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Projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008 : contributions des rapporteurs spéciaux

 

MISSION « CULTURE » ET COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « CINÉMA, AUDIOVISUEL ET EXPRESSION RADIOPHONIQUE LOCALE » - M. Yann Gaillard, rapporteur spécial

PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. L'effort visant à améliorer la soutenabilité de la politique culturelle par une consommation raisonnée des autorisations d'engagement doit être poursuivi, sans nuire aux investissements nécessaires.

2. Les dépenses fiscales rattachées à la mission « Culture » doivent être mieux évaluées pour que l'ampleur réelle de la politique culturelle soit appréciée.

3. Il est indispensable de consolider les données relatives aux opérateurs culturels et de renforcer la tutelle que le ministère de la culture exerce sur eux.

4. L'articulation et le nombre de maîtres d'oeuvre et de maîtres d'ouvrage publics doit être étudiée plus précisément ; le rôle du Centre des monuments nationaux dans ce domaine risque d'être redondant avec les nombreux services existant déjà. Il est désolant de ne pas parvenir à développer suffisamment de synergies dans ces domaines et de multiplier ainsi les intervenants. Votre rapporteur spécial craint des lourdeurs administratives et n'est pas certain que les gains de productivité et d'efficacité envisagés se réalisent à l'avenir.

I. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DE LA GESTION DE LA MISSION « CULTURE » EN 2008

En 2008, les crédits consommés de la mission « Culture » ont atteint 2,818 milliards d'euros en crédits de paiement et 2,808 milliards d'euros en autorisations d'engagement, répartis dans les trois programmes suivants :

- le programme 175 « Patrimoines », soit 1,19 milliard d'euros en autorisations d'engagement et 1,18 milliard d'euros en crédits de paiement ;

- le programme 131 « Création », soit 804,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et 811,1 millions d'euros en crédits de paiement ;

- et le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », soit 810,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et 823,8 millions d'euros en crédits de paiement.

A. UNE GESTION ADAPTÉE AUX CONTRAINTES PESANT SUR LA MISSION « CULTURE »

1. Le léger tassement de la consommation des autorisations d'engagement

Les tableaux suivants présentent les données générales de l'exécution de la mission « Culture » et du compte d'affectation spéciale (CAS) intitulé « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale ».

Rappelons que l'article 55 de la loi n°2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 a prévu l'affectation directe au Centre national du cinéma (CNC) des taxes et prélèvements pesant sur les secteurs cinématographique et audiovisuel, ce qui prive de recettes le CAS98(*). L'article précité en prévoit donc la suppression, à compter du 31 décembre 2008, suppression dont les modalités sont prévues par l'article 7 de la présente loi de règlement. L'exécution 2008 est donc la dernière qui sera examinée dans le cadre de la loi de règlement. L'information du Parlement sera toutefois maintenue puisque la loi de finances pour 2009 a prévu la remise annuelle d'un rapport du CNC qui rend compte du rendement et de l'emploi prévisionnels des taxes, prélèvements et autres produits qui lui sont affectés.

Il convient de noter que l'exécution du CAS est satisfaisante : le taux d'exécution des crédits est de 118 % des crédits prévus en loi de finances initiale (LFI) pour 2008 et 99 % des crédits effectivement disponibles en 2008.

S'agissant de la mission « Culture », les résultats sont un peu plus nuancés :

- la consommation des crédits de paiement est correcte, soit 103 % des crédits prévus en LFI et 99 % des crédits ouverts en 2008 ;

- l'exécution des autorisations d'engagement est un peu moins satisfaisante, soit 98 % des crédits prévus en LFI et 88 % des crédits ouverts en 2008.

Le rapport annuel de performances de la mission « Culture » explicite ces résultats, notamment pour le programme 175 « Patrimoines » : « L'année 2008 s'est caractérisée par la poursuite de l'apurement des restes à payer sur les AE engagées antérieurement à 2008, surtout sur les actions 01 [Patrimoine monumental et archéologique], 03 [Patrimoine des musées de France] et 04 [Patrimoine archivistique et célébrations nationales] du programme.

En AE, la consommation atteste de la prudence des services dans la gestion des engagements nouveaux, afin d'assurer la soutenabilité de leur budget tout en maintenant leur niveau d'activité : 76,4 % des AE disponibles à l'engagement (AE ouvertes en 2008 et AE affectées non engagées antérieures à 2008) ont été consommées en 2008 ».

De même, pour le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », il est indiqué qu'« une moindre consommation d'AE en intervention traduit le réel effort des services, en particulier déconcentrés pour suspendre ou différer certaines opérations d'intervention (investissement) afin de réduire les restes à payer ».

Votre rapporteur spécial se félicite que les services du ministère de la culture et de la communication aient ainsi pris en compte la problématique de la soutenabilité de la politique culturelle, sur laquelle il attire l'attention depuis plus de trois ans. Il ne faudrait pas toutefois que ce soit au détriment des investissements nécessaires dans le domaine notamment du patrimoine monumental.

Votre rapporteur spécial a noté que les restes à payer ont diminué de 22 % entre 2007 et 2008, passant de 951 à 744 millions d'euros. La couverture des restes à payer ne semble donc plus être une question préoccupante : elle correspond à la durée de vie des investissements que financent le ministère et ses services extérieurs. http://www.senat.fr/senfic/gaillard_yann94003t.html

2. La prise en compte de la contrainte de soutenabilité

Le rapport annuel de performances (RAP) relatif à la mission « Culture » présente des tableaux, pour chaque programme, intitulés « Suivi des crédits de paiement associés à la consommation des autorisations d'engagement. ». Au-delà du traditionnel taux d'exécution de l'année, ces informations permettent d'inscrire l'action du ministère de la culture dans une perspective pluriannuelle de moyen terme, et ainsi de juger du caractère soutenable de la politique culturelle menée.

La consolidation des trois tableaux relatifs à chaque programme de la mission « Culture » est présentée ci-après. Elle amène votre rapporteur spécial à dresser deux constats :

- le solde des engagements non couverts par des paiements au 31 décembre 2008 est inférieur de 9,927 millions d'euros à celui des engagements non couverts par des paiements au 31 décembre 2007. Cette diminution est la bienvenue, elle démontre que le ministère de la culture tente de desserrer la contrainte de soutenabilité qui pèse sur ses engagements. Pour autant, il serait préférable que cela ne corresponde pas à une réduction des investissements nécessaires, notamment dans le domaine du patrimoine, ce qui ne paraît pas être le cas dans la mesure où la contrainte de soutenabilité du seul programme « Patrimoines » augmente d'un peu plus de 10 millions d'euros ;

- le niveau du solde des engagements non couverts par des paiements à la fin de l'année 2008 atteint 1,37 milliard d'euros, ce qui représente 40,34 %, soit un peu moins de la moitié, des crédits de paiement consommés au cours de l'année 2008.

Il est regrettable que l'échéancier des engagements non couverts par des paiements ne soit pas présenté. Il s'agit, en effet, d'un élément déterminant, qui permettrait d'apprécier, au moment de la discussion d'un projet de loi de finances pour une année donnée, le poids des engagements passés susceptibles de peser sur le budget en cours d'examen et les marges de manoeuvre réelles du ministère.

De même, votre rapporteur spécial regrette que les données relatives aux opérateurs ne soient pas consolidées, afin d'avoir une vision complète des dépenses d'ores et déjà engagées dans le domaine culturel.

* 98 Cf examen de l'article 7 de la présente loi de règlement.