Comptes rendus analytiques officiels du 2 juillet 2025

Mme la présidente.  - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi relative à la protection sociale complémentaire des agents publics territoriaux, présentée par Mme Isabelle Florennes et plusieurs de ses collègues.

Discussion générale

Mme Isabelle Florennes, auteure de la proposition de loi .  - (Applaudissements sur les travées du groupe UC) Cette proposition de loi est essentielle et très attendue, pour reprendre les mots de Philippe Laurent, président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT).

Je remercie mes cosignataires, appartenant à l'ensemble des groupes.

Ce texte consacre une démarche inédite, voire historique, de dialogue social entre les employeurs territoriaux et les organisations syndicales. Répondant aux obligations de l'ordonnance du 17 février 2021, il transpose le premier accord conclu à l'échelle de la fonction publique territoriale.

Cet accord pose le principe de la généralisation des contrats collectifs à adhésion obligatoire en matière de protection sociale complémentaire au titre de la prévoyance.

Il fixe le montant de la participation minimale de l'employeur à la moitié de la cotisation individuelle prévue au contrat ouvrant droit aux garanties minimales.

Cet accord est issu d'une négociation de dix mois. Chacun a fait preuve de responsabilité, pour améliorer la protection des agents territoriaux. La généralisation de l'adhésion obligatoire à un contrat de prévoyance concerne 38 000 employeurs et 1,9 million d'agents. C'est un facteur d'attractivité alors que près de 74 % des collectivités peinent à recruter.

La fonction publique d'État a, quant à elle, conclu un accord de prévoyance en octobre 2023, aussitôt transposé dans la loi de finances pour 2024.

Nous discutons de cette proposition de loi deux ans après l'accord du 11 juillet 2023, conclu entre la Coordination des employeurs territoriaux et l'ensemble des syndicats représentatifs de la fonction publique territoriale. La liste des signataires, qui comprend les principales associations d'élus locaux, montre combien cet accord est important et unique, mais aussi sensé et calibré.

L'article 1^er met en place la généralisation des contrats de prévoyance.

L'article 2 prévoit la mise en place de cette obligation.

L'article 3 fixe la participation minimale des employeurs.

L'article 4, sur lequel le Gouvernement a déposé un amendement, rétablit la version initiale du texte. Il sécurise les droits des agents en fixant un cadre propice à une répartition équilibrée des risques et rétablit le pluralisme nécessaire à une concurrence saine et nécessaire pour les collectivités.

L'article 5 instaure à titre transitoire un régime dérogatoire pour les agents en arrêt de travail à la date de mise en oeuvre du contrat collectif.

L'article 6 reporte l'entrée en vigueur au 1^er janvier 2029, afin que les collectivités aient le temps de conclure leurs nouveaux contrats.

Je remercie particulièrement M. le ministre pour son engagement, Mme la rapporteure pour son travail et l'ensemble des parties prenantes pour leur action en faveur de la fonction publique territoriale et de ses agents. (Applaudissements sur les travées du groupe UC ; M. David Margueritte applaudit également.)

Mme Catherine Di Folco, rapporteur de la commission des lois .  - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Près des trois quarts des 1 940 000 agents territoriaux sont de catégorie C ; 45 % d'entre eux relèvent de la filière technique ; la moyenne d'âge est de 46 ans ; le salaire médian est de 1 947 euros, soit 600 euros de moins que dans la fonction publique d'État.

Ces agents sont davantage exposés aux risques d'incapacité, d'invalidité ou d'inaptitude, mais aussi de précarité en cas d'arrêt de travail. Sans prévoyance, ils ne bénéficient que d'un demi-traitement au bout de trois mois d'arrêt. Or moins de la moitié d'entre eux sont couverts par une protection complémentaire. Cela tient à son caractère facultatif, une culture hétérogène de la prévention et une perception lacunaire des enjeux.

Un décret de 2011 a prévu la possibilité pour les collectivités territoriales de participer au financement de la complémentaire santé de leurs agents, qu'ils souscrivent un contrat collectif ou individuel labellisé.

L'ordonnance du 17 février 2021 a renforcé le régime de protection sociale complémentaire en rendant obligatoire la participation au financement en matière de prévoyance à partir du 1^er janvier 2025 et en la fixant à 20 % du montant de référence, établi à 35 euros par le décret du 20 avril 2022. Ainsi, depuis six mois, les collectivités territoriales dépensent 7 euros par mois et par agent en prévoyance.

C'était une première étape. Les employeurs et les syndicats ont, pour aller plus loin, lancé une négociation conclue par un accord le 11 juillet 2023. Celui-ci a prévu la généralisation des contrats collectifs à adhésion obligatoire et fixé le montant de la participation minimale de l'employeur à la moitié de la cotisation individuelle. Cette généralisation est en effet perçue comme source d'optimisation, en améliorant l'équilibre économique du contrat et la couverture des agents.

