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Projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière

10 juillet 2013 : Lutte contre la fraude fiscale ( rapport - première lecture )

Rapport n° 738 (2012-2013) de M. Alain ANZIANI, fait au nom de la commission des lois, déposé le 10 juillet 2013

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N° 738

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 10 juillet 2013

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière et sur le projet de loi organique, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, relatif au procureur de la République financier,

Par M. Alain ANZIANI et Mme Virginie KLÈS,

Sénateurs

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur, président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains, vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès, secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Roger Madec, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (14ème législ.) :

1011, 1019, 1125, 1130, 1131 et T.A. 163 et 164

Sénat :

690, 691, 730, 739 et 741 (2012-2013)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Après avoir entendu M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué au budget, le 26 juin 2013, et Mme Christiane Taubira, ministre de la justice, garde des sceaux, le 2 juillet 2013, la commission des lois, réunie le mercredi 10 juillet 2013, sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président, a procédé à l'examen du rapport de M. Alain Anziani sur le projet de loi n° 690 (2012-2013) relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière et du rapport de Mme Virginie Klès sur le projet de loi organique n° 691 (2012-2013) relatif à l'institution d'un procureur de la République financier, adoptés par l'Assemblée nationale, et a établi les textes présentés par la commission sur ce projet de loi et ce projet de loi organique.

La commission des lois a adopté trente-neuf amendements dont dix-huit de ses rapporteurs.

Elle a inséré un nouvel article 2 ter tendant à élargir les capacités d'intervention de l'autorité judiciaire en matière de fraude fiscale. À l'heure actuelle, la justice ne peut être saisie de faits de fraude fiscale que sur plainte préalable de l'administration fiscale. L'amendement adopté par la commission des lois vise à atténuer ce mécanisme, en permettant à l'autorité judiciaire de poursuivre des faits de fraude fiscale sans plainte préalable de l'administration, d'une part, lorsque ces faits sont révélés au cours d'une enquête ou d'une instruction portant sur d'autres faits, et, d'autre part, en présence de fraudes fiscales complexes, commises notamment au moyen de montages juridiques sophistiqués ou de comptes bancaires ouverts dans des paradis fiscaux. Concomitamment, elle a ouvert la possibilité pour l'administration de recourir à la transaction pénale pour de tels faits, sous le contrôle du ministère public.

Elle a également inséré un nouvel article 9 septies B visant à mieux lutter contre la contrefaçon en matière de tabacs.

Elle a encadré le champ des dispositions permettant d'indexer la peine d'amende encourue par les personnes morales sur leur chiffre d'affaires (article 1er bis).

S'agissant des obligations pesant sur les avocats, elle a adopté plusieurs amendements tendant à améliorer les dispositions assujettissant les caisses de règlement pécuniaire des avocats à l'obligation de « déclaration de soupçon » (article 10 quinquies). Elle a également accru la protection des avocats en matière de perquisition fiscale (articles 10 bis et 10 quater).

Elle a approuvé les dispositions réformant les juridictions spécialisées en matière économique et financière et instaurant un procureur de la République financier. Elle a adopté un amendement conférant une autorité prépondérante au procureur général près la cour d'appel de Paris pour régler les conflits de compétence en la matière (article 15).

La commission des lois a par ailleurs supprimé plusieurs dispositions adoptées par les députés, concernant la prescription (articles 9 quater et 11 sexies) et la définition du délit de blanchiment (article 2 bis). Elle a également mieux encadré les dispositions votées par l'Assemblée nationale concernant la protection des « lanceurs d'alerte », considérant que cette protection ne devait s'appliquer qu'aux personnes ayant signalé un crime ou un délit aux autorités administratives ou judiciaires (article 9 septies).

Enfin, elle a adopté dix amendements présentés par M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances, rapporteur pour avis du projet de loi, destinés pour l'essentiel à renforcer l'efficacité de l'action de l'administration fiscale et douanière en matière de lutte contre les fraudes (articles 3 bis A, 3 bis D, 11 bis B, 11 bis, 11 quinquies, 11 octies A [nouveau], 11 decies [nouveau], 11 undecies [nouveau], 11 duodecies [nouveau] et 11 terdecies [nouveau]).

Votre commission a adopté le projet de loi et le projet de loi organique ainsi modifiés.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

L'abolition des privilèges et l'inscription du principe d'égalité au frontispice des bâtiments publics constituent l'un des héritages les plus précieux de la Révolution française.

L'article 13 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 dispose que « pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable. Elle doit être également répartie entre tous les Citoyens, en raison de leurs facultés ». À l'heure où les difficultés économiques imposent des efforts particuliers à l'ensemble de nos concitoyens, il est plus que jamais intolérable que certains prétendent pouvoir s'exonérer de leurs obligations et contribuent à saper les fondements du contrat social républicain.

Destinés à renforcer la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière, les présents projet de loi organique et projet de loi ordinaire constituent l'un des éléments d'une réforme globale engagée par le Gouvernement pour moraliser la vie politique et économique et remettre le principe d'égalité au coeur de l'action publique.

Initialement composé de 12 articles relatifs, pour l'essentiel, au renforcement du dispositif pénal de lutte contre la fraude fiscale et la délinquance économique et financière1(*), le projet de loi ordinaire a été substantiellement complété par une lettre rectificative du Premier ministre en date du 7 mai 2013, qui a ajouté d'importantes dispositions portant sur la réorganisation des juridictions et la création d'un procureur de la République financier. Au total, 21 articles, complétés par un projet de loi organique d'un article unique, ont été soumis à l'examen des députés selon la procédure accélérée.

L'Assemblée nationale a profondément enrichi le dispositif proposé par le Gouvernement : ainsi le texte adopté par les députés le 25 juin dernier comporte 63 articles, soit 42 de plus que le projet de loi initial, et marque un renforcement significatif des prérogatives des administrations fiscale et douanière, notamment en matière de lutte contre la fraude fiscale.

Quant au projet de loi organique, les députés l'ont complété par un second article visant à assurer une meilleure spécialisation des magistrats financiers.

Portant sur le renforcement des outils de lutte contre la délinquance économique et financière, le projet de loi ordinaire et le projet de loi organique ont été envoyés pour examen au fond à votre commission des lois. La commission des finances a toutefois également souhaité se saisir pour avis du projet de loi ordinaire et a confié à notre collègue François Marc, rapporteur général, le soin de porter ses observations.

I. DÉLINQUANCE ÉCONOMIQUE ET FRAUDE FISCALE : UNE DÉLINQUANCE MONDIALISÉE ET SOPHISTIQUÉE, ENCORE INSUFFISAMMENT DÉTECTÉE ET RÉPRIMÉE

A. LA LUTTE CONTRE LA CORRUPTION ET LES ATTEINTES À LA PROBITÉ : UN ENJEU DÉMOCRATIQUE ET FINANCIER

1. Une délinquance insidieuse

Par définition occulte, insidieuse, adoptant des formes plus ou moins sophistiquées, mêlant souvent financements légaux et fonds d'origine illicite, la délinquance économique et financière est particulièrement délicate à mesurer. Or les « pots-de-vin », les commissions et les paiements illicites versés par des particuliers, des entreprises ou des groupes criminels organisés ne nuisent pas seulement au bon fonctionnement de l'économie, ils constituent également un dévoiement inacceptable des règles applicables dans un État de droit et portent atteinte à la confiance que les citoyens accordent à leurs institutions.

Selon une évaluation de la Commission européenne, le coût de la corruption en Europe pourrait atteindre 1 % du PIB de l'Union européenne, soit 120 milliards d'euros par an.

Faute d'évaluations pouvant être réalisées sur des bases solides, il est possible de mesurer l'ampleur de ce phénomène à partir d'enquêtes réalisées auprès de différents acteurs économiques sur la façon dont il est perçu. « L'indice de perception de la corruption », établi chaque année par l'ONG Transparency International, apporte des enseignements précieux. Or, de ce point de vue, notre pays est loin d'être exemplaire : selon l'évaluation réalisée par cette ONG en 2012, la France se situerait au 22ème rang mondial et au 9ème rang européen des États perçus comme les moins corrompus. La France serait ainsi moins bien notée que le Danemark, la Finlande, la Suède, les Pays-Bas, l'Allemagne, la Belgique ou encore le Royaume-Uni.

Le nombre de condamnations prononcées chaque année par les tribunaux français pour des faits d'atteintes à la probité est faible, sans qu'il soit possible d'en tirer des conclusions sûres quant à l'ampleur d'un phénomène que la justice appréhende peut-être encore difficilement.

Nombre de condamnations

Prise illégale d'intérêts

Détournement de fonds publics

Favoritisme

Trafic d'influence

Corruption

2007

38

71

38

40

105

2008

42

83

27

17

131

2009

46

80

26

27

120

2010

33

59

33

15

115

2011

49

60

33

19

159

Source : ministère de la justice

2. La nécessité de dispositifs particuliers de détection et de répression

La délinquance économique et financière repose sur des caractéristiques qui la distinguent d'autres formes de délinquance ou de criminalité :

- d'une part, utilisant tous les ressorts de l'économie et de l'ingénierie financière, elle revêt intrinsèquement une dimension internationale. Un certain nombre d'instruments internationaux ont de ce fait été adoptés dans le cadre de l'ONU (convention de Merida de 2003) et d'autres organisations internationales, notamment l'OCDE, afin d'améliorer la lutte contre ce phénomène et la coopération entre les États. Deux conventions ont notamment été adoptées en 1999 dans le cadre de l'Europe et un comité de suivi - le GRECO - a été mis en place afin de développer l'évaluation entre États membres ;

- d'autre part, sur le plan de l'analyse criminologique, la corruption est une délinquance par essence occulte, qui repose sur la règle du secret (on parle de « pacte de corruption »), mais également sur le sentiment d'une certaine respectabilité sociale. M. Charles Duchaine, vice-président chargé de l'instruction à la JIRS de Marseille, a ainsi évoqué le souci de « notabilisation » des délinquants économiques et financiers. Ces caractéristiques mettent en évidence la question des mécanismes de détection de cette « délinquance en col blanc » et la nécessité d'une approche pluridisciplinaire du sujet.

Le dispositif français de lutte contre les atteintes à la probité repose sur trois piliers :

1°) un dispositif pénal dissuasif, tant du point du vue du champ des incriminations prévues par le code pénal que des peines encourues. Outre la corruption et le trafic d'influence (« passifs » ou « actifs »), le droit pénal réprime les « atteintes à la probité » sous de nombreuses formes, par les délits de prise illégale d'intérêt, de concussion, de blanchiment, d'abus de biens sociaux ou encore de détournement de fonds publics, par exemple. Les peines encourues peuvent atteindre dix ans d'emprisonnement et 150 000 euros d'amende lorsque les faits impliquent des personnes publiques, voire des peines criminelles pour certaines formes de corruption de magistrats. La poursuite de ces faits s'appuie sur une jurisprudence bien établie de la Cour de cassation permettant de repousser le point de départ du délai de prescription lorsque l'infraction est occulte ou dissimulée ;

2°) des juridictions et des services d'enquête spécialisés. Les faits de corruption sont souvent difficiles à mettre à jour, notamment lorsque les faits sont dissimulés par des montages juridiques et des mouvements financiers complexes, et nécessitent le recours à des magistrats et des enquêteurs expérimentés, le cas échéant assistés d'experts susceptibles de les aider dans leurs analyses.

Le dispositif juridictionnel français en matière de lutte contre la délinquance économique et financière se caractérise par une certaine complexité. Une série de réformes a ainsi abouti à la superposition suivante :

- les juridictions ordinaires (tribunaux de grande instance) restent compétentes en matière économique et financière malgré la spécialisation de certaines d'entre elles ;

les juridictions régionales spécialisés (JRS), également appelés « pôles économiques et financiers », crées en 1975, au nombre de une ou deux par cour d'appel, constituent un premier niveau de spécialisation. L'article 704 du code de procédure pénale prévoit que ces tribunaux de grande instance sont compétents lorsque les affaires présentent une « grande complexité ». En 1998, quatre de ces pôles ont été renforcés : Bastia, Lyon, Marseille et Paris. Toutefois, seuls les pôles de Bastia, de Nanterre et, en raison de la présence de nombreux sièges d'entreprises publiques et privées en Île-de-France, le TGI de Paris, disposent de moyens humains et matériels propres, avec des assistants spécialisés. En conséquence, la plupart des personnes entendues par votre rapporteur ont regretté l'incapacité des autres pôles à apporter une réelle valeur ajoutée en matière de lutte contre la délinquance économique et financière. Ces pôles sont en outre fortement concurrencés par les autres juridictions spécialisées ;

- la loi du 9 mars 2004 a créé huit juridictions interrégionales spécialisées (JIRS), qui consistent en général dans le renforcement de certaines JRS désormais dotées d'une compétence couvrant le ressort de plusieurs cours d'appel. Elles sont compétentes à la fois en matière de criminalité organisée et en matière économique et financière. Dans ces derniers domaines, elles peuvent être chargées des affaires d'une « très grande complexité », critère parfois difficile à distinguer de celui de la « grande complexité ». Les JIRS ont fait la preuve de leur efficacité mais elles interviennent davantage en matière de criminalité organisée (87 % de leurs affaires) qu'en matière de délinquance économique et financière (20 %). Les JIRS ont, comme les JRS, une compétence concurrente à celle des TGI ordinaires ;

- la loi du 5 mars 2007 renforçant l'équilibre de la procédure pénale a créé les pôles de l'instruction permettant la saisine de plusieurs magistrats instructeurs « lorsque la gravité ou la complexité de l'affaire le justifie » ou en matière de crime (article 83-1 du code de procédure pénale). Leur ressort territorial est intermédiaire entre celui de la juridiction ordinaire et celui du pôle économique et financier. Dans les faits, ces pôles sont souvent chargés des affaires économiques et financières.

Ces juridictions peuvent, en outre, faire appel à des assistants spécialisés.

Les assistants spécialisés en matière économique et financière

Les assistants spécialisés sont des personnels ayant acquis des compétences en matière économique et financière au cours de leur parcours professionnel. Ce sont d'une part des fonctionnaires, d'autre part des personnes qui n'appartiennent pas à la fonction publique et peuvent être recrutées en tant qu'agents contractuels.

Les missions dévolues aux assistants spécialisés, définies au deuxième alinéa de l'article 706 du code de procédure pénale, consistent initialement à assister le juge spécialisé dans le déroulement de la procédure sans toutefois être autorisés à accomplir des actes par eux-mêmes. Ils peuvent donc assister aux auditions, aux interrogatoires et aux perquisitions, sans être autorisés à délivrer des mandats ou des commissions rogatoires, ni à procéder à des interrogatoires ou à des auditions ou encore à signer des réquisitions.

Les assistants spécialisés ne jouent donc pas un rôle d'experts ni d'enquêteurs, non plus qu'ils ne disposent d'un pouvoir juridictionnel et ne peuvent se substituer aux magistrats auprès desquels ils sont affectés. Ils fournissent essentiellement un travail d'analyse en amont de la procédure afin de donner aux magistrats les moyens d'appréhender tous les aspects d'un dossier et d'améliorer la qualité des enquêtes. À cet égard, le deuxième alinéa de l'article 706 du code de procédure pénale ouvre aux assistants spécialisés la possibilité d'accéder au dossier de la procédure pour l'exécution des tâches qui leur sont confiées.

La loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité a renforcé le statut des assistants spécialisés.

Afin de consacrer leur double rôle d'assistance des magistrats et des services d'enquête et d'aide à la décision, l'article 706 du code de procédure pénale, tel que modifié par cette loi, dresse désormais une liste indicative énumérant les tâches les plus courantes susceptibles de leur être confiées à chaque stade de l'enquête :

- assister tous les acteurs de la procédure : magistrats (juge d'instruction, magistrat du parquet dans l'exercice de l'action publique) et officiers de police judiciaire agissant sur délégation des magistrats ; la possibilité pour le procureur général de leur demander d'assister le ministère public devant la juridiction d'appel est également prévue ;

- fournir une aide à la décision à travers la production de documents de synthèse ou d'analyse remis aux magistrats et versés au dossier ;

désormais, procéder à certaines réquisitions judiciaires correspondant à des tâches matérielles de recueil d'informations et de documents, telles que la mise à disposition par les opérateurs de télécommunications des informations contenues dans les systèmes informatiques ou les traitements de données nominatives, ou encore la mise à disposition par toute personne, tout établissement, tout organisme privé ou public ou toute administration publique de documents de tous ordres intéressant l'enquête (il s'agit des réquisitions de documents et de données informatiques que les officiers de police judiciaire peuvent effectuer en vertu des articles 60-1 et 60-2, 77-1-1 et 77-1-2 et 99-3 et 99-4 du code de procédure pénale).

À titre d'exemple, l'étude d'impact mentionne les tâches suivantes pouvant être prises en charge par un assistant spécialisé en matière de finances publiques :

- apporter aux magistrats des éléments techniques de nature fiscale, à tout stade de la procédure : examen des plaintes pour fraude fiscale, rédaction des notes d'expertise et citations directes ; analyse des retours d'enquêtes confiées aux services de police spécialisés, rédaction de notes proposant les suites à donner aux dossiers et de documents de synthèse contenant le plus souvent des propositions d'investigations complémentaires ; élaboration de schémas et tableaux de synthèse (flux financiers) ;

- assister les magistrats et officiers de police judiciaire agissant sur délégation de ces magistrats lors des interrogatoires, confrontations et auditions, et lors des perquisitions afin de conseiller utilement le magistrat ou l'OPJ sur la saisie des pièces utiles ;

- assurer le rôle d'interface entre l'administration fiscale et le Parquet, coordonner et diriger les liaisons entre les différents services fiscaux d'où proviennent les plaintes pour fraude fiscale et le Parquet, entretenir un lien constant et étroit avec les différentes structures de l'administration fiscale, telle que la direction nationale des enquêtes fiscales (DNEF) ;

- assurer auprès des magistrats un rôle d'information sur l'état de la jurisprudence fiscale, tant sur le plan administratif que pénal.

Au premier janvier 2013, l'effectif des assistants spécialisés en matière économique et financière (JIRS et pôles confondus) est toutefois constitué de seulement 21 personnels.

Enfin, la loi n° 2007-1598 du 13 novembre 2007 relative à la lutte contre la corruption a permis aux services enquêteurs de recourir aux techniques spéciales d'enquête pour rechercher certains faits d'atteinte à la probité : surveillance, interceptions de télécommunications, captation de données informatiques, sonorisation et prise d'images, infiltration et mesures conservatoires sur les biens de la personne concernée.

Plusieurs services d'enquête spécialisés dans ce type de délinquance ont par ailleurs été mis en place :

* au niveau de la police nationale, les juridictions peuvent s'appuyer notamment sur la direction nationale d'investigations financières et fiscales (DNIFF) de la direction centrale de la police judiciaire du ministère de l'intérieur, composée de la brigade de la répression financière, de la brigade centrale de lutte contre la corruption et de la brigade nationale de répression de la délinquance fiscale, ainsi que, à Paris, sur la brigade financière de la préfecture de police.

Au niveau local, chaque direction interrégionale de police judiciaire comprend une unité spécialisée dans les affaires économiques et financières ;

* de son côté, la gendarmerie nationale dispose également d'enquêteurs spécialisés en matière économique et financière.

3°) des services spécialisés dans la prévention et la détection des faits de corruption ont été progressivement mis en place.

Depuis 1993, un service spécialisé - le service central de prévention de la corruption (SCPC) - est placé auprès du ministre de la justice. Il est doté de trois missions : centraliser l'ensemble des informations nécessaires à la détection et à la prévention des faits de corruption, assister les autorités judiciaires saisies d'affaires de ce type et rendre des avis sur les mesures susceptibles d'être prises pour prévenir les actes de corruption.

Au plan de la détection, le service TRACFIN, placé sous l'autorité du ministre de l'économie, joue un rôle essentiel en recevant et traitant les « déclarations de soupçon » portant sur l'origine de flux financiers émises par les établissements financiers et diverses autres professions non financières.

Enfin, ce dispositif est complété par diverses réglementations destinées à prévenir la corruption, notamment en matière de financement de la vie politique, d'accès à la commande publique ou d'obligations de transparence imposées aux entreprises.

3. Des insuffisances persistantes

Si le dispositif français de lutte contre la délinquance économique et financière est, pour l'essentiel, conforme à l'ensemble des engagements internationaux que la France a souscrits, sa mise en oeuvre continue à soulever un certain nombre de critiques.

Ainsi le groupe de travail de l'organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a récemment pointé les insuffisances françaises en matière de lutte contre la corruption transnationale. Dans un rapport remis en octobre 20122(*), l'OCDE relève le faible nombre de condamnations prononcées pour des faits de corruption d'agents publics étrangers (cinq condamnations en 12 ans), la faible réactivité des autorités dans des affaires impliquant des entreprises françaises pour des faits avérés ou présumés de corruption à l'étranger, le niveau peu dissuasif des sanctions encourues ainsi que l'absence de confiscation des profits tirés de la corruption.

Saluant toutefois l'adoption d'un certain nombre de mesures
- notamment la mise en place d'une agence spécialisée chargée d'épauler les juridictions dans les procédures de saisie et de confiscation des profits tirés de la délinquance crapuleuse3(*), l'introduction dans la loi en 2007 d'une protection du salarié qui dénonce des faits de corruption ainsi que les réformes engagées pour garantir une plus grande indépendance au parquet -, le rapport formule un certain nombre de préconisations destinées à renforcer l'application du droit pénal en matière de corruption.

Les magistrats rencontrés par votre rapporteur dans le cadre de la préparation du présent rapport ont également souligné les difficultés rencontrées par les juridictions et les services d'enquête.

Comme l'a indiqué M. Jacques Beaume, procureur général près la cour d'appel de Lyon et président de la conférence des procureurs généraux, la prise en compte par le droit pénal de faits commis grâce à la mondialisation et aux flux financiers est encore insuffisante. M. Robert Gelli, procureur de la République de Nanterre et président de la conférence nationale des procureurs de la République, a également mis en évidence les insuffisances du droit pénal actuel face à une délinquance économique de plus en plus sophistiquée, recourant par exemple à de faux ordres de virement vers l'étranger ou le piratage de téléphones ou de systèmes informatiques.

Or, face à de telles évolutions, les juridictions pâtissent d'un certain tarissement des sources d'information, dû notamment à un désengagement des administrations financières sur le terrain, aux insuffisances du contrôle de légalité dans les préfectures4(*) et, surtout, au nombre très limité de signalements effectués sur le fondement de l'article 40 du code de procédure pénale par les agents publics5(*).

M. Bernard Legras, procureur général près la cour d'appel de Montpellier, tout comme les magistrats de la JIRS de Marseille, ont par ailleurs souligné la nécessité d'adopter une approche intégrée de phénomènes (grand banditisme, terrorisme, délinquance économique et financière, etc.) qui ont pendant longtemps été considérés comme cloisonnés. Or l'expérience montre qu'en ces matières, les réseaux s'interpénètrent, les flux financiers mêlent des revenus d'origines diverses et les auteurs passent aisément d'une forme de délinquance à une autre en fonction des circonstances. M. Jacques Dallest, procureur de la République de Marseille, a insisté sur l'interpénétration des milieux criminels et la proximité existant entre trafiquants et « délinquants en col blanc », notamment à travers le blanchiment. Face à ce constat, il est nécessaire de décloisonner les services d'enquête et de renforcer les synergies entre la police judiciaire et les diverses administrations.

Plus fondamentalement, l'ensemble des magistrats entendus par votre rapporteur ont attiré l'attention sur la diminution importante et continue des moyens affectés à la répression de cette délinquance :

- au niveau des services d'enquête, la gendarmerie nationale s'est largement désengagée de ce type d'investigations, tandis que les directions interrégionales de la police judiciaire sont surchargées, au point de mettre souvent plusieurs mois, voire plusieurs années, pour exécuter une commission rogatoire ;

- au niveau des juridictions, la délinquance économique et financière a fait l'objet d'importantes diminutions d'effectifs, tandis que, pendant plusieurs années, des instructions étaient données pour limiter les ouvertures d'informations judiciaires.

D'après les représentants de l'Union syndicale des magistrats (USM), le pôle financier du TGI de Paris a ainsi vu ses effectifs passer de 13 à 8 juges d'instruction, de 12 à 7 magistrats du parquet et de 7 à 4 assistants spécialisés, entre 2007 et 2012. À Nanterre, le pôle financier serait, de même, passé de 7 juges d'instruction en 2007 à 3 en 2012.

M. Charles Duchaine, vice-président chargé de l'instruction à la JIRS de Marseille, a également attiré l'attention sur le nombre insuffisant de magistrats spécialisés sur ces questions.

B. UNE PRISE DE CONSCIENCE RÉCENTE DE LA NÉCESSITÉ DE MIEUX LUTTER CONTRE LA FRAUDE FISCALE

1. Une fraude fiscale massive, favorisée par l'existence de « paradis fiscaux » et par une coopération insuffisante entre les États

Pendant très longtemps, la fraude fiscale a été considérée comme une question découlant du seul pouvoir souverain de chaque État de prélever l'impôt sur ses citoyens et sur les entreprises implantées sur son territoire. Si des progrès récents ont été accomplis (voir infra), la coopération administrative et judiciaire en matière de fraude fiscale entre les États a longtemps été déficiente - la nature fiscale de l'infraction constituant parfois un motif de refus de l'entraide pour les États requis. En droit communautaire, la question fiscale demeure l'une des rares matières où l'unanimité des États membres demeure exigée. De fait, les États sont longtemps restés impuissants face à l'émergence, favorisée par les progrès de l'ingénierie financière et la libéralisation des échanges de capitaux, de territoires promettant l'opacité financière à leurs clients.

La crise bancaire de la fin des années 2000, à laquelle a succédé la crise dite « des dettes souveraines » en Europe, a constitué l'élément déclencheur d'une prise de conscience générale quant à la nécessité d'en finir avec les phénomènes d'évasion fiscale favorisés par ces « paradis fiscaux »6(*). De fait, les efforts demandés à l'ensemble de nos concitoyens ne sauraient s'accommoder d'une quelconque indulgence à l'égard des fraudeurs - parmi lesquels figurent de grandes fortunes, ce qui ne peut qu'accroître légitimement le sentiment d'injustice que font naître de tels comportements.

Ce sentiment est d'autant plus justifié qu'un certain nombre d'évaluations récentes ont mis en évidence l'ampleur - sans doute trop longtemps sous-estimée - du phénomène de la fraude fiscale. Si le Conseil des prélèvements obligatoires, dans une étude de mars 2007, l'évaluait à un montant situé entre 29 et 40 milliards d'euros (soit près de 2 % du PIB), le syndicat national Solidaires finances publiques a pour sa part considéré qu'il approchait plus certainement les 60 à 80 milliards d'euros par an - soit un montant comparable au budget consacré à l'enseignement scolaire dans le budget de l'État en 2013.

M. Algirdas emeta, commissaire européen chargé de la fiscalité, estimait quant à lui récemment que la fraude fiscale atteignait environ 1 000 milliards d'euros au sein de l'Union européenne.

Les ressorts et visages de la fraude fiscale - particulièrement lorsqu'elle revêt une dimension internationale - ont été longuement analysés par la commission d'enquête du Sénat sur l'évasion fiscale dans un rapport remis en juillet 20127(*). Dans ce dernier, notre collègue Éric Bocquet présente les canaux empruntés par la fraude fiscale aujourd'hui : dissimulation d'avoirs dans les établissements financiers de pays ne coopérant pas - ou peu - avec les autorités françaises, placement d'actifs dans des « trusts », notamment utilisés dans le domaine des oeuvres d'art, transferts fictifs de domiciles fiscaux à l'étranger, recours à des prête-noms ou des sociétés écran, etc., auxquels on peut ajouter également les fraudes à la TVA ou les manipulations des prix de transfert par les entreprises.

La fraude à la TVA
(extrait du rapport de la commission d'enquête du Sénat sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales, juillet 2012, pp. 154-158)

« La TVA représente de loin la première recette fiscale de l'État : son produit constitue 48 % des recettes nettes de l'État en 2011 [...].

« La Cour des comptes estime que la fraude à la TVA est passée entre 2000 et 2006 de 5,2 à environ 10 milliards d'euros et s'est stabilisée depuis à ce niveau, qui représente aujourd'hui entre le quart et le tiers de la fraude fiscale totale [...].

« Il s'agit incontestablement d'une fraude très diverse dans ses caractéristiques, de la plus fruste (activités occultes de type marché noir, fausses factures, fausses déclarations) à la plus complexe (à dimension internationale, ou dématérialisée).

« Instituée en 1954, la TVA est un impôt sur la consommation, directement proportionnel au prix des biens et services. C'est en théorie un impôt relativement simple et son mode de perception fractionné à chaque étape de la création de valeur ajoutée le rend neutre pour les entreprises: les opérateurs économiques vendent et achètent des biens taxés à l'impôt ; ils collectent pour le compte de l'État la TVA facturée à leurs clients mais en déduisent la TVA que leurs fournisseurs leur ont facturée. L'assujetti liquide lui-même la TVA : si la TVA collectée est supérieure à la TVA déductible, il paye une TVA nette ; sinon, un crédit de TVA apparaît qui peut être imputé sur les déclarations fiscales ultérieures ou être remboursé par l'État.

