B. LA SUPPRESSION DE LA POSSIBILITÉ DE CRÉER UNE COMMISSION MIXTE PARLEMENTAIRE : UNE DÉCISION CONTRAIRE AUX PERSPECTIVES OUVERTES PAR LA CONVENTION EUROPÉENNE ET AUX PRISES DE POSITION DE NOMBREUSES INSTITUTIONS EUROPÉENNES ET NATIONALES
1. Le contrôle par les parlements nationaux : une nécessité qui va dans le sens des évolutions à venir d'Europol
Comme il
a été précédemment souligné, l'attribution
de capacités opérationnelles à Europol requiert des
mécanismes de contrôle accrus, notamment par les parlements
nationaux.
Par ailleurs,
le projet de traité établissant une Constitution
pour l'Europe prévoit en son article III-177 la communautarisation
d'Europol
. Ceci répond aux souhaits du Parlement européen qui
se verrait de cette façon associé au développement
d'Europol. Sa structure, son fonctionnement, son domaine d'action et ses
tâches seraient fixées par le Conseil et le Parlement
européen en codécision.
La contrepartie de cette communautarisation serait la diminution des pouvoirs
des parlements nationaux, puisqu'ils ne seraient plus associés à
la ratification des protocoles modifiant la Convention Europol.
Consciente de cette difficulté,
la Convention européenne a
prévu que la loi européenne fixerait les modalités de
contrôle des activités d'Europol par le Parlement européen
auquel seraient associés les parlements nationaux des Etats membres.
Certes, ce projet de Constitution européenne n'a pas de valeur en droit
positif. Mais il indique clairement les grandes orientations concernant Europol
dans un avenir proche.
Il est donc difficile de discerner les raisons qui ont motivé la
suppression par le Conseil de la commission mixte parlementaire initialement
prévue par le projet de protocole modifiant la Convention Europol.
Comme l'indique l'exposé des motifs de la proposition de
résolution, le représentant permanent de la France auprès
de l'Union européenne a déclaré, au cours de son audition
devant la délégation pour l'Union européenne du
Sénat le 23 octobre dernier, que cette suppression était
intervenue au sein d'un groupe de travail du Conseil parce que le service
juridique du Conseil avait déclaré qu'il n'existait pas de base
juridique dans les traités actuels qui permettrait à un
instrument de droit dérivé d'associer les parlements nationaux au
contrôle d'Europol.
Or, cet argument n'est pas exact du point de vue juridique, car la Convention
instituant Europol n'est pas aujourd'hui un instrument de droit
dérivé, mais une convention de l'Union soumise à des
ratifications nationales.
D'ailleurs, la Convention Europol a, dès l'origine, institué
l'Autorité de contrôle commune. Cette instance est
indépendante et n'est pas prévue par les traités actuels.
Rien n'interdit donc d'introduire dans cette convention un contrôle
associant les parlements nationaux.
2. La création d'une commission mixte parlementaire : une idée qui fait l'objet d'un consensus politique
L'idée d'une commission mixte composée de
représentants du Parlement européen et des parlements nationaux
avait été proposée par la première
conférence interparlementaire sur Europol
, qui s'est tenue
à La Haye en juin 2001. Dans une communication devant la
délégation pour l'Union européenne du Sénat, le
26 juin 2001, sur cette conférence,
M. Paul Masson avait rapporté les propos nettement
favorables de M. Antonio Vitorino, commissaire européen
chargé des affaires de justice et de sécurité
intérieure, et de M. Jurgen Störbeck, directeur
d'Europol, à l'égard de cette idée de commission mixte.
Elle a d'ailleurs été reprise par
la Commission
européenne
dans sa communication du 26 février 2002
relative à l'exercice d'un contrôle démocratique sur
Europol. La commission y formule la recommandation suivante :
«
Une commission mixte, composée de membres des commissions
des parlements nationaux et du Parlement européen compétentes en
matière policière, pourrait être créée
à cette fin. Cette commission pourrait se réunir deux fois par an
pour échanger des informations et des expériences et traiter de
questions se rapportant à Europol. Elle entretiendrait des contacts
étroits avec Europol par l'intermédiaire d'un organe
spécial composé d'environ cinq membres désignés par
la commission mixte, à laquelle ils rendraient compte de leurs
travaux.
»
A cet égard, la Commission européenne s'appuie sur le
précédent de la Conférence des organes
spécialisés dans les affaires communautaires et
européennes des parlements de l'Union européenne (COSAC), qui a
été créée en 1989 afin de renforcer le rôle
des parlements nationaux au sein de la Communauté européenne.
Toujours dans le même sens,
le Parlement européen
, dans une
recommandation au conseil des ministres sur le développement futur
d'Europol datée du 10 avril 2003, déplore l'absence de
contrôle parlementaire sur Europol et souhaite le rétablissement
de la possibilité de créer une commission mixte telle que
prévue initialement par le projet de protocole modifiant la Convention
Europol. La veille, le Parlement européen avait adopté une
résolution défavorable à ce texte pour l'ensemble de ces
raisons.
Quant au Conseil de l'Union européenne, il n'oppose que l'argument
juridique précité à la création d'une telle
commission. Mais il n'exprime pas d'opposition de fond.
Au niveau national, l'Assemblée nationale
a adopté la
résolution du 15 juin 2003 sur l'avenir d'Europol demandant,
notamment, le rétablissement de la commission mixte.
De plus,
le ministre de l'intérieur, de la sécurité
intérieure et des libertés locales,
M. Nicolas Sarkozy
, a déclaré, lors de son audition
par la délégation pour l'Union européenne du Sénat
le 13 mars 2003 que «
les parlements nationaux devraient
avoir leur mot à dire à propos du contrôle sur
Europol
».
Enfin, le Parlement français n'est pas isolé sur cette question.
A titre d'exemple, la chambre des Lords
5(
*
)
et la chambre des communes
6(
*
)
se sont prononcées en faveur du
rétablissement de la commission mixte dans le texte du projet de
protocole.