L'accord du 11 juillet 2023 nécessite d'être transposé dans la loi, faute de quoi il ne peut être appliqué, d'où la proposition de loi d'Isabelle Florennes.

Selon l'article 1^er, seuls les contrats collectifs sont éligibles à la participation financière des collectivités territoriales. L'article 2 rend obligatoire l'adhésion des agents aux contrats de prévoyance. Il en résulte une généralisation de ces contrats.

L'article 3 relève de 20 % à 50 % le taux de participation des employeurs, ce qui réduira le décalage entre les 7 euros actuellement versés et le niveau permettant de couvrir les garanties minimales, évalué à 70 euros.

Le coût pour les finances locales de cette mesure très favorable aux agents s'élève à 500 millions d'euros. Toutefois, un grand nombre de collectivités territoriales ont déjà conclu des contrats collectifs à adhésion obligatoire.

Nous n'ignorons pas l'augmentation de 12 points en quatre ans du taux de cotisation employeur pour les agents affiliés à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL). Aussi, l'article 6 reporte l'entrée en vigueur de la loi au 1^er janvier 2029, afin de lisser dans le temps l'effort demandé aux collectivités.

L'article 4 cristallise les débats du monde mutualiste. Les signataires souhaitent que le nouvel organisme prenne en charge les rechutes après un arrêt de travail survenu avant la prise d'effet du contrat collectif. Or aucune disposition ne le garantit en l'état du droit. L'application de l'article 7 de la loi Évin est source de contentieux, ce qui retarde les indemnisations. Nous avons donc adopté une rédaction de l'article 4 plus précise, qui ancre la jurisprudence de la Cour de cassation, afin de garantir aux agents la reprise de leurs droits.

L'article 5 introduit un régime dérogatoire à titre transitoire pour les agents en arrêt de travail à la date de mise en place du contrat collectif. Ils bénéficieront de la participation de l'employeur dans les mêmes conditions que les autres.

L'article 6 détermine l'entrée en vigueur des dispositions du texte. La date du 1^er janvier 2027 prévue initialement était peu réaliste, d'autant que le Gouvernement n'a pas engagé la procédure accélérée sur le texte. Aussi, la commission l'a reportée au 1^er janvier 2029.

Mme la présidente.  - Il faut conclure.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur.  - J'espère que le Gouvernement lèvera le gage ; c'est l'objet de l'article 7. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)

M. Laurent Marcangeli, ministre de l'action publique, de la fonction publique et de la simplification .  - Cette proposition de loi dépasse largement le cadre législatif. Elle incarne une volonté collective puissante des employeurs territoriaux et des organisations syndicales pour renforcer la protection sociale des agents territoriaux. Je me réjouis qu'elle transpose l'accord de 2023, levier d'attractivité essentiel de la fonction publique territoriale.

C'est le premier accord qui suit la loi du 6 août 2019, qui en a fixé le cadre.

Élu local, je salue ce choix. Forte de ses 2 millions d'agents publics dont les trois quarts sont de catégorie C, la fonction publique territoriale ne pouvait laisser ses agents sans protection, d'autant qu'ils exercent souvent des métiers pénibles.

Je salue la ténacité d'Isabelle Florennes, dont le texte constitue une avancée sociale majeure. La protection sociale complémentaire n'est pas un privilège mais un filet de sécurité qui doit profiter à tous.

Dans une logique d'équité, la fonction publique territoriale doit avancer de concert avec les deux autres versants de la fonction publique.

Je salue l'engagement exemplaire des employeurs territoriaux qui ont mis en place cette prévoyance malgré un contexte budgétaire difficile. Je pense au centre de gestion du Rhône et à celui de la Loire-Atlantique.

M. Philippe Grosvalet.  - Très bien !

M. Laurent Marcangeli, ministre.  - Je pense également aux élus de Vendée, qui modulent leur participation en fonction de la rémunération des agents. Cela témoigne d'une volonté politique de les protéger.

Cette cotisation obligatoire protège davantage les agents tout au long de leur carrière.

J'ai été sensible à plusieurs témoignages d'agents ayant bénéficié de cette prévoyance, dont une jeune qui a dû s'arrêter plus de trois mois et se félicitait d'avoir souscrit une complémentaire, sur le conseil avisé d'une directrice des ressources humaines. Quand ce n'est pas le cas, les agents doivent affronter des problèmes financiers en plus de leurs problèmes de santé.

Le rôle de l'État est primordial pour sécuriser le cadre juridique et garantir l'équité entre tous les territoires.

Cette loi de transposition est donc nécessaire.

La généralisation aura des conséquences pratiques : pour la passation des marchés, alors que les contrats sont complexes, il faudra un soutien fort de l'État et des centres de gestion. Toutes les collectivités n'ont pas les moyens de mettre en place de telles mesures.