« Le mécanisme de collecte repose donc en grande partie sur les entreprises qui déclarent leur chiffre d'affaires et calculent le montant de TVA à acquitter [...].

« L'intégration commerciale croissante favorise aussi les opportunités de fraude. Ainsi, au sein du marché unique européen, une fraude « carrousel » s'est développée à partir du régime dit « 42 » de franchise de TVA sur les importations de marchandises immédiatement suivies de réexpédition vers un autre État membre : des sociétés établies dans différents États membres, et souvent créées à cette fin, réalisent entre elles des opérations permettant de détourner la TVA. Ainsi, une entreprise A (par exemple en France) acquiert un bien auprès d'une entreprise B établie dans un autre État membre (vente qui est exonérée de TVA, puisqu'elle constitue une livraison intracommunautaire), puis le revend (en facturant la TVA) à une entreprise C en France. L'entreprise A collecte ainsi la TVA mais ne la reverse pas à l'État, ni à son fournisseur (puisque la vente était exonérée). L'entreprise C, pour sa part, demande le remboursement de la TVA qu'elle a acquittée (ou la déduit) et peut ensuite revendre les marchandises à l'entreprise B (ou à toute autre entreprise située dans un autre État membre) en exonération de TVA, ce qui permet d'enclencher un second tour de fraude (d'où l'expression de « carrousel »).

« Avant que les administrations fiscales des différents pays se soient aperçues de la supercherie, les sociétés fraudeuses disparaissent et les trop-perçus de TVA sont détournés par les véritables commanditaires de la fraude, qui se cachent derrière les gérants fictifs de ces sociétés-boîtes aux lettres. En matière de carrousels de TVA, la Cour des comptes indique d'ailleurs que les redressements demeurent faibles et, en tout état de cause, ne donnent lieu à quasiment aucun recouvrement comptable pour le budget de l'État.

« Ce système de « carrousel » appliqué à des transactions dématérialisées est particulièrement difficile à déjouer pour les administrations : c'est ainsi que la fraude aux quotas de CO2 (qui sont des droits d'émission de dioxyde de carbone acquis ou cédés par les entreprises européennes selon qu'elles dépassent ou non leur plafond d'émissions) a pu faire perdre 1,6 milliard d'euros au Trésor français en quelques mois (de l'automne 2008 à l'instruction fiscale de juin 2009 permettant d'exonérer de TVA les quotas de CO2). Des sociétés, coquilles quasi vides créées pour l'occasion, ont acheté hors taxes, conformément aux règles communautaires, des quotas de CO2 dans un État membre, les ont revendus en France en facturant la TVA à 19,6 % sans la reverser à l'administration fiscale et ont relancé ce circuit en réinvestissant le produit de la fraude. Les montants détournés ont ensuite été transférés vers des États ou territoires non coopératifs... L'affaire a pu durer plusieurs mois du fait que la direction des grandes entreprises, rattachée à la direction générale des finances publiques, continuait à rembourser de la TVA, n'étant pas informée des anomalies détectées par les directions de contrôle [...].

« Selon l'analyse de la Cour des Comptes, la fraude sur les véhicules d'occasion en provenance des pays de l'UE, très répandue, illustre également les insuffisances du dialogue entre les services gestionnaires et de contrôle. Cette fraude repose sur l'usage abusif du régime dérogatoire de TVA sur la marge prévu pour s'appliquer aux biens d'occasion achetés auprès d'un non redevable (personne non assujettie ou assujettie mais n'ayant pu déduire la taxe afférente à l'achat du bien dans la mesure où la livraison du bien est exonérée) : le fraudeur revend un véhicule d'occasion acheté dans un autre État membre en prétendant que cette vente est passible d'une TVA sur la marge (donc sur la différence entre le prix de vente et celui d'achat) alors que la TVA devrait normalement frapper le montant total de la vente. Cette perte fiscale pour le Trésor assure au revendeur un avantage-prix, puisqu'il peut ainsi vendre le véhicule TTC moins cher que ses concurrents. Ce type de fraude peut être détecté par l'analyse formelle des documents que l'acquéreur doit fournir à l'administration fiscale pour l'immatriculation en France du véhicule : l'acquéreur doit notamment produire la facture d'achat et obtenir un quitus fiscal auprès du service des impôts des entreprises (SIE). Or les SIE n'alertent pas toujours les services de contrôle d'une possible fraude, que la Cour des comptes juge pourtant susceptible d'être déjouée ».

2. Une administration dotée d'importantes prérogatives

Pour l'essentiel, l'établissement de l'impôt s'appuie sur les déclarations effectuées par les contribuables eux-mêmes. Le contrôle de l'impôt vise à s'assurer que ces derniers se sont régulièrement acquittés de leurs obligations et, en cas d'erreur, omission ou irrégularité, l'administration fiscale applique des intérêts de retard, le cas échéant assortis d'une majoration et de pénalités dont le montant varie notamment en fonction des circonstances (prise en compte ou non de la « bonne foi » du contribuable) et de la nature de l'impôt.

Afin de lui permettre de réaliser ses opérations de contrôle, l'administration dispose d'un certain nombre de prérogatives, parmi lesquelles la possibilité d'effectuer des contrôles sur pièces et des contrôles sur place, ainsi que l'obligation de se voir communiquer un certain nombre d'informations de la part de tiers (entreprises, administrations, etc.) par le biais du droit de communication. Les agents de l'administration fiscale peuvent également intervenir de manière inopinée dans un certain nombre de locaux sur le fondement du droit d'enquête, procéder à des saisies conservatoires dans le cadre de la procédure de flagrance fiscale ou, sous le contrôle de l'autorité judicaire, procéder à des visites domiciliaires.

D'après les informations rendues publiques par la DGFIP, les contrôles fiscaux ont représenté dans leur ensemble un total de 18,1 milliards d'euros de droits et de pénalités en 2012 (soit une progression de 10 % par rapport à 2011).

Près de 16 200 de ces contrôles ont sanctionné les manquements les plus graves pour un montant de 6,14 milliards d'euros (dont 2,48 milliards au titre des pénalités).

L'article L. 247 du livre des procédures fiscales autorise également l'administration fiscale à transiger avec le contribuable - la transaction se traduisant alors par une atténuation des amendes fiscales ou des majorations d'impôts lorsque ces pénalités ne sont pas définitives. En revanche, l'impôt lui-même est exclu du champ de la transaction.

En dépit de ses demandes, votre rapporteur regrette de n'avoir pu obtenir de quelconque précision quant au nombre et aux montants des transactions conclues par l'administration fiscale. Tout au plus lui a-t-il été indiqué que ces procédures représentaient environ 4 % des dossiers donnant lieu à un contrôle sur place de l'administration, de façon relativement stable au cours des cinq dernières années.

Les pratiques de l'administration des douanes sont, à cet égard, plus transparentes, l'article 350 du code des douanes soumettant la plupart des transactions conclues par cette administration à l'avis du comité du contentieux fiscal, douanier et des changes ou à celui du procureur de la République.

La direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), également rattachée au ministère de l'économie et des finances, dispose elle aussi de larges possibilités de transaction pénale, sous le contrôle du parquet (articles L. 141-2 du code de la consommation et L. 310-6-1 et L. 470-4-1 du code de commerce). En 2012, 285 dossiers dans le domaine de la régulation et de la concurrence ont ainsi été réglés par cette administration sous forme de transaction, pour un montant de près de 2 millions d'euros.

L'action des douanes en matière de délinquance économique et financière

Le rôle de d'administration des douanes (direction générale des douanes et des droits indirects) en matière de délinquance économique et financière peut être appréhendé à travers l'action de ses deux services spécialisés en matière d'enquêtes :

- la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED), dont la quatrième division constitue un corps d'enquête au sein de la direction des enquêtes douanières, a pour mission de rechercher les fraudes financières, parmi lesquelles le blanchiment. Cette division d'enquêteurs spécialisés traite environ 100 à 200 enquêtes par an ;

- le service national de la douane judiciaire (SNDJ), créé par la loi du 23 juin 1999 intervient, quant à lui, dans le cadre d'enquêtes judiciaires sous le contrôle du parquet. Les 200 officiers de douane judiciaire agents exerçant ces prérogatives de police judiciaire doivent y être spécialement habilités par le procureur général près la cour d'appel du lieu où ils exercent leurs fonctions. Environ 80 enquêtes annuelles portent sur des affaires de blanchiment de droit commun (infractions qui peuvent être liées au trafic de stupéfiants) et environ 70 enquêtes portent principalement sur des escroqueries à la TVA. Ce service est ainsi compétent, en application de l'article 28-1 du code de procédure pénale, pour rechercher et constater :

- les infractions prévues par le code des douanes (contrebande, blanchiment, etc.) ;

- les infractions en matière de contributions indirectes, d'escroquerie sur la taxe sur la valeur ajoutée et de vols de biens culturels ;

- les infractions relatives à la protection des intérêts financiers de l'Union européenne ;

- les infractions en matière de trafic d'armes ;

- les infractions de blanchiment prévues par les articles 324-1 à 324-9 du code pénal ;

- les infractions prévues au code de la propriété intellectuelle ;

- les infractions prévues par la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne.

À titre d'exemple, ce service est récemment intervenu, sous le contrôle du parquet, dans l'affaire dite « HSBC ». Il a également eu à connaître des affaires d'escroquerie à la TVA sur le marché des droits au CO2.

Par ailleurs, les douaniers peuvent être mis sur la piste de faits de fraude fiscale dans le cadre de leurs missions de contrôle des obligations de déclarations des transferts d'argent. Le système de surveillance des flux physiques de capitaux, qui donne lieu à des constats en manquement à l'obligation déclarative, s'appuie sur un volet européen basé sur le règlement (CE) n°1889/2005 du 26 octobre 2005 et sur un volet national en vertu de l'article L.152-1 du code monétaire et financier et de l'article 464 du code des douanes en ce qui concerne les transferts intracommunautaires d'argent liquide.

Or, si les agents des douanes ne recherchent pas directement la fraude fiscale des particuliers, le manquement à une obligation déclarative peut recouvrir une infraction sous-jacente de fraude fiscale ou de blanchiment lié à un trafic de stupéfiants ou à un autre trafic illicite. La découverte d'une somme non déclarée peut ainsi conduire à l'envoi d'un « bulletin de transmission d'information » à la direction générale des finances publiques, qui pourra enquêter sur une éventuelle fraude fiscale.

Le contrôle des transactions économiques permet par ailleurs aux douanes d'exercer une action sur la fiscalité liée à ces transactions. Ainsi, la valorisation des importations et des exportations, directement constatée par les douanes, est liée à la question des prix de transfert au sein des groupes. Des enquêtes sont ainsi menées lorsqu'est constatée une divergence entre des prix de transfert et des valeurs en douane, ou lorsque les valeurs en douane prétendent se fonder sur des prix de transfert paraissant anormaux.

Les douanes jouent également un rôle important en matière de contrôle de la TVA sur les échanges intra et extracommunautaires et sont amenées à constater des fraudes de grande ampleur dans ce domaine (notamment sur le modèle du carrousel de TVA qui permet à des malfaiteurs de percevoir indûment des remboursements de TVA à la suite d'opérations de vente entre des entreprises fictives).

Enfin, il convient de rappeler que les douanes peuvent transiger avec l'auteur de l'infraction en vertu de l'article 350 du code des douanes.

Enfin, le contentieux de l'impôt relève de la juridiction administrative.

3. Une intervention subsidiaire du juge pénal

Lorsqu'elle est commise de façon intentionnelle, la fraude fiscale est un délit pénal, puni de cinq ans d'emprisonnement et - depuis mars 20128(*) - de 500 000 euros d'amende, indépendamment des sanctions fiscales applicables.

Le délit de fraude fiscale est défini par l'article 1741 du code général des impôts comme le fait, par toute personne, de se soustraire ou de tenter de se soustraire frauduleusement à l'établissement ou au paiement total ou partiel des impôts, soit en omettant volontairement de faire sa déclaration dans les délais prescrits, soit en dissimulant volontairement une part des sommes sujettes à l'impôt, soit en organisant son insolvabilité ou en faisant obstacle par d'autres manoeuvres au recouvrement de l'impôt, soit, enfin, en agissant de toute autre manière frauduleuse.

Deux circonstances aggravantes sont prévues :

- d'une part, lorsque les faits ont été réalisés ou facilités au moyen soit d'achats ou de ventes sans facture, soit de factures ne se rapportant pas à des opérations réelles, ou qu'ils ont eu pour objet d'obtenir de l'État des remboursements injustifiés, la peine d'amende est portée à 750 000 euros ;

- d'autre part, lorsque les faits impliquent le recours à un « paradis fiscal », les peines sont portées à sept ans d'emprisonnement et un million d'euros d'amende.

a) Un délit soumis à un régime dérogatoire en matière de poursuites

Le délit de fraude fiscale est soumis à un régime particulier de poursuites : de façon dérogatoire au droit commun qui confie au ministère public l'exercice de l'action publique et le pouvoir d'apprécier l'opportunité des poursuites, les articles 1741 du code général des impôts (dernier alinéa) et L. 228 du livre des procédures fiscales subordonnent tout engagement de poursuites pénales en matière de fraude fiscale à une plainte préalable de l'administration.

Si le ministre chargé du budget souhaite engager des poursuites pénales, il doit saisir préalablement la commission des infractions fiscales (CIF). Cette dernière examine l'opportunité des poursuites et donne un avis qui lie l'administration. Dans les faits, la CIF donne une autorisation dans environ 90 % des affaires qui lui sont soumises.

Seul ce nombre infime d'affaires - environ un millier par an - est alors porté à la connaissance de l'autorité judiciaire.

En matière de fraude fiscale, l'autorité judiciaire se trouve ainsi dépossédée du pouvoir d'enquêter ou d'instruire en matière de fraude fiscale, y compris si cette dernière est révélée au cours d'une procédure engagée pour d'autres faits.

Poursuites pénales

2009

2010

2011

2012

Propositions de poursuites à la Commission des infractions fiscales

1 005

1 043

1 046

1 081

Plaintes pour fraude fiscale

939

981

966

987

- dont défaut de déclaration et exercice d'activités occultes

275

330

285

 

- dont constatation de dissimulations

448

435

429

 

- dont réalisation d'opérations fictives

107

105

81

 

- dont autres procédés de fraude

109

111

171

 

Source : ministère de la justice

Du fait de ce mode de saisine dérogatoire, le taux de réponse pénale est très élevé : 97 % des affaires donnent lieu à l'engagement de poursuites pénales ou, pour quelques affaires, à un classement après réussite d'une procédure alternative.

Les données extraites du casier judiciaire montrent que des peines d'emprisonnement - le plus souvent avec sursis - sont prononcées, accompagnées parfois d'une amende pénale.

Source : casier judiciaire national

Observations : les chiffres issus des statistiques du ministère de la justice diffèrent légèrement de ceux du ministère des finances, car une infraction de fraude fiscale peut être poursuivie juridiquement sous plusieurs qualifications pénales, et en particulier sous la qualification d'escroquerie.

b) Des évolutions récentes en faveur d'une plus grande complémentarité

Ce dispositif - communément surnommé « verrou de Bercy » - a connu récemment deux amodiations significatives :

- dans un important arrêt Talmon du 20 février 2008, la chambre criminelle de la Cour de cassation a jugé que le délit de blanchiment constituait une infraction « générale, distincte et autonome » du délit de fraude fiscale et n'était, de ce fait, pas soumis aux dispositions spéciales du livre des procédures fiscales. En d'autres termes, la chambre criminelle a autorisé les juridictions à engager des poursuites pour des faits de blanchiment de fraude fiscale sans être tenues par une plainte préalable de l'administration ;

- la loi de finances rectificative pour 2009 n°2009-1674 du 30 décembre 2009 a créé la procédure d'enquête judiciaire fiscale et a permis d'habiliter à la qualité d'officier de police judiciaire des agents des services fiscaux afin de leur permettre, sous le contrôle de l'autorité judiciaire, de réaliser des enquêtes tendant à la poursuite et à la répression de faits constitutifs de fraude fiscale.

Cette nouvelle procédure donne à l'administration fiscale la possibilité de saisir la justice, non plus uniquement de faits avérés de fraude fiscale, mais de l'existence de « présomptions caractérisées » de l'existence d'une infraction fiscale « pour laquelle existe un risque de dépérissement de preuves ». Dans ce cas, le dépôt de plainte est examiné par la CIF sans que le contribuable soit avisé de sa saisine ni informé de son avis. La confidentialité de la procédure préserve l'efficacité de l'enquête.

Parallèlement, la création d'une « police fiscale », composée à parité de policiers et d'agents des services fiscaux spécialement habilités à la qualité d'officiers de police judiciaire, a constitué une avancée importante dans la détection et la poursuite de faits particulièrement complexes et opaques de fraude. Créée par décret du 4 novembre 2010, la brigade nationale de répression de la délinquance fiscale (BNRDF) est rattachée au ministère de l'intérieur et installée au sein de la division nationale d'investigations financières et fiscales de la direction centrale de la police judiciaire. Composée de 9 officiers de police judiciaire (OPJ) et de 13 agents des finances publiques ayant acquis la qualité d'officiers fiscaux judiciaires (OFJ), elle est dirigée par un commissaire de police assisté d'un administrateur des finances publiques adjoint.

D'après les informations communiquées par le ministère chargé du budget, les premiers résultats obtenus grâce à cette nouvelle procédure sont prometteurs. À la fin du mois de mai 2013, la CIF avait ainsi autorisé le dépôt de 140 plaintes pour fraude fiscale sur ce fondement, portant sur des patrimoines ou des avoirs dissimulés à l'étranger évalués à plus de 800 millions d'euros.

La mise en place d'investigations dans ce cadre a permis à la DGFIP d'avoir connaissance de faits qu'elle ignorait : révélation de trusts, montages de défiscalisation abusive avec la mise en place de sociétés offshore interposées, existence de comptes à l'étranger (et pas uniquement dans des paradis fiscaux) et dissimulation de plus-values, de revenus, de donations et/ou de patrimoines conséquents pour plusieurs millions d'euros.

Dans le cadre de cette procédure, des saisies patrimoniales de nature pénale ont été réalisées (contrats d'assurance vie, biens immobiliers, véhicules de luxe, etc.), pour un montant de 26 millions d'euros à ce jour.

c) Un monopole contesté

En dépit de ces avancées, le monopole exercé par le ministère chargé du budget sur la mise en mouvement de l'action publique en matière de fraude fiscale fait l'objet de contestations répétées.

Sur le plan des principes, d'abord, il s'agit d'un dispositif dérogatoire au droit commun qui confie au ministère public l'exercice de l'action publique et l'appréciation de l'opportunité des poursuites : de ce point de vue, laisser à l'administration un pouvoir d'appréciation quant à l'exercice de poursuites judiciaires ne peut qu'inviter à s'interroger sur la compatibilité de ce système avec le principe de la séparation des pouvoirs.

Celui-ci apparaît également comme un obstacle à la transparence de l'action de l'administration fiscale, qui peut se voir soupçonnée de traiter de façon inégale les contribuables, proposant à certains une transaction, sans aucun contrôle extérieur, et la refusant à d'autres.

Les magistrats entendus par votre rapporteur ont observé que les affaires de fraude fiscale portées à la connaissance de la justice par l'administration étaient loin de représenter les affaires les plus complexes ou les plus significatives pour les finances publiques.

Dans un rapport de février 2010, la Cour des comptes aboutissait au même constat : « les plaintes pour fraude fiscale déposées par l'administration auprès des juridictions pénales sont passées de 860 en 2000 à 992 en 2008. Cependant, cette progression résulte entièrement de l'augmentation des plaintes visant des entrepreneurs du bâtiment (319 en 2008 contre 112 en 2000), qui représentent près du tiers des plaintes en 2008. Une part très élevée de ces plaintes concerne des maçons originaires d'un même pays méditerranéen dont la surreprésentation peut avoir deux causes : ils mettent en oeuvre des schémas de fraude simples et, de fait, ils se défendent peu.

« La part du bâtiment dans les plaintes résulte certes en partie de l'importance de l'économie souterraine dans ce secteur, mais la sous-déclaration est aussi très forte dans des secteurs comme l'agriculture (4 plaintes en 2008) ou les hôtels, cafés et restaurants (47). [...].

L'accent mis ces dernières années sur les contrôles à finalité budgétaire ou répressive est allé un peu trop loin, au détriment de la finalité dissuasive et de l'égalité devant l'impôt. En effet, certains secteurs d'activité, certaines catégories de contribuables, certains dispositifs dérogatoires et certains impôts sont moins contrôlés que d'autres, parce que c'est plus difficile et moins immédiatement rentable en termes budgétaire ou répressif. Ce mode de pilotage peut conduire à sanctionner non pas les comportements les plus répréhensibles mais les plus faciles à appréhender. En outre, si le contrôle est durablement moins dissuasif, son rendement budgétaire peut aussi baisser à terme »9(*).

Au-delà de la seule question de la répression de la fraude fiscale, ce « verrou de Bercy » constitue également un handicap indéniable pour les juridictions, en les privant d'informations précieuses concernant des faits pouvant aller au-delà de la fraude. En effet, comme l'ont par exemple relevé les magistrats de la JIRS de Marseille, des faits que l'administration analyse comme relevant de la seule fraude fiscale peuvent en réalité révéler un certain nombre d'infractions plus graves, comme l'existence de systèmes de corruption, de faits constitutifs d'abus de biens sociaux ou encore d'opérations de blanchiment de capitaux d'origine criminelle, par exemple.

Comme l'a observé M. Charles Duchaine, vice-président chargé de l'instruction à la JIRS de Marseille, les « canaux » utilisés pour les transferts de fonds d'un pays à un autre et les schémas mis en place dans les pays destinataires de ces flux pour assurer la dissimulation de l'origine ou de la propriété des fonds sont pourtant souvent les mêmes pour la fraude fiscale que pour les autres flux provenant d'infractions diverses. C'est sur cette ambiguïté que jouent les « paradis fiscaux » qui, en réalité, offrent refuge tout autant à l'évasion fiscale qu'aux capitaux issus de la criminalité.

Alors que l'administration et les magistrats peuvent avoir une lecture bien différente de mêmes faits, le « verrou de Bercy » empêche la justice d'en avoir connaissance.

Outre ce « verrou », les agents de l'administration fiscale n'alertent pas les juridictions des faits douteux dont ils peuvent avoir connaissance à l'occasion d'un contrôle fiscal. Selon certains représentants des personnels de l'administration fiscale entendus par votre rapporteur, des instructions seraient même données pour interdire de tels signalements au ministère public, au mépris des prescriptions de l'article 40 du code de procédure pénale.

Parallèlement, les magistrats entendus par votre rapporteur soulignent l'absurdité d'un droit dérogatoire les obligeant - faute de plainte de l'administration fiscale - à « fermer les yeux » lorsque les faits de fraude fiscale apparaissent au cours d'enquêtes ou d'instructions ouvertes sur le fondement d'autres infractions.

C'est la raison pour laquelle la plupart des interlocuteurs de votre rapporteur ont plaidé en faveur de la suppression de ce « verrou ».

De son côté, l'administration fiscale met en avant la spécificité de la matière fiscale et la nécessité de ne pas déstabiliser son action à un moment où la situation critique des finances publiques impose de mettre en oeuvre l'ensemble des moyens permettant de faire rentrer des recettes fiscales dans le budget de l'État.

Elle rappelle que le juge pénal n'est pas le juge de l'impôt, et que l'application de sanctions fiscales par l'administration (majorations de 10 %, 40 %, 80 % ou 100 % en cas d'opposition à un contrôle fiscal), dans des conditions présentant un certain nombre de garanties pour le contribuable, permet d'ores et déjà d'assurer une répression effective des fraudes.

Le ministère chargé du budget craint que l'exercice de poursuites pénales à l'encontre de l'ensemble des fraudeurs conduise à une remise en cause du pouvoir de sanctions des services fiscaux, et, donc, à une perte de recettes budgétaires résultant de l'application des pénalités fiscales, sans que les sanctions pénales correspondantes pallient le manque à gagner pour l'État. De fait, d'après les chiffres communiqués par la DGFIP, le montant des pénalités administratives notifiées aux contribuables s'est élevé en 2012 à plus de 2,5 milliards d'euros. En regard, seulement 29 % des condamnations définitives pour fraude fiscale recensées par cette administration en 2012 comprenaient des peines d'amende fermes, avec un montant médian de 5 000 euros10(*).

Par ailleurs, il n'y a pas lieu de poursuivre pénalement l'ensemble des faits de fraude fiscale. Comme l'a indiqué M. Jean-François de Vulpillières, président de la CIF, un redressement fiscal est pénible, tandis qu'une traduction devant la justice pénale est infâmante : il convient donc de réserver l'exercice des poursuites aux faits les plus répréhensibles.

Pour le ministère chargé du budget, ne sont susceptibles de donner lieu à l'engagement d'une action pénale que les affaires qui mettent en évidence un comportement manifestant une volonté d'éluder ou de frauder l'impôt, qui, sauf exception, dépassent un montant significatif de droits éludés, et pour lesquelles, enfin, il convient d'apprécier la nécessité d'ajouter des sanctions pénales aux sanctions fiscales déjà mises en oeuvre par la DGFIP.

Sans doute, en l'état du droit, rien n'interdit, pour de mêmes faits, le cumul d'une procédure administrative fiscale et d'une procédure pénale : celles-ci n'ont d'ailleurs pas le même objet, et l'éventuel cumul de sanctions pénales et fiscales n'est pas contraire aux principes de notre droit11(*), à condition que le montant global des sanctions prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues12(*).

Toutefois, comme l'a relevé Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, lors de son audition par votre commission, en pratique les administrations - quelles qu'elles soient - ont toujours tendance à préférer attendre l'issue d'une procédure pénale avant d'engager toute procédure administrative.

II. UNE RÉFORME AMBITIEUSE, INSCRITE DANS UN MOUVEMENT GLOBAL EN FAVEUR D'UNE MEILLEURE TRANSPARENCE DE LA VIE PUBLIQUE ET ÉCONOMIQUE

A. UN CADRE NATIONAL ET INTERNATIONAL PROPICE

Les présents projets de loi s'inscrivent dans un mouvement plus ample tendant à replacer le principe d'égalité au coeur de l'action publique.

Comme l'a rappelé M. Bernard Cazeneuve, ministre chargé du budget, lors de son audition par votre commission, des progrès notables ont été récemment réalisés au niveau de l'Union européenne pour généraliser le principe de l'échange automatique d'informations entre États membres. Une liste européenne commune d'États et de territoires non coopératifs, permettant à l'Europe de « déclarer la guerre aux paradis fiscaux », est également en cours d'élaboration.

Par ailleurs, sur l'impulsion des États-Unis qui ont adopté en 2010 une loi dite « FATCA »13(*) obligeant les banques des pays ayant accepté un accord avec le gouvernement américain à communiquer à l'administration tous les comptes détenus par des citoyens américains, des engagements importants ont récemment été pris dans le cadre du G8 pour développer les échanges automatiques d'informations entre États.

En France, les présents projets de loi doivent par ailleurs être replacés dans l'ambitieux mouvement de réformes engagé par le Gouvernement pour améliorer la transparence de la vie publique et économique. Ainsi le projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires, en cours d'examen par le Parlement, vise-t-il notamment à imposer davantage de transparence aux établissements financiers. Les projets de loi organique et ordinaire relatifs à la transparence de la vie publique comportent d'importantes mesures relatives à la prévention des conflits d'intérêts, tandis que le projet de loi constitutionnelle portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature et le projet de loi relatif aux relations entre le ministre de la justice et le parquet visent à apporter une réponse aux critiques récurrentes dont fait l'objet le statut du ministère public en France.

B. UNE RÉFORME DÉDIÉE AU RENFORCEMENT DES MOYENS DE LA JUSTICE DANS LE DOMAINE DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE ET LA DÉLINQUANCE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE

Les 21 articles du projet de loi ordinaire initial- tel que complété par la lettre rectificative du Premier ministre - et l'article unique du projet de loi organique proposent trois séries de mesures afin de renforcer significativement les moyens de la justice dans le domaine de la lutte contre la fraude et la délinquance économique et financière.

1. Une réorganisation des juridictions

Le projet de loi ordinaire propose une simplification du dispositif juridictionnel spécialisé en matière de délinquance économique et financière par la suppression du maillon qui s'est avéré - il est vrai faute de moyens suffisants - le moins pertinent dans le traitement de la délinquance économique et financière : les juridictions régionales spécialisées (JRS) (article 13). Parallèlement, le critère de la « très grande complexité » des affaires serait supprimé, ce qui permet de conférer aux JIRS l'ensemble des affaires de « grande complexité » et de supprimer la confusion résultant de l'existence de ces deux critères difficiles à distinguer.

En outre, il prévoit la mise en place d'un échelon national en matière économique et financière en plaçant, aux côtés du procureur de la République du Tribunal de grande instance de Paris, un nouveau « procureur de la République financier » à compétence nationale concurrente pour les infractions économiques et financières (article 15). Il se verrait également confier une compétence exclusive en matière de délits boursiers, auparavant dévolue au procureur de la République de Paris.

Le projet de loi organique modifie l'ordonnance n°58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature afin que ce nouveau magistrat puisse être désigné pour sept ans, comme les autres procureurs de la République près les tribunaux de grande instance.

