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Projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008 : contributions des rapporteurs spéciaux

 

G. PROGRAMME 203 « RÉSEAU ROUTIER NATIONAL »

L'exécution du programme 203 s'articule autour de trois actions :

- l'action 1 « Développement des infrastructures routières ». La quasi-totalité des ressources de cette action est constituée de fonds de concours versés par les collectivités territoriales dans le cadre d'opérations contractualisées et co-financées et par l'Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF) qui finance directement les opérations sur le réseau concédé et verse des fonds de concours pour le réseau non concédé ;

- l'action 2 « Entretien et exploitation » ;

- et l'action 3 «  Politique technique, action internationale et soutien au programme ».

1. Une consommation de crédits toujours très « prudente »

Le tableau suivant présente les données générales de l'exécution du programme 203 « Réseau routier national » en 2008.

a) Le début d'un « cycle » de reports des autorisations d'engagement ?

Comme en 2007, l'exécution du programme 203 pour l'exercice 2008 se caractérise par une gestion extrêmement prudente des autorisations d'engagement.

Si le taux d'exécution des autorisations d'engagement ramené aux crédits prévus par la loi de finances initiale pour 2008 est particulièrement élevé, soit 392 %, c'est en raison du montant important des reports entre 2007 et 2008 qui s'élève à 2.623 millions d'euros.

Ces crédits reportés n'ont pas été entièrement consommés. En effet, le montant total des autorisations d'engagement consommées en 2008 atteint 1.841 millions d'euros (à comparer aux 469 millions d'euros prévus en loi de finances initiale et aux 3.931,88 millions d'euros ouverts en exécution).

Ce montant, incluant les fonds de concours et les attributions de produits, ne représente pourtant que 47 % des crédits ouverts au titre du programme 203 en 2008, soit une amélioration de l'exécution assez faible par rapport à 2007, année durant laquelle les autorisations d'engagement consommées ne représentaient que 37 % des autorisations d'engagement ouvertes.

Compte-tenu des évolutions de périmètre du programme 203 entre 2008 et 2009, les autorisations d'engagement reportées sur l'année 2009 atteignent 2.226 millions d'euros, soit 120,1 % du montant des autorisations d'engagements engagées au cours de l'exercice.

b) Les incertitudes liées à l'évolution du programme « Réseau routier national »

La faiblesse des engagements doit être mise en rapport avec le transfert des routes nationales aux départements, soit 16.947 km de routes nationales transférés en 2006, puis 340 km en 2007 et 521 km en 2008.

On remarque que les crédits de paiement semblent mieux consommés que les autorisations d'engagement, soit, 403 % des crédits prévus en loi de finances initiale mais seulement 76 % des crédits ouverts (reports et fonds de concours compris).

En 2007, le directeur général des routes précisait avoir volontairement limité les engagements « afin de réduire la charge en crédits de paiement sur les exercices ultérieurs ». Cette décision semblait justifiée car le financement du programme repose essentiellement sur les fonds de concours versés par les collectivités territoriales et par l'AFITF, et ces rattachements de fonds de concours, surestimés de près de 30 % en autorisations d'engagements et en crédits de paiement en 2007, ont encore été surévalués en 2008, de 49 % en autorisations d'engagement et de 22,9 % en crédits de paiement.

La surestimation des fonds de concours sur les exercices 2007 et 2008

(en euros)

 

2007

2008

 

Prévus en LFI

Ouverts

Ecart en %

Prévus en LFI

Ouverts

Ecart en %

Autorisations d'engagement

2.222.000.000

1.590.295.669

- 28,4 %

1.619.000.000

862.620.127

- 49 %

Crédits de paiement

2.222.000.000

1.574.708.049

- 29,1 %

1.735.400.000

1.336.419.830

- 22,9 %

Source : Rapport annuel de performances 2008 « Ecologie, développement et aménagement durables »

Les écarts de prévision budgétaires sont une illustration de la grande incertitude pesant sur le financement à venir des infrastructures routières. Ce constat pourrait justifier la politique de restriction conduite par le responsable de programme. La réalisation de nouvelles infrastructures pouvait en effet être remise en question tant par les choix du « Grenelle de l'environnement » en faveur des moyens de transports alternatifs à la route que par la réduction des ressources de l'AFITF en 2009, du fait de l'épuisement des recettes de privatisation des autoroutes.

Ces évolutions, sans être devenues tout à fait caduques, sont cependant remises en cause en 2009 par la mise en place du plan de relance de l'économie française qui a prévu de consacrer un montant de 450 millions d'euros d'engagement aux opérations routières. Il s'agit à la fois d'opérations de développement du réseau national et d'entretien.

c) La réserve sur l'évaluation comptable du réseau routier est levée

Lors de la certification des comptes de 2006, la Cour des comptes avait relevé des insuffisantes dans la méthode utilisée pour évaluer le réseau routier national et avait émis à ce titre l'une de ses 13 réserves substantielles.

Il s'agissait d'un enjeu essentiel dans la mesure où le réseau routier représentait une part importante du bilan de l'Etat, soit 122 milliards d'euros et la moitié des immobilisations corporelles.

La réserve de la Cour des comptes a pu être levée en 2008 grâce à l'important travail de fiabilisation et d'amélioration de la méthodologie d'évaluation.

Le rapport de performances précise que cet effort s'est poursuivi par la diffusion, en novembre 2008, d'un guide élaboré conjointement avec la Direction générale des finances publiques relatif aux imputations et au suivi des infrastructures routières. Les efforts des services sont d'ailleurs soulignés dans le rapport annuel du contrôleur budgétaire et comptable relatif à l'exécution budgétaire et aux situations financières et comptables ministérielles de l'année 2008.

2. Une performance encore fragile

a) Une ambition de performance trop restreinte ?

Les indicateurs de performance sont supérieurs ou égaux aux cibles fixées pour quatre d'entre eux et juste en dessous des objectifs fixés pour trois d'entre eux.

Vos rapporteurs spéciaux remarquent que les indicateurs qui satisfont les objectifs fixés ne semblent pas très ambitieux. En effet la cible définie à l'horizon 2010 est atteinte en 2008, ce qui ne laisse pas de marge de progression pour les années 2009 et 2010.

b) Des résultats fragiles

On constate des évolutions positives des indicateurs de l'objectif visant à améliorer le niveau de sécurité. Toutefois, cette amélioration est en partie liée à la baisse des vitesses constatées due à la mise en place de radars et à l'augmentation des coûts des carburants, éléments sur lesquels les moyens d'action du directeur de programme sont nuls. Il s'agit donc d'une conjoncture favorable plutôt que d'une amélioration de la performance du programme.

La détérioration de la satisfaction des usagers semble d'ailleurs confirmer la faiblesse des résultats obtenus, plutôt que d'être un effet secondaire de la crise économique, qui, selon le rapport de performances, aurait « un impact sur le sentiment de satisfaction portant sur les services et la qualité du réseau routier ».

Si l'on doit se féliciter de la bonne maîtrise des coûts de construction des opérations mises en service, il apparaît toutefois que ces résultats risquent d'être mis en cause à très court terme. Une augmentation tendancielle des coûts est attendue, résultant des exigences renforcées dans le domaine environnemental.

Enfin, l'état des structures de chaussées se détériore par rapport à 2007 pour les voies rapides urbaines et pour les voies à caractéristiques autoroutières. Il se maintient pour les grandes liaisons d'aménagement du territoire et pour le réseau concédé. Il reste inférieur aux prévisions pour 2008 pour tous les types de chaussées, exception faire du réseau concédé. L'indicateur de performance montre que les résultats se sont rapidement, et de façon constante, détériorés depuis 2006.

c) La performance est-elle réduite par la prégnance des fonds de concours ?

Ce mouvement pourrait s'accentuer dans la perspective de la diminution des crédits que connaît le programme 203 « Réseau routier national » en raison de la sous-consommation des crédits et de la diminution des fonds de concours réalisés.

Le rapport précité du contrôleur financier et budgétaire précise d'ailleurs à cet égard que l'importance des fonds de concours au sein du programme 203 limite le recours à la fongibilité : « sur le programme « Réseau routier national » (...) il est actuellement impossible d'accroître les dépenses d'entretien (0,5 milliard d'euros) à partir des crédits destinés aux opérations nouvelles (1,3 milliard d'euros), ceux-ci étant ouverts par voie de fonds de concours ».

Vos rapporteurs spéciaux observent que le recours aux fonds de concours, et donc à l'AFITF, limite les possibilités d'adaptation de gestion en cours d'année prévue par la nouvelle constitution financière. Ils soulignent les questions que posent, indirectement, le recours à une agence de financement des transports, point qui sera réexaminé dans le cadre du programme 226 « Transports terrestres et maritimes ».