En inscrivant cette proposition de loi à l'ordre du jour de la session extraordinaire, le Gouvernement prend acte du souhait des collectivités d'étendre la couverture à l'ensemble des agents. C'est un bon signal pour la cohésion nationale.

Adoptez ce texte clair, lisible et équilibré, qui fournira à tous les employeurs territoriaux une future base juridique stable. Ce texte représente un acte politique fort en faveur de la solidarité, une marque de confiance et de soutien aux employeurs territoriaux. Je vous invite à le voter pour construire une fonction publique mieux protégée, plus juste, plus attractive, à la hauteur des défis qui nous attendent. (Applaudissements sur les travées du RDSE, du groupe UC et sur quelques travées du groupe Les Républicains)

Mme Patricia Schillinger .  - Cette proposition de loi attendue et utile est le fruit d'un dialogue social abouti.

Trop longtemps, la protection sociale complémentaire a reposé sur un système hétérogène et facultatif. Ce texte corrige une inégalité en traduisant dans la loi l'accord du 11 juillet 2023, qui garantit à chaque agent une protection complémentaire minimale, financée à 50 % par l'employeur. C'est un progrès social majeur qui instaure un socle de garanties obligatoires.

La commission a enrichi le texte en différant l'entrée en vigueur à 2029, date plus réaliste.

Au-delà du consensus, nous alertons sur quelques points de vigilance, à l'instar du risque d'une protection sociale au rabais : il faut que les moyens suivent. Le risque est réel ; les petites collectivités proposeront des contrats minimaux, contrairement à d'autres.

Le texte devra s'articuler avec la spécificité du régime alsacien-mosellan, qui offre des prestations de qualité à 2 millions de bénéficiaires.

L'extension du régime local aux fonctionnaires sous statut est une piste intéressante ; elle éviterait aux collectivités de devoir monter des dispositifs coûteux. La fonction publique ne doit pas être à la traîne du privé ou de dispositifs concurrents.

La réussite de cette réforme dépendra de notre capacité collective à organiser une montée en charge équitable et dynamique.

Le RDPI votera ce texte qui répond à un besoin réel, s'appuie sur un accord solide et a connu des ajustements bienvenus, mais nous resterons vigilants sur sa mise en oeuvre concrète.

M. Michel Masset .  - (Applaudissements sur les travées du RDSE) Depuis trop longtemps, les agents publics territoriaux ne bénéficient pas des mêmes protections que d'autres. C'est inacceptable.

Ce texte constitue une avancée en transposant un accord collectif historique, signé à l'unanimité, qui pose les bases d'un socle de solidarité en matière de protection sociale complémentaire. Il instaure des garanties ambitieuses telles que le maintien à 90 % de la rémunération nette en cas d'arrêt et une participation de l'employeur à hauteur de 50 %.

Il est regrettable que les gouvernements successifs n'aient déposé aucun projet de loi à ce sujet. L'entrée en vigueur en 2029 du texte est problématique pour un accord signé en 2023. Ces six années sont en décalage complet avec l'urgence sociale. Dans le Lot-et-Garonne, les maires nous disent qu'ils ont du mal à fidéliser les agents, en raison du manque d'attractivité de la fonction publique territoriale.

L'absence de prévoyance efficace signifie une chute brutale de revenus, une mise en danger personnelle et un sentiment d'abandon. Ce texte est donc porteur d'espoir.

Dans nos territoires ruraux, le service public est souvent le dernier lien républicain, le seul visage de l'État. Un agent territorial est un facteur de cohésion, un garant de la continuité de la vie locale.

J'ai déposé un amendement à l'article 4, adopté en commission, afin d'interdire l'exclusion des pathologies antérieures lorsqu'un agent passe d'un contrat individuel à un contrat collectif ou en cas de succession de contrats collectifs. Il s'agit d'éviter toute rupture de droits, ainsi que des démarches contentieuses des assureurs.

L'objectif est bien de construire un cadre universel, juste et protecteur. Cette proposition de loi apporte aussi de la lisibilité aux employeurs publics. Le RDSE, fidèle à ses valeurs sociales, la votera majoritairement. En protégeant mieux ceux qui font vivre nos territoires, nous en renforçons la cohésion. (Applaudissements sur les travées du RDSE ; Mme Patricia Schillinger et M. Jean-Luc Brault applaudissent également.)

M. Jean-Michel Arnaud .  - (Applaudissements sur les travées du groupe UC) Je salue le travail d'Isabelle Florennes et Catherine Di Folco.

L'accord du 11 juillet 2023 s'inscrit dans le cadre du dialogue social prévu par la loi du 6 août 2019. Il marque une avancée positive pour la négociation collective. Nous félicitons les parties prenantes. La démocratie sociale est utile, et pas que pour les retraites.

