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Projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008 : contributions des rapporteurs spéciaux

 

III. LE PROGRAMME « CONSEIL D'ETAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES »

A. UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE CONFORME À L'AUTORISATION ACCORDÉE EN LOI DE FINANCES INITIALE (LFI) POUR 2008

1. Les modalités de gestion des crédits au cours de l'exercice 2008

En exécution 2008, le schéma de gestion des crédits a repris les mêmes modalités qu'en 2007. Le présent programme ne comprend qu'un budget opérationnel de programme (BOP). Ce BOP est lui-même subdivisé en 94 unités opérationnelles (UO), à raison d'une UO par juridiction, par service gestionnaire du Conseil d'Etat et par préfet responsable de la paye des agents de greffe.

Le BOP de la justice administrative a ainsi été administré par le secrétaire général du Conseil d'Etat. Le secrétaire général a lui-même délégué à chaque président de juridiction, en leur qualité d'ordonnateur secondaire, un budget de fonctionnement accompagné de moyens en personnels, en informatique et en immobilier. Cette délégation a eu pour contrepartie une batterie d'objectifs à atteindre, préalablement définie lors d'un dialogue de gestion.

2. Les données générales de l'exercice budgétaire en 2008

Les conditions générales d'exécution budgétaire du présent programme sont présentées dans le tableau suivant.

3. Un budget maîtrisé en autorisations d'engagement (AE) comme en crédits de paiement (CP)

La consommation des AE et des CP au sein du présent programme ressort, en clôture d'exercice, à un niveau très satisfaisant. Ainsi, le taux d'exécution des AE est-il de 98 %, tandis que celui des CP frôle les 100 % en atteignant 99,1 %.

Pour autant, les dépenses de fonctionnement (titre 3) ont excédé de 3,2 millions d'euros, soit 9 %, l'ouverture de crédits réalisée en LFI pour 2008, et ont finalement atteint 38,8 millions d'euros. Ce dépassement est imputable, à hauteur de 3 millions d'euros, à des travaux d'entretien non prévus dans les tribunaux administratifs (TA). Ces dépenses supplémentaires ont pu être financées en cours d'exercice par un transfert de crédits de fonctionnement entre l'action n° 6 « Soutien » et l'action n° 3 « Fonction juridictionnelle : tribunaux administratifs ».

Les dépenses d'investissement (titre 5) enregistrent, pour leur part, une sous-consommation notable, puisqu'elles s'élèvent à 9,7 millions d'euros pour une enveloppe initialement dotée de 12,5 millions d'euros (soit un taux de consommation de seulement 77,6 %). Toutefois, cette sous-consommation constitue une « illusion d'optique », dans la mesure où elle renvoie en fait à une imputation erronée en gestion de certaines dépenses réalisées dans le cadre d'opérations immobilières. Ces imputations sur le titre 3 auraient dû être portées sur le titre 5.

4. Un plafond d'emplois respecté, en dépit de besoins plus importants que prévus dans les tribunaux administratifs (TA)

Le présent programme, qui disposait d'un plafond d'emplois de 2.958 ETPT pour 2008, n'a consommé que 2.927 ETPT.

Le solde de 31 ETPT restant se décomposent comme suit : 15 ETPT de membres du Conseil d'Etat, 26 ETPT de magistrats administratifs, 13 ETPT d'agents du Conseil d'Etat, mais aussi un accroissement de 23 ETPT non prévus initialement d'agents de greffe des cours administratives d'appel (CAA) et des TA.

En effet, pour les agents de greffe des CAA et des TA, la totalité du plafond d'emplois initialement autorisé a été consommé afin de répondre aux besoins de ces juridictions administratives. Par ailleurs, l'existence d'ETPT disponibles au niveau du présent programme a permis de recruter des agents contractuels temporaires (vacataires) afin de faire face à la forte augmentation du contentieux des étrangers dans les TA.

B. UNE PERFORMANCE EN PROGRÈS

1. Les délais de jugement devant les cours administratives d'appel (CAA) et les tribunaux administratifs (TA) demeurent supérieurs à un an

L'évolution des délais moyens de jugement des affaires constatés en 2008 sont globalement satisfaisants pour les trois niveaux de juridictions (Conseil d'Etat, CAA et TA) avec toutefois quelques nuances.