Cette réforme ne consiste donc pas en l'instauration d'une juridiction ad hoc, puisque les juges d'instruction et TGI de Paris et le tribunal correctionnel de Paris resteraient compétents en matière économique et financière, seul le parquet étant, en quelque sorte, scindé en deux. La nouvelle organisation diffère également de celle retenue en matière de terrorisme, dans laquelle le procureur de la République, le juge d'instruction, le tribunal correctionnel et la cour d'assises de Paris exercent une compétence concurrente pour la poursuite, l'instruction et le jugement des infractions.

Selon le Gouvernement, les avantages attendus de cette structure inédite dans notre ordre juridictionnel sont les suivants :

l'autonomie des moyens consacrés à la lutte contre la fraude fiscale et la délinquance économique et financière serait davantage garantie, les magistrats du parquet financier se consacrant exclusivement à cette délinquance. Un greffe sera également dédié à ce parquet spécialisé ;

la visibilité de la lutte contre la fraude fiscale et la corruption sera accrue ;

- l'identification du nouveau procureur de la République financier comme un interlocuteur privilégié vis-à-vis des services d'enquête nationaux et des autorités judiciaires étrangères.

Par ailleurs, l'article 16 du projet de loi ordinaire prévoit que le procureur de la République financier pourra bénéficier du concours des assistants spécialisés, personnels reconnus pour leur apport précieux au sein des pôles économiques et financier et des JIRS qui les emploient (cf. l'encadré ci-dessus).

Les éventuels conflits de compétence entre le procureur de la République de Paris et le procureur de la République financier seraient réglés par le procureur général près la cour d'appel de Paris, à qui le projet de loi confie l'animation et la coordination, en concertation avec les autres procureurs généraux, de l'ensemble du dispositif national de lutte contre la délinquance économique et financière.

Enfin, le projet de loi ordinaire tend à adapter le code de l'organisation judiciaire à la création du procureur de la République financier afin d'assurer la spécialisation de ce magistrat et de ses substituts au sein du tribunal de grande instance de Paris, pour les seules affaires économiques et financières.

2. Un renforcement de l'arsenal judiciaire de lutte contre la fraude fiscale

Le projet de loi ordinaire propose diverses mesures destinées à renforcer l'arsenal judiciaire de la lutte contre la fraude fiscale.

Le champ du délit de fraude fiscale aggravé serait étendu aux faits commis en bande organisée ou par le recours à des manoeuvres complexes, impliquant notamment l'existence de comptes ou de structures juridiques à l'étranger. Les peines seraient significativement augmentées : sept ans d'emprisonnement et deux millions d'euros d'amende (article 3).

Le champ de compétence de la brigade nationale de répression de la délinquance fiscale serait élargi au blanchiment de fraude fiscale (article 2), le champ de l'enquête judiciaire fiscale serait étendu (article 3) et la police judiciaire se verrait autorisée, sous le contrôle de l'autorité judiciaire naturellement, à recourir aux « techniques spéciales d'enquête » que sont la surveillance, l'infiltration, les sonorisations, la garde à vue de quatre jours, etc., pour démasquer les faits de fraude fiscale aggravée (article 16).

À la suite de deux arrêts de la chambre commerciale du 31 janvier 2012 de la Cour de cassation rendus dans l'affaire « HSBC »14(*), annulant des visites domiciliaires autorisées sur la base de preuves illicites, l'administration fiscale pouvait se trouver bloquée dans certaines de ses investigations. Dès lors, l'article 10 prévoit la possibilité, pour l'administration fiscale, de s'appuyer sur les preuves d'origine illicites pour déclencher certaines de ses procédures de contrôle, à condition que ces preuves aient été transmises par l'autorité judiciaire.

Enfin, l'article 11 permet à l'administration fiscale d'opérer des saisies simplifiées en vue du recouvrement des créances publiques sur les sommes rachetables d'un contrat d'assurance-vie.

3. Une amélioration de la lutte contre la délinquance économique et financière

Répondant à une demande de longue date des associations, l'article 1er du projet de loi ordinaire vise à permettre aux associations engagées dans la lutte contre la corruption de se constituer partie civile devant les juridictions pénales et, ainsi, de mettre en mouvement l'action publique pour des faits de corruption ou d'atteintes à la probité que le ministère public n'aurait pas poursuivis.

Les articles 4 à 9 du projet de loi comportent diverses améliorations importantes au régime des saisies et des confiscations pénales.

Rappelons que le régime de ces dernières a été entièrement rénové par la loi n°2010-768 du 9 juillet 2010. Autorisant les juridictions à saisir, selon des modalités simplifiées, tout bien ou actif susceptible de faire l'objet d'une décision pénale de confiscation, cette loi a créé une Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC) qui, depuis le 4 février 2011, épaule les juridictions dans leur activité et exécute pour elles un certain nombre de saisies ou de confiscations complexes. Les saisies et confiscations pénales, en ce qu'elles « frappent le délinquant au portefeuille », constituent un instrument particulièrement adapté de lutte contre la délinquance économique et financière.

C. UN PROJET DE LOI SIGNIFICATIVEMENT COMPLÉTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Nos collègues députés se sont pleinement saisis des enjeux portés par le présent projet de loi, souscrivant à l'ensemble des mesures qu'il propose. À l'issue de leurs délibérations, 42 articles additionnels ont été ajoutés au projet de loi ordinaire, tendant, pour l'essentiel d'entre eux, à améliorer la détection des formes occultes de la délinquance économique et financière d'une part, et à renforcer de façon importante les pouvoirs accordés aux administrations fiscale et douanière d'autre part. Par ailleurs, le projet de loi organique a été complété par un article additionnel tendant à assurer une meilleure spécialisation des magistrats financiers.

1. Des dispositions visant à faciliter la détection des faits et l'exercice des poursuites

Plusieurs dispositions ajoutées par les députés au projet de loi ordinaire visent à améliorer la détection des faits et à faciliter l'exercice des poursuites.

Les députés ont ainsi souhaité appliquer aux infractions de blanchiment, de corruption, de trafic d'influence et de fraude fiscale le dispositif des diminutions de peine applicable aux « repentis », aujourd'hui prévu pour plusieurs domaines de la criminalité organisée (article 1er ter).

Reconnaissant l'importance des « lanceurs d'alerte », ils ont souhaité protéger tout salarié ou tout fonctionnaire ayant témoigné sur des faits constitutifs d'une infraction pénale ou ayant dénoncé de tels faits contre une éventuelle sanction ou mesure discriminatoire (article 9 septies).

Corrélativement, ils ont prévu que le salarié ou le fonctionnaire ayant dénoncé une infraction devrait être mis en relation avec le service central de prévention de la corruption (SCPC) (article 9 octies).

S'agissant des services de police chargés d'enquêter sur ces formes particulières de délinquance, nos collègues députés ont décidé d'étendre la compétence des agents des douanes judiciaires aux délits d'association de malfaiteurs, lorsque ceux-ci sont en lien avec des infractions relevant de leur compétence (article 9 quinquies) et permettre au service national de douane judiciaire de recourir à des logiciels de rapprochement judiciaire (article 9 sexies).

S'agissant du délai dans lequel les faits peuvent être poursuivis, les députés ont souhaité inscrire dans la loi la jurisprudence de la Cour de cassation relative au point de départ du délai de prescription des infractions dissimulées (article 9 quater), et porter de trois à six ans le délai de prescription du délit de fraude fiscale (article 11 sexies). Un article 11 bis E tendant à simplifier les dispositions relatives au dépôt de plainte par l'administration fiscale auprès du parquet a également été adopté.

De nombreuses mesures tendant à favoriser la prévention et la détection des fonds d'origine douteuse ont été inclues dans le projet de loi. Ainsi en va-t-il des articles tendant à :

- créer un registre public des trusts (article 3 bis B) et alourdir les sanctions applicables en cas de non-respect des obligations de déclaration de trusts par leur administrateur (article 3 bis C) ;

- sanctionner le non-respect par les établissements bancaires de leurs obligations de déclaration concernant les comptes répertoriés dans FICOBA (article 3 quinquies) ;

- porter de 30 à 60 jours le délai pendant lequel les créanciers ont la possibilité de s'opposer à la dissolution d'une société (article 9 bis) ;

- assujettir les caisses des règlements pécuniaires des avocats aux obligations de vigilance de déclaration de soupçon prévues par le code monétaire et financier (article 10 quinquies) ;

- obliger l'Autorité de contrôle prudentiel à communiquer à l'administration fiscale tout document relatif à une éventuelle fraude fiscale (article 11 quinquies) ;

- étendre à l'or, aux jetons, plaques et tickets de casinos représentant un montant de plus de 10 000 euros l'obligation de déclaration à l'administration des douanes en cas de transfert (article 11 septies) ;

- renforcer les obligations de transparence sur les prix de transfert en obligeant les entreprises à transmettre directement à l'administration des informations sur ces prix à l'occasion de chaque déclaration d'impôt sur les sociétés (article 11 bis D) ;

- rendre possible l'inscription sur la liste des États non coopératifs en matière fiscale les États qui refusent de s'engager dans le transfert automatique des données bancaires (article 11 nonies).

2. Un accroissement significatif des sanctions en cas de fraude fiscale ou d'atteintes à la probité

Plusieurs articles du projet de loi ordinaire adoptés par nos collègues députés élèvent le montant de l'amende pénale encourue par les personnes morales condamnées pour un crime ou un délit, en l'indexant sur le chiffre d'affaires de l'entreprise (articles 1er bis et 1er ter A) - l'article 1er quater prévoyant quant à lui une augmentation importante des quantums de peines d'amende encourues par les personnes physiques pour les infractions d'atteinte à la probité.

Les députés ont également inséré de nouvelles dispositions aggravant les peines encourues en cas de d'abus de biens sociaux commis par le biais de montages complexes impliquant des organismes établis à l'étranger (article 9 ter).

Enfin, ils ont adopté un nouvel article 2 bis tendant à élargir la définition du délit de blanchiment.

3. Un élargissement des prérogatives de l'administration fiscale et douanière

Plusieurs articles, insérés dans le projet de loi par l'Assemblée nationale, ont pour but de renforcer sensiblement les prérogatives reconnues aux agents de la DGFIP et à l'administration des douanes. Ils tendent ainsi à :

- renforcer la prévention des « carrousels » de TVA (article 3 bis A) ;

- autoriser les agents des services fiscaux à copier des fichiers informatiques dont ils sont amenés à constater l'existence lors de la procédure de contrôle inopiné (article 3 bis E) ;

- étendre la possibilité pour l'administration fiscale d'utiliser toute preuve illicite, celle-ci pouvant désormais être obtenue dans le cadre de l'ensemble du droit de communication reconnu par les textes à l'administration (article 10) ;

- permettre à l'administration fiscale ou douanière de soumettre au juge des libertés et de la détention (JLD) des informations obtenues de façon irrégulière à l'appui d'une demande de visite domiciliaire (article 10 bis) ;

- permettre à l'administration des douanes d'exploiter tout document communiqué dans le cadre de son droit de communication à l'appui d'une procédure de contrôle ou de saisie (article 10 ter) ;

- corrélativement, permettre au JLD d'autoriser une visite domiciliaire des agents des douanes dans le cadre du code des douanes sur le fondement de tels documents (article 10 quater) ;

- limiter la possibilité, pour les dirigeants d'entreprise, de rendre insaisissable leur domicile personnel, dès lors qu'ils se sont livrés à des manoeuvres frauduleuses ou ont négligé de manière grave et répétée leurs obligations fiscales (article 11 bis A) ;

- permettre aux agents des douanes de recourir à des experts qualifiés (article 11 bis B) ;

- prévoir une sanction en cas d'opposition du contribuable à la prise de copie par l'administration fiscale lors d'un contrôle (article 11 bis C) ;

- augmenter de deux ans le délai de prescription de l'action en recouvrement pour les redevables établis dans un État non membre de l'Union européenne avec lequel la France ne dispose d'aucun instrument juridique relatif à l'assistance mutuelle en matière de recouvrement (article 11 bis F) ;

- autoriser le recours aux « perquisitions informatiques » par l'administration des douanes (article 11 bis) ;

- prévoir que le délai de vérification sur place de trois mois maximum et la mise en demeure avant la procédure de taxation d'office ne sont pas applicables en cas d'activités occultes du contribuable (article 11 ter) ;

- enfin, prévoir que les dispositions encadrant le délai de réponse de l'administration aux observations du contribuable ne sont pas applicables aux personnes morales et sociétés en participation à l'actif desquelles sont inscrits des titres de placement ou de participation pour un montant d'au moins égal à 7,6 millions d'euros (article 11 quater).

4. Un renforcement du dialogue entre l'administration fiscale et l'autorité judiciaire

S'ils se sont beaucoup interrogés sur le sujet, nos collègues députés n'ont toutefois pas souhaité remettre en cause le monopole dont dispose à l'heure actuelle l'administration fiscale pour mettre en mouvement l'action publique en matière de fraude fiscale.

Ils ont en revanche renforcé les modalités de dialogue entre l'autorité judiciaire et l'administration fiscale, et invité cette dernière à davantage de transparence dans son action.

Les dispositions qu'ils ont adoptées au sein du projet de loi ordinaire tendent ainsi à :

- demander à la commission des infractions fiscales (CIF) de remettre au Gouvernement et au Parlement un rapport chaque année sur son activité (article 3 bis) et à élargir la composition de cette commission (article 3 bis D) ;

- renforcer la coopération entre l'administration fiscale et l'autorité judiciaire en prévoyant un échange plus systématique d'informations entre eux (article 3 ter) ;

- inscrire dans la loi les conditions dans lesquelles l'administration fiscale peut transiger, en prévoyant également la remise d'un rapport au Parlement sur ce sujet (article 3 bis F) ;

- enfin, diversifier la composition du comité du contentieux fiscal, douanier et des changes en ajoutant deux personnalités nommées par chacune des assemblées (article 3 quater).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : UNE CONSOLIDATION DU TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Traditionnellement attachée à la prévention et à la répression des formes les plus inacceptables de la délinquance, votre commission souscrit sans réserve aux objectifs poursuivis par le projet de loi. Elle salue également l'important travail réalisé par nos collègues députés et approuve très largement les modifications qu'ils ont apportées au projet de loi organique et au projet de loi ordinaire.

Pour l'essentiel, votre commission a souhaité apporter trois séries de modifications au projet de loi ordinaire, tendant à renforcer la complémentarité de l'administration et de la justice en matière de lutte contre la fraude fiscale, à mieux inscrire le nouveau procureur de la République financier dans le paysage judiciaire français, et, enfin, à sécuriser juridiquement plusieurs dispositions du texte.

A. RENFORCER LA COMPLÉMENTARITÉ DE L'ADMINISTRATION ET DE LA JUSTICE EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE FISCALE

Comme nos collègues députés, votre commission s'est longuement interrogée sur l'opportunité de maintenir le « verrou de Bercy » s'agissant de l'engagement de poursuites pénales en matière de fraude fiscale.

Supprimer totalement ce système soulèverait sans doute de réelles difficultés : les juridictions pénales, dont les effectifs et les moyens sont limités, n'ont pas vocation à connaître de l'ensemble des faits de fraude fiscale, qui sont à l'heure actuelle réprimés avec efficacité par l'administration fiscale.

Toutefois, le système actuel n'est pas satisfaisant, à deux titres :

- d'une part, les faits de fraude fiscale peuvent apparaître au cours d'une enquête ou d'une instruction ouverte pour d'autres faits. Dans ce cas, faute de plainte de l'administration fiscale, l'autorité judiciaire est contrainte de « fermer les yeux » ;

- d'autre part, il est regrettable que l'autorité judiciaire ne puisse avoir connaissance des faits de fraude fiscale complexe, notamment lorsqu'elle est commise par le recours à des montages juridiques sophistiqués ou à des structures implantées à l'étranger. En effet, comme l'ont relevé l'ensemble des magistrats entendus par votre rapporteur, les faits de fraude fiscale commis dans de telles circonstances peuvent souvent révéler d'autres infractions qui ne peuvent être poursuivies que par la voie pénale (dispositifs de corruption, abus de biens sociaux, escroqueries, etc.).

En outre, votre commission observe qu'il serait paradoxal de créer un procureur financier à compétence nationale et de le priver de son entier pouvoir d'appréciation sur l'opportunité d'engager des poursuites en toute matière économique et financière présentant un certain degré de complexité.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a donc adopté un amendement proposant de lever partiellement ce « verrou », en prévoyant la possibilité pour l'autorité judiciaire d'engager des poursuites sans autorisation préalable de l'administration :

- d'une part, lorsque les faits sont apparus à l'occasion d'une enquête ou d'une instruction portant sur d'autres faits ;

- d'autre part, lorsque les faits ont été commis en bande organisée ou par le recours à diverses manoeuvres - sur ce point, l'amendement reprend les termes utilisés par l'article 15 du projet de loi pour la compétence du procureur financier.

Corrélativement, afin de ne pas interdire à l'administration d'avoir recours à un outil - la transaction - qui a fait ses preuves en termes d'efficacité et de rapidité de la sanction, le dispositif adopté par la commission ouvre une possibilité de transaction pénale, sous le contrôle du parquet, pour les faits de fraude fiscale complexe commis dans les circonstances précitées.

Votre commission rappelle que l'administration des douanes dispose d'ores et déjà, pour sa part, d'un pouvoir de transaction sous le contrôle du parquet, que l'ensemble des praticiens entendus par votre rapporteur ont jugé efficace et utile.

B. INSCRIRE LE PROCUREUR DE LA RÉPUBLIQUE FINANCIER DANS LE PAYSAGE JUDICIAIRE FRANÇAIS ET MIEUX SPÉCIALISER LES JUGES DE LA DÉLINQUANCE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE

Votre rapporteur s'est interrogé sur le règlement des conflits de compétences positifs en cas de désaccord, pour une affaire donnée, entre le procureur de la République financier et le procureur de Paris ou un autre procureur de la République dans le cadre d'une JIRS.

En effet, en l'absence d'instructions particulières données par la Chancellerie, il sera indispensable que la concertation menée par le procureur général de Paris réussisse pour assurer la bonne régulation du système. La Chancellerie s'efforcera certes de prévenir les conflits en définissant par circulaire, de la manière la plus précise possible, la répartition des compétences entre les différents niveaux. Les auditions qu'il a menées ont toutefois convaincu votre rapporteur qu'une telle circulaire, aussi précise soit-elle, ne pourra à elle seule prévenir rapidement tout conflit de compétence. Ainsi, même en matière de terrorisme, domaine dans lequel il est d'usage d'affirmer que le TGI de Paris n'a aucun mal à faire valoir sa compétence nationale, les premiers temps de fonctionnement du pôle antiterroriste parisien ont été marqués par des difficultés de répartition des affaires.

Dès lors, votre commission a adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement conférant au procureur général près la Cour d'appel de Paris la compétence de trancher les éventuels conflits de compétence positifs ou négatifs entre le procureur de la République financier et les autres juridictions.

Par ailleurs, votre commission a adopté un amendement du Gouvernement à l'article 13, visant à renforcer la spécialisation des magistrats des JIRS et des cours d'appel correspondantes. Cet amendement a ainsi pour objet :

- de rendre obligatoire la consultation de la commission restreinte de l'assemblée des magistrats du siège des tribunaux de grande instance sièges de JIRS, avant que soient désignés par le premier président de la cour d'appel les juges d'instruction et les magistrats des formations de jugement amenés à connaître des procédures relevant de cette juridiction spécialisée ;

- de confier au procureur général, après avis du procureur de la République, la désignation de magistrats du parquet chargés de l'enquête et de la poursuite des infractions visées à l'article 704 ;

- d'appliquer la même procédure aux magistrats du siège et du parquet de la cour d'appel.

Dans la même logique, votre commission a adopté un amendement du Gouvernement à l'article 15, ayant pour objet de spécialiser des juges d'instruction et des magistrats du siège du TGI de Paris en matière économique et financière, par cohérence avec la création du procureur de la République financier. Cette procédure fera également intervenir la commission restreinte de l'assemblée des magistrats du siège.

Enfin, votre commission a adopté un troisième amendement du Gouvernement ayant pour objet de différer à une date fixée par décret, et au plus tard au 1er février 2014, l'entrée en vigueur des dispositions modifiant l'organisation des juridictions spécialisées en matière économique et financière.

C. SÉCURISER PLUSIEURS DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI

Votre commission a également adopté plusieurs amendements de son rapporteur tendant à sécuriser juridiquement le dispositif proposé par plusieurs dispositions insérées par les députés.

À l'article 1er bis, elle a modifié le champ des dispositions permettant d'indexer la peine d'amende encourue par une entreprise sur son chiffre d'affaires. Si de telles dispositions se justifient pour la répression de toute infraction procurant un profit à la personne morale, leur constitutionnalité pourrait en revanche être discutée s'agissant d'infractions pour lesquelles aucun élément objectif ne justifie une telle indexation. En outre, il lui a semblé qu'il n'était, en pratique, pas nécessairement pertinent de se référer aux trois derniers chiffres d'affaires annuels de l'entreprise connus « à la date de l'audience » - l'entreprise ayant pu mettre à profit le temps de l'enquête ou de l'instruction pour dissimuler ses avoirs. L'amendement adopté par votre commission propose de limiter le champ de ces dispositions aux seuls crimes et délits punis d'au moins cinq ans d'emprisonnement et « ayant procuré un profit direct ou indirect » à la personne morale, et de se référer pour l'établissement du chiffre d'affaires de l'entreprise aux trois derniers connus « à la date des faits ».

Constatant un fort risque d'inconstitutionnalité, elle a par ailleurs supprimé l'article 2 bis, qui proposait d'étendre le champ de la définition du blanchiment par un véritable renversement de la charge de la preuve.

À l'article 3 bis B, elle a préféré renvoyer à un décret en Conseil d'État l'ensemble des modalités de constitution d'un registre public des trusts, sur le modèle des dispositions existantes en matière de fiducie.

À l'article 3 ter, elle a souhaité que l'administration fiscale puisse désormais communiquer au Parlement le nombre de signalements de faits criminels ou délictuels signalés chaque année au procureur de la République en application de l'article 40 du code de procédure pénale.

Considérant que toute disposition modifiant le régime des prescriptions en matière pénale devrait être envisagée dans le cadre d'une réforme globale, elle a, sur proposition du Gouvernement, supprimé l'article 9 quater, qui tendait à inscrire dans la loi la jurisprudence de la Cour de cassation s'agissant du point de départ du délai de prescription des infractions dissimulées.

Elle a encadré le champ des dispositions de l'article 9 septies instaurant une protection des « lanceurs d'alerte », estimant qu'une telle protection n'était justifiée que lorsque le signalement porte sur un crime ou un délit (et pas une contravention) et que celui-ci avait été effectué auprès des seules autorités judiciaires ou administratives.

Aux articles 10 et 10 ter, elle est revenue à la rédaction initiale du projet de loi s'agissant de la possibilité pour l'administration fiscale d'user de preuves illicite dans le cadre de ses procédures. Ainsi, seules les preuves transmises à l'administration par l'autorité judiciaire ou par les autorités d'autres pays seraient utilisables ;

À l'article 11 bis C, elle a limité le montant de l'amende pour refus de remise de copie à l'administration fiscale à un total de 10 000 euros.

Rappelant sa position constante contre l'instauration de régimes dérogatoires en matière de prescription, elle a supprimé l'article 11 sexies, qui proposait de faire passer de trois à six ans le délai de prescription des faits de fraude fiscale.

À l'article 16, elle a énuméré les articles du code des douanes correspondant aux infractions pour lesquelles les douaniers pourront mettre en oeuvre des techniques spéciales d'enquête.

Enfin, votre commission a adopté, à l'initiative de MM. Thani Mohamed Soilihi, François Zochetto et Yves Détraigne, une série de dispositions apportant certaines garanties aux avocats et aux CARPA. Ainsi :

- les perquisitions fiscales chez des avocats, dans les locaux de l'ordre ou dans les locaux des CARPA se verront appliquer les mêmes garanties que les perquisitions pénales, avec notamment la présence du bâtonnier ou de son délégué (articles 10 bis et 10 quater) ;

- les CARPA ne seront pas assujetties au dispositif de la déclaration de soupçon dès lors que les actes pour lesquels les avocats utilisent leurs services se rattachent à une activité juridictionnelle. En outre, les CARPA devront informer l'avocat concerné lorsqu'elles feront une déclaration de soupçon à propos d'une somme qu'il aura déposée pour le compte d'un client (article 10 quinquies).

Votre commission a également inséré, sur proposition de votre rapporteur, un nouvel article 9 septies A visant à assouplir la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC) lorsqu'elle est mise en oeuvre à l'issue d'une information judiciaire.

D. RENFORCER LES POUVOIRS DE L'ADMINISTRATION FISCALE POUR LUTTER CONTRE LA FRAUDE

Votre commission a adopté, à l'initiative de M. François Marc, rapporteur général, rapporteur pour avis de la commission des finances, une série de dispositions tendant à :

- sécuriser le dispositif de délivrance du numéro de TVA intracommunautaire prévu par l'article 3 bis A ;

- porter le nombre des membres de la CIF à 28 (article 3 bis D) ;

- permettre aux agents de la direction générale des finances publiques (DGFIP), s'agissant des attributions qu'ils conservent en matière de contributions indirectes, de faire appel à des experts (article 11 bis B) ;

- sanctionner l'opposition aux opérations de perquisition informatique menées dans le cadre de l'article 64 du code des douanes (article 11 bis);

- instaurer un droit de communication de l'administration fiscale à l'égard de l'Autorité des marchés financiers (AMF), dans le cadre de la lutte contre la fraude fiscale (article 11 quinquies) ;

- permettre aux agents des douanes, en cas de constatation de manquements à l'obligation déclarative de mouvements transfrontaliers de capitaux, de retenir ou de prendre copie des documents relatifs aux sommes en infraction (article 11 octies A [nouveau]) ;

- renforcer l'efficacité du dispositif prévu à l'article L. 10-0 A du livre des procédures fiscales (LPF) qui permet à l'administration d'examiner, en dehors d'un contrôle fiscal externe, les relevés de compte des contribuables ayant omis de déclarer des comptes bancaires ou des contrats d'assurance-vie souscrits à l'étranger (article 11 decies [nouveau]) ;

- allonger le délai de reprise dont dispose l'administration fiscale dans le cadre de l'article L. 188 A du livre des procédures fiscales (article 11 undecies [nouveau]) ;

- porter à 40 % la majoration applicable au défaut de production de la déclaration d'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) lorsque des actifs ont été dissimulés à l'étranger (article 11 duodecies [nouveau]) ;

- accroître les sanctions en cas de manquement des entreprises à leurs obligations déclaratives (article 11 terdecies [nouveau]).

Enfin, la commission a adopté un amendement de M. Claude Bérit-Debat et de plusieurs de nos collègues tendant à renforcer la lutte contre la contrefaçon en matière de tabacs (article 9 septies B [nouveau]).

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi et le projet de loi organique ainsi rédigés.

EXAMEN DES ARTICLES
PROJET DE LOI RELATIF À LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE FISCALE ET LA GRANDE DÉLINQUANCE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE
TITRE IER - DISPOSITIONS RENFORÇANT LA POURSUITE ET LA RÉPRESSION DES INFRACTIONS EN MATIÈRE DE DÉLINQUANCE ÉCONOMIQUE, FINANCIÈRE ET FISCALE
CHAPITRE IER - ATTEINTES À LA PROBITÉ

Article 1er (art. 2-22 [nouveau] du code de procédure pénale) - Possibilité reconnue aux associations de lutte contre les atteintes à la probité de se constituer partie civile devant les juridictions pénales

Le présent article tend à autoriser les associations engagées dans la lutte contre les atteintes à la probité à se constituer partie civile devant les juridictions pénales et à leur permettre, de cette façon, de mettre en mouvement l'action publique.

Progressivement affirmé par la chambre criminelle de la Cour de cassation à partir du début du XIXème siècle, le droit reconnu à la victime d'obtenir réparation de son préjudice devant le juge pénal et de « corroborer » l'action publique, voire de la mettre en mouvement lorsque cela s'avère nécessaire, a été inscrit dans le code de procédure pénale15(*). Il constitue la contrepartie du principe d'opportunité des poursuites.

L'action exercée par la partie civile n'a pas nécessairement pour seul but d'obtenir réparation du dommage causé par l'infraction : elle peut également tendre à faire reconnaître la culpabilité d'une personne par la juridiction pénale, ainsi que l'a admis la Cour de cassation16(*).

Si la qualité de partie civile appartient à tous ceux qui ont personnellement souffert du dommage directement causé par l'infraction (article 2 du code de procédure pénale), le législateur a progressivement élargi le champ des personnes morales (associations, syndicats, etc.) autorisées à exercer l'action civile afin d'obtenir réparation du dommage causé aux intérêts dont elles ont la charge.