La généralisation des contrats collectifs à adhésion obligatoire et l'augmentation de la participation minimale de l'employeur touchent néanmoins à des dispositions législatives issues de l'ordonnance du 17 février 2021. Une transposition législative était indispensable. Or les instabilités successives ont empêché les précédents ministres de la mener à bien.

Cette proposition de loi répond à un paradoxe. Alors que les agents territoriaux sont particulièrement exposés aux risques, ils demeurent peu ou mal couverts.

Cette situation résulte du caractère facultatif de la participation de l'employeur ou de l'agent, d'une culture hétérogène de la prévention, d'une expertise insuffisante en matière d'assurances, d'une méconnaissance des mécanismes complémentaires par les collectivités et du manque d'attrait de ce marché pour les acteurs privés.

Le texte renforce la protection des agents face aux aléas de la vie et au risque de paupérisation, et introduit un socle de nouveaux droits. Compte tenu du gel du point d'indice, ces dispositifs avantageux sont indispensables pour affronter la concurrence du secteur privé.

Les articles 1^er et 2 généralisent les contrats collectifs à adhésion obligatoire. Si certains ont pu exprimer une réticence, au nom de la libre administration des collectivités territoriales, je rappelle que le texte garantit le respect de la liberté locale de négociation.

L'article 3 relève la participation de l'employeur de 20 % à 50 % du montant de la cotisation : dès lors que l'adhésion est obligatoire, l'agent ne saurait être contraint à un reste à charge élevé. Le coût pour les finances locales est évalué à 500 millions d'euros : ce sera un point de vigilance.

L'article 4 garantit la prise en charge des suites d'états pathologiques survenus avant l'adhésion au contrat, en appliquant à la fonction publique territoriale le cadre juridique issu de l'article 2 de la loi Évin.

Le groupe UC votera l'amendement n°7 du Gouvernement qui rétablit la version initiale de l'article 4. C'est une demande de la Coordination des employeurs publics territoriaux : selon Philippe Laurent, la rédaction de la commission entretient une ambiguïté juridique entre les notions relevant de la loi Évin et d'autres propres au champ assuranciel, avec un risque de réduction du niveau de concurrence et donc de renchérissement des coûts des contrats pesant tant sur les employeurs que sur les agents.

L'article 5 instaure un régime dérogatoire pour les agents se trouvant en arrêt de travail à la date de la conclusion du premier contrat collectif : cela lève une source potentielle d'insécurité juridique.

Le groupe UC votera ce texte, modifié par l'amendement du Gouvernement, que toutes les associations d'élus locaux appellent à adopter. En tant que représentant des élus locaux, il serait incongru que nous ne suivions pas la volonté quasi unanime de leurs associations. (Applaudissements sur les travées du groupe UC ; MM. Michel Masset et Daniel Chasseing applaudissent également.)

Mme Céline Brulin .  - Nous soutenons la transposition de cet accord qui consolide un progrès conclu entre les employeurs et les agents territoriaux. Face aux simulacres de concertation, comme le conclave sur les retraites, cela montre que quand le dialogue part du réel et n'est pas corseté par des injonctions contradictoires, il débouche sur des avancées.

Signé par la quasi-totalité des acteurs, cet accord prévoit un régime obligatoire de prévoyance par contrat collectif, financé à 50 % par l'employeur, garantissant un niveau de couverture à 90 % du revenu net en cas d'incapacité ou d'invalidité - une bouée pour les agents en congé longue maladie, en demi-traitement. Il prévoit aussi une participation obligatoire des employeurs, toujours à 50 %, pour la complémentaire santé - une juste convergence avec le privé. Nous sommes loin des clichés selon lesquels les agents publics seraient les mieux lotis...

C'est donc une avancée, même si nous aurions préféré une prise en charge à 100 % par la sécurité sociale. Mais cette dernière a été méthodiquement définancée par des décennies d'exonérations massives de cotisations patronales, jusqu'à 3,5 Smic, sans oublier la transformation du CICE en allégement de cotisation. Il faudrait sans cesse baisser le coût du travail... Or les employeurs publics, eux, voient leur cotisation à la CNRACL augmenter, pour combler un déficit qui s'explique par la contribution de la caisse à la solidarité entre les régimes vieillesse, à hauteur de 100 milliards en euros courants.

Les 66 % des employeurs territoriaux sans protection sociale complémentaire pointent leur absence de marge de manoeuvre. La DGF, amputée de 10 milliards d'euros entre 2014 et 2017, n'est toujours pas indexée sur l'inflation. Les recettes dynamiques comme la fiscalité économique locale s'éteignent peu à peu. Nous n'opposons pas progrès social et contrainte budgétaire, mais la logique d'austérité à la réalité des besoins du service public local.

