qu'il lui semblait opportun d'approfondir.

Les réponses à ce questionnaire n'ont été reçues que le 5 juin, soit plus de sept semaines après la demande initiale et neuf jours après une lettre de « relance » adressée par votre rapporteure spéciale au ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Le service France Domaine, pourtant, avait indiqué dès le 6 mai avoir transmis les éléments souhaités au cabinet du ministre. Les justifications d'un tel retard données, à sa demande, à votre rapporteure spéciale, ne l'ont pas convaincue.

Alors que la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat, depuis plusieurs années, a été choisie pour constituer l'un des vecteurs privilégiés de la communication gouvernementale, ce choix n'apparaît pleinement légitime à votre rapporteure spéciale que si le gouvernement s'efforce, dans le même temps, de respecter en la matière le droit à l'information du Parlement, en particulier celui des rapporteurs spéciaux des commissions des finances, tel que le prévoit la LOLF. De ce point de vue, le délai de réponse au questionnaire précité est apparu, sans motif sérieux, anormalement long.

* 343 Cf. la contribution de notre ancien collègue Paul Girod au rapport n° 433 (2007-2008), tome II (projet de loi de règlement des comptes pour 2008).

* 344 Cf. le rapport de votre rapporteure spéciale n° 99 (2008-2009), tome III, annexe 12 (PLF pour 2009). Au demeurant, l'essentiel du montant encaissé au premier trimestre 2009 provient du versement par la société nationale immobilière (SNI) d'une soulte de 215 millions d'euros, prévue dans le cadre d'un contrat de bail de dix ans portant sur le parc de logements domaniaux occupé par les agents du ministère de la défense. Or, comme le relève la Cour des comptes dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour 2008 (p. 86), l'imputation sur le compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » de cette recette qui ne constitue pas un produit de cession, « même si l'administration la justifie par un souci d'efficacité, ... est irrégulière ».

* 345 Société de valorisation foncière et immobilière.

* 346 Cf. le rapport n° 91 (2007-2008), tome III, annexe 12 (PLF pour 2008).

* 347 Cf. le rapport précité n° 99 (2008-2009), tome III, annexe 12.