Les articles 2-1 et suivants du code de procédure pénale définissent ainsi les conditions dans lesquelles des personnes morales peuvent se constituer partie civile devant les juridictions pénales. Ces articles proposent des rédactions qui ne sont pas toutes harmonisées :

- la plupart du temps, le législateur exige que l'association qui se constitue partie civile soit « régulièrement déclarée depuis au moins cinq ans à la date des faits » et que l'affaire se rapporte à des faits entrant dans son objet statutaire, mais des conditions supplémentaires sont parfois exigées : inscription auprès du ministère de la justice (article 2-3 du code de procédure pénale) ou de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (article 2-11 du code de procédure pénale), ou encore justification d'un agrément (articles 2-14, 2-15 et 2-21 du code de procédure pénale) ;

- certains articles autorisent l'association à n'intervenir qu'au soutien d'une victime, lui refusant par là la possibilité de mettre elle-même en mouvement l'action publique, d'autres exigent un accord préalable de la victime, d'autres, enfin, autorisent l'association à se constituer partie civile sans restriction et ainsi à mettre en mouvement l'action publique en cas d'inertie ou de refus du parquet.

En tout état de cause, la constitution de partie civile est soumise à un certain nombre de conditions, destinées à prévenir l'engorgement des juridictions d'instruction et le dépôt de plaintes abusives : nécessité de déposer plainte devant le procureur de la République ou un service de police judiciaire avant de pouvoir saisir un juge d'instruction en matière délictuelle, obligation de consignation préalable afin de garantir une éventuelle amende civile en cas de plainte abusive ou dilatoire, notamment.

A l'heure actuelle, aucune disposition n'autorise expressément les associations engagées dans la lutte contre les atteintes à la probité à se constituer partie civile devant les juridictions pénales.

Cet état du droit est d'autant plus regrettable que, sauf exception, de telles infractions font rarement de victime directe : dans ces matières qui touchent pourtant aux fondements du contrat social et à l'égalité des citoyens devant la loi, il n'existe, en l'état, pas de possibilité de passer outre une éventuelle inertie du parquet ou un refus de donner suite à des faits qui lui auraient été signalés.

La Cour de cassation s'est efforcée d'atténuer la rigueur de cet état du droit : dans un arrêt daté du 9 novembre 2010, la chambre criminelle a reconnu que « les délits poursuivis, spécialement le recel et le blanchiment en France de biens financés par des détournements de fonds publics, eux-mêmes favorisés par des pratiques de corruption mais distincts de cette infraction, [étaient] de nature à causer à l'association Transparence International France un préjudice direct et personnel en raison de la spécificité du but et de l'objet de sa mission », et que, dès lors, la constitution de partie civile de cette association devait être reconnue comme recevable, sur le fondement de l'article 2 du code de procédure pénale.

Accédant à une revendication ancienne des associations, le I du présent article tend à inscrire dans le code de procédure pénale la possibilité pour les associations engagées dans la lutte contre les atteintes à la probité de se constituer partie civile devant les juridictions pénales, et, ainsi, de mettre en mouvement l'action publique.

Cette ouverture serait encadrée :

- premièrement, comme c'est le cas dans la plupart des dispositions analogues, l'association devrait être déclarée depuis au moins cinq ans à la date de la constitution de partie civile ;

- par ailleurs, l'association devrait se proposer par ses statuts de lutter contre la corruption ;

- enfin, elle devrait justifier d'un agrément, dont les conditions de délivrance seraient définies par un décret en Conseil d'État.

Lors de leur audition, les associations entendues par votre rapporteur se sont déclarées partagées sur cette nécessité de disposer d'un agrément pour pouvoir intervenir en justice, craignant que cette formalité puisse être utilisée pour écarter certaines d'entre elles.

Interrogé sur ce point, le ministère de la justice a toutefois indiqué que ces conditions avaient pour but de s'assurer du sérieux et de l'indépendance des associations susceptibles d'intervenir dans ce domaine sensible et de veiller à ce que la vie politique et les institutions ne puissent être paralysées par des actions abusives d'associations spécialement créées à des fins partisanes.

Pour mémoire, on rappellera qu'en matière de droit de la consommation, les associations de consommateurs autorisées à agir en justice pour la défense de l'intérêt collectif des consommateurs doivent justifier d'un agrément qui est délivré au regard, notamment, de l'indépendance de l'association à l'égard de toute forme d'activité professionnelle et du nombre d'adhérents.

En tout état de cause, un éventuel refus d'agrément pourrait être contesté devant la juridiction administrative.

La constitution de partie civile pourrait porter sur un certain nombre d'infractions :

- manquement au devoir de probité : concussion, corruption passive et trafic d'influence commis par des personnes exerçant une fonction publique, prise illégale d'intérêts, atteinte à la liberté d'accès et à l'égalité des candidats dans les marchés publics et les délégations de service public, soustraction et détournement de biens ;

- infractions de corruption et trafic d'influence : corruption active et trafic d'influence commis par des particuliers, trafic d'influence en vue de l'obtention d'une décision judiciaire favorable, corruption ou trafic d'influence impliquant un agent public étranger et corruption de personnes n'exerçant pas une fonction publique ;

- infractions de recel ou de blanchiment du produit, des revenus ou des choses provenant des infractions précitées ;

- enfin, délits d'influence illicite sur les votes lors des élections législatives, cantonales et municipales.

Par ailleurs, le II du présent article propose de supprimer les dispositions du code pénal qui prévoient à l'heure actuelle qu'en matière de corruption et de trafic d'influence impliquant un agent public d'un État étranger ou d'une organisation internationale (hors Union européenne), les poursuites ne peuvent être engagées qu'à la requête du ministère public (articles 435-6 et 435-11 du code pénal) : désormais, l'action publique pourrait donc être mise en mouvement pour de tels faits par une association agréée dans les conditions prévues ci-dessus.

Votre commission salue ces avancées qui, avec la réforme du statut du ministère public, contribueront sans aucun doute à renforcer les possibilités d'action de la justice en matière de lutte contre les atteintes à la probité.

Votre commission a adopté l'article 1er sans modification.

Article 1er bis (art. 131-38 du code pénal) - Augmentation du montant de l'amende encourue par les personnes morales

Le présent article, qui procède d'un amendement de MM. Dominique Raimbourg et Yves Goasdoué inséré dans le projet de loi par la commission des lois de l'Assemblée nationale, vise à augmenter les quantums d'amende encourus par les personnes morales en matière délictuelle et criminelle.

La responsabilité pénale des personnes morales a été introduite en droit français par le nouveau code pénal, qui est entré en vigueur le 1er mars 1994. L'article 121-2 du code pénal dispose ainsi que « les personnes morales, à l'exception de l'État, sont responsables pénalement des infractions commises, pour leur compte, par leurs organes ou représentants ». Initialement limitée aux seuls cas dans lesquels la loi la prévoyait, elle a été généralisée par la loi n°2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité.

En l'absence de disposition particulière, les personnes morales encourent, en toute hypothèse, une amende pénale dont le taux maximum est égal au quintuple de celui prévu par les personnes physiques par la loi qui réprime l'infraction. Lorsqu'il s'agit d'un crime pour lequel aucune peine d'amende n'est prévue à l'encontre des personnes physiques, l'amende encourue par les personnes morales est d'un million d'euros (article 131-38 du code pénal).

Les personnes morales peuvent également être condamnées, lorsque la loi le prévoit, à un certain nombre de peines définies à l'article 131-39 du code pénal (dissolution, interdiction d'exercer, placement sous surveillance judiciaire, etc.) ainsi qu'à une peine de sanction-réparation (article 131-39-1 du code pénal).

Le montant de l'amende encourue par les personnes morales, ainsi défini, est apparu insuffisamment élevé à nos collègues députés qui ont souhaité que, s'agissant particulièrement de certains cas de fraude, les magistrats aient la possibilité de prononcer des amendes pénales d'un montant significatif pour les entreprises condamnées.

Tel est l'objet du présent article, qui propose de compléter l'article 131-38 du code pénal en prévoyant que le montant de l'amende encourue par les personnes morales pourrait être porté au dixième du chiffre d'affaires moyen annuel de la personne morale prévenue ou accusée - ce montant étant calculé sur les trois derniers chiffres d'affaires annuels connus au jour de l'audience de jugement. Lorsque les faits criminels portent sur une infraction pour lesquels aucun quantum d'amende n'est prévu, ce montant pourrait être porté à 20 % du chiffre d'affaires moyen annuel de la personne morale accusée, calculé dans les mêmes conditions.

Ce faisant, le juge pénal aurait la possibilité de fonder sa condamnation sur l'un ou l'autre de ces « plafonds » : soit le quintuplement du quantum encouru par les personnes physiques, soit 10 % ou 20 % du chiffre d'affaires de l'entreprise.

Certaines dispositions du droit pénal offrent déjà au juge la possibilité de choisir entre deux montants d'amende différents.

Par exemple, l'article 321-3 du code pénal prévoit que les peines d'amende encourues en matière de recel « peuvent être élevées au-delà de 375 000 euros jusqu'à la moitié de la valeur des biens recelés ». En matière de blanchiment, l'article 324-3 du code prévoit que la peine d'amende encourue peut être élevée « jusqu'à la moitié de la valeur des biens ou des fonds sur lesquels ont porté les opérations de blanchiment ». De même, en matière d'atteinte à la transparence des marchés, l'article L. 465-1 du code monétaire et financier offre au juge pénal la possibilité de prononcer une amende dont « le montant peut être porté au-delà de [1,5 million d'euros ou 150 000 euros en fonction de l'infraction commise], jusqu'au décuple du montant du profit éventuellement réalisé, sans que l'amende puisse être inférieure à ce même profit ».

La chambre criminelle de la Cour de cassation a jugé sur ce point que les juges répressifs disposaient quant à l'application de la peine, dans les limites fixées par la loi, d'une faculté discrétionnaire dont ils ne doivent aucun compte17(*) - à condition, lorsqu'ils font usage de la faculté d'élever l'amende pénale à la moitié de la valeur des biens recelés, de préciser la valeur de la chose recelée18(*).

La portée des dispositions proposées par le présent article va toutefois bien au-delà de ces exemples puisque, insérées à l'article 131-38 du code pénal, elles s'appliqueront à l'ensemble des infractions pénales délictuelles ou criminelles.

En outre, elles diffèrent sensiblement des exemples précités en ce qu'elles font référence, non pas à un montant proportionnel au produit de l'infraction, mais au revenu de la personne morale (lorsqu'il s'agit d'une entreprise).

De façon inédite, le présent article propose ainsi d'indexer le quantum de la peine encouru sur le revenu de la personne morale. Le but de ces dispositions est de permettre aux juridictions d'adapter au mieux la sanction pénale aux faits commis et de revêtir ainsi un caractère particulièrement dissuasif pour certaines entreprises de taille importante pour lesquelles les quantums actuellement encourus pourraient sembler peu significatifs. Au soutien de son amendement, M. Dominique Raimbourg a cité l'exemple d'une entreprise qui, poursuivie en justice, avait été condamnée à une amende dont le montant dépassait à peine le bénéfice retiré du délit19(*).

Les personnes morales seront d'autant plus dissuadées de se livrer à des faits de corruption que l'article 1er quater du projet de loi propose, quant à lui, d'élever très significativement le montant des amendes encourues par les personnes physiques en cas d'atteinte à la probité - élevant de ce fait « mécaniquement », par la règle précitée du quintuplement, le montant de l'amende encourue par les personnes morales pour ces infractions (voir infra).

Votre commission souscrit au dispositif précité qui permettra de mettre un terme au calcul cynique que peuvent faire certaines entreprises entre le risque pénal encouru et le bénéfice tiré de l'infraction.

Elle relève toutefois que si l'indexation du quantum de la peine encourue sur le chiffre d'affaires se justifie pleinement s'agissant d'infractions ayant pour but de procurer un bénéfice à l'entreprise, la question de sa compatibilité avec le principe d'égalité peut se poser s'agissant d'infractions non crapuleuses (droit pénal du travail, mise en danger de la vie d'autrui, atteinte à la vie privée, etc., par exemple) ou de moindre gravité. La constitutionnalité de ces dispositions pourrait être contestée lorsqu'aucun élément objectif ne justifie une indexation de la sanction encourue sur le revenu de la personne morale, ou lorsque l'infraction commise est punie, pour les personnes physiques, de peines peu élevées.

En outre, sur un plan pratique, votre commission s'est interrogée sur la méthode de calcul du chiffre d'affaires moyen de l'entreprise proposée par cet article. En effet, compte tenu des délais d'instruction et d'enrôlement souvent longs dans les juridictions, particulièrement concernant des affaires économiques et financières, il est à craindre que l'entreprise ne mette à profit le temps de la procédure pour dissimuler ses actifs ou organiser son insolvabilité. Il importe également, du point de vue du principe de légalité des délits et des peines, que l'entreprise connaisse la peine encourue au moment où elle commet l'infraction. Une référence au chiffre d'affaires moyen connu « à la date des faits » serait, de ces deux points de vue, plus pertinente.

Votre commission a donc adopté un amendement de son rapporteur tendant, d'une part, à limiter le champ de ces dispositions aux crimes et délits punis d'au moins cinq ans d'emprisonnement et ayant procuré un profit direct ou indirect (formulation qui se retrouve dans les articles du code pénal relatifs à la confiscation ou au blanchiment notamment) et, d'autre part, à faire référence au chiffre d'affaires moyen connu « à la date des faits » plutôt qu'à la date de l'audience.

Votre commission a adopté l'article 1er bis ainsi modifié.

Article 1er ter A (art. 132-12, 132-13 et 132-14 du code pénal) - Montant de l'amende encourue par les personnes morales en cas de récidive

Le présent article, inséré dans le projet de loi par les députés à l'initiative de M. Nicolas Sansu, est complémentaire de l'article qui précède : il vise à élever le quantum d'amende encouru par les personnes morales lorsque celles-ci sont condamnées en état de récidive légale.

La notion de récidive légale obéit à des règles strictes, définies par les articles 132-8 et suivants du code pénal. En règle générale, l'état de récidive légale se traduit par un doublement des peines d'emprisonnement et d'amende encourues par les personnes physiques.

S'agissant des personnes morales, les articles 132-14 à 132-16 du code pénal prévoient qu'en cas de récidive légale, le taux maximum de l'amende applicable est égal à dix fois celui qui est prévu par la loi qui réprime l'infraction.

De façon cohérente avec les dispositions insérées par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'article 1er bis, le présent article propose de remplacer ces dispositions afin de prévoir qu'en cas de condamnation en état de récidive légale, le quantum d'amende encouru par les personnes morales serait doublé : ainsi, le montant maximal de l'amende encouru serait, soit égal à dix fois le montant de l'amende prévue par la loi punissant l'infraction, soit égal - selon les cas - à 20 % ou 40 % du chiffres d'affaires moyen annuel de la personne morale (voir supra).

Votre commission a adopté l'article 1er ter A sans modification.

Article 1er ter (art. 324-6-1, 432-11-1, 433-2-1, 434-9-2, 435-6-1 et 435-11-1 [nouveaux] du code pénal) - Extension du mécanisme d'exemption ou de réduction de peine applicable aux « repentis » aux faits de blanchiment, de corruption et de trafic d'influence

Le présent article, inséré par la commission des lois de l'Assemblée nationale sur proposition de son rapporteur, M. Yann Galut, a pour but d'étendre le mécanisme de réduction de peine applicable aux « repentis » à plusieurs infractions d'atteinte à la probité.

Afin de renforcer l'efficacité de la lutte contre les formes les plus dangereuses de la criminalité ou de la délinquance, le législateur a institué un mécanisme d'atténuation de la responsabilité pénale au bénéfice de toute personne qui, bien que coupable ou complice, accepterait d'informer les autorités d'infractions en préparation, sur le point de se commettre ou susceptibles de connaître de graves développements et qui en dénoncerait les auteurs et complices - la peine encourue dépendant dans ce cas du degré d'implication personnelle de la personne ainsi que de la précocité et de l'efficacité de son intervention.

Depuis la loi n°2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, l'article 132-78 du code pénal dispose que « la personne qui a tenté de commettre un crime ou un délit est, dans les cas prévus par la loi, exempte de peine si, ayant averti l'autorité administrative ou judiciaire, elle a permis d'éviter la réalisation de l'infraction et, le cas échéant, d'identifier les autres auteurs ou complices.

« Dans les cas prévus par la loi, la durée de la peine privative de liberté encourue par une personne ayant commis un crime ou un délit est réduite si, ayant averti l'autorité administrative ou judiciaire, elle a permis de faire cesser l'infraction, d'éviter que l'infraction ne produise un dommage ou d'identifier les autres auteurs ou complices [...].

« Aucune condamnation ne peut être prononcée sur le seul fondement de déclarations émanant de personnes ayant fait l'objet des dispositions du présent article ».

Ce mécanisme dit « des repentis » n'est applicable que lorsque la loi le prévoit expressément. Tel est notamment le cas en matière d'assassinat ou d'empoisonnement (article 221-5-3 du code pénal), d'actes de tortures ou de barbarie (article 222-6-2 du code pénal), de trafic de stupéfiants (article 222-43 du code pénal), de traite des êtres humains (article 225-4-9 du code pénal), d'atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation (articles 414-2 et 414-3 du code pénal), de terrorisme (articles 422-1 et 422-2 du code pénal) ou encore d'association de malfaiteurs (article 450-2 du code pénal).

L'article 706-63-1 du code de procédure pénale organise par ailleurs les conditions dans lesquelles ces « repentis » peuvent bénéficier d'une protection destinée à assurer leur sécurité ainsi que, en cas de besoin, d'une « identité d'emprunt ».

Parfois contesté dans son principe, ce dispositif se révèle particulièrement adapté pour détecter et favoriser la répression de faits occultes ou dissimulés, pour lesquels les autorités judiciaires ont les plus grandes peines à obtenir des informations.

Telle est la raison pour laquelle l'Assemblée nationale a souhaité l'étendre à plusieurs infractions d'atteinte à la probité.

Le présent article propose d'appliquer ce dispositif aux infractions suivantes :

- blanchiment (articles 324-1 et suivants du code pénal) () ;

- corruption passive et trafic d'influence commis par des personnes exerçant une fonction publique (article 432-11 du code pénal) () ;

- corruption active et trafic d'influence commis par les particuliers (articles 433-1 et suivants du code pénal) () ;

- corruption active et passive et trafic d'influence commis par des magistrats ou des personnes exerçant des activités en juridiction (articles 434-9 et 434-9-1 du code pénal) () ;

- corruption et trafic d'influence passifs et actifs concernant des agents publics étrangers ou relevant d'une institution internationale, ou exerçant des fonctions juridictionnelles dans un État étranger ou au sein d'une juridiction internationale (articles 435-1 à 435-4 et 435-7 à 435-10 du code pénal) (5° et 6°).

S'agissant du blanchiment, dont la tentative est passible de poursuites pénales (article 324-6 du code pénal), la personne serait exempte de peine si, ayant tenté de commettre l'infraction, elle a permis d'en éviter la réalisation et d'identifier les autres auteurs ou complices. La peine privative de liberté qu'elle encourrait serait réduite de moitié si elle a permis de faire cesser l'infraction ou d'identifier les autres auteurs ou complices.

En revanche, pour les infractions de corruption et de trafic d'influence, dont la tentative n'est pas incriminée en tant que telle (la tentative de ces infractions en constitue l'un des éléments constitutifs), seul serait prévu un mécanisme de réduction de la peine privative de liberté encourue dans le cas où l'auteur ou le complice a permis de faire cesser l'infraction ou d'en identifier les autres auteurs ou complices.

Votre commission salue ces dispositions qui sont de nature à contribuer à une meilleure révélation de faits aujourd'hui peu poursuivis, faute d'informations.

Votre commission a adopté l'article 1er ter sans modification.

Article 1er quater (art. 432-10, 432-12, 433-2, 434-9-1, 435-2, 435-4, 435-8, 435-10, 445-1, 445-2, 432-11, 433-1, 434-9, 435-1, 435-3, 435-7, 435-9, 432-12 et 432-14 du code pénal) - Augmentation du quantum des amendes encourues en cas d'atteinte à la probité

Le présent article, inséré par la commission des lois de l'Assemblée nationale sur proposition de son rapporteur, M. Yann Galut, vise à élever significativement le montant des amendes encourues en cas de condamnation à des faits d'atteinte à la probité.

Au soutien de son amendement, le rapporteur a fait valoir que les montants des amendes actuellement encourues (30 000, 75 000 ou 150 000 euros d'amende selon les cas, portés au quintuple pour les personnes morales) apparaissaient trop faibles au regard des profits que peuvent générer ces infractions20(*).

Le présent article propose, d'une part, un relèvement des quantums de peines d'amende encourues, en portant :

- de 30 000 à 200 000 euros le montant de l'amende encourue pour atteinte à la liberté et à l'égalité d'accès aux marchés publics et aux délégations de service public (article 432-14 du code pénal) () ;

- de 75 000 à 500 000 euros le montant de l'amende encourue pour les infractions de concussion (article 432-10 du code pénal), de prise illégale d'intérêts (article 432-12 du code pénal), de trafic d'influence (articles 433-2, 434-9-1, 435-2, 434-4, 435-8 et 435-10 du code pénal) et de corruption commise par une personne n'exerçant pas une fonction publique (articles 445-1 et 445-2 du code pénal) (1° et 2°) ;

- de 150 000 à un million d'euros le montant de l'amende encourue pour les infractions de corruption commises par une personne exerçant une fonction publique (articles 432-11, 433-1, 434-9, 435-3, 435-7 et 435-9 du code pénal) et de détournement ou de soustraction de biens publics (article 432-15 du code pénal) (3° et 4°).

D'autre part, l'article prévoit que le montant de l'amende encourue pour l'ensemble de ces infractions pourrait également être porté au double du produit tiré de l'infraction.

Une telle alternative laissée au juge pénal dans la détermination du montant de l'amende encourue existe déjà dans le droit pénal, notamment en matière de recel ou de blanchiment (articles 321-3 et 324-3 du code pénal). La chambre criminelle de la Cour de cassation a eu l'occasion de préciser que, dans ce cas, le juge pénal disposait d'un pouvoir discrétionnaire pour choisir celui des deux « plafonds » qui lui parait le plus pertinent compte tenu de la personnalité de la personne condamnée et des circonstances de l'espèce (voir supra - commentaire de l'article 1er bis).

Le texte inséré par la commission des lois de l'Assemblée nationale prévoyait également d'élever le montant de l'amende encourue en cas de « pantouflage » (article 432-13 du code pénal), en le faisant passer de 30 000 à 200 000 euros. Ces dispositions ont toutefois été supprimées en séance publique à l'initiative du rapporteur de la commission des lois, M. Yann Galut, car l'article 20 du projet de loi relatif à la transparence de la vie publique, en cours d'examen par le Parlement, prévoit d'ores et déjà une élévation des sanctions encourues pour cette infraction, les faisant passer de deux à trois ans d'emprisonnement et de 30 000 à 45 000 euros d'amende.

Par cohérence, votre commission des lois en a pleinement tiré les conséquences lors de l'examen du projet de loi relatif à la transparence de la vie publique, en portant les sanctions encourues en matière de « pantouflage » à trois ans d'emprisonnement et à une amende de 200 000 euros, dont le montant pourrait être porté au double du produit tiré de l'infraction.

Votre commission a adopté l'article 1er quater sans modification.

CHAPITRE II - BLANCHIMENT ET FRAUDE FISCALE

Article 2 (art. 28-2 du code de procédure pénale) - Champ de compétence des officiers fiscaux judiciaires

Le présent article tend à étendre le champ de compétence des officiers fiscaux judiciaires aux faits de blanchiment de fraude fiscale.

La « police judiciaire fiscale » a été créée par l'article 23 de la loi de finances rectificative pour 2009 n°2009-1674 du 30 décembre 2009.

Inspirée de la procédure d'habilitation à la qualité d'officier de police judiciaire de certains agents des douanes (article 28-1 du code de procédure pénale), elle a permis d'habiliter à la qualité d'officier de police judiciaire certains agents des services fiscaux de catégories A et B, afin de leur permettre d'effectuer des enquêtes judiciaires sur réquisition du procureur de la République ou sur commission rogatoire du juge d'instruction.

L'article 28-2 du code de procédure pénale précise ainsi que, dans ce cas, ces agents sont placés exclusivement sous la direction du procureur de la République, sous la surveillance du procureur général et sous le contrôle de la chambre de l'instruction. Ils sont placés au sein du ministère de l'intérieur. Conformément au principe de séparation des pouvoirs, ils ne peuvent concomitamment participer à une procédure de contrôle de l'impôt et ne peuvent effectuer des enquêtes judiciaires dans le cadre de faits pour lesquels ils ont participé à une procédure de contrôle avant d'être habilités à effectuer des enquêtes. Corrélativement, ils ne peuvent, même après la fin de leur habilitation, participer à une procédure de contrôle de l'impôt dans le cadre de faits dont ils avaient été saisis par le procureur de la République ou toute autre autorité judiciaire au titre de leur habilitation.

Comme l'avait alors relevé notre collègue Philippe Marini, ancien rapporteur général de la commission des finances, « la possibilité ainsi aménagée que des agents des services fiscaux exercent des pouvoirs de police judiciaire constitue une innovation majeure en faveur de la lutte contre la fraude fiscale la plus grave notamment celle qui exploite des comptes détenus directement ou indirectement dans des États non-coopératifs, source d'une évasion fiscale estimée à plusieurs dizaines de milliards d'euros. On peut espérer des résultats tangibles de cette modernisation, qui dote opportunément la France d'un outil dont disposent déjà de nombreux États en Europe, tels que l'Allemagne, la Belgique, l'Espagne, l'Italie et les Pays-Bas, ainsi que les États-Unis »21(*).

Une brigade nationale de répression de la délinquance fiscale (BNRDF) a ainsi été créée, regroupant au sein d'un même service de police judiciaire des agents aux compétences et expériences diverses. A l'heure actuelle, 13 officiers fiscaux judiciaires (OFJ) y exercent leurs fonctions.

En l'état du droit, ces agents n'ont compétence que pour rechercher et constater, sur l'ensemble du territoire national, les infractions de fraude fiscale prévues par les articles 1741 et 1743 du code général des impôts et les infractions qui leur sont connexes, lorsqu'il existe des présomptions caractérisées que ces infractions ont été commises :

« 1° Soit par l'utilisation de comptes ou de contrats souscrits auprès d'organismes établis dans un État ou territoire qui n'a pas conclu avec la France, depuis au moins trois ans au moment des faits, une convention d'assistance administrative permettant l'échange de tout renseignement nécessaire à l'application de la législation fiscale française ;

« 2° Soit par l'interposition, dans un État ou territoire mentionné au 1°, de personnes physiques ou morales ou de tout organisme, fiducie ou institution comparable ;

« 3° Soit par l'usage d'une fausse identité ou de faux documents, ou de toute autre falsification ;

« 4° Soit par une domiciliation fiscale fictive ou artificielle à l'étranger ;

« 5° Soit, enfin, par toute autre manoeuvre destinée à égarer l'administration ».

L'article 3 du présent projet de loi propose d'étendre le champ de ces dispositions afin de permettre de recourir à l'expertise de la BNRDF pour enquêter sur des comptes ou des montages juridiques établis dans tout État ou territoire étranger - et pas uniquement dans un « paradis fiscal » comme c'est le cas actuellement (voir infra - commentaire de l'article 3).

Le présent article étend le champ de compétence de cette « police judiciaire fiscale » aux faits de blanchiment de fraude fiscale.

En effet, comme l'indique l'étude d'impact annexée au projet de loi, « la BNRDF a une compétence d'attribution et ne peut être saisie que sur la base de ces infractions de fraude fiscale complexe. Elle ne peut en conséquence appréhender les autres infractions économiques et financières que sous l'angle de la connexité avec le délit de fraude fiscale complexe dont elle est saisie à titre principal.

« Si ce service n'a pas vocation à devenir un service économique et financier « généraliste », il est préjudiciable qu'il ne puisse être saisi directement sur la base d'un blanchiment de fraude fiscale complexe sans que la fraude fiscale elle-même soit initialement visée, compte tenu de la proximité de ces infractions et des montages sur lesquels elles reposent.

« L'objectif est ainsi d'étendre le champ de compétence d'attribution de la BNRDF afin de permettre la saisine de ce service sur la base de la seule infraction de blanchiment de fraude fiscale. Cette extension permettra de préserver la spécificité de ce service et de son champ de compétence, seul le blanchiment des fraudes fiscales complexes [...] étant visé »22(*).

La portée de ces dispositions doit également être examinée au regard du dispositif actuel d'engagement des poursuites en matière de fraude fiscale. En effet, en l'état du droit issu des articles 1741 du code général des impôts et L. 228 du livre des procédures fiscales, le délit de fraude fiscale ne peut donner lieu à des poursuites judiciaires que sur plainte de l'administration fiscale : en l'absence d'une telle plainte, l'autorité judiciaire ne peut agir, y compris si elle découvre des faits de fraude fiscale à l'occasion d'une enquête préliminaire ou d'une instruction portant sur d'autres faits.

En revanche, une telle restriction n'existe pas en matière de blanchiment de fraude fiscale, depuis l'arrêt « Talmon » de la chambre criminelle de la Cour de cassation en date du 20 février 2008. Dans ce dernier, la Cour a en effet jugé que « la poursuite du délit de blanchiment, infraction générale, distincte et autonome, [n'était] pas soumise aux dispositions de l'article L. 228 du livre des procédures fiscales ».