Malgré ce contexte, huit centres de gestion ont déjà mis en oeuvre l'accord, les choses avancent. Nous restons vigilants sur la convergence entre les trois fonctions publiques. Gare aux logiques contraires à l'esprit du service public - à Bercy, le recours à une start-up privée, sans ancrage territorial ni réseau physique, inquiète. Dans la fonction publique hospitalière, renoncer à la gratuité des soins pour les agents dans leur propre établissement enverrait un très mauvais signal.

Nous avons déposé un amendement pour avancer la date de mise en oeuvre de ce texte qui concourt à l'affirmation d'un service public vécu comme un bien commun. (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE-K ; M. Akli Mellouli applaudit également.)

Mme Anne Souyris .  - Je salue l'autrice, Isabelle Florennes. Le GEST votera cette proposition de loi qui améliorera la couverture complémentaire des quelque deux millions d'agents publics concernés.

À ce jour, moins de la moitié des fonctionnaires territoriaux sont couverts. Pourtant, la fonction publique territoriale regroupe des professions à forte sinistralité : Atsem, éboueurs, auxiliaires de puériculture, policiers municipaux, etc. Preuve de la difficulté des conditions de travail, le taux d'absentéisme y est légèrement supérieur à celui du secteur privé. Nous serions bien inspirés de partager l'esprit de cet accord, plutôt que de faire la chasse aux indemnités journalières. Améliorons plutôt les conditions de travail : la prévention entraîne une meilleure protection sociale, donc une meilleure dépense publique.

Cela dit, ce texte offrira une protection sociale complémentaire aux agents territoriaux face aux risques d'incapacité, d'invalidité, d'inaptitude ou de décès. Cette traduction législative de l'accord de juillet 2023 est une avancée sociale inédite, que nous saluons.

Nous nous étonnons toutefois du véhicule juridique utilisé : le Gouvernement aurait dû déposer un projet de loi, comme c'est de tradition pour transposer un accord professionnel. Résultat : pas d'étude d'impact, ni d'expertise du Conseil d'État sur l'article 4. Dommage...

Un regret : la fonction publique d'État bénéficiera de cette protection sociale complémentaire au 1^er janvier 2026, mais les choses sont encore en cours pour la fonction publique hospitalière, or il y a urgence.

Nous voterons ce texte, une avancée historique. (Applaudissements à gauche et sur les travées du groupe UC)

M. Éric Kerrouche .  - Ce texte, d'apparence technique, est un texte de justice sociale et de reconnaissance des agents qui font le service public local. Il consacre aussi le dialogue social : c'est pourquoi j'ai tenu à le cosigner.

Quelque 1,9 million d'agents sont concernés, dont 72 % de catégorie C. Leurs carrières sont longues et pénibles, ils sont exposés à des risques professionnels. Pour autant, ils ne bénéficient pas d'une couverture complémentaire efficace en matière de prévoyance, faute de moyens et du fait du caractère facultatif des contrats.

En 2023, moins de 25 % des agents sont couverts par un contrat intégrant le maintien de salaire en cas d'arrêt long ou d'invalidité, avec de gros écarts d'une collectivité à l'autre. Si, dans les grandes métropoles, la participation des employeurs avoisine les 50 euros par mois, elle est quasi inexistante dans les petites communes. Les agents les plus modestes supportent seuls le coût de la protection sociale complémentaire - alors que les arrêts de travail génèrent de la précarité.

L'ordonnance de 2021 prévoyait une participation de l'employeur à hauteur de 20 %, soit 7 euros par mois et par agent. Cette avancée, insuffisante, reste soumise aux capacités budgétaires locales, d'où une fracture territoriale.

L'accord du 11 juillet 2023 vient transformer le système. Il fallait une transposition législative sur trois points : la généralisation des contrats collectifs à adhésion obligatoire ; la participation minimale de l'employeur à hauteur de 50 % de la cotisation au régime de prévoyance ; le calcul de la part de l'employeur en fonction des cotisations réelles.

Le dispositif proposé est efficace et équilibré. Il renforce la solidarité entre agents et entre générations. Il mutualise les risques, en améliore la connaissance. Il responsabilise les employeurs et les agents - d'où une meilleure maîtrise des dépenses publiques. Il renforce l'attractivité de la fonction publique territoriale, alors que des postes sont difficilement pourvus.

Le groupe SER votera ce texte ; nous veillerons à son inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, ainsi qu'à la publication des décrets d'application. C'est une mesure de justice pour nos agents d'entretien, de sécurité, pour les puéricultrices ou les auxiliaires de vie. Tous ces agents au service de la République doivent être protégés et reconnus pour leur action au coeur du service public local. (Mme Cathy Apourceau-Poly applaudit.)

