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Proposition de loi visant à instaurer un service citoyen pour les mineurs délinquants

19 octobre 2011 : Mineurs délinquants ( rapport - première lecture )

C. UNE DIVERSITÉ DE MODES DE PRISE EN CHARGE CONFRONTÉE À UN CONTEXTE BUDGÉTAIRE CONTRAINT

Force est de constater que si l'autorité judiciaire dispose aujourd'hui d'un éventail de solutions assez large permettant d'adapter la réponse pénale à la personnalité de chaque mineur, la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), qui prend en charge les mineurs délinquants placés sous main de justice, a été tenue de se moderniser rapidement afin de faire face, dans un contexte de maîtrise des dépenses publiques, à l'augmentation importante du nombre de mineurs qui lui sont confiés.

Ainsi l'auteur de la proposition de loi prétend-il, dans l'exposé des motifs de cette dernière, qu'« entre la prison et la rue, il n'y a pas suffisamment d'alternatives ».

Un tel constat ne tient pas compte de l'ensemble des modifications intervenues depuis 2002 afin d'élargir l'éventail de solutions ouvertes à l'autorité judiciaire :

- s'agissant d'une part des mesures de milieu ouvert ordonnées par les parquets ou les juridictions pour enfants afin de prendre en charge le mineur dans son milieu de vie habituel, la loi du 9 septembre 2002 précitée a créé la mesure d'aide ou de réparation et celle du 9 mars 2004 a introduit la possibilité de condamner un mineur à un stage de citoyenneté dans le cadre d'une peine. La loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance a quant à elle complété la liste des sanctions éducatives par la possibilité d'astreindre un mineur délinquant à l'exécution de travaux scolaires, à un placement dans un établissement scolaire doté d'un internat ou encore à une mesure d'activité de jour. Enfin, depuis la loi n°2011-267 du 14 mars 2001 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (« LOPPSI »), le juge des enfants peut également interdire au mineur d'aller et venir sur la voie publique entre 23 heures et 6 heures sans être accompagné ;

- s'agissant d'autre part des établissements de placement permettant au juge de retirer le mineur de son environnement quotidien et d'envisager une prise en charge plus intensive, la loi du 9 septembre 2002 précitée a complété les structures existantes (établissements de placement éducatif, centres éducatifs renforcés) en créant les centres éducatifs fermés (CEF), dédiés à l'accueil de mineurs multirécidivistes ou multiréitérants en alternative à l'incarcération.

Alors que la création de ces nouvelles structures avait suscité un certain nombre d'appréhensions, un récent rapport d'information de votre commission des lois, confié à nos collègues Jean-Claude Peyronnet et François Pillet, a dressé un bilan relativement encourageant de ces centres qui permettent d'offrir à des mineurs ayant commis des infractions graves une « dernière chance » avant la prison7(*).

En 2010, 72 381 mesures de milieu ouvert et 7 650 mesures de placement ont été ordonnées par les parquets et juridictions pour mineurs.

L'autorité judiciaire dispose donc d'ores et déjà d'un grand nombre de solutions lui permettant d'adapter la réponse pénale à la situation et à la personnalité de chaque mineur délinquant.

Néanmoins, la qualité, la rapidité et l'efficacité des prises en charge sont aujourd'hui confrontées à la diminution des moyens alloués à la protection judiciaire de la jeunesse.

En effet, sur la période 2008-2011, ces crédits ont régulièrement diminué (-2% en 2009, -1% en 2010, -2% en 20118(*)) et 347 équivalents temps plein (ETP) ont été supprimés.

En outre, comme l'ont souligné nos collègues Jean-Claude Peyronnet et François Pillet dans leur rapport d'information précité, une partie importante des crédits sont mobilisés en faveur des structures prenant en charge des mineurs multirécidivistes ou multiréitérants (centres éducatifs fermés, établissements pénitentiaires pour mineurs), au détriment des services de milieu ouvert et des foyers dits « classiques » (établissements de placement éducatif)9(*).

La PJJ s'est efforcée de s'adapter à cette pression budgétaire, d'une part, en réorganisant ses services déconcentrés, et, d'autre part, en recentrant son action sur la seule prise en charge des mineurs délinquants et en se dégageant corrélativement de l'exécution des mesures d'assistance éducative ordonnées par les juges des enfants dans le cadre de la protection de l'enfance en danger10(*) - ces mesures relevant désormais de la seule compétence des services d'aide sociale à l'enfance des conseils généraux.

Dans son avis budgétaire rendu dans le cadre de l'examen de la loi de finances l'an dernier, notre collègue Nicolas Alfonsi avait considéré que « l'accent mis par la PJJ sur le renforcement de la prise en charge éducative des mineurs qui lui sont confiés [avait] été permis par l'imputation de la quasi-totalité des réductions budgétaires sur les fonctions « support », par la fin des prises en charge au civil et par un effort de rationalisation de l'offre sur l'ensemble du territoire. Aujourd'hui, ce mouvement semble atteindre ses limites : toute nouvelle baisse de crédits risquerait d'affecter le taux d'encadrement des mineurs et la qualité de leur prise en charge [...]. Dans un contexte d'augmentation tendancielle de la population pénale, votre commission souhaite que les crédits affectés à la PJJ fasse désormais l'objet d'une stabilisation, au risque de voir se développer un « effet de ciseaux » particulièrement préjudiciable à la qualité de la prise en charge des mineurs délinquants et, à terme, à l'objectif de prévention de la délinquance juvénile qui constitue pourtant une des priorités des pouvoirs publics »11(*).

Ces observations n'ont pas été entendues. En effet, si le projet de loi de finances pour 2012 prévoit de dégager des moyens supplémentaires destinés à l'ouverture de nouveaux centres éducatifs fermés, le plafond autorisé d'emplois alloué à la PJJ diminuera globalement l'an prochain de 106 équivalents temps plein (ETP).

Une telle orientation apparaît d'autant plus préoccupante que le nombre de mineurs délinquants confiés à la PJJ ne cesse d'augmenter : + 6,75% entre 2008 et 201012(*).

Alors que la prévention de la délinquance juvénile reste une priorité affichée par le Gouvernement, les moyens qui sont alloués aux missions concernées ne cessent de diminuer : ce constat, ajouté aux précédents, conduit votre commission à s'interroger sur l'opportunité et la crédibilité de l'affectation de crédits supplémentaires à l'EPIDe pour mettre en oeuvre la présente proposition de loi.


* 7 « Enfermer et éduquer : quel bilan pour les centres éducatifs fermés et les établissements pénitentiaires pour mineurs ? », rapport d'information n°759 (2010-2011) de MM. Jean-Claude Peyronnet et François Pillet, fait au nom de la commission des lois du Sénat, juillet 2011. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2010/r10-759-notice.html.

* 8 Crédits ouverts en loi de finances initiale.

* 9 Rapport précité, pages 44 et suivantes.

* 10 A l'exception des mesures d'investigation dont le financement continue à relever de la compétence exclusive de l'Etat.

* 11 Avis n°116 - tome V (2010-2011) de M. Nicolas Alfonsi sur les crédits alloués par la loi de finances pour 2011 au programme « protection judiciaire de la jeunesse », page 33. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/a10-116-1/a10-116-11.pdf.

* 12 En 2010, 98 307 mineurs délinquants ont été suivis par les services publics et associatifs habilités de la PJJ. En 2008, ce chiffre était de 92 085. Il était de 68 215 en 2002.