L'extension du champ de compétence de la « police judiciaire fiscale » aux faits de blanchiment s'inscrit dans la suite logique de cette jurisprudence. Elle permettra de doter l'autorité judiciaire de l'expertise nécessaire pour enquêter sur des faits de blanchiment de fraude fiscale, y compris lorsqu'elle n'a pas été saisie d'une plainte pour fraude de la part de l'administration fiscale. Comme l'indique l'étude d'impact annexée au projet de loi, « cette modification permettra une saisine plus souple du service, en évitant, le cas échéant, l'obligation d'une plainte préalable des services fiscaux et en offrant, de ce fait, une souplesse accrue et une meilleure réactivité lorsque des faits nouveaux apparaissent en cours d'investigations »23(*).

Votre commission a adopté l'article 2 sans modification.

Article 2 bis (art. 324-1 du code pénal) - Extension de la définition du blanchiment

Cet article, inséré par les députés sur proposition conjointe de M. Nicolas Dupont-Aignan et de M. Nicolas Sansu, vise à élargir le champ de l'infraction de blanchiment.

En l'état du droit, l'article 324-1 du code pénal prévoit que « le blanchiment est le fait de faciliter, par tout moyen, la justification mensongère de l'origine des biens ou des revenus de l'auteur d'un crime ou d'un délit ayant procuré à celui-ci un profit direct ou indirect.

« Constitue également un blanchiment le fait d'apporter un concours à une opération de placement, de dissimulation ou de conversion du produit direct ou indirect d'un crime ou d'un délit.

« Le blanchiment est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 375 000 euros d'amende ».

Au soutien de leur amendement, les auteurs ont fait valoir les difficultés rencontrées par les services de terrain pour réunir les preuves des éléments constitutifs d'une infraction sous-jacente, alors même que le blanchiment peut représenter des sommes considérables.

Le présent article vise à compléter les dispositions précitées, en prévoyant que le blanchiment serait également constitué par le fait de dissimuler ou de déguiser, ou d'aider à dissimuler ou à déguiser, l'origine de biens ou de revenus dont la preuve n'a pas été apportée qu'ils ne sont pas illicites.

Pour les auteurs de l'amendement, « l'objectif est d'en faciliter la poursuite sans avoir à apporter la preuve de l'infraction sous-jacente dès lors que l'on est en présence de sommes d'origine illicite, étant à la personne poursuivie de donner une explication convaincante sur le caractère licite des sommes d'origine douteuse »24(*).

Si votre commission ne peut que partager l'objectif tendant à mieux lutter contre le blanchiment, elle ne peut qu'émettre les plus grandes réserves quant au dispositif proposé par le présent article, qui pose de sérieuses difficultés au regard des principes du droit pénal.

Sans doute le droit pénal connaît-il le délit de non-justification de ressources, applicable à toute personne qui ne « [pourrait] justifier de ressources correspondant à son train de vie ou [ne pourrait] justifier de l'origine d'un bien détenu, tout en étant en relations habituelles avec une ou plusieurs personnes qui soit se livrent à la commission de crimes ou de délits punis d'au moins cinq ans d'emprisonnement et procurant à celles-ci un profit direct ou indirect, soit sont les victimes d'une de ces infractions ». Ce délit est également applicable au « fait de faciliter la justification de ressources fictives pour des personnes se livrant à la commission de crimes ou de délits punis d'au moins cinq ans d'emprisonnement et procurant à celles-ci un profit direct ou indirect » (article 321-6 du code pénal).

Par ailleurs, l'article 131-21 du code pénal relatif à la peine de confiscation prévoit que « s'il s'agit d'un crime ou d'un délit puni d'au moins cinq ans d'emprisonnement et ayant procuré un profit direct ou indirect, la confiscation porte également sur les biens meubles ou immeubles, quelle qu'en soit la nature, divis ou indivis, appartenant au condamné ou, sous réserve des droits du propriétaire de bonne foi, dont il a la libre disposition, lorsque ni le condamné, ni le propriétaire, mis en mesure de s'expliquer sur les biens dont la confiscation est envisagée, n'ont pu en justifier l'origine ».

Mais la modification proposée par le présent article relève d'une logique différente : impliquant un renversement total de la charge de la preuve, elle obligerait toute personne à apporter la preuve de l'origine licite de biens ou de revenus, indépendamment de toute autre infraction sous-jacente.

Mettant en cause la présomption d'innocence, la constitutionnalité de cette disposition est douteuse.

Par ailleurs, alors même qu'une proposition de directive relative au blanchiment de capitaux et au financement du terrorisme (dite « quatrième directive anti-blanchiment ») est en cours d'examen au niveau de l'Union européenne, il paraît plus opportun d'attendre la transposition de cette directive avant d'avancer sur ce sujet complexe.

Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a supprimé l'article 2 bis.

Article 2 ter (nouveau) (art. 1741 du code général des impôts ; art. L. 227-1 [nouveau] du livre des procédures fiscales) - Atténuation du monopole exercé par l'administration en matière de mise en mouvement de l'action publique pour des faits de fraude fiscale

Le présent article est issu d'un amendement de votre rapporteur. Il vise à atténuer le monopole actuellement détenu par l'administration en matière de mise en mouvement de l'action publique pour des faits de fraude fiscale.

Aux termes des articles 1741 du code général des impôts et L. 228 du livre des procédures fiscales, aucune poursuite pénale ne peut être engagée à l'heure actuelle en matière de fraude fiscale en l'absence de plainte préalable de l'administration.

Cet état du droit, fortement dérogatoire au droit commun et aux principes généraux de l'organisation judiciaire, soulève de légitimes objections, notamment lorsque les faits de fraude fiscale apparaissent au cours d'une enquête ou d'une instruction ouverte pour d'autres faits et que, faute de plainte de l'administration fiscale, l'autorité judiciaire est contrainte de « fermer les yeux ».

En outre, si les parquets n'ont pas vocation à connaître de l'intégralité des faits de fraude fiscale commis à l'heure actuelle - pour une immense majorité d'entre eux, l'imposition de sanctions fiscales (qui peuvent parfois atteindre des montants très élevés et dissuasifs) suffit à assurer une répression effective -, il est en revanche particulièrement regrettable que l'autorité judiciaire ne puisse avoir connaissance des faits de fraude fiscale complexe, notamment lorsqu'elle est commise par le recours à des montages juridiques sophistiqués ou à des structures implantées à l'étranger. En effet, comme l'ont relevé l'ensemble des magistrats entendus par votre rapporteur, les faits de fraude fiscale commis dans de telles circonstances peuvent souvent révéler d'autres infractions qui ne peuvent être poursuivies que par la voie pénale (dispositifs de corruption, abus de biens sociaux, escroqueries, etc.). Il importe donc que l'autorité judiciaire puisse en avoir connaissance.

En outre, la création d'un procureur financier à compétence nationale - proposée par le présent projet de loi - n'a de sens que si ce dernier peut disposer d'un entier pouvoir d'appréciation sur l'opportunité d'engager des poursuites en toute matière économique et financière présentant un certain degré de complexité.

Le présent article propose donc de lever partiellement ce qu'on appelle communément le « verrou de Bercy », en prévoyant la possibilité pour l'autorité judiciaire d'engager des poursuites sans autorisation préalable de l'administration :

- d'une part, lorsque les faits sont apparus à l'occasion d'une enquête ou d'une instruction portant sur d'autres faits ;

- d'autre part, lorsque les faits ont été commis en bande organisée ou par le recours à diverses manoeuvres - sur ce point, l'amendement reprend les termes utilisés par l'article 15 du projet de loi pour la compétence du procureur financier.

Corrélativement, afin de ne pas interdire à l'administration d'avoir recours à un outil - la transaction - qui a fait ses preuves en termes d'efficacité et de rapidité de la sanction, le présent article ouvre une possibilité de transaction pénale, sous le contrôle du parquet, pour les faits de fraude fiscale complexe commis dans les circonstances précitées.

La solution proposée par le présent article renforcera d'ailleurs l'efficacité du dispositif, car le fraudeur ayant recouru à des techniques de fraude sophistiquées aurait une probabilité plus forte de se voir poursuivi au pénal en cas de refus de la solution de transaction proposée par l'administration.

Enfin, l'article prévoit qu'en cas d'engagement des poursuites dans ces conditions, l'administration en serait informée sans délai afin de pouvoir utilement produire ses observations et, le cas échéant, se constituer partie civile.

Votre commission a adopté l'article 2 ter (nouveau) ainsi rédigé.

Article 3 (art. 1741 du code général des impôts ; art. L. 228 du livre des procédures fiscales) - Renforcement de la lutte contre la fraude fiscale complexe

Le présent article vise à renforcer les moyens de lutte contre la fraude fiscale complexe au moyen du droit pénal.

1 - Le délit de fraude fiscale : un délit soumis à un régime de poursuites dérogatoire au droit commun

Le délit général de fraude fiscale est défini par l'article 1741 du code général des impôts comme le fait, par toute personne, de se soustraire ou de tenter de se soustraire frauduleusement à l'établissement ou au paiement total ou partiel des impôts :

- soit en omettant volontairement de faire sa déclaration dans les délais prescrits ;

- soit en dissimulant volontairement une part des sommes sujettes à l'impôt ;

- soit en organisant son insolvabilité ou en faisant obstacle par d'autres manoeuvres au recouvrement de l'impôt ;

- soit, enfin, en agissant de toute autre manière frauduleuse.

En l'état du droit, issu de la loi de finances rectificative n°2012-354 du 14 mars 2012, ces faits sont passibles de cinq ans d'emprisonnement et d'une amende de 500 000 euros25(*), indépendamment des sanctions fiscales applicables.

Cette amende est portée à 750 000 euros lorsque les faits ont été réalisés ou facilités au moyen soit d'achats ou de ventes sans facture, soit de factures ne se rapportant pas à des opérations réelles, ou qu'ils ont eu pour objet d'obtenir de l'État des remboursements injustifiés.

L'article 1741 du code général des impôts reconnaît l'existence d'une autre circonstance aggravante si les faits impliquent le recours à un « paradis fiscal » : lorsque les faits de fraude fiscale ont été réalisés ou facilités au moyen soit de comptes ouverts ou de contrats souscrits auprès d'organismes établis dans un État ou un territoire qui n'a pas conclu avec la France, depuis au moins cinq ans au moment des faits, une convention d'assistance administrative permettant l'échange de tout renseignement nécessaire à l'application de la législation fiscale française, soit de l'interposition de personnes physiques ou morales ou de tout organisme, fiducie ou institution comparable établis dans l'un de ces États ou territoires, les peines sont portées à sept ans d'emprisonnement et à un million d'euros d'amende.

Ces dispositions ne sont toutefois applicables, en cas de dissimulation, que si celle-ci excède le dixième de la somme imposable ou le chiffre de 153 euros (appelé encore « seuil de tolérance légale »).

Toute personne condamnée en application de cet article encourt également, au titre des peines complémentaires, la privation des droits civiques, civils et de famille, ainsi que l'affichage et la diffusion de la décision de condamnation.

La particularité du délit de fraude fiscale réside dans le régime particulier de poursuites dont il fait l'objet : de façon dérogatoire au droit commun qui confie au ministère public l'exercice de l'action publique et le pouvoir d'apprécier l'opportunité des poursuites, les articles 1741 du code général des impôts (dernier alinéa) et L. 228 du livre des procédures fiscales subordonnent tout engagement de poursuites pénales en matière de fraude fiscale à une plainte préalable de l'administration.

Cette plainte est déposée après saisine d'une commission des infractions fiscales (CIF), qui examine les affaires dont la saisit le ministre chargé du budget et dont l'avis lie l'administration. En pratique, cette commission autorise l'administration à déposer plainte dans environ 90 % des affaires qui lui sont soumises.

En conséquence, l'autorité judiciaire ne dispose d'aucune faculté d'enquêter ou d'instruire en matière de fraude fiscale si elle n'a pas été saisie préalablement d'une plainte de l'administration fiscale, y compris si les faits sont révélés au cours d'une procédure engagée pour d'autres faits.

Toutefois, depuis la loi de finances rectificative pour 2009 n°2009-1674 du 30 décembre 2009, la procédure judiciaire d'enquête fiscale permet à l'administration de saisir la justice de « présomptions caractérisées » de fraude alliées à un « risque de dépérissement des preuves » : dans ce cas, le contribuable n'est pas avisé de la saisine de la CIF et n'est pas informé de l'avis rendu par cette commission, ce qui permet de préserver l'efficacité de l'enquête et ainsi de mettre à jour des mécanismes sophistiqués de fraude.

2 - L'extension de la notion de fraude fiscale aggravée (1° et 2° du I du présent article)

Les 1° et 2° du présent article visent à étendre les circonstances aggravantes applicables au délit pénal de fraude fiscale. Les peines encourues pour ce délit seraient ainsi portées à sept ans d'emprisonnement et deux millions d'euros d'amende, dans deux cas de figure :

lorsque les faits ont été commis en bande organisée.

Rappelons qu'aux termes de l'article 132-71 du code pénal, « constitue une bande organisée au sens de la loi tout groupement formé ou toute entente établie en vue de la préparation, caractérisée par un ou plusieurs faits matériels, d'une ou de plusieurs infractions » : cette notion répond à des critères stricts qui ne sauraient s'appliquer, comme l'ont craint les avocats entendus par votre rapporteur, à un fraudeur et son conseil dès lors que ce dernier n'a pas activement participé à la préparation et à l'organisation de la fraude.

Comme l'a indiqué à votre rapporteur le ministère de la justice, la notion de bande organisée pourra concerner en pratique des fraudes reposant sur un système organisé impliquant des « kits » prêts à l'emploi pour l'ouverture de comptes offshore et/ou l'intervention d'officines ou de professionnels du chiffre ou du droit proposant sciemment des schémas de fraude complexe à grande échelle, voire d'intermédiaires ou de « rabatteurs » agissant sur le territoire national pour le compte de banques étrangères ;

- soit lorsque les faits ont été réalisés ou facilités au moyen de comptes ouverts ou de contrats souscrits auprès d'organismes établis à l'étranger (1°), de l'interposition de personnes physiques ou morales ou de tout organisme, fiducie ou institution comparable établis à l'étranger (2°), de l'usage d'une fausse identité ou de faux documents, ou de toute autre falsification (3°), d'une domiciliation fiscale fictive ou artificielle à l'étranger (4°), ou encore d'un acte fictif ou artificiel ou de l'interposition d'une entité fictive ou artificielle (5°).

Ces dispositions se substitueraient aux actuelles dispositions aggravant les peines encourues lorsque la fraude fiscale est commise, soit au moyen de fausses factures, soit par le recours à un « paradis fiscal » (voir supra).

Les représentants du Conseil national des barreaux ont exprimé leur inquiétude quant aux critères ainsi retenus par ces dispositions, relevant par exemple que l'existence d'un compte bancaire à l'étranger ne traduit pas nécessairement un comportement fautif dès lors que les sommes qui y figurent sont régulièrement déclarées à l'administration fiscale.

Votre rapporteur observe toutefois que les présentes dispositions n'ont pas pour but de définir le champ d'une infraction, mais seulement celui de ses circonstances aggravantes : ce n'est pas la détention d'un compte à l'étranger qui sera pénalisée, mais le fait d'avoir utilisé un tel compte pour commettre le délit de fraude fiscale. À cet égard, il lui paraît légitime que les faits de fraude fiscale commis au moyen de montages juridiques complexes, dans des territoires dans lesquelles ne s'exerce pas la souveraineté de la France, plus difficiles à détecter et à sanctionner compte tenu, notamment, des lacunes de la coopération internationale en la matière, soient plus sévèrement sanctionnés que les faits de fraude fiscale « simple ».

3 - Extension de la procédure judiciaire d'enquête fiscale (II du présent article)

Corrélativement, le II du présent article tend à élargir, de façon cohérente avec les modifications proposées ci-dessus, le champ de la procédure judiciaire d'enquête fiscale.

Créée par la loi de finances rectificative pour 2009 n°2009-1674 du 30 décembre 2009, cette procédure marque une évolution notable dans les relations entre l'administration fiscale et l'autorité judiciaire : alors que, préalablement, l'administration ne pouvait saisir cette dernière, après avoir recueilli l'avis conforme de la commission des infractions fiscales (CIF), que de faits avérés de fraude fiscale, cette nouvelle procédure judiciaire a autorisé l'administration à saisir l'autorité judiciaire en présence de seules « présomptions caractérisées [de fraude fiscale] pour laquelle existe un risque de dépérissement des preuves », afin de lui permettre de bénéficier de l'ensemble des moyens d'investigations judiciaires.

Afin de préserver l'efficacité de l'enquête, d'éviter la disparition des éléments de preuves, la fuite des personnes visées ou l'organisation de leur insolvabilité, la loi a expressément prévu que, dans l'hypothèse où l'administration décide de mettre en oeuvre cette procédure, le contribuable n'est avisé ni de la saisine de la commission des infractions fiscales, ni de l'avis rendu par celle-ci.

En l'état du droit, cette procédure judiciaire d'enquête fiscale ne peut être mise en oeuvre qu'en présence de présomptions caractérisées qu'une infraction fiscale pour laquelle existe un risque de dépérissement des preuves résulte :

« 1° Soit de l'utilisation, aux fins de se soustraire à l'impôt, de comptes ou de contrats souscrits auprès d'organismes établis dans un État ou territoire qui n'a pas conclu avec la France, depuis au moins trois ans au moment des faits, une convention d'assistance administrative permettant l'échange de tout renseignement nécessaire à l'application de la législation fiscale française ;

« 2° Soit de l'interposition, dans un État ou territoire mentionné au 1°, de personnes physiques ou morales ou de tout organisme, fiducie ou institution comparable ;

« 3° Soit de l'usage d'une fausse identité ou de faux documents au sens de l'article 441-1 du code pénal, ou de toute autre falsification ;

« 4° Soit d'une domiciliation fiscale fictive ou artificielle à l'étranger ;

« 5° Soit de toute autre manoeuvre destinée à égarer l'administration ».

De façon cohérente avec l'extension du délit de fraude fiscale aggravée proposée par le I du présent article, le II propose d'aligner les conditions de mise en oeuvre de cette procédure sur les nouvelles circonstances aggravantes insérées à l'article 1741 du code général des impôts. Ainsi :

- alors que l'un des critères (1° de l'article L. 228 du livre des procédures fiscales) ne vise actuellement que le recours, à des fins de fraude, à des comptes ou contrats souscrits auprès d'organismes établis dans des « paradis fiscaux », le champ de la procédure serait élargi au recours à des comptes ou des contrats souscrits auprès d'organismes établis dans tout État ou territoire étranger ;

- de même, le champ de la procédure viserait désormais le recours à tout type de montage juridique (interposition de personnes physiques ou morales ou de tout organisme, fiducie ou institution comparable) dans un État ou territoire étranger, et non plus uniquement dans un « paradis fiscal ».

4 - Amélioration de la détection des faits de fraude fiscale (3° du présent article et IV de l'article 16)

Parallèlement à l'extension du délit de fraude fiscale aggravée et de la procédure judiciaire d'enquête fiscale, le projet de loi propose deux mesures destinées à améliorer la détection de tels faits.

D'une part, le 3° du présent article, inséré par les députés sur proposition de Mme Sandrine Mazetier, rapporteure pour avis de la commission des finances, vise, sur le modèle des dispositions relatives aux « repentis » insérées à l'article 1er ter par la commission des lois de l'Assemblée nationale (voir supra), à permettre d'appliquer à tout auteur ou complice d'une fraude fiscale - simple ou complexe - de bénéficier d'une réduction de moitié de la durée de la peine d'emprisonnement encourue si, ayant averti l'autorité administrative ou judiciaire, il a permis d'identifier les autres auteurs ou complices.

Comme l'a indiqué M. Bernard Cazeneuve, ministre chargé du budget, lors de la discussion de cet amendement à l'Assemblée nationale, « cet amendement peut permettre d'améliorer l'efficacité de la lutte contre la fraude, dans les cas où plusieurs personnes apportent leur concours à la réalisation de l'infraction : professionnels, établissements bancaires, hommes de paille... En effet, si ces personnes consentent à coopérer avec les autorités répressives, l'administration fiscale ou l'autorité judiciaire, afin d'identifier les autres auteurs ou les complices, elles pourront bénéficier d'une réduction de moitié de la peine de prison encourue »26(*).

D'autre part, l'article 16 du présent projet de loi prévoit de compléter les dispositions proposées par cet article en étendant aux formes de fraude fiscale aggravée (c'est-à-dire commise en bande organisée ou dans les circonstances décrites ci-dessus) ainsi qu'à leur blanchiment la possibilité de recourir aux « techniques spéciales d'enquête » que sont la surveillance (article 706-80 du code de procédure pénale), l'infiltration (articles 706-81 à 706-87 du code de procédure pénale), la garde à vue de 96 heures, avec possibilité de différer l'intervention de l'avocat si certaines circonstances particulières l'exigent (article 706-88 du code de procédure pénale), écoutes téléphoniques (article 706-95 du code de procédure pénale), sonorisations et fixations d'images de certains lieux ou véhicules (articles 706-96 à 706-102 du code de procédure pénale), captation de données informatiques (article 706-102-1 à 706-102-9 du code de procédure pénale) et possibilité d'ordonner des mesures conservatoires (article 706-103 du code de procédure pénale). En revanche, les perquisitions nocturnes seraient exclues (articles 706-89 à 706-94 du code de procédure pénale). La personne ayant fait l'objet de telles mesures pourrait demander des explications quant aux suites judiciaires réservées à son affaire (article 706-105 et 706-106 du code de procédure pénale) (voir infra - commentaire de l'article 16).

Ces procédures pourraient être notamment mises en oeuvre par la « police judiciaire fiscale », dont le champ de compétence est étendu par l'article 2 du présent projet de loi (voir supra).

Au total, votre commission se félicite des dispositions proposées par le présent article, qui permettront de doter l'institution judiciaire de moyens d'action à la hauteur de l'ingénierie développée par certains grands fraudeurs.

Comme l'indique l'étude d'impact annexée au projet de loi, « la France est confrontée à une fraude fiscale internationale qui se caractérise par des techniques de fraude de plus en plus sophistiquées qui tendent à se diffuser au sein de la population des contribuables, personnes physiques et entreprises, notamment par l'accroissement des montages de défiscalisation agressifs proposés par des professionnels peu scrupuleux.

« La sophistication des moyens juridico-financiers utilisés (sociétés écran), la multiplication des protagonistes (émiettement des rôles, hommes de paille...) et l'utilisation de techniques complexes (utilisation de cartes de crédit adossées à une banque « offshore », interposition de structures écran situées dans des États non coopératifs, serveurs de données informatiques à l'étranger, données dématérialisées et cryptées, utilisation de téléphone avec des cartes prépayées, etc...) est une constante à laquelle la justice doit s'adapter »27(*).

En outre, comme l'a notamment indiqué à votre rapporteur M. Charles Duchaine, vice-président chargé de l'instruction à la JIRS de Marseille, les procédures judiciaires pour fraude fiscale peuvent être une « porte d'entrée » vers la découverte d'infractions relevant de la délinquance ou de la criminalité financière organisée (systèmes de corruption, etc.).

Le dispositif proposé par le présent article contribuera ainsi à doter notre pays de moyens de détection et de répression à la hauteur des enjeux posés par ces formes insidieuses de délinquance et de criminalité.

Votre commission a adopté l'article 3 sans modification.

Article 3 bis A (art. 286 ter du code général des impôts) - Dispositif de prévention contre les « carrousels » de TVA

Le présent article est issu d'un amendement de M. Nicolas Sansu, adopté par les députés en séance publique, avec un avis favorable des rapporteurs de la commission des finances et de la commission des lois et un avis de sagesse du Gouvernement. Il vise à renforcer la lutte contre les « carrousels » de TVA.

Dans un rapport remis à la commission des finances de l'Assemblée nationale en février 2012, la Cour des comptes rappelle qu'avec un montant brut recouvré de 178,8 milliards d'euros en 2011 (131,9 milliards d'euros en net), la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) constitue la première recette fiscale de l'État. Par sa mécanique, cet impôt est au coeur des transactions quotidiennes entre agents économiques et concerne plus de quatre millions d'entreprises imposables. Son poids et ses caractéristiques en font un enjeu majeur en termes de lutte contre la fraude fiscale, la part de la TVA dans la fraude représentant environ le double de son poids dans les prélèvements.

Ce rapport a notamment mis l'accent sur l'insuffisante connaissance des déterminants de cette fraude et sur la nécessité d'améliorer la programmation des contrôles et a pointé les résultats décevants du contrôle fiscal.

Les « carrousels de TVA » sont un des mécanismes de fraude à la TVA les plus développés et reposent sur la constitution de sociétés éphémères ou de sociétés écran.

Dans son rapport remis en juillet 2012, notre collègue Éric Bocquet, rapporteur de la commission d'enquête sénatoriale sur l'évasion fiscale, relevait que « les carrousels de TVA prospèrent dans l'UE grâce à la création de sociétés-boîtes aux lettres à la durée de vie éphémère, qui ne servent qu'à obtenir un numéro de TVA intracommunautaire. C'est pourquoi le procédé d'attribution de tels numéros est d'importance stratégique pour la lutte contre la fraude à la TVA.

« Or la France délivre les numéros de TVA de manière automatique, sans vérifier les opérations réelles qui en motivent la demande.

« Ce n'est pas le cas dans tous les États membres, certains ayant développé des pré-contrôles théoriques et un étroit suivi des sociétés inactives [...] »28(*).

Le présent article vise à mieux prévenir de tels mécanismes de fraude.

Dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale, il prévoyait qu'un nouvel article 286 ter A serait inséré dans le code général des impôts afin de prévoir que, lorsque l'assujetti qui effectue des acquisitions intracommunautaires soumises à la taxe sur la valeur ajoutée exerce l'une des activités à haut risque fixées par arrêté du ministre chargé du budget ou lorsqu'il existe une présomption d'inactivité économique, le centre de formalités des entreprises peut lui demander, préalablement à la délivrance du numéro individuel d'identification, tous renseignements, justifications ou éclaircissements relatifs à la réalité des opérations qui motivent la demande.

L'administration fiscale pourrait également effectuer un contrôle inopiné tendant à la constatation matérielle de la réalité de ces opérations, dans les conditions fixées à l'article L. 80 F du livre des procédures fiscales.

Lors de sa réunion, votre commission a adopté un amendement de notre collègue François Marc, rapporteur général, rapporteur pour avis de ce projet de loi, visant à réécrire le présent article.

Souscrivant à l'objectif recherché par les députés, il lui est en effet apparu nécessaire de préciser la rédaction proposée, en instituant un mécanisme de sécurisation du dispositif de délivrance du numéro de TVA intracommunautaire.

L'administration pourrait ainsi demander aux opérateurs de justifier de la réalité de leur activité (ou de l'intention de réaliser des opérations) et de l'exactitude des éléments transmis à l'appui de leur demande de création. En fonction de la réponse, l'administration attribuerait ou non le numéro de TVA intracommunautaire ou l'invaliderait lorsque celui-ci a déjà été délivré. Ainsi rédigé, le dispositif permettrait un contrôle a posteriori de l'attribution du numéro de TVA.

Votre commission a adopté l'article 3 bis A ainsi modifié.

Article 3 bis B (art. 1649 AB du code général des impôts) - Institution d'un registre public des trusts

Le présent article est issu de deux amendements de M. Éric Alauzet, adoptés par les députés en séance publique avec l'avis favorable de la commission des finances et l'avis défavorable du Gouvernement. Ils visent à instituer un registre public des trusts et à étendre les obligations de déclaration de ces structures à leurs administrateurs.

Les « trusts » sont des entités juridiques constituées par des personnes physiques ou par des entreprises dont elles sont chargées de gérer les actifs que ces personnes ou entreprises leur ont apportés. Aux termes de l'article 2 de la convention de La Haye du 1er juillet 1985 relative à la loi applicable au trust et à sa définition, « le terme « trust » vise les relations juridiques créées par une personne, le constituant - par acte entre vifs ou à cause de mort - lorsque des biens ont été placés sous le contrôle d'un trustee dans l'intérêt d'un bénéficiaire ou dans un but déterminé.

« Le trust présente les caractéristiques suivantes :

« a) les biens du trust constituent une masse distincte et ne font pas partie du patrimoine du trustee ;

« b) le titre relatif aux biens du trust est établi au nom du trustee ou d'une autre personne pour le compte du trustee ;

« c) le trustee est investi du pouvoir et chargé de l'obligation, dont il doit rendre compte, d'administrer, de gérer ou de disposer des biens selon les termes du trust et les règles particulières imposées au trustee par la loi.

« Le fait que le constituant conserve certaines prérogatives ou que le trustee possède certains droits en qualité de bénéficiaire ne s'oppose pas nécessairement à l'existence d'un trust ».

Très utilisés dans les pays de droit anglo-saxon, notamment, ils n'ont en revanche pas d'existence légale en droit français - la France n'ayant par ailleurs pas ratifié la convention de La Haye précitée.

Le droit français les reconnaît toutefois à travers leurs conséquences fiscales. Inséré par la loi de finances rectificative n°2011-900 du 29 juillet 2011, l'article 792-0 bis du code général des impôts définit le trust comme « l'ensemble des relations juridiques créées dans le droit d'un État autre que la France par une personne qui a la qualité de constituant, par acte entre vifs ou à cause de mort, en vue d'y placer des biens ou droits, sous le contrôle d'un administrateur, dans l'intérêt d'un ou de plusieurs bénéficiaires ou pour la réalisation d'un objectif déterminé ».