M. Jean-Luc Brault .  - (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP) Forte de ses 1,94 million d'agents, la fonction publique territoriale présente des particularités : 72 % d'agents de catégorie C ; une moyenne d'âge de 46 ans ; 45 % des emplois dans des filières techniques, souvent comme manoeuvre ; un salaire médian de 1 900 euros par mois. Le risque de précarité est élevé. Les arrêts de travail et les cas d'invalidité passés 50 ans sont en nette hausse. Or moins de 50 % des agents sont couverts par une protection sociale complémentaire au titre de la prévoyance.

La réforme de la protection sociale complémentaire est l'occasion d'une avancée sociale essentielle. Elle sera facteur d'attractivité pour le service public. C'est un grand pas pour les agents de nos collectivités.

L'accord du 11 juillet 2023 nécessitait une transposition législative. Je salue l'initiative d'Isabelle Florennes. Sa proposition de loi généralise les contrats collectifs, supprime ceux à adhésion facultative, et fixe la participation minimale des employeurs territoriaux à 50 % de la cotisation. Attention toutefois à la trésorerie de nos petites collectivités...

La commission a apporté des modifications utiles : sécurisation en cas de succession de contrats, report de l'entrée en vigueur au 1^er janvier 2029. Je salue la qualité des travaux de la rapporteure.

Cette proposition de loi répond à des enjeux d'efficacité, d'équité, de progrès social. C'est pourquoi le groupe Les Indépendants la votera. (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP ; Mme Patricia Schillinger applaudit également.)

M. David Margueritte .  - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Je salue le travail d'Isabelle Florennes et de Catherine Di Folco, précis, complet, qui pose un cadre équilibré, juste et gage de sécurité juridique.

Cet accord revêt une importance particulière : conclu après dix mois de discussions, c'est le premier accord collectif au sein de la fonction publique territoriale sans intervention de l'État - preuve de la maturité du dialogue social dans nos collectivités.

Que 50 % des agents publics territoriaux n'aient pas de protection sociale complémentaire a des conséquences concrètes : en cas d'arrêt prolongé au-delà de trois mois, la couverture n'est plus que partielle, voire nulle. Les agents ne sont ni informés, ni conseillés. C'est préoccupant, vu la configuration de la fonction publique territoriale : nombreux métiers techniques ; 72 % de catégorie C ; métiers pénibles, à horaires décalés ; forte exposition aux accidents du travail.

Cette proposition de loi lutte contre la précarité, contre les inégalités de traitement et renforce la solidarité. Je pense aux ripeurs, aux agents de l'eau, aux policiers municipaux, aux auxiliaires de puériculture, autant de métiers faiblement rémunérés, donc peu attractifs.

Deuxième avancée justifiant notre soutien : la généralisation des contrats obligatoires, avec des tarifs plus accessibles. La meilleure visibilité pour les assureurs assure la stabilité des cotisations dans la durée. Les employeurs devront prendre en charge la moitié du coût de la prévoyance : c'est une juste contrepartie du caractère obligatoire.

Troisième avancée : ce texte renforce l'attractivité de la fonction publique territoriale. Nous connaissons tous les difficultés des collectivités territoriales à recruter dans certains métiers. La mesure coûtera 500 millions d'euros, mais c'est un investissement !

Je salue le report à 2029 proposé par la commission. Il s'agit non d'un recul, mais d'un choix de responsabilité, compte tenu du temps de mise en application nécessaire, des discussions qui restent à mener, des échéances électorales de 2026 et 2028 et des contraintes budgétaires.

Enfin, le texte de la commission sécurise les dispositifs en limitant les risques de contentieux, notamment pour la transmission des contrats.

Il envoie un message fort aux agents publics territoriaux, réduit la précarité et renforce l'attractivité de la fonction publique territoriale. Le groupe Les Républicains le votera sans réserve. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)

Discussion des articles

L'article 1^er est adopté.

Article 2

Mme Laurence Muller-Bronn .  - André Reichardt s'est interrogé en commission des lois sur la prise en compte de la situation particulière de l'Alsace-Moselle. L'accord du 11 juillet 2023 a prévu, parmi les cas de dispense d'adhésion au contrat collectif à adhésion obligatoire, les agents bénéficiaires du régime local d'assurance maladie des trois départements de l'Est. Il faudra bien tenir compte de la particularité du régime alsacien-mosellan lors de l'élaboration du décret en Conseil d'État.

L'article 2 est adopté, de même que l'article 3.

Article 4

Mme la présidente.  - Amendement n°3 rectifié bis de M. Kerrouche et du groupe SER.

M. Éric Kerrouche.  - S'agissant d'une proposition de loi, cet article n'a pas fait l'objet d'un avis du Conseil d'État. Or sa technicité peut susciter des interprétations différenciées.