Devant le Conseil d'Etat, le délai moyen diminue pour s'établir à 9 mois et 15 jours (contre 10 mois en 2007 et une cible de un an). Cette performance est d'autant plus appréciable qu'elle s'effectue malgré l'augmentation des contentieux, liée aux élections municipales et cantonales de mars 2008.

La situation devant les CAA est, en revanche, moins satisfaisante. Certes, le délai moyen devant ces juridictions est de un an et 21 jours, soit 10 jours de moins qu'en 2007. Toutefois, la cible de 11 mois paraît encore lointaine. Concernant l'activité des CAA, un élément de satisfaction réside dans le mouvement de résorption du stock d'affaires, la proportion d'affaires en stock depuis plus de 2 ans passant de 9,9 % en 2007 à 6,3 % en 2008.

Le délai moyen de jugement devant les TA poursuit son évolution à la baisse, même s'il reste supérieur à un an. De un an, 3 mois et 14 jours en 2006, il a été réduit à un an, 2 mois et 5 jours en 2007, pour atteindre un an et 29 jours en 2008. Ce résultat dépasse ainsi largement la cible fixée à un an et 5 mois par le projet annuel de performances (PAP) pour 2008 de la présente mission.

La situation des TA au regard du stock d'affaires en attente continue toutefois de susciter des inquiétudes. En effet, le stock d'affaires dont l'ancienneté est supérieure à 2 ans demeure à un niveau élevé de 24,7 % (contre 23,4 % en 2007 et une cible de 23 %). La nécessité de juger le plus rapidement possible les contentieux urgents (référés) et ceux enserrés dans des délais particuliers (reconduites à la frontière et nouvelle procédure applicable aux refus de titres de séjour assortis d'une obligation de quitter le territoire français, notamment) a freiné, au cours de l'année écoulée, les efforts entrepris pour redresser cet indicateur de performances.

2. La qualité des décisions juridictionnelles est maintenue

Les taux d'annulation des décisions rendues par une juridiction de niveau inférieur sont satisfaisants.

Ces taux se maintiennent en-deçà des plafonds définis par le PAP pour 2008, à l'exception du taux d'annulation par le Conseil d'Etat des jugements des TA (16,4 % en 2008 pour une cible de 15 % mais un résultat de 18 % en 2007).

Votre rapporteur spécial se félicite de constater que l'augmentation du nombre d'affaires jugées ne s'est donc pas traduite par une moindre qualité des décisions rendues par les juridictions administratives quel que soit leur niveau.

3. La productivité des magistrats s'accroît sensiblement tandis que celle des agents de greffe se stabilise

L'efficience des juridictions est mesurée dans le RAP par le nombre d'affaires réglées par magistrat et par agent de greffe. De ce point de vue, votre rapporteur spécial constate que la productivité des magistrats s'est sensiblement accrue au cours de l'exercice 2008, tandis que celle des agents de greffe s'est, globalement, stabilisée.

Au Conseil d'Etat, le nombre moyen d'affaires traitées par membre de cette juridiction s'est élevé à 86 contre 85 en 2007 et une prévision de 80 dans le RAP pour 2008.

La productivité administrative atteint, en outre, les objectifs assignés aux CAA : 109 affaires traitées par magistrat contre 106 en 2007.

Dans les TA, la réalisation en 2008 (275 affaires traitées par magistrat) est également supérieure à celle de 2007 (262 affaires traitées par magistrat).

La productivité constatée en 2008 des agents de greffe est, toutefois, moins satisfaisante que celle des magistrats. En effet, au Conseil d'Etat 152 affaires ont été réglées par agent de greffe en moyenne, contre 154 en 2007. De même, dans les TA cette productivité a fléchi avec 185 affaires traitées (190 affaires traitées en 2007). En revanche, dans les CAA, le nombre d'affaires traitées par greffier a légèrement progressé pour atteindre 81 affaires (contre 78 en 2007).

Votre rapporteur spécial suivra avec attention l'évolution de cette productivité au cours du prochain exercice, sans perdre de vue qu'elle dépend pour beaucoup d'une optimisation du rapport entre le nombre de magistrats administratifs et le nombre de greffiers.