Par ailleurs, l'article 1649 AB de ce même code impose à tout administrateur d'un trust ainsi défini, dont le constituant ou l'un au moins des bénéficiaires a son domicile fiscal en France ou qui comprend un bien ou un droit qui y est situé, d'en déclarer la constitution, la modification ou l'extinction, ainsi que le contenu de ses termes.

Si les trusts peuvent avoir diverses finalités légitimes (réponse à des problématiques de gestion de patrimoine notamment), ils peuvent également être des vecteurs d'évasion fiscale, comme l'a relevé notre collègue Éric Bocquet dans son rapport précité : « force est de supposer que cet « outil » patrimonial anglo-saxon a donné lieu à des phénomènes massifs d'évasion fiscale. Me Claude Dumont-Beghi a ainsi qualifié les montages mis en oeuvre de « leurres » en insistant sur leur extrême opacité : « Imaginez un marionnettiste et des marionnettes : un trust fonctionne de la même manière ».

« Rappelons que la création de trusts fait généralement intervenir différents territoires tels que les Iles Caïmans ou Singapour. Cet éloignement est nécessaire à toute tentative d'évasion puisque le trust est considéré en droit français comme une libéralité. En tant que donation, il est présumé rapportable à la succession. Les biens le composant doivent être déclarés au titre de l'article 1837 du code général des impôts [...].

« La dissimulation de biens dans des trusts trouve [notamment] à s'appliquer dans le domaine des oeuvres d'art »29(*).

Répondant à une demande d'associations de lutte contre les atteintes à la probité, le présent article vise à instaurer un registre public des trusts, sur le modèle du droit existant en matière de registre des entreprises ou de registre des fiducies :

- le registre du commerce et des sociétés (RCS) recense l'ensemble des personnes morales ou physiques exerçant une activité commerciale. Il est tenu localement par les greffes des tribunaux de commerce. Les données enregistrées au RCS sont publiques ;

- la loi n°2007-211 du 19 février 2007 instituant la fiducie a corrélativement créé un registre national des fiducies (article 2020 du code civil), qui, en revanche, ne peut être consulté que par des personnes autorisées.

Si le droit français ne reconnaît pas le trust, il reconnaît en revanche la fiducie, introduite par la loi du 19 février 2007, dont le régime juridique se rapproche par certains aspects de la définition des trusts. Aux termes de l'article 2011 du code civil, la fiducie est « l'opération par laquelle un ou plusieurs constituants transfèrent des biens, des droits ou des sûretés, ou un ensemble de biens, de droits ou de sûretés, présents ou futurs, à un ou plusieurs fiduciaires qui, les tenant séparés de leur patrimoine propre, agissent dans un but déterminé au profit d'un ou plusieurs bénéficiaires ».

Toutefois, à la différence du trust, la fiducie doit être établie par la loi ou par contrat, de manière expresse. En outre, le contrat de fiducie est nul s'il procède d'une intention libérale au profit du bénéficiaire, cette nullité étant d'ordre public. Enfin, la fiducie est transparente sur le plan fiscal.

Le présent article prévoit ainsi l'institution d'un registre public des trusts. Celui-ci recenserait nécessairement les trusts déclarés, le nom de l'administrateur, le nom du constituant, le nom des bénéficiaires et la date de constitution du trust.

Ce registre serait placé sous la responsabilité du ministre chargé de l'économie et des finances et pourrait être consulté librement sur demande, dans des conditions qui seraient précisées par décret en Conseil d'État.

Les obligations de déclaration auprès de l'administration seraient par ailleurs élargies :

- d'une part, le 1° élargirait l'obligation reposant à l'heure actuelle, aux termes de l'article 1649 AB du code général des impôts, sur l'administrateur d'un trust, en exigeant qu'il déclare désormais le nom du constituant et des bénéficiaires du trust, en plus de la constitution, de la modification, de l'extinction et du contenu de ses termes ;

- d'autre part, l'administrateur d'un trust lui-même serait tenu de déclarer la constitution, la modification ou l'extinction, ainsi que le contenu de ses termes, dès lors qu'il a son domicile fiscal en France.

Lors de la discussion de l'amendement en séance publique, M. Bernard Cazeneuve, ministre chargé du budget, s'est déclaré défavorable à l'adoption de celui-ci, estimant notamment qu'il n'appartenait pas à l'administration fiscale de gérer un tel registre.

Votre commission relève que cet argument n'est pas pleinement convaincant car, dans les faits, l'administration fiscale gère un certain nombre de registres, notamment celui des fiducies (cf. le décret n° 2010-219 du 2 mars 2010 relatif au traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé « Registre national des fiducies »).

Le ministre a par ailleurs fait valoir qu'étendre aux administrateurs de trusts eux-mêmes l'obligation de se déclarer lorsqu'ils ont leur domicile fiscal en France n'était pas nécessairement pertinent dès lors qu'aucune imposition n'est due pour des trusts dont tous les constituants ou bénéficiaires sont domiciliés à l'étranger et qui comprennent uniquement des biens ou droits situés à l'étranger.

Pour sa part, votre commission ne peut qu'approuver l'intérêt de disposer d'un registre recensant l'ensemble des personnes, ayant leur domicile fiscal en France, détenant un intérêt quelconque dans un trust. Une telle mesure ne peut que participer à la lutte contre l'évasion fiscale et le blanchiment de capitaux et améliorer les conditions de transparence dans lesquelles ces structures opèrent.

Toutefois, comme elle l'avait relevé lors de l'examen de la loi du 19 février 2007 instituant la fiducie, les modalités de constitution et de consultation d'un tel fichier relèvent de la matière réglementaire30(*).

Par cohérence, elle a adopté un amendement de son rapporteur tendant à renvoyer à un décret en Conseil d'État l'ensemble des modalités de constitution de ce registre. Il lui est en effet apparu nécessaire, dans une matière aussi complexe, de laisser au pouvoir réglementaire la possibilité de déterminer les modalités les plus adaptées d'un tel registre.

Votre commission a adopté l'article 3 bis B ainsi modifié.

Article 3 bis C (art. 1736 du code général des impôts) - Alourdissement des pénalités applicables en cas de non-respect des obligations de trusts par leur administrateur

Le présent article est issu d'un amendement de M. Eric Alauzet et de Mme Sandrine Mazetier, rapporteure pour avis de la commission des finances, adopté par les députés en séance publique avec un avis de sagesse du Gouvernement.

S'inscrivant dans la même logique que le précédent, il vise à alourdir significativement le montant des pénalités encourues par l'administrateur d'un trust qui ne satisferait pas aux obligations de déclaration lui incombant au titre de l'article 1649 AB du code général des impôts.

Rappelons que l'article 1649 AB du code général des impôts, que l'article 3 bis B du présent projet de loi prévoit de modifier (voir supra), impose à l'administrateur d'un trust un certain nombre d'obligations de déclarations auprès de l'administration fiscale.

Le IV bis de l'article 1736 du code général des impôts dispose, en l'état du droit, que les infractions à ces obligations de déclarations sont passibles d'une amende de 10 000 euros ou, s'il est plus élevé, d'un montant égal à 5 % des biens ou droits placés dans le trust ainsi que des produits qui y sont capitalisés.

Le présent article propose d'élever ces pénalités, respectivement à 20 000 euros ou 12,5 % des biens ou droits placés dans le trust ainsi que des produits qui y sont capitalisés.

Au soutien de leur amendement, M. Eric Alauzet et Mme Sandrine Mazetier ont indiqué que « les trusts [pouvaient] être des vecteurs d'évasion fiscale internationale, ainsi que l'ont montré plusieurs affaires récentes, [et qu'il] était nécessaire d'inciter plus fortement à leur déclaration auprès de l'administration fiscale, en prévoyant des sanctions plus dissuasives ».

Votre commission a adopté l'article 3 bis C sans modification.

Article 3 bis D (art. 1741 A du code général des impôts) - Composition de la commission des infractions fiscales

Le présent article procède d'un amendement de Mme Sandrine Mazetier, rapporteure pour avis de la commission des finances de l'Assemblée nationale, adopté en séance publique par les députés avec l'avis favorable du Gouvernement. Il vise à diversifier la composition de la commission des infractions fiscales afin de lever les suspicions qui reposent, à l'heure actuelle, sur son mode de fonctionnement.

Rappelons que la poursuite du délit de fraude fiscale est, en droit français, soumis à un régime dérogatoire au droit commun puisque l'action publique ne peut être mise en mouvement pour de tels faits que sur plainte de l'administration fiscale.

Instituée par la loi n°77-1453 du 29 décembre 1977, la commission des infractions fiscales (CIF) est une commission administrative chargée de se prononcer sur les affaires que l'administration fiscale entend soumettre à l'autorité judiciaire. Elle ne peut s'autosaisir ; en revanche, son avis lie l'administration. En pratique, l'administration fiscale la saisit en moyenne d'un millier de dossiers par an et la CIF autorise le dépôt de plainte pour 90 % d'entre elles environ.

Le contribuable est en principe avisé de la saisine de la commission, laquelle l'invite à lui communiquer, dans un délai de trente jours, les informations qu'il jugerait nécessaires. Toutefois, lorsque l'administration décide de mettre en oeuvre la procédure judiciaire d'enquête fiscale (voir supra - commentaire de l'article 3), le contribuable n'est ni avisé de sa saisine ni informé de son avis.

Dans un arrêt daté du 16 mai 2001, la chambre criminelle de la Cour de cassation a jugé que « les principes du procès équitable reconnus par la Convention européenne des droits de l'homme ne [pouvaient] s'appliquer devant la Commission des infractions fiscales, qui n'est pas un premier degré de juridiction mais un organisme consultatif destiné à donner son avis au ministre chargé des Finances sur l'opportunité des poursuites ».

En l'état du droit, défini à l'article 1741 A du code général des impôts, la CIF est composée, sous la présidence d'un conseiller d'État, de conseillers d'État et de conseillers maîtres à la Cour des comptes, choisis parmi ces magistrats et ces fonctionnaires en activité ou à la retraite.

Son président est à l'heure actuelle M. Jean-François de Vulpillières, que votre rapporteur a entendu dans le cadre de la préparation du présent rapport.

Le président et les membres de la commission ainsi que leurs suppléants sont nommés par décret pour trois ans ; ils sont tenus au secret professionnel.

Dernier maillon du « verrou de Bercy », la CIF est souvent pointée du doigt pour l'opacité des critères selon lesquels elle autorise, ou non, le dépôt d'une plainte au parquet par l'administration fiscale.

Répondant au souci du Gouvernement d'améliorer la transparence de l'activité de l'administration en ce domaine, le présent article vise à diversifier la composition de cette commission :

- cette dernière demeurerait présidée par un conseiller d'État, mais ce dernier devrait désormais être élu par l'assemblée générale du Conseil d'État ;

- outre six conseillers d'État, en activité ou honoraires - eux aussi élus par l'assemblée générale du Conseil d'État - et six conseillers maîtres à la Cour des comptes, en activité ou honoraires - élus quant à eux par la chambre du conseil en formation plénière de la Cour des comptes, la CIF serait désormais également composée de six magistrats honoraires à la Cour de cassation, élus par l'assemblée générale de la Cour de cassation, ainsi que par quatre personnalités qualifiées, désignées par les présidents des deux assemblées.

En toute hypothèse, les élections et les désignations mentionnées ci-dessus devraient respecter le principe de la parité entre les femmes et les hommes.

Ces dispositions s'appliqueraient à compter du 1er janvier 2015.

Lors de son audition par votre rapporteur, M. Jean-François de Vulpillières s'est interrogé sur la pertinence de faire entrer dans la composition d'une commission administrative des magistrats judiciaires et des personnalités qualifiées, observant toutefois que le comité de l'abus de droit fiscal était déjà composé de personnalités d'horizons divers (article 1653 C du code général des impôts).

Il a par ailleurs relevé que l'élection du président et de plusieurs membres de la commission par l'assemblée générale du Conseil d'État ou par la chambre du conseil en formation plénière de la Cour des comptes relevait sans doute d'une solennisation excessive du processus de désignation, le nombre de candidats à ses fonctions étant généralement limité.

Enfin, il s'est interrogé sur la possibilité pratique de respecter la parité en ce domaine.

Si votre commission observe que le rôle joué par la CIF dans les relations existant entre l'administration et l'autorité judiciaire en matière de fraude fiscale est sans doute limité, elle ne saurait toutefois s'opposer à cet élargissement de la composition de cette commission.

Elle a adopté un amendement de M. François Marc, rapporteur pour avis de la commission des finances, tendant à porter le nombre de membres composant la CIF de 22 à 28, en prévoyant la nomination de huit conseillers d'État, huit conseillers maîtres à la Cour des comptes et huit magistrats honoraires à la Cour de cassation, au lieu de six : il lui est apparu qu'une telle composition permettrait un fonctionnement à quatre sections de sept membres, sans risque de partage égal des voix au sein desdites sections.

Votre commission a adopté l'article 3 bis D ainsi modifié.

Article 3 bis E (art. L. 47 A du livre des procédures fiscales) - Autorisation donnée aux agents des services fiscaux de copier des fichiers informatiques dont ils sont amenés à constater l'existence lors de la procédure de contrôle inopiné

Le présent article est issu de deux amendements identiques de Mme Sandrine Mazetier, rapporteure pour avis de la commission des finances, et de M. Nicolas Sansu, adoptés par les députés en séance publique avec l'avis favorable du Gouvernement. Il vise à permettre à l'administration fiscale de prendre des copies des fichiers informatiques dont ses agents sont amenés à constater l'existence lors de la procédure de contrôle inopiné.

L'article L. 47 du livre des procédures fiscales autorise les agents des services fiscaux à procéder à un contrôle inopiné, lorsqu'il paraît nécessaire de procéder à des constatations matérielles qui perdraient toute leur valeur si elles étaient différées : constatation de l'existence des moyens de production, des matières et éléments en stock, de l'existence et de l'état des documents comptables, etc.

Le contrôle inopiné s'inscrit dans le cadre de la vérification de comptabilité. Le fait de s'opposer à un tel contrôle en mettant les agents des services fiscaux dans l'impossibilité d'accomplir leurs fonctions est passible d'une amende pénale de 25 000 euros (article 1746 du code général des impôts).

L'article L. 47 A du livre des procédures fiscales définit la procédure applicable lorsque la comptabilité est tenue au moyen de systèmes informatisés.

En l'état du droit, ces dispositions n'empêchent pas certaines entreprises de modifier ou de détruire la copie des fichiers, notamment le fichier des écritures comptables, avant le commencement des opérations de contrôle par le service vérificateur.

Le présent article tend à remédier à cette lacune du droit fiscal, en ouvrant aux agents des services fiscaux réalisant un contrôle inopiné la possibilité d'effectuer deux copies des fichiers relatifs aux informations, données et traitements informatiques ainsi que de la documentation relative aux analyses, à la programmation et à l'exécution des traitements mentionnée à l'article L. 13 du livre des procédures fiscales.

Ces copies seraient placées sous scellés, l'une étant remise au contribuable ou son représentant, l'autre étant conservée par l'administration.

Ces deux copies pourraient ainsi être confrontées lors de l'examen au fond des documents comptables, lequel ne peut débuter qu'à l'issue d'un délai raisonnable permettant au contribuable de se faire assister par un conseil (A du III inséré à l'article L. 47 A du livre des procédures fiscales).

Toutefois, par dérogation, en cas d'altération des scellés ou des fichiers copiés, de non-présentation de la copie des fichiers remise au contribuable ou du fichier des écritures comptables, l'administration serait autorisée à effectuer des tris, classements ainsi que tous calculs sur la copie des fichiers des écritures comptables conservée par ses soins (B du III).

En outre, dans ces mêmes circonstances ou en cas d'impossibilité d'effectuer tout ou partie des traitements informatiques nécessaires au contrôle des informations, données et traitements informatiques, l'administration pourrait effectuer ces traitements sur la copie des fichiers conservée par ses soins (C du III).

En toute hypothèse, il reviendrait à l'administration de communiquer au contribuable, sous forme dématérialisée ou non, au choix de ce dernier, le résultat des traitements informatiques qui donnent lieu à des rehaussements au plus tard lors de l'envoi de la proposition de rectification.

La copie des fichiers serait détruite par l'administration avant la mise en recouvrement (D du III).

L'exposé des motifs de ces deux amendements identiques attire l'attention sur le fait que cette mesure ne remettrait aucunement en cause la qualité du débat oral et contradictoire puisque les contribuables seraient toujours en possession de leurs fichiers originaux et qu'ils disposeraient d'un délai raisonnable pour faire appel à un conseil avant l'examen au fond des documents.

Votre commission a adopté l'article 3 bis E sans modification.

Article 3 bis F (art. L. 247, L. 247-0 A [nouveau] et L. 251 A [nouveau] du livre des procédures fiscales) - Définition des conditions dans lesquelles l'administration fiscale peut transiger

Le présent article est issu d'un amendement de Mme Sandrine Mazetier, rapporteure pour avis de la commission des finances, adopté par les députés en séance publique avec l'avis favorable du Gouvernement. Il vise à inscrire dans la loi les conditions dans lesquelles l'administration fiscale peut transiger avec un contribuable en situation d'irrégularité.

En l'état du droit, l'article L. 247 du livre des procédures fiscales reconnaît à l'administration fiscale le pouvoir, d'une part, d'accorder des remises totales ou partielles d'impôts directs, d'amendes fiscales ou de majorations d'impôts, et, d'autre part, une atténuation d'amendes fiscales ou de majorations d'impôts par voie de transaction.

La transaction, conformément à l'article 2044 du code civil, est un contrat écrit par lequel les parties terminent une contestation née ou préviennent une contestation à naître. Contrairement à la remise ou à la modération qui procède d'une décision unilatérale de l'administration, la transaction suppose des concessions réciproques faites par l'administration et le contribuable.

Comme l'indique le bulletin officiel des finances publiques - impôts, la transaction ne peut, en aucun cas, conduire à une atténuation de l'impôt principal (droit, taxe, prélèvement, redevance, etc.), quelle que soit sa nature. Elle s'applique lorsque l'administration consent au redevable une atténuation des pénalités prononcées ou simplement encourues et, le cas échéant, renonce à porter l'affaire devant les tribunaux.

En contrepartie, le contribuable bénéficiaire de la transaction s'engage à verser au Trésor, à titre de sanction, en plus des droits et des frais éventuellement exigibles, une somme fixée par le service, inférieure aux pénalités qu'il a encourues ou qui ont été prononcées contre lui, et renonce à toute procédure contentieuse - née ou à naître - visant les pénalités ou les droits qu'elles concernent.

L'article L. 251 du livre de procédures fiscales dispose à cet égard que lorsqu'une transaction est devenue définitive après accomplissement des obligations qu'elle prévoit et approbation de l'autorité compétente, aucune procédure contentieuse ne peut plus être engagée ou reprise pour remettre en cause les pénalités qui ont fait l'objet de la transaction ou les droits eux-mêmes.

Plusieurs des interlocuteurs de votre rapporteur ont dénoncé le caractère opaque dans lequel se déroulaient de telles transactions - d'autant qu'en l'espèce, comme votre rapporteur l'a déjà indiqué, l'autorité judiciaire ne dispose d'aucun droit de regard sur de telles procédures puisqu'elle ne peut agir en matière de fraude fiscale que sur plainte préalable de l'administration. De fait, il est à craindre que des faits avérés de fraude fiscale d'ampleur importante trouvent leur issue dans un « arrangement » entre le contribuable fraudeur et l'administration, sans que quiconque - et notamment le juge pénal - ne puisse examiner les faits.

Répondant au souci du Gouvernement d'améliorer la transparence sur les conditions dans lesquelles l'administration fiscale agit lorsqu'elle transige avec un contribuable fautif, le présent article vise à mieux définir, dans la loi, les conditions dans lesquelles une telle transaction est susceptible d'intervenir.

Le propose ainsi de compléter l'article L. 247 du livre des procédures fiscales précité, afin d'interdire à l'administration fiscale de transiger :

- d'une part, lorsqu'elle envisage de mettre en mouvement l'action publique pour les infractions mentionnées au code général des impôts ;

- d'autre part, lorsque le contribuable met en oeuvre des manoeuvres dilatoires visant à nuire au bon déroulement du contrôle.

Par ailleurs, le 2° propose d'insérer dans le livre des procédures fiscales un nouvel article L. 247-0 A qui disposerait que la détermination du montant de l'atténuation accordée dans le cadre de la transaction doit garantir le respect de la hiérarchie des sanctions prévues par le code général des impôts.

Enfin, le 3° propose de rétablir un article L. 251 A inscrivant dans la loi l'engagement pris par le ministre chargé du budget de publier, chaque année, un rapport sur l'application de la politique de remises et de transactions à titre gracieux par l'administration fiscale. Ce rapport pourrait faire l'objet d'un débat chaque année devant les commissions permanentes compétentes en matière de finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, en présence du ministre chargé du budget.

Si votre commission ne peut qu'encourager l'administration fiscale à plus de transparence dans ses pratiques, elle ne peut que rester relativement perplexe face aux avancées somme toute modestes proposées par le présent article.

Ainsi, les deux critères d'interdiction de recours à la transaction proposés par le 1° paraissent en tout état de cause contradictoires avec la possibilité même de réaliser une transaction : rappelons que celle-ci est un contrat conclu entre le contribuable et l'administration, dont la conclusion paraît compromise par le dépôt d'une plainte auprès du parquet en vue de l'engagement de poursuites judiciaires ou par la mise en oeuvre, par le contribuable, de manoeuvres dilatoires visant à nuire au bon déroulement du contrôle.

De même, le fait de demander à l'administration fiscale de garantir « le respect de la hiérarchie des sanctions » dans sa pratique de la transaction paraît relativement peu contraignant pour elle.

Enfin, si votre commission salue l'engagement du ministre chargé du budget de publier, chaque année, un bilan des transactions passées par l'administration fiscale, elle relève que les modalités selon lesquelles ce rapport pourrait être discuté devant le Parlement - particulièrement s'agissant de la désignation des commissions compétentes - relèvent sans doute moins de la loi que du Règlement de l'Assemblée nationale et du Sénat.

Un tel rapport permettra toutefois de dresser un bilan de l'activité de l'administration fiscale en matière de transaction, alors qu'à l'heure actuelle, aucun chiffre n'est communiqué quant au volume et aux montants de ces dernières.

Le dispositif proposé par le présent article pourra, à l'avenir, être affiné au vu des éléments que le Gouvernement s'engage désormais à communiquer aux assemblées.

Votre commission a adopté l'article 3 bis F sans modification.

Article 3 bis (art. L. 228 B [nouveau] du livre des procédures fiscales) - Rapport annuel de la commission des infractions fiscales

Le présent article, inséré par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de Mme Sandrine Mazetier, rapporteure pour avis de la commission des finances, vise à prévoir la publication du rapport annuel de la commission des infractions fiscales (CIF).

La commission des infractions fiscales, commission administrative chargée d'examiner les affaires de fraude fiscale que l'administration envisage de porter à la connaissance de la justice, n'a pas de pouvoir d'auto-saisine : elle n'examine donc que les affaires que lui soumet l'administration fiscale, en vue du dépôt d'une plainte auprès du parquet.

Comme l'a indiqué à votre rapporteur M. Jean-François de Vulpillières, président de la CIF, cette commission, instituée par la loi n°77-1453 du 29 décembre 1977 accordant des garanties de procédure aux contribuables en matière fiscale et douanière, constitue une garantie pour le contribuable, en ce qu'elle vise à vérifier que le dépôt de plainte ne procède pas d'une « volonté d'acharnement » de l'administration et que les éléments du dossier mettent bien en évidence une intention consciente de frauder.

Saisie d'environ 1 000 affaires par an, la CIF autorise l'administration à déposer plainte dans environ 90 % des cas (voir supra).

Elle n'a, en revanche, aucun droit de regard sur les remises et transactions accordées par l'administration fiscale.

Répondant à la préoccupation du Gouvernement d'améliorer la lisibilité de l'action de l'administration sans pour autant remettre en cause le principe d'un monopole de cette dernière pour l'engagement de poursuites pénales, le présent article prévoit d'inscrire, dans la loi, le principe d'une publication du rapport annuel de la CIF.

Cette dernière serait ainsi chargée d'élaborer chaque année à l'attention du Gouvernement et du Parlement un rapport d'activité, qui ferait l'objet d'une publication, dans lequel figurerait notamment le nombre de dossiers reçus et examinés, le nombre d'avis favorables et défavorables émis, répartis par impôts et taxes, ainsi que par catégories socio-professionnelles, en précisant le montant des droits visés pénalement.

Comme l'a indiqué à votre rapporteur M. Jean-François de Vulpillières, un tel rapport est déjà élaboré chaque année, de sorte que sa publication et sa transmission au Parlement et au Gouvernement ne soulèvent pas de difficulté.

Par ailleurs, le présent article prévoit que, désormais, les conditions du déclenchement des poursuites pénales en matière de fraude fiscale et les critères définis par la CIF en la matière feraient l'objet d'un débat chaque année devant les commissions permanentes compétentes en matière de finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, en présence du ministre chargé du budget.

Au total, votre commission observe que, sur le fond, la publication du rapport annuel de la CIF n'apportera qu'une maigre transparence sur les pratiques de l'administration fiscale puisque, n'étant saisie que des dossiers pour lesquels cette dernière envisage la mise en mouvement de l'action publique, la CIF n'a à connaître que d'une infime partie des affaires traitées par les services chargés du contrôle fiscal. En particulier, les remises et les transactions accordées par l'administration fiscale échappent totalement à son contrôle.

Elle ne saurait toutefois s'opposer à la transmission d'un tel rapport
- étant rappelé par ailleurs que l'article 462 du code des douanes prévoit quant à lui la publication du rapport annuel du comité du contentieux fiscal, douanier et des changes.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur.

Elle a adopté l'article 3 bis ainsi modifié.

Article 3 ter (art. L. 82 C et L. 101 du livre des procédures fiscales) - Amélioration du dialogue entre l'administration fiscale et l'autorité judiciaire

Le présent article, issu d'un amendement de Mme Sandrine Mazetier, rapporteure pour avis de la commission des finances, adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, s'inscrit lui aussi dans le souhait du Gouvernement d'améliorer la lisibilité de l'action de l'administration fiscale sans pour autant remettre en cause le « monopole » dans celle-ci dispose dans l'engagement de poursuites pénales pour fraude fiscale. Il vise à améliorer le dialogue entre cette administration et l'autorité judiciaire.

Les relations entre l'administration fiscale et l'autorité judiciaire sont en principe régies par deux dispositions législatives :

- d'un côté, le second alinéa de l'article 40 du code de procédure pénale dispose que « toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l'exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d'un crime ou d'un délit est tenu d'en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs ». Ces dispositions s'appliquent naturellement à l'ensemble des agents de l'administration chargés des contrôles fiscaux, qui sont alors déliés de leur obligation de secret professionnel (articles L. 141 A et L. 142 du livre des procédures fiscales) ;

- d'un autre côté, l'article L. 101 du livre des procédures fiscales dispose que « l'autorité judiciaire doit communiquer à l'administration des finances toute indication qu'elle peut recueillir, de nature à faire présumer une fraude commise en matière fiscale ou une manoeuvre quelconque ayant eu pour objet ou ayant eu pour résultat de frauder ou de compromettre un impôt, qu'il s'agisse d'une instance civile ou commerciale ou d'une information criminelle ou correctionnelle même terminée par un non-lieu ». L'article L. 82 C du même livre permet également au ministère public de communiquer tout dossier à l'administration des finances à l'occasion de toute instance devant les juridictions civiles ou criminelles.

Ces dispositions se traduisent par un dialogue régulier entre les juridictions et les échelons déconcentrés de l'administration fiscale, notamment dans le cadre de la lutte contre la criminalité et la délinquance organisée.

Toutefois, de l'avis de l'ensemble des personnes entendues par votre rapporteur, si les juridictions s'acquittent de leurs obligations sans difficulté, y voyant même, pour certains magistrats, une complémentarité fructueuse, tel ne paraît pas être le cas de l'administration fiscale, dont les agents signalent très peu de faits délictueux aux parquets.

Cette question dépasse très largement celle du monopole dont bénéficie l'administration en matière d'engagement de l'action publique en matière de fraude fiscale : les contrôles fiscaux réalisés par les agents de l'administration fiscale peuvent en effet révéler certains faits, comme l'escroquerie (fraude internationale aux quotas carbone par exemple), qui n'entrent pas dans le cadre de ce monopole.

De fait, d'après l'ensemble des magistrats entendus, les « signalements article 40 » faits auprès des parquets par des agents de l'administration fiscale sont très rares. Selon certains représentants du personnel de cette administration rencontrés par votre rapporteur, des consignes seraient même expressément données dans certains départements pour limiter de tels signalements - ce qui est contraire à la loi. Interrogés par votre rapporteur, les représentants du ministère de l'économie et des finances ont indiqué ne pas disposer de statistiques quant aux « signalements article 40 » effectués par leurs services.

Le présent article propose d'améliorer les relations entre l'administration et l'autorité judiciaire, en complétant les articles L. 82 C et L. 101 du livre des procédures fiscales, qui autorisent ou obligent (selon les cas), l'autorité judiciaire à transmettre un certain nombre d'informations à l'administration fiscale (voir supra).