La rapporteure a cherché à renforcer la sécurité juridique du dispositif. Il nous semble néanmoins, après de multiples échanges, que demeurent des ambiguïtés potentiellement contreproductives, avec un risque de hausse du coût des futurs contrats d'adhésion obligatoire qui dissuaderait certains assureurs de soumissionner. En élargissant les situations couvertes, la commission introduit une complexité juridique qui expose l'assureur à des risques imprévisibles, comme des rechutes d'arrêts de travail antérieurs ou des suites de contrats individuels résiliés sans indemnisation préalable.

L'objectif de l'article 4 était clair, le cas de figure couvert par la loi Évin. Par souci de sécurité, revenons à la rédaction initiale.

Mme la présidente.  - Amendement identique n°7 du Gouvernement.

M. Laurent Marcangeli, ministre.  - Que disent les employeurs territoriaux ? J'ai reçu un mail de Philippe Laurent - à qui j'avais annoncé que je soutiendrai la démarche d'Isabelle Florennes - demandant que cet amendement soit adopté. Nous ne pouvons pas nous permettre de faire peser des incertitudes sur la réussite de ce dispositif. D'où la nécessité de lever l'ambiguïté juridique qui peut naître de la rédaction de la commission.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur.  - Je précise que, depuis la réunion de commission, M. Kerrouche a modifié son amendement pour le rendre identique à celui du Gouvernement.

Le courriel de M. Laurent, qu'il m'a aussi adressé, demandait à rétablir l'article dans sa version initiale. Mais ce n'est pas ce que fait cet amendement, puisqu'il supprime la dérogation à l'article 3 de la loi Évin. Or sans cette mention, certains assureurs pourront refuser de prendre en charge les suites pathologiques, dont les rechutes survenues antérieurement à l'adhésion au contrat. Votre amendement risque de fragiliser la couverture des agents.

Les alinéas 2 et 3, votés en commission à l'unanimité, protègent contre les contentieux qui pourraient naître de l'application de l'article 7 de la loi Évin. Ils ancrent la jurisprudence constante de la Cour de cassation et sont plus précis que la rédaction initiale de l'article 4. Nous avons inscrit précisément dans la loi ce qu'il fallait faire en cas de succession de contrats. Les organismes ne pourront faire une lecture restrictive de l'article 4.

La rédaction de la commission est plus précise, plus sûre juridiquement, plus protectrice. Votre amendement est moins-disant : avis défavorable.

Mme Muriel Jourda, présidente de la commission des lois.  - Je peux entendre que l'on veuille revenir, peu ou prou, au texte initial. Mais je ne comprends pas le grief qui est fait à l'article tel qu'il a été voté en commission. Nous parlons d'une succession de contrats de prévoyance. Qui prend en charge, quand un agent est tombé malade sous l'empire du premier contrat de prévoyance, et qu'il passe en demi-traitement alors que le deuxième contrat est entré en vigueur ? Selon la jurisprudence constante de la Cour de cassation depuis 2007, c'est le deuxième assureur. Notre rapporteur a simplement intégré cette jurisprudence au texte. Cela n'a rien d'imprécis, ni de risqué. C'est au contraire une précision juridique fort utile.

Mme Isabelle Florennes.  - J'ai expliqué dans mon propos liminaire pourquoi j'étais favorable à l'amendement du Gouvernement. Je fais confiance aux employeurs territoriaux, aux signataires de l'accord et à tous ceux qui m'ont soutenue pour le dépôt de cette proposition de loi.

Purement légistique, l'amendement du Gouvernement, validé par la direction de la sécurité sociale, consiste à supprimer la référence à l'article 3 de la loi Évin, qui entraîne une confusion entre les notions relevant de cette loi et celles qui relèvent du champ assurantiel. La fragilisation de l'assurabilité des risques entraînerait une distorsion de concurrence, avec un risque de renchérissement du coût des premiers contrats, au détriment des collectivités.

À la demande du groupe UC, les amendements identiques n^os3 rectifié bis et 7 sont mis aux voix par scrutin public.

Mme la présidente. - Voici le résultat du scrutin n°336 :

Les amendements identiques n^os3 rectifié bis et 7 sont adoptés et l'article 4 est ainsi rédigé.

Article 5

Mme la présidente.  - Amendement n°1 rectifié ter de M. Masset et alii.

M. Michel Masset.  - Le RDSE votera unanimement pour ce texte.

Comment garantir que les agents en congé maladie au moment de la prise d'effet du contrat collectif bénéficient de la meilleure couverture ? Afin qu'ils puissent exprimer clairement leur choix, cet amendement oblige l'employeur public local à leur proposer de choisir entre conserver le contrat individuel ou basculer vers le contrat collectif.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur.  - Pendant son arrêt de travail et jusqu'à trente jours après la reprise, l'agent pourra choisir de conserver son contrat individuel ou d'adhérer au contrat collectif. Dans tous les cas, Il bénéficiera de la participation de l'employeur dans les conditions prévues pour le contrat collectif à adhésion obligatoire.

Cet amendement apporte une clarification susceptible d'éviter d'éventuels contentieux. Avis de sagesse positive.

M. Laurent Marcangeli, ministre.  - Sagesse.

L'amendement n°1 rectifié ter est adopté.

L'article 5, modifié, est adopté.

Article 6

Mme la présidente.  - Amendement n°6 de Mme Cukierman et du groupe CRCE-K.

Mme Céline Brulin.  - Nous proposons d'avancer l'entrée en vigueur de la loi au 1^er janvier 2028. L'échéance du 1^er janvier 2029 est lointaine et contradictoire avec l'absolue nécessité de cette avancée sociale, tant pour les agents que pour l'attractivité de la fonction publique. Mettons-la en oeuvre au plus tôt, compte tenu des contraintes de passation de marchés publics et de préparation des employeurs. Nous ne partons pas d'une page blanche : de nombreuses collectivités ont pris les devants.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur.  - Cette question a fait débat en commission.

Nous ne sommes pas au terme du processus législatif : la procédure accélérée n'a pas été engagée, et le texte ne sera pas inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale avant l'automne. Au train où nous allons - je parle du train gouvernemental ! (sourires) -, il ne sera pas promulgué avant la mi-2026. Soyons réalistes : une application en 2027 est impossible.

En 2028 se tiendront des élections locales : laissons les nouveaux exécutifs régionaux et départementaux négocier leurs contrats. Le surcoût pour les collectivités n'est pas négligeable : un lissage après la fin de la hausse des taux de cotisation à la CNRACL leur offrira un peu de respiration. Pour ces raisons, avis défavorable.

M. Laurent Marcangeli, ministre.  - Je suis d'accord avec la rapporteure - sauf sur le train ministériel... (Sourires) L'atmosphère n'est pas la même à l'Assemblée nationale, y compris pour faire voter des textes en apparence simples, et l'instabilité politique retarde l'application des textes votés - vous connaissez les statistiques sur la lenteur de la publication des décrets d'application.

Respectons aussi le temps électoral. Les municipales auront lieu en mars prochain, puis, en 2028, les départementales et les régionales. Écoutons les employeurs territoriaux, qui demandent un report à 2029.

Que les syndicats souhaitent aller plus vite, je le comprends. Ce sujet est l'un des premiers auxquels je me suis attelé à mon arrivée, j'y suis particulièrement sensible comme ancien employeur local. Avis défavorable néanmoins, pour les raisons exposées.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur.  - Une précision, pour rassurer Mme Brulin et les agents : rien n'interdit une mise en oeuvre avant 2029.

M. Laurent Marcangeli, ministre.  - En effet !

L'amendement n°6 n'est pas adopté.

Mme la présidente.  - Amendement n°2 rectifié de Mme Schillinger et du RDPI.

Mme Patricia Schillinger.  - Je laisse le ministre défendre notre amendement.

Mme la présidente.  - Amendement identique n°5 du Gouvernement.

M. Laurent Marcangeli, ministre.  - Nous aurions pu faire l'inverse...

Il s'agit d'apporter de la souplesse dans la mise en oeuvre du nouveau dispositif : à l'expiration du contrat en cours, les employeurs bénéficieront d'un délai d'un an pour se mettre en conformité avec la loi, dans la limite de l'échéance du 1^er janvier 2029 fixée par la commission.

Ce délai réaliste permettra aux employeurs locaux et aux organisations syndicales de négocier les accords collectifs nécessaires. Il tient compte aussi de la nécessité pour les organismes assureurs de disposer d'un temps suffisant pour structurer leur offre.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur.  - Imaginons que la loi soit promulguée en septembre prochain et que le contrat collectif d'une collectivité arrive à expiration au 31 décembre. Selon la rédaction actuelle de l'article, le nouveau contrat qu'elle devra souscrire, pour une application au 1^er janvier 2027, devra être conforme au nouveau dispositif. Mais si cet amendement est adopté, la collectivité pourrait se contenter de renouveler son contrat à l'identique, puis aurait un an pour en négocier un autre, conforme au texte. En une année, elle devrait ainsi entreprendre des démarches pour souscrire deux contrats : ce serait reculer pour mieux sauter. Il nous semble plus logique qu'elle souscrive d'emblée un contrat conforme à la loi.

J'ajoute que de nombreuses collectivités font preuve d'anticipation.

Enfin, l'amendement annulerait l'approche différenciée souhaitée par la commission, puisque toutes les collectivités, qu'elles aient ou non un accord collectif, auraient jusqu'au 1^er janvier 2029 pour se conformer à la loi : nous risquerions l'embolie du marché à cette date.

Avis défavorable.

Les amendements identiques n^os2 rectifié et 5 ne sont pas adoptés.

L'article 6 est adopté, de même que l'article 7.

La proposition de loi, modifiée, est adoptée.

(Applaudissements sur l'ensemble des travées)