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Projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008 : contributions des rapporteurs spéciaux

 

C. LE PROGRAMME « ÉPARGNE »

Le programme 145, « Epargne », rassemble des crédits qui visent à encourager, principalement, la construction immobilière et l'accession à la propriété immobilière, dont, pour l'essentiel, ceux qui assurent le financement des primes d'épargne logement, dues par l'Etat à la clôture des comptes et plans d'épargne logement (CEL et PEL).

1. Une « sous-budgétisation » des dépenses d'épargne logement pour la troisième année consécutive

En 2008, le programme « Epargne » a représenté une dépense de 1,28 milliard d'euros (en AE et CP), contre 1,37 milliard d'euros en 2007 et 1,42 milliard d'euros en 2006. Cependant, une ouverture de crédits est intervenue en cours d'exercice, par décret d'avance, à hauteur de 150 millions d'euros, soit un abondement de 13 % de la dotation votée en LFI (1,13 milliard d'euros). Un schéma semblable avait été observé en 2006 et en 2007, exercices pour lesquels une ouverture de 220 millions d'euros avait été pratiquée, à chaque fois, en LFR, au bénéfice du programme. La nécessité de cette opération, pour les trois années, a résulté de la hausse des dépenses de primes d'épargne logement, qui représentent plus de 99 % des crédits du programme.

En effet, les dépenses d'épargne logement ont doublé entre 2005 et 2006, passant de 988 millions d'euros à 1,784 milliard d'euros. En 2007, elles ont décru à hauteur de 1,475 milliard d'euros mais, en 2008, elles ont atteint 1,588 milliard d'euros. Ces dépenses ont d'abord augmenté du fait de la réaction des épargnants envers les réformes relatives à l'épargne logement (versement anticipé des prélèvements sociaux des PEL de plus de dix ans prévu par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 et fiscalisation des intérêts des PEL de plus de douze ans prévu par la LFI pour 2006). En 2008, à ce phénomène coïncidant avec l'arrivée à maturité de générations de PEL aux encours élevés, s'est ajouté un effet « taux d'intérêt » dans la mesure où le taux du prêt au titre du PEL (4,20 % pour les plans ouverts depuis le 1er août 2003) s'est avéré, pour certains détenteurs, plus intéressant que les taux des crédits immobiliers du secteur concurrentiel (lesquels ont atteint en moyenne plus de 5 % à l'automne 2008), incitant ainsi les particuliers à clôturer leurs plans pour faire valoir leurs droits à prêt.

Il en résulte que, si le nombre de primes d'épargne logement versées en 2008 (soit 1,56 million de primes) a été légèrement moindre qu'en 2007 (1,58 million de primes), le montant moyen de la prime (hors surprime) a quant à lui été plus élevé (974 euros, contre 932 euros en 2007).

Cependant, la sous-évaluation des dépenses d'épargne logement, sur trois années consécutives, met en cause la sincérité de la prévision budgétaire du programme « Epargne ». En effet, comme le relève la Cour des comptes, « cet état de fait pouvait être expliqué, en 2006, par l'incertitude qui prévalait alors sur l'effet qu'aurait la modification, fin 2005, du régime fiscal et social de l'épargne logement [...]. Il n'en était plus de même en 2007 et, a fortiori, en 2008. L'insuffisante dotation du programme [...] constitue donc une entorse manifeste au principe de sincérité fixé par l'article 32 de la LOLF158(*) ». En outre, le montant de crédits ouverts par la voie du décret d'avance est resté insuffisant, le solde des besoins étant financé par le recours à des découverts consentis par le Crédit foncier de France (CFF).

Le financement des primes d'épargne logement

(en millions d'euros)

 

Dépenses engagées par les banques

LFI

LFR

Décret d'avance

Découvert auprès du CFF

2006

1.784

1.191

+ 220

 

715

2007

1.475

1.143

+ 200

 

843

2008

1.588

1.122

 

+ 150

963

Source : documentation budgétaire et Cour des comptes

2. Le recours à des découverts consentis par le Crédit foncier de France : une « débudgétisation » coûteuse

En pratique, le versement par l'Etat des primes d'épargne logement est effectué par l'intermédiaire d'établissements de crédit conventionnés et du CFF. Lors de la clôture des CEL et PEL, les établissements de crédit versent les primes, dont le montant leur est remboursé, au mois le mois, par le CFF. Celui-ci se tourne vers l'Etat, le mois suivant, pour en obtenir le remboursement.

Or, depuis 2006, les ouvertures de crédits supplémentaires se révélant insuffisantes pour financer les besoins en la matière, l'Etat a choisi de couvrir le reste des dépenses au moyen de « découverts » consentis par le CFF, comme le retrace le tableau ci-dessus. Ce découvert, en fin d'exercice 2008, a atteint 963 millions d'euros.

La situation appelle les plus grandes réserves de la part de votre rapporteur spécial.

D'autre part, sur ce sujet, le RAP de la mission « Engagement financiers de l'Etat » annexé au présent projet de loi de règlement se borne à mentionner (p. 105) que « l'augmentation des versements de primes en 2006, 2007 et 2008 a conduit à la constitution d'un découvert auprès du CFF qui s'élève à 963 millions d'euros à la fin de l'exercice 2008 », sans plus d'explications. Il y a là, manifestement, une importante lacune dans l'information apportée au Parlement. En outre, ce procédé de « débudgétisation », comme le relève la Cour des comptes, « contrevient en particulier à l'article 6 de la [LOLF], en application duquel la loi de finances doit retracer l'ensemble des dépenses budgétaires de l'Etat159(*) ».

D'autre part, le coût financier de la mesure s'avère élevé. En effet, d'après les observations de la Cour des comptes, les conditions de financement de l'avance décrites dans la convention signée par l'Etat avec le CFF sont les suivantes : taux EONIA + 0,065 % ; capitalisation mensuelle des intérêts. Or, en 2008, l'AFT a réalisé sept émissions de BTF à un mois dont les taux ont été compris entre 3,913 % et 4,316 % : à la date de chacune de ces émissions, la rémunération versée au CFF (EONIA + 0,065 %) a toujours été supérieure au taux des BTF, sans même prendre en compte la capitalisation mensuelle des intérêts.

Ces considérations ne peuvent que relativiser les résultats, globalement bons, enregistrés par le programme « Epargne » en termes de performance : les valeurs inscrites en LFI pour les indicateurs ont en général été atteintes.

Les dépenses fiscales contribuant au programme « Epargne »

Actuellement, une trentaine de dépenses fiscales contribue, à titre principal, aux finalités poursuivies par le programme « Epargne ». Au total, ces dépenses se sont élevées à environ 5,8 milliards d'euros sur l'exercice 2008, soit 4,5 fois les crédits consommés par le programme.

Les deux plus importantes de ces dépenses ont résulté :

- d'une part, de l'exonération des produits attachés aux bons ou contrats de capitalisation et d'assurance-vie (2,6 milliards d'euros, soit l'équivalent de deux fois les crédits consommés par le programme). Le nombre de bénéficiaires est indéterminé, dans la mesure où il ne se confond pas avec le nombre de souscripteurs, estimé à 12,5 millions de personnes ;

- d'autre part, de l'exonération des sommes versées au titre de la participation, de l'intéressement et de l'abondement aux plans d'épargne salariale (un milliard d'euros). Le nombre de bénéficiaires est évalué à 10 millions de personnes.

Source : RAP de la mission « Engagements financiers de l'Etat » annexé au présent projet de loi de règlement

* 158 Rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour l'exercice 2008, p. 77.

* 159 Rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour l'exercice 2008, p. 77.