Ainsi, cette dernière serait désormais tenue de porter à la connaissance de l'autorité judiciaire, spontanément dans un délai de six mois après leur transmission ou à sa demande, l'état d'avancement des recherches de nature fiscale auxquelles elle a procédé à la suite de la communication des dossiers ou d'éléments de nature à faire présumer une fraude fiscale.

Le résultat du traitement définitif de ces dossiers par l'administration des finances ferait l'objet d'une communication au ministère public, ce qui permettrait à ce dernier d'avoir une vision plus complète de l'affaire traitée.

Comme l'indique l'exposé des motifs de la rapporteure de la commission des finances, les agents de l'administration seraient, à cette occasion, déliés du secret professionnel dans leurs relations avec le ministère public ou le juge d'instruction.

Par ailleurs, cet article organise une meilleure information des parlementaires, en prévoyant la transmission d'un rapport annuel au Parlement portant sur le traitement des dossiers transmis à la direction générale des finances publiques par le ministère public et l'autorité judiciaire en application des règles rappelées ci-dessus.

Ce rapport, qui ne serait remis qu'à partir de 2015 s'agissant des échanges intervenus à compter du 1er janvier 2014, comporterait obligatoirement les informations suivantes :

- le nombre de dossiers transmis ;

- le nombre de dossiers ayant fait l'objet d'enquêtes ;

- le nombre de dossiers ayant fait l'objet de contrôles, la nature et le montant des impositions qui en résultent ;

- et, enfin, le nombre de dossiers de plainte pour fraude fiscale.

Votre commission approuve cet effort de transparence de la part de l'administration fiscale. Elle relève toutefois l'asymétrie du dispositif proposé par le présent article : le rapport au Parlement proposé par cet article comporterait des informations sur le traitement par l'administration des informations communiquées par l'autorité judiciaire, mais rien, en revanche, sur les signalements effectués auprès du ministère public par cette administration au titre de l'article 40 du code de procédure pénale.

Sur proposition de son rapporteur, elle a adopté un amendement tendant à compléter le présent article afin de demander à l'administration, dans le cadre de ce rapport annuel, de communiquer le nombre de « signalements articles 40 » effectués par ses services.

Elle a également adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur tendant à supprimer la mention du « ministère public » à l'alinéa 7, les termes d' « autorité judiciaire » désignant l'ensemble des magistrats - siège et parquet - comme l'a rappelé à plusieurs reprises le Conseil constitutionnel.

Votre commission a adopté l'article 3 ter ainsi modifié.

Article 3 quater (art. 460 du code des douanes) - Composition du comité du contentieux fiscal, douanier et des changes

Le présent article, introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de Mme Sandrine Mazetier, rapporteure pour avis de la commission des finances, vise à élargir la composition du comité du contentieux fiscal, douanier et des changes.

Défini à l'article 460 du code des douanes, le comité du contentieux fiscal, douanier et des changes est chargé d'émettre un avis sur certaines transactions conclues par l'administration des douanes.

Ce comité élabore par ailleurs à l'intention du Gouvernement et du Parlement un rapport annuel, qui fait l'objet d'une publication, sur les conditions dans lesquelles ont été conclues les transactions relevant de la compétence des services extérieurs de la direction générale des douanes et droits indirects.

Il procède également dans les services extérieurs de cette direction aux enquêtes qu'il juge utiles - les agents de l'administration étant alors déliés du secret professionnel vis-à-vis des membres du comité.

Ce comité peut également être consulté par le ministre du budget sur toute question générale ou particulière relative au contentieux fiscal, douanier et des changes.

Enfin, il peut formuler, de sa propre initiative, au ministre du budget, les observations et recommandations qu'il estime utiles.

Tout assujetti au respect de la réglementation fiscale, douanière et des changes et tout organisme représentatif de ces assujettis peut informer le comité des difficultés rencontrées en matière contentieuse.

À l'heure actuelle, ce comité est composé, sous la présidence d'un conseiller d'État, de conseillers d'État, de conseillers à la Cour de cassation et de conseillers maîtres à la Cour des comptes, choisis parmi ces magistrats et ces fonctionnaires en activité ou à la retraite.

De façon symétrique aux modifications proposées par l'article 3 bis D (voir supra), le présent article propose d'élargir la composition de ce comité à deux personnalités qualifiées désignées par le président de l'Assemblée nationale et deux personnalités qualifiées désignées par le président du Sénat.

Votre commission a adopté l'article 3 quater sans modification.

Article 3 quinquies (art. 1649 A bis et 1736 du code général des impôts) - Augmentation des sanctions en cas de non-respect par les établissements bancaires de leurs obligations de déclaration concernant les comptes répertoriés dans FICOBA

Le présent article est issu d'un amendement de la rapporteure pour avis de la commission des finances de l'Assemblée nationale, Mme Sandrine Mazetier, adopté par les députés avec l'avis favorable du Gouvernement. Il vise à élever les sanctions prévues en cas de non-respect par les établissements bancaires de leurs obligations de déclaration concernant les comptes répertoriés dans le fichier national des comptes bancaires et assimilés  (FICOBA).

En l'état du droit, l'article 1649 A du code général des impôts dispose que les administrations publiques, les établissements ou organismes soumis au contrôle de l'autorité administrative et toutes personnes qui reçoivent habituellement en dépôt des valeurs mobilières, titres ou espèces doivent déclarer à l'administration des impôts l'ouverture et la clôture des comptes de toute nature.

Ces informations permettent d'alimenter le fichier FICOBA, qui contient les informations de 80 millions de personnes physiques - françaises ou non - détenant un compte bancaire en France et traite chaque année environ 100 millions de déclarations de comptes.

En l'état du droit, aucune disposition spécifique ne permet de sanctionner les manquements à cette obligation de déclaration.

Afin de remédier à cette lacune, le présent article propose de compléter l'article 1736 du code général des impôts et de prévoir que les infractions à cette obligation de déclaration seront passibles d'une amende de 1 500 euros par ouverture ou clôture de compte non déclarée.

Par ailleurs et sauf cas de force majeure, les omissions de déclaration de modification de compte et les inexactitudes ou omissions constatées dans les déclarations entraîneraient l'application d'une amende de 150 euros par omission ou inexactitude, sans que le total des amendes applicables aux informations devant être produites simultanément puisse être supérieur à 10 000 euros.

Votre commission a adopté l'article 3 quinquies sans modification.

CHAPITRE III - SAISIE ET CONFISCATION DES AVOIRS CRIMINELS

Article 4 (art. 324-9 du code pénal) - Possibilité de confisquer le patrimoine d'une personne morale en cas de condamnation pour blanchiment

Le présent article a pour but de répondre à une lacune actuelle de la loi, en permettant d'appliquer aux personnes morales condamnées pour blanchiment la peine de confiscation générale de leur patrimoine.

L'article 131-21 du code pénal prévoit, dans son alinéa 6, la possibilité de confisquer tout ou partie des biens appartenant au condamné ou, sous réserve des droits du propriétaire de bonne foi, des biens dont il a la libre disposition, quelle qu'en soit la nature, meubles ou immeubles, divis ou indivis, même en l'absence de tout lien avec l'infraction, lorsque la loi qui réprime le crime ou le délit le prévoit.

Cette peine dite « de confiscation générale » est prévue pour les crimes contre l'humanité (articles 213-1 et 213-3 du code pénal), d'eugénisme (articles 215-1 et 215-3 du code pénal), de trafic de stupéfiants (article 222-49), de traite des êtres humains et de proxénétisme (article 225-25), de corruption de mineur et de pédopornographie (article 227-33 du code pénal), d'actes de terrorisme (article 422-6), de fausse monnaie (article 442-16), d'association de malfaiteurs (article 450-5 du code pénal) et de crimes et délits de guerre (article 462-6 du code pénal).

Dans un arrêt daté du 3 novembre 2011, la chambre criminelle de la Cour de cassation a considéré que la confiscation générale du patrimoine était conforme à la convention européenne des droits et de l'homme et à la convention internationale des droits de l'enfant garantissant le respect de la propriété et le respect de la vie familiale, dans une espèce où l'ensemble des biens du condamné avait été confisqués, y compris le domicile familial.

En matière de blanchiment, une telle confiscation générale est également possible, mais, prévue à l'article 324-7 du code pénal, elle ne peut être prononcée qu'à l'encontre de personnes physiques.

Or, comme le relève l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués dans son rapport annuel pour 2011, « dès lors, si une personne morale s'est interposée dans un schéma de blanchiment, situation extrêmement fréquente en pratique, la totalité des biens de la personne morale condamnée ne pourra être confisquée : pour lui confisquer des biens, il faudra démontrer pour chacun d'eux qu'il s'agit du produit de l'infraction. Ainsi, les délinquants mettent à l'abri certains biens avec des montages simples »31(*).

Le présent article propose de remédier à cette lacune de la loi, en complétant l'article 324-9 du code pénal qui définit les peines encourues par les personnes morales en cas de condamnation pour blanchiment afin de mentionner la peine de confiscation générale de leur patrimoine.

Votre commission ne peut qu'approuver cette modification qui permettra de renforcer la lutte contre le blanchiment en dissuadant les personnes qui s'en rendent coupables de faire appel à l'interposition de sociétés écran ou de montages juridiques frauduleux afin d'échapper à une sanction pénale rigoureuse.

Votre commission a adopté l'article 4 sans modification.

Article 5 (art. L. 160-9 [nouveau] du code des assurances, art. L. 223-29 [nouveau] du code de la mutualité et art. L. 932-23-2 [nouveau] du code de la sécurité sociale) - Confiscation pénale des sommes figurant sur des contrats d'assurance-vie

Le présent article vise à clarifier les conditions de confiscation pénale des sommes ou créances figurant sur un contrat d'assurance-vie.

Le sort des sommes placées par des délinquants sur des contrats d'assurance vie soulève des difficultés spécifiques. En effet, comme le rappelle l'étude d'impact annexée au projet de loi32(*), le mécanisme du contrat d'assurance-vie repose sur un transfert définitif de la propriété des primes et cotisations versées par le souscripteur au bénéfice de l'organisme gestionnaire, en contrepartie de l'obligation pour ce dernier de verser la prestation prévue au contrat au moment de la réalisation de l'évènement (vie ou décès du souscripteur selon le cas) : ainsi, tant que le contrat n'est pas dénoué, le souscripteur est seulement investi, sauf acceptation du bénéficiaire désigné, du droit de se faire racheter le contrat et de désigner ou de modifier le bénéficiaire de la prestation, « de sorte qu'aucun créancier du souscripteur n'est en droit de se faire attribuer ce que ce dernier ne peut recevoir » comme l'a jugé la première chambre civile de la Cour de cassation dans un arrêt rendu le 2 juillet 2002.

Ce régime spécifique interdit ainsi toute mesure conservatoire civile sur la créance du souscripteur.

Afin de ne pas permettre que l'assurance-vie puisse être utilisée, en toute impunité, par des délinquants soucieux de pouvoir y placer les sommes issues d'infractions, la loi n°2010-768 du 9 juillet 2010 visant à simplifier la saisie et la confiscation en matière pénale a, à l'initiative de votre commission des lois, inséré dans le code de procédure pénale une disposition spécifique permettant expressément la saisie des sommes figurant sur des contrats d'assurance-vie.

Aux termes du second alinéa de l'article 706-155 du code de procédure pénale, « lorsque la saisie porte sur une créance figurant sur un contrat d'assurance sur la vie, elle entraîne la suspension des facultés de rachat, de renonciation et de nantissement de ce contrat, dans l'attente du jugement définitif au fond. Cette saisie interdit également toute acceptation postérieure du bénéfice du contrat dans l'attente de ce jugement et l'assureur ne peut alors plus consentir d'avances au contractant. Cette saisie est notifiée au souscripteur ainsi qu'à l'assureur ou à l'organisme auprès duquel le contrat a été souscrit » : ce dispositif permet ainsi de « geler » le contrat en attendant le jugement pénal définitif.

Dans un arrêt daté du 30 octobre 2012, la chambre criminelle de la Cour de cassation a fait une interprétation stricte de ces dispositions : estimant que « la saisie d'une créance figurant sur un contrat d'assurance sur la vie ne peut qu'entraîner la suspension des facultés de rachat, de renonciation et de nantissement de ce contrat ainsi que l'interdiction de toute acceptation postérieure du bénéfice dudit contrat, l'assureur ne pouvant plus consentir d'avances au contractant », elle a censuré un arrêt qui avait retenu « qu'aucune disposition légale n'interdit de procéder, en application de l'article 706-153 du code de procédure pénale, à la saisie des sommes placées sur des comptes d'assurance sur la vie, dès lors que ces sommes correspondent, au sens de l'article 131-21, alinéa 3, du code pénal, aux produits directs ou indirects de l'infraction poursuivie ». Cette jurisprudence a ainsi pour effet d'interdire l'appréhension directe des fonds investis entre les mains de l'organisme gestionnaire, même s'il est établi qu'ils constituent le produit direct ou indirect de l'infraction.

Or, comme l'indique l'étude d'impact annexée au projet de loi, il est à craindre que l'interprétation restrictive retenue par la chambre criminelle de la Cour de cassation en matière de saisie ne soit étendue à l'exécution elle-même des peines de confiscation portant sur des contrats d'assurance-vie, et que l'État ne soit en conséquence contraint d'attendre le dénouement de ces contrats avant de pouvoir ramener la peine à exécution.

Afin de prévenir une telle difficulté et de sécuriser dès à présent les décisions de confiscation portant sur des sommes ou créances inscrites sur des contrats d'assurance-vie, le présent article propose de prévoir que la condamnation définitive à la peine de confiscation d'un contrat d'assurance-vie entraîne sa résolution judiciaire et le transfert des fonds au profit de l'État.

Le code des assurances, le code de la mutualité et le code de la sécurité sociale seraient modifiés à cette fin.

Comme l'indique l'étude d'impact, « l'option retenue de la résolution judiciaire du contrat - et non de la résiliation - permet en effet de remettre l'ensemble des acteurs dans la situation antérieure à la constitution d'un contrat dont l'origine est illicite, d'empêcher que les actifs en résultant et revêtant eux-mêmes un caractère illicite ne puissent entrer dans le patrimoine d'un tiers désigné au contrat qui ne subira aucun préjudice du fait de cette résolution, en l'absence de tout investissement de sa part, et de délier l'organisme gestionnaire de tout engagement découlant d'un tel contrat »33(*).

Rappelons que la résolution judiciaire, définie aux articles 1183 et 1184 du code civil, entraîne l'anéantissement rétroactif du contrat, contrairement à la résiliation qui ne vaut que pour l'avenir.

Votre commission a adopté l'article 5 sans modification.

Article 6 (art. 131-21 du code pénal) - Confiscation en valeur des biens dont le condamné a la libre disposition

Le présent article tend à permettre de confisquer en valeur l'ensemble des biens dont le condamné a la libre disposition.

L'actuelle rédaction de l'article 131-21 du code pénal, qui définit les biens susceptibles de faire l'objet d'une peine de confiscation, résulte pour l'essentiel de la loi n°2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance, qui a eu pour but d'adapter le droit pénal aux obligations résultant du droit communautaire et de l'entraide judiciaire pénale.

Afin d'en renforcer l'effectivité, la loi de programmation relative à l'exécution des peines n°2012-409 du 27 mars 2012 a autorisé l'autorité judiciaire à procéder à des confiscations en valeur (ou dites aussi confiscations « par équivalent ») : de telles confiscations s'exercent sur des biens appartenant au condamné et n'ayant pas nécessairement un lien direct ou indirect avec l'infraction, mais dont la valeur correspond au montant du profit qui a été généré par cette infraction. Ce mode de confiscation est particulièrement adapté lorsque le condamné a mis en oeuvre divers stratagèmes pour dissimuler, notamment à l'étranger, le produit de l'infraction.

Corrélativement, l'article 706-41-1 du code de procédure pénale autorise la saisie en valeur des biens de la personne mise en cause.

Par ailleurs, cette même loi du 27 mars 2012 a ouvert la possibilité de confisquer, non seulement les biens dont le condamné est propriétaire, mais également ceux dont il a la libre disposition, sous réserve des droits du propriétaire de bonne foi. Comme l'indique l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC) dans son rapport annuel pour 2012, « cette modification a permis de limiter les parades qui consistent à mettre des biens au nom d'un tiers afin de vouloir éviter toute saisie ou confiscation (au nom de la famille, de mineurs, de prête-noms ou de personnes morales...) »34(*).

Toutefois, l'alinéa 9 de l'article 131-21, qui dispose que « la confiscation peut être ordonnée en valeur », ne vise pas expressément les biens dont le condamné a la libre disposition.

Comme l'indique l'étude d'impact annexée au projet de loi, « la confiscation est valeur est particulièrement utilisée dans les dossiers de fraude ou d'escroquerie de grande ampleur, puisqu'un profit important a été généré dans ce type d'infractions et que le profil élaboré de l'auteur diminue les chances de pouvoir retrouver le produit de l'infraction. Si, dans le même temps, l'auteur est propriétaire de biens d'une valeur suffisante, ils pourront être confisqués en valeur. Mais si l'auteur a pris la précaution d'interposer des prête-noms ou des sociétés fictives entre lui et son patrimoine, la confiscation en valeur ne pourra pas s'exercer car elle ne peut pas porter sur des biens dont il a la libre disposition mais seulement sur des biens dont il est le propriétaire, cette notion ne figurant pas à l'alinéa 9 susvisé »35(*).

Le présent article propose de clarifier ce point, en complétant l'alinéa 9 de l'article 131-21 du code pénal afin de prévoir que la confiscation en valeur peut être exécutée sur tous biens, quelle qu'en soit la nature, appartenant au condamné ou, sous réserve des droits du propriétaire de bonne foi, dont il a la libre disposition.

Votre commission a adopté l'article 6 sans modification.

Article 6 bis - Gestion par l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC) de l'ensemble des sommes saisies dans le cadre d'affaires pénales en cours

Le présent article résulte d'un amendement du Gouvernement adopté par les députés lors de l'examen du projet de loi par l'Assemblée nationale en séance publique.

Reprenant une disposition insérée dans le projet de loi de finances pour 2013 mais censurée par le Conseil constitutionnel qui a jugé qu'il s'agissait d'un « cavalier »36(*), il vise à répondre à une difficulté pratique rencontrée par les juridictions dans la gestion des sommes saisies.

Depuis la création de l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC) le 4 février 2011, les sommes saisies lors de procédures pénales doivent en principe être centralisées sur son compte ouvert à la Caisse des dépôts et consignations (2° de l'article 706-160 du code de procédure pénale). Cette centralisation des sommes permet à l'Agence d'exécuter les décisions de confiscation ou de restitution portant sur ces sommes saisies.

L'intégralité des sommes saisies dans le cadre des procédures pénales en cours avant sa création devait lui être transférée.

Toutefois, comme l'indique l'exposé des motifs de l'amendement du Gouvernement, si certains virements ont eu lieu (le solde des sommes détenues par l'ensemble des tribunaux est passé de 234 millions d'euros au 31 décembre 2011 à 148 millions d'euros au 31 mars 2013), certains tribunaux sont en pratique dans l'incapacité de rapprocher certaines sommes des affaires en cours et donc d'en préciser le statut (saisies ou confisquées) - sachant que les sommes confisquées par décision pénale définitive doivent être reversées, quant à elles, au budget de l'État.

Afin de résoudre cette difficulté, le présent article propose de confier à l'AGRASC la gestion des sommes saisies lors de procédures pénales et pour lesquelles l'identification de leur statut - saisi ou confisqué - n'est pas établie à la date d'entrée en vigueur du présent projet de loi.

Dans un délai de trois mois suivant cette promulgation, l'intégralité de ces sommes devrait être transférée depuis les comptes ouverts à la Caisse des dépôts et consignations au nom de chaque directeur de greffe du tribunal de grande instance vers le compte de l'AGRASC.

Cette dernière assurera la gestion de ces sommes dans une comptabilité séparée de ses autres opérations.

Dès réception des fonds, l'AGRASC en reversera 80 % au budget général de l'État (soit une somme évaluée à 118 millions d'euros). Le solde sera conservé jusqu'au 1er janvier 2016 afin de pouvoir exécuter d'éventuelles décisions de restitution rendues par les tribunaux à propos de ces sommes. En cas d'épuisement de ce solde ou de décision de restitution postérieure au 1er janvier 2016, l'État remboursera à l'agence les sommes dues.

En revanche, le produit du placement des sommes versées sur le compte de l'agence à la Caisse des dépôts et consignations en application de cet article demeurera affecté à l'agence.

Votre commission approuve ces dispositions qui illustrent toutefois la nécessité pour les juridictions d'améliorer leurs procédures de gestion des biens saisis.

Votre commission a adopté l'article 6 bis sans modification.

Article 7 (art. 706-148, 706-150, 706-153, 706-158 et 706-154 du code de procédure pénale) - Conditions d'accès au dossier pénal en cas de recours contre une mesure de saisie

Le présent article a pour but de préciser les conditions d'accès au dossier pénal en cas de recours contre une mesure de saisie.

La loi n°2010-768 du 9 juillet 2010 visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale, qui a institué une procédure spéciale permettant la saisie de tout bien ou actif susceptible de faire l'objet d'une peine de confiscation, a organisé les conditions dans lesquelles le propriétaire du bien ainsi que tout tiers ayant des droits sur ce bien (hypothèses d'une propriété indivise, d'une saisie pratiquée entre les mains d'un tiers ou d'un créancier titulaire d'une sûreté réelle sur le bien saisi, par exemple) pourraient contester la décision de saisie ou ses modalités.

Afin de préserver le secret de l'enquête ou de l'instruction, cette loi a prévu que le propriétaire du bien et les tiers pourraient être entendus par la chambre de l'instruction, mais que les tiers ne pourraient pas prétendre à la mise à disposition de la procédure.

Comme l'indique l'étude d'impact annexée au projet de loi, « la notion de tiers, pour les besoins de l'exercice des voies de recours, est cependant source de confusion dans la mesure où les textes ne précisent pas s'il s'agit du tiers à la procédure ou du tiers par rapport au propriétaire du bien, de sorte que certaines chambres de l'instruction ont pu donner accès à des pièces de procédure à des personnes n'y ayant en principe pas droit ».

Afin de résoudre cette difficulté, le présent article propose de clarifier les conditions applicables à la contestation de la mesure de saisie, en précisant :

- d'une part, que l'appelant ne pourrait prétendre qu'à la mise à disposition des seules pièces de la procédure se rapportant à la saisie contestée ;

- d'autre part, que le propriétaire du bien, le titulaire du compte ou les tiers pourraient être entendus par la chambre de l'instruction, y compris s'ils ne sont pas appelants, mais que, dans ce cas, ils ne pourraient prétendre à la mise à disposition de la procédure.

Le présent article propose de modifier à cette fin les articles du code de procédure pénale définissant les modalités de saisie de patrimoine (article 706-148), de biens immobiliers (article 706-150), de biens ou droits incorporels (article 706-153), de sommes versées sur un compte bancaire (article 706-154) ainsi que des saisies sans dépossession (article 706-158).

Lors de leur audition par votre rapporteur, les représentants du Conseil national des barreaux ont contesté ces dispositions, faisant valoir que l'exercice des droits de la défense rendait nécessaire l'accès par le conseil du tiers à l'intégralité des pièces de la procédure, afin de pouvoir utilement contester la saisie.

Votre rapporteur rejoint toutefois sur ce point son homologue de l'Assemblée nationale pour considérer qu'ainsi rédigées, ces dispositions paraissent offrir une conciliation satisfaisante entre le respect du droit de propriété et les exigences liées à la manifestation de la vérité et à l'efficacité des enquêtes37(*).

Votre commission a adopté l'article 7 sans modification.

Article 8 (art. 434-41 du code pénal) - Conditions d'exécution des décisions de confiscation des immeubles

Le présent article répond à une difficulté pratique identifiée par l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC) dans l'exécution des décisions de confiscation des immeubles.

Grâce à la possibilité, formalisée dans la loi du 9 juillet 2010 visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale, de saisir des biens immobiliers afin d'en garantir la confiscation, le nombre de décisions pénales de saisies et de confiscations portant sur de tels biens est en constante augmentation : 202 saisies pénales immobilières ordonnées par les juridictions en 2011, 320 en 2012. À l'heure actuelle, l'AGRASC, qui dispose d'un monopole en la matière, gère une quarantaine de dossiers portant sur des confiscations de biens immobiliers - les premières ventes étant intervenues récemment, au début de l'année 2013.

Dans son rapport annuel pour 2012, l'AGRASC fait toutefois état de nombreuses difficultés rencontrées dans l'exécution de ces confiscations : « de nombreux biens font l'objet d'une occupation sans titre, souvent par le condamné ou l'un de ses proches, obligeant l'Agence à enjoindre la remise du bien sous peine d'encourir la sanction du délit de non remise d'un bien confisqué. Certains biens sont largement grevés par des créances hypothécaires antérieures ou par l'existence de charges de copropriété impayées. Des problèmes très pratiques sont également rencontrés comme la présence de meubles dans les lieux ou bien encore des difficultés juridiques en raison de l'existence d'indivisions. Plus généralement, il est à noter que certains biens peuvent se trouver extrêmement dégradés, en raison de la durée de la procédure et de l'absence d'entretien. A la marge, certains condamnés n'hésitent pas non plus à détruire leur bien à l'issue du prononcé de la confiscation, alors que cette attitude a pour conséquence de relancer des poursuites à leur encontre par les parquets »38(*).

Afin de remédier à une partie de ces difficultés, le présent article propose de compléter l'article 434-41 du code pénal qui, en l'état du droit, punit de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende la violation par une personne condamnée de ses obligations ou interdictions résultant de certaines peines complémentaires.

Serait désormais passible de ces sanctions pénales le fait de détruire, de détourner ou de tenter de détruire ou de détourner, non seulement un véhicule immobilisé, un véhicule, une arme, ou un animal, mais également tout autre bien, corporel ou incorporel confisqué.

Le champ des dispositions soumettant à ces mêmes peines le fait, par une personne recevant la notification prononçant à son égard la suspension ou l'annulation du permis de conduire, le retrait du permis de chasser ou la confiscation d'un véhicule, d'une arme, de tout autre objet ou d'un animal, de refuser de remettre le permis suspendu, annulé ou retiré, la chose ou l'animal confisqué à l'agent de l'autorité chargé de l'exécution de cette décision serait également étendu à tout bien corporel ou incorporel.

Aux termes de l'étude d'impact annexée au projet de loi, cette modification devrait être de nature à clarifier le dispositif sur lequel l'AGRASC doit pouvoir s'appuyer afin de mener à bien les difficiles missions d'exécution des peines que lui confie le ministère public, particulièrement lorsque des condamnés ou des tiers tentent de faire échec à l'application d'une décision de justice.

Votre commission a adopté l'article 8 sans modification.

Article 9 (art. 694-10 et 694-12 du code de procédure pénale) - Simplification de l'entraide pénale internationale en matière de saisie des avoirs

Le présent article vise à adapter la terminologie du code de procédure pénale aux besoins de l'entraide pénale internationale en matière de saisie des avoirs criminels.

Comme le rappelle l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC) dans son rapport annuel pour 2012, la loi n°2010-768 du 9 juillet 2010 visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale a notamment codifié les dispositions des lois des 14 novembre 1990 et 13 mai 1996 relative à l'exécution, en France, de décisions de saisie prononcées par des juridictions étrangères (articles 694-10 à 694-13 du code de procédure pénale).

En l'état du droit, ces dispositions, dont la terminologie n'a pas été actualisée de façon cohérente avec l'évolution du droit interne et du droit conventionnel, posent des difficultés aux praticiens devant exécuter des décisions de saisie prononcées par une juridiction étrangère :

- d'une part, l'article 694-10 du code de procédure pénale dispose qu' « en l'absence de convention internationale en stipulant autrement, les articles 694-11 à 694-13 sont applicables aux demandes d'entraide émanant des autorités étrangères compétentes, tendant à la saisie, en vue de leur confiscation ultérieure, des biens meubles ou immeubles, quelle qu'en soit la nature, qui paraissent être le produit direct ou indirect de l'infraction ainsi que de tout bien dont la valeur correspond au produit de cette infraction » : en l'état du droit, ces dispositions excluent à la fois la saisie de l'instrument ou de l'objet de l'infraction ainsi que les saisies dites « élargies ».

Or, comme le relève l'AGRASC, « cette limitation, qui peut certes être levée en s'appuyant sur une convention internationale en stipulant autrement, n'a aujourd'hui plus aucune justification en droit français, puisque dans notre droit, les saisies élargies, celles de l'objet ou de l'instrument de l'infraction, peuvent être pratiquées sans difficulté. Il est donc indispensable de supprimer cette limitation pour permettre, en France, l'exécution de telles saisies demandées par des autorités étrangères, et qui devraient, conformément à notre droit interne, pouvoir être exécutées sur notre territoire »39(*).

C'est pourquoi le I du présent article propose de compléter l'article 694-10 précité afin de permettre expressément la saisie, à la demande d'une juridiction étrangère, de biens ayant servi ou qui étaient destinés à commettre l'infraction ;

- d'autre part, l'article 694-12 du code de procédure pénale dispose que « l'exécution sur le territoire de la République de mesures conservatoires faisant l'objet d'une demande présentée par une autorité judiciaire étrangère, en application d'une convention internationale, est ordonnée, aux frais avancés du Trésor et selon les modalités du présent code, par le juge d'instruction sur requête du procureur de la République, dès lors que le propriétaire des biens ne pouvait en ignorer l'origine ou l'utilisation frauduleuse ».

Le II du présent article propose de répondre à trois difficultés identifiées par l'AGRASC.

Premièrement, la référence aux « mesures conservatoires » n'est plus pertinente depuis que la loi du 9 juillet 2010 a créé une procédure spéciale de saisie pénale. Par cohérence avec le droit interne, le 1° du II propose de remplacer ces termes par celui, désormais plus approprié, de « saisies ».

Par ailleurs, la nécessité pour le juge d'instruction qui ordonne l'exécution de la saisie de statuer « sur requête du procureur de la République » ne paraît guère se justifier lorsque le juge d'instruction a été directement saisi de la demande étrangère. Le 2° du II propose de prévoir que, dans ce cas, le juge d'instruction statue « sur requête ou après avis » du procureur de la République.

Enfin, en l'état du droit, la saisie n'est possible que « si le propriétaire des biens ne pouvait en ignorer l'origine ou l'utilisation frauduleuse ». Or, cette limitation ne se retrouve plus, ni dans les textes internationaux, ni en droit interne, et ne se justifie pas pour la saisie en valeur (qui est une saisie « par équivalent » et porte par hypothèse sur un bien qui n'a pas d'origine frauduleuse). Le 3° du II propose de supprimer cette restriction.

Votre commission a adopté l'article 9 sans modification.

CHAPITRE IV - AUTRES DISPOSITIONS RENFORÇANT L'EFFICACITÉ DES MOYENS DE LUTTE CONTRE LA DÉLINQUANCE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE

Article 9 bis (art. 1844-5 du code civil) - Allongement du délai de contestation de la transmission universelle de patrimoine

Le présent article est issu d'un amendement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, M. Yann Galut. Il vise à allonger le délai de contestation de la transmission universelle de patrimoine, en le faisant passer de trente à soixante jours.

En dehors des entreprises unipersonnelles à responsabilité limitée (EURL), des exploitations agricoles à responsabilité limitée (EARL) et des sociétés par actions simplifiée unipersonnelle (SASU), toute société doit comprendre une pluralité d'associés. Par conséquent, la réunion de toutes les parts ou actions entre les mains d'un seul associé, notamment à la suite d'une cession ou d'une transmission successorale, devrait entraîner sa dissolution de plein droit.

L'article 1844-5 du code civil apporte toutefois une atténuation au caractère systématique de la dissolution : l'associé unique dispose ainsi d'un an pour régulariser la situation (cession d'une partie de ses droits sociaux à une ou plusieurs personnes, augmentation de capital avec l'entrée de nouveaux associés, etc.). En outre, cet article prévoit que l'appartenance de l'usufruit de toutes les parts sociales à la même personne est sans conséquence sur l'existence de la société : l'associé unique a donc la possibilité de régulariser la situation en cédant la nue-propriété des droits dont il conserve l'usufruit.

Aux termes du troisième alinéa de l'article 1844-5 du code civil, la dissolution prononcée dans ces conditions entraîne la transmission universelle du patrimoine de la société à l'associé unique, sans qu'il y ait lieu à liquidation.

Les créanciers peuvent faire opposition à la dissolution dans le délai de trente jours à compter de la publication de celle-ci. La transmission du patrimoine n'est réalisée et il n'y a disparition de la personne morale qu'à l'issue du délai d'opposition ou, le cas échéant, lorsque l'opposition a été rejetée en première instance ou que le remboursement des créances a été effectué ou les garanties constituées.

Ces dispositions ne sont toutefois pas applicables aux sociétés dont l'associé unique est une personne physique.

Selon le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, le procédé de la transmission universelle du patrimoine est aujourd'hui massivement détourné par des sociétés ayant recours à la fraude fiscale et au travail illégal, afin d'échapper aux sanctions qu'elles encourent. En effet, lorsque l'information de la transmission de patrimoine parvient aux services fiscaux, le délai d'opposition est souvent déjà clos. Compte tenu de la perte de leur personnalité morale, les procédures classiques de recouvrement sont vouées à l'échec.

Afin d'améliorer l'effectivité du droit d'opposition des créanciers (parmi lesquels figurent les créanciers publics), le présent article propose d'allonger de 30 à 60 jours le délai d'opposition à la dissolution de la société.

Dans son rapport, M. Yann Galut, rapporteur de la commission des lois, souligne également tout l'intérêt que la publication de la dissolution puisse intervenir au Bulletin officiel des annonces civiles et commerciales, et pas dans tout autre journal d'annonces légal. Une telle modification devrait être apportée par voie réglementaire40(*).

Votre commission a adopté l'article 9 bis sans modification.

Article 9 ter (art. 241-3 et 242-6 du code de commerce) - Circonstance aggravante applicable au délit d'abus de biens sociaux

Le présent article est issu d'un amendement inséré par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, M. Yann Galut. Il vise à créer une circonstance aggravante applicable au délit d'abus de biens sociaux.

Apparu dans les années 1930, dans un contexte de multiplication de scandales financiers rendant nécessaire une moralisation du droit des affaires, le délit d'abus de biens sociaux est le fait, pour les gérants, le président, les administrateurs ou les directeurs généraux d'une entreprise, de faire, de mauvaise foi, des biens ou du crédit de la société un usage qu'ils savent contraire à l'intérêt de celle-ci, à des fins personnelles ou pour favoriser une autre société ou entreprise dans laquelle ils sont intéressés directement ou indirectement (articles L. 241-3, 4° et L. 242-6, 3° du code de commerce).

L'abus de biens sociaux est un délit puni de cinq ans d'emprisonnement et de 375 000 euros d'amende.

Au soutien de son amendement, le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale attire l'attention sur le fait que l'abus de biens sociaux peut être le révélateur d'infractions de corruption ou de trafic d'influence, celles-ci étant commises grâce à des flux financiers enregistrés dans des comptabilités avec des justifications mensongères.

Or le caractère dissimulé de l'abus de biens sociaux rend ce délit difficile à caractériser, notamment lorsqu'il fait intervenir des structures juridiques, des personnes morales, des comptes bancaires ou des personnes physiques à l'étranger.

Le présent article tend ainsi à aggraver les peines encourues - qui passeraient à sept ans d'emprisonnement et 500 000 euros d'amende - en matière d'abus de biens sociaux lorsque l'infraction a été réalisée ou facilitée au moyen soit de comptes ouverts ou de contrats souscrits auprès d'organismes établis à l'étranger, soit de l'interposition de personnes physiques ou morales ou de tout organisme, fiducie ou institution comparable établis à l'étranger. Ces deux circonstances aggravantes se retrouvent également dans les circonstances aggravantes de la fraude fiscale (1° et 2°) créées par l'article 3 du présent projet de loi (voir supra).

Corrélativement, le V de l'article 16 du présent projet de loi propose d'autoriser l'utilisation des « techniques spéciales d'enquête » - à l'exclusion de la garde à vue de quatre jours41(*) - pour l'enquête, la poursuite, l'instruction et le jugement de ce nouveau délit d'abus de bien social aggravé.

Votre commission a adopté l'article 9 ter sans modification.

Article 9 quater (art. 8 du code de procédure pénale) - Report du point de départ du délai de prescription pour les infractions dissimulées

Le présent article a été inséré dans le projet de loi par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, M. Yann Galut. Il vise à prévoir le report du point de départ du délai de prescription en matière délictuelle, de façon similaire à ce que prévoit d'ores et déjà la jurisprudence de la Cour de cassation en matière de délits occultes ou dissimulés.

1 - Un droit de la prescription complexe à appréhender

L'article 8 du code de procédure pénale prévoit qu'en matière délictuelle, la prescription de l'action publique est de trois années révolues - des exceptions étant notamment prévues s'agissant de certains délits commis contre des mineurs, pour lesquels le délai de prescription peut être de dix ou de vingt ans, commençant en outre à courir à partir de la majorité de la victime (voir encadré).

En outre, depuis l'entrée en vigueur de la loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure n°2011-467 du 14 mars 2011, cet article prévoit que le délai de prescription de l'action publique de certaines infractions commises à l'encontre d'une personne vulnérable ne court qu'à compter du jour où l'infraction apparaît à la victime dans des conditions permettant l'exercice de l'action publique.

Les délais de prescription en matière pénale

En l'état du droit, le délai de prescription de l'action publique varie en fonction de la gravité de l'infraction reprochée : il est en principe de dix ans en matière de crimes (article 7 du code de procédure pénale), de trois ans pour les délits (article 8 du code de procédure pénale) et d'un an pour les contraventions (article 9 du code de procédure pénale).

Ce principe général connaît toutefois des exceptions :

- il existe d'une part en matière délictuelle des délais de prescription plus courts que le délai de droit commun de trois ans :

* ainsi, dans un souci de protection de la liberté de la presse, le législateur a fixé à trois mois le délai de prescription des délits de presse prévus et réprimés par la loi du 29 juillet 1881, à l'exception de certains délits de presse jugés comme particulièrement graves (provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence raciale, contestation des crimes contre l'humanité, diffamation ou injure raciale), qui se prescrivent par un an. Le discrédit jeté sur un acte ou une décision juridictionnelle par voie de presse écrite ou audiovisuelle fait également l'objet d'un délai de prescription de trois mois (article 434-25 du code pénal) ;

* par ailleurs, afin de garantir la sécurité des résultats électoraux, le législateur a fixé à six mois le délai de prescription de certaines infractions au code électoral ;

- d'autre part, des délais plus longs ont été instaurés pour certaines infractions considérées comme causant un trouble particulièrement grave à l'ordre public :

* ainsi les crimes contre l'humanité sont-ils considérés comme imprescriptibles depuis la loi n°64-1236 du 26 décembre 1964 ;

* les crimes d'eugénisme et de clonage reproductif, introduits dans le code pénal aux articles 214-1 et suivants par la loi n°2004-800 du 6 août 2004 relative à la bioéthique, se prescrivent par trente ans - le délai de prescription de l'action publique, s'agissant du crime de clonage reproductif, ne commençant à courir, le cas échéant, qu'à partir de la majorité de l'enfant né de ce clonage ;

* les délais de prescription ont également été allongés pour certains crimes et délits commis contre les mineurs. Ainsi, le délai de prescription de l'action publique des crimes de meurtre ou d'assassinat précédé ou accompagné d'un viol, de tortures ou d'actes de barbarie, de meurtre ou d'assassinat commis avec tortures ou actes de barbarie, de tortures ou d'actes de barbarie, des meurtres ou assassinats commis en état de récidive légale ainsi que des viols, lorsqu'ils sont commis contre des mineurs, a été porté à vingt ans. Il en est de même en cas de violences ayant entraîné une mutilation ou une infirmité permanente, ainsi qu'en cas de violences ayant entraîné une incapacité totale de travail de plus de huit jours, d'agression sexuelle aggravée et d'atteinte sexuelle sur un mineur de moins de quinze ans aggravée. Le délai de prescription des autres agressions sexuelles et atteintes sexuelles contre des mineurs, ainsi que des infractions de proxénétisme ou de recours à la prostitution d'un mineur a quant à lui été porté à dix ans. Dans tous les cas, ces délais ne commencent à courir qu'à partir de la majorité de la victime ;

* enfin, s'agissant des infractions à la législation sur les stupéfiants, du délit de participation à une association de malfaiteurs lorsqu'il a pour objet de préparer l'une de ces infractions, ainsi que des actes de terrorisme ainsi que des infractions connexes, le délai de prescription est de trente ans pour les crimes et de vingt ans pour les délits.

Source : rapport n° 249 (2011-2012) de M. Yves Détraigne, rapporteur de la proposition de loi modifiant le délai de prescription de l'action publique des agressions sexuelles, fait au nom de la commission des lois, janvier 2012.

2 - Les recommandations de la mission d'information de votre commission des lois sur les régimes de prescription en matière civile et pénale

Comme l'a souligné un rapport d'information de votre commission des lois daté de juin 2007 et consacré aux régimes de la prescription en matière civile et pénale42(*), la complexité des régimes de prescription en matière pénale, du fait notamment d'une jurisprudence abondante et parfois incertaine de la Cour de cassation, soulève aujourd'hui une difficulté qui appellerait une réforme globale de ces régimes.

Afin de ne pas permettre que certaines infractions économiques et financières, du fait des conditions dans lesquelles elles sont commises, puissent rester impunies du fait de l'expiration du délai de prescription, la Cour de cassation a en effet considéré :

- qu'en matière d'infractions continues ou répétées, le délai de prescription ne commençait à courir qu'à compter du dernier acte délictueux (dernière remise de fonds en cas d'escroquerie, dernier acte du pacte de corruption, etc.)43(*) ;

- par ailleurs, lorsque l'infraction est occulte (ou « clandestine »), la Cour de cassation a jugé que le point de départ devait être fixé au jour où le délit est apparu ou aurait pu être objectivement constaté dans des conditions permettant l'exercice de l'action publique. Comme l'indique le rapport d'information de votre commission précité, cette jurisprudence ne concerne à ce jour qu'un nombre assez limité de délits : atteinte à l'intimité de la vie privée, mise en mémoire de données informatiques sans le consentement de l'intéressé44(*), altération de preuves en vue de faire obstacle à la manifestation de la vérité, tromperie, publicité trompeuse ;

- enfin, lorsque l'infraction s'accompagne de manoeuvres de dissimulation, la jurisprudence admet également un report du point de départ du délai de prescription au moment où l'infraction est apparue et a pu être constatée : tel est notamment le cas en matière d'abus de confiance, depuis un arrêt du 4 janvier 1935, et d'abus de biens sociaux, depuis une jurisprudence de 1967.

La Cour de cassation a toutefois veillé à limiter l'extension de cette jurisprudence dont elle a, par exemple, refusé l'application au délit d'atteinte à la liberté d'accès et à l'égalité des candidats à un marché public lorsque les opérations n'ont pas fait l'objet d'une dissimulation45(*).

Cette jurisprudence, favorable à la poursuite et à la répression d'infractions difficiles à constater, fait toutefois l'objet de critiques, en raison des incertitudes juridiques qu'elle entraîne et le régime de quasi-imprescriptibilité qu'elle est susceptible d'entraîner.

Dans leur rapport précité, nos collègues ont formulé plusieurs propositions concernant les régimes de prescription en matière pénale. Appelant avec insistance l'attention sur la nécessité de conserver un dispositif de prescriptions cohérent, ils ont recommandé de consacrer dans la loi le principe dégagé par la jurisprudence de la Cour de cassation selon lequel le point de départ des infractions occultes ou dissimulées est reporté au jour où elles sont apparues dans les conditions permettant l'exercice de l'action publique. Constatant que ce principe avait été dégagé pour des infractions à caractère économique ou financier, ils ont proposé de l'étendre à d'autres domaines du droit pénal, et en particulier aux crimes dissimulés par leur auteur (en déguisant par exemple un meurtre en une mort naturelle ou en dissimulant le corps).

Corrélativement, ils ont estimé que la conservation et l'élargissement des champs d'application de la jurisprudence de la Cour de cassation en matière d'infractions occultes ou dissimulées appelaient, en contrepartie, la détermination d'un délai butoir à compter de la commission des faits, afin de ne pas rendre imprescriptibles de facto certaines infractions. Nos collègues ont proposé de fixer la durée d'un tel délai butoir à dix ans en matière délictuelle et trente ans en matière criminelle46(*).

3 - Dispositif proposé par le présent article

Introduit par voie d'amendement du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, le présent article reprend partiellement ces recommandations en proposant d'inscrire dans la loi la jurisprudence de la Cour de cassation relative au report du point de départ du délai de prescription d'une infraction dissimulée.

Constatant que plusieurs projets ou propositions de loi - notamment l'avant-projet de réforme du code de procédure pénale présenté en mars 2010 - issus de la précédente majorité avaient envisagé de remettre en cause, par voie législative, cette jurisprudence, il propose au contraire de lui donner une assise législative afin de la consacrer.

Votre rapporteur a pu constater au cours de ses auditions que ces dispositions appelaient des jugements contrastés de la part de ses interlocuteurs, certains s'inquiétant des effets d'une telle inscription dans la loi s'agissant de la poursuite d'infractions autres qu'économiques et financières, d'autres soulignant au contraire ces dispositions, gages à leurs yeux de sécurité juridique.

Au total, votre rapporteur, sensible également aux préconisations formulées par votre commission il y a quelques années, a jugé qu'il était pertinent de donner une assise législative à cette jurisprudence bien établie de la Cour de cassation.

Relevant toutefois que le champ des dispositions votées par les députés était limité aux seuls délits, il a proposé à votre commission d'étendre le dispositif aux crimes - comme le suggérait, du reste, le rapport précité de votre commission.

Au terme d'un long débat, votre commission a toutefois estimé qu'il était sans doute prématuré de procéder à une telle modification du droit de la prescription - qui dépasse largement le champ du présent projet de loi - sans en évaluer au préalable les conséquences.

Elle a adopté un amendement du Gouvernement tendant à supprimer cet article.

Votre commission a supprimé l'article 9 quater.

Article 9 quinquies (art. L. 28-1 du code de procédure pénale) - Ajout de l'association de malfaiteurs à la liste des infractions que le service national de la douane judiciaire peut rechercher et constater

Le présent article, issu d'un amendement du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, M. Yann Galut, complète la liste des infractions que les agents habilités du service national de la douane judiciaire peuvent rechercher et constater en y ajoutant l'association de malfaiteurs (article 450-1 du code de procédure pénale). Il est précisé que seules seraient concernées les associations de malfaiteurs en vue de préparer l'une des autres infractions énumérées par la liste47(*).

Cette modification améliore les chances que la douane judiciaire puisse être saisie pour l'ensemble des infractions liées à un même dossier et puisse obtenir de meilleurs résultats d'enquête.

Votre commission a adopté l'article 9 quinquies sans modification.

Article 9 sexies (art. 230-20 et 230-25 du code de procédure pénale) - Possibilité pour le service national de la douane judiciaire de recourir aux logiciels de rapprochement judiciaire

L'article 9 sexies, issu de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale d'un amendement de son rapporteur, a pour objet de permettre au service national de la douane judiciaire de recourir à des logiciels de rapprochement judiciaire, dont l'usage est pour le moment réservé aux services de la police nationale et de la gendarmerie nationale chargés d'une mission de police judiciaire.

Ces logiciels ont pour objet d'établir, parmi les données dont disposent déjà les services de police, un rapprochement des modes opératoires permettant de renforcer les capacités d'élucidation des affaires. Le régime juridique de ces fichiers a été fixé par l'article 14 de la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (« LOPPSI »).

Il comporte les garanties suivantes :

- les données nominatives ne peuvent apparaître que si les recoupements se sont avérés positifs ;

- les données sont effacées à la clôture de l'enquête et, en tout état de cause, à l'expiration d'un délai de trois ans après le dernier acte d'enregistrement ;

- la mise en oeuvre de ces logiciels est placée sous le contrôle de l'autorité judiciaire (le procureur de la République, qui peut demander que les données à caractère personnel soient effacées, complétées ou rectifiées ainsi que le magistrat référent chargé de manière plus générale du contrôle de la mise en oeuvre des logiciels et de leur mise à jour). La CNIL exerce, par ailleurs, ses pouvoirs de contrôle ;

- les personnes susceptibles d'utiliser ces fichiers sont les agents des services de police judiciaire, à la condition qu'ils soient « individuellement désignés et spécialement habilités », et ne peuvent recourir à ces logiciels que pour les seuls besoins des enquêtes dont ils sont saisis ;

- enfin ces logiciels ne peuvent être utilisés pour les besoins d'une enquête administrative.

Compte tenu du solide encadrement juridique de ces fichiers et de leur utilité certaine dans le cadre des enquêtes de la douane judiciaire, votre commission a approuvé cette disposition.

Votre commission a adopté l'article 9 sexies sans modification.

Article 9 septies A (nouveau) (art. 180-1 du code de procédure pénale) - Possibilité de reprendre l'instruction après un refus consécutif à une CRPC

Votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur tendant à la création d'un article additionnel 9 septies A relatif à la possibilité de poursuivre une instruction à la suite d'un refus de la peine proposée dans le cadre d'une comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.

La loi n°2011-1862 du 13 décembre 2011 a étendu la possibilité pour le procureur de proposer une comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC) dans le cadre d'une information judiciaire (comme c'était déjà le cas dans le cadre d'une enquête préliminaire). Ce mode de traitement d'une affaire pénale a lieu sous le double contrôle du juge d'instruction (accord préalable du juge d'instruction) et du juge du siège (homologation de la CRPC par un juge du siège), et elle suppose que la personne mise en examen reconnaisse les faits. Cette procédure présente un intérêt certain dans des infractions financières où le prévenu est susceptible d'accepter de payer une forte amende dès lors que la procédure est plus courte.

Toutefois, en cas d'échec de la CRPC du fait de la personne poursuivie, qui, après avoir annoncé qu'elle reconnaissait les faits, refuse la peine proposée ou encore revient sur sa position, il résulte de l'article 180-1 du code de procédure pénale que le procureur n'a pas d'autre choix que de faire juger l'affaire par le tribunal correctionnel. Or, il est possible que les investigations n'aient pas été aussi approfondies qu'elles auraient pu l'être si le mis en examen n'avait pas annoncé qu'il plaiderait coupable.

Il convient donc de prévoir expressément la possibilité pour le procureur de renvoyer l'affaire au juge d'instruction, afin, s'il y a lieu, de compléter les investigations. Cette possibilité existe d'ailleurs déjà lorsque le « plaider-coupable » est proposé à une personne poursuivie dans le cadre d'une enquête préliminaire (art. 495-12 du code de procédure pénale).

Votre commission a adopté l'article 9 septies A ainsi rédigé.

Article 9 septies B (nouveau) (art. 569 du code général des impôts) - Dispositif de lutte contre la contrefaçon en matière de tabacs

Le présent article a été inséré par votre commission des lois sur proposition de M. Claude Bérit-Débat et plusieurs de nos collègues. Il vise à renforcer la lutte contre la contrefaçon en matière de tabacs.

Au soutien de leur amendement, nos collègues rappellent que la régulation de la consommation de tabac constitue un enjeu de santé public majeur et revêt une dimension fiscale non négligeable. Cette régulation représente, enfin, un enjeu transfrontalier décisif.

Afin de lutter contre la fraude fiscale dans cette matière et de garantir un contrôle effectif des produits tabagiques, le présent article propose d'imposer un dispositif de marquage des produits.

Ce dernier s'appliquerait lors de la production, de l'importation, de l'introduction, de l'exportation, de l'expédition ou de la commercialisation des produits tabagiques. Chacun de ces produits serait revêtu d'une marque d'identification unique, sécurisée et indélébile en garantissant l'authentification et en assurant la traçabilité.

L'article 569 du code général des impôts serait modifié à cette fin.

Il préciserait que la réalisation de la marque d'identification, la mise en oeuvre du système d'authentification et de traçabilité et le traitement informatisé des informations prévues ci-dessus relèvent de la responsabilité de l'État qui ne pourrait en déléguer la mission qu'à un prestataire qualifié et indépendant.

Votre commission a adopté l'article 9 septies B ainsi rédigé.

TITRE IER BIS - DES LANCEURS D'ALERTE

Article 9 septies (art. L. 1132-3-3 [nouveau] du code du travail ; art. 6 ter A [nouveau] de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires) - Protection des « lanceurs d'alerte »

Le présent article, issu d'un amendement de M. Yves Goasdoué adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, vise à apporter une protection aux « lanceurs d'alerte » contre toute sanction ou discrimination dont ils pourraient faire l'objet dans le cadre de leur emploi pour avoir relaté des faits constitutifs d'une infraction pénale.

Dans son rapport annuel pour 2011, le service central de prévention de la corruption (SCPC) attire l'attention sur le rôle essentiel joué par les « lanceurs d'alerte » en matière de lutte contre la corruption.

Si la France ne connaît pas spécifiquement ce dispositif, issu pour l'essentiel du droit anglo-saxon, plusieurs dispositions législatives s'en rapprochent quelque peu.

Sur le plan pénal, l'article 40 du code de procédure pénale dispose que « toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l'exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d'un crime ou d'un délit est tenu d'en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs ».

S'agissant de la prévention de crimes, l'article 434-1 du code pénal punit par ailleurs de trois ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende « le fait, pour quiconque ayant connaissance d'un crime dont il est encore possible de prévenir ou de limiter les effets, ou dont les auteurs sont susceptibles de commettre de nouveaux crimes qui pourraient être empêchés, de ne pas en informer les autorités judiciaires ou administratives ».

On peut également mentionner les obligations qui pèsent sur un certain nombre de professions en matière de lutte contre le blanchiment (articles L. 561-2 et suivants du code monétaire et financier).

Par ailleurs, le législateur a institué un dispositif de protection civile ou administrative contre toute éventuelle sanction ou mesure de rétorsion au bénéfice de tout agent du secteur privé ou du secteur public qui aurait dénoncé certains faits. Tel est notamment le cas en matière de signalement de mesures discriminatoires, de harcèlement sexuel et de harcèlement moral, ainsi qu'en matière de corruption, depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2007-1598 du 13 novembre 2007 relative à la lutte contre la corruption48(*). La loi n°2013-316 du 16 avril 2013 relative à l'indépendance de l'expertise en matière de santé et d'environnement et à la protection des lanceurs d'alerte a également inséré un dispositif comparable dans le code de la santé publique.

Parfois contestées dans leur principe, ces dispositions posent un certain nombre de questions, en particulier au regard du respect du secret professionnel - l'article 226-14 du code pénal prévoyant toutefois que les sanctions pénales applicables en cas de violation du secret professionnel ne sont pas applicables « dans les cas où la loi impose ou autorise la révélation du secret ».

Le rapport précité du SCPC rend bien compte de la difficulté rencontrée en France pour appréhender cette notion de « lanceur d'alerte » :

« La notion de donneur d'alerte n'est pourtant pas inconnue du droit français, mais celui-ci est peu à l'aise lorsqu'il faut l'aborder.

« Sur le plan de la sémantique, les textes emploient des qualificatifs variés, soit trop explicites, soit trop vagues. Alors que l'article 40, alinéa premier, du Code de procédure pénale utilise le terme de « dénonciation », d'autres textes recourent à des périphrases telles que « donner avis », « révéler », « relater ou témoigner », « signaler », « déclarer », etc.

« La plupart des juristes, de leur côté, n'emploient pas le terme de lanceur d'alerte et insistent sur la nécessité d'établir une distinction entre la dénonciation et la délation ; au mot de dénonciation, pourtant employé par les textes, ils préfèrent généralement celui, plus neutre, de signalement, soulignant à juste titre que la dénonciation, lorsqu'elle est prévue par des textes, porte généralement sur des faits et non sur des personnes.

« Cette réticence à admettre pleinement la notion de lanceur d'alerte et à lui donner une existence juridique est discutable car elle se heurte, en particulier dans notre pays, à un certain nombre d'idées reçues.

« La première idée reçue tient à l'histoire : la notion fait référence à une pratique, la dénonciation, qui possède une forte connotation négative, aussi bien dans les pays de l'Europe de l'Ouest, qui furent occupés par les nazis, que dans les pays d'Europe de l'Est, qui ont connu, jusqu'au début des années 1990, des régimes totalitaires. Or, en droit comme en fait, on constate que cette connotation négative n'est pas totalement justifiée : s'agissant des crimes, de mise en danger de la vie d'autrui ou d'atteinte à l'honneur, les dénonciations sont généralement spontanées et ne s'exercent pas dans un contexte de pression politique ou sociale forte.

« Selon une deuxième idée reçue, le whistleblowing ferait partie de la culture anglo-saxonne et ne serait pas transposable dans les pays ayant une tradition de droit romain. Aux États-Unis notamment, il s'agirait d'un comportement admis, voire encouragé par la société, et les whistleblowers constitueraient en quelque sorte des « anges ». Cette idée doit également être réfutée. Aux États-Unis, comme en France, il faut du courage pour dénoncer, car dans les deux pays, les risques en termes d'emploi, de réputation, sont identiques. Ceci explique d'ailleurs que, par pragmatisme, le droit anglo-saxon porte son attention sur les garanties (en termes de protection de l'emploi, de confidentialité, etc.) accordées aux lanceurs d'alerte.

« Une troisième idée reçue voudrait que le whistleblowing soit étranger à la culture juridique française. Or, là encore, cette idée, sous-tendue par l'opposition traditionnelle entre droit anglo-saxon et droit continental, est fausse.

« Le droit positif français comporte en effet de nombreux dispositifs pour lesquels la dénonciation constitue une source d'information pour les autorités chargées de lutter contre la délinquance »49(*).

Le présent article - qui a donné lieu à d'intenses débats à l'Assemblée nationale - vise à généraliser la protection dont pourraient bénéficier les « lanceurs d'alerte », sur le modèle du droit déjà existant en matière de corruption, harcèlement, discriminations et atteintes à l'environnement.

Des dispositions spécifiques seraient insérées, à cette fin, dans le code du travail et dans la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires :

un nouvel article L. 1132-3-3 serait inséré dans la partie du code du travail consacrée au principe de non-discrimination afin de prévoir - sur le modèle des dispositions applicables en matière de prévention des discriminations (article L. 1132-1 et L. 1132-3 du code du travail) - qu'aucune personne ne pourrait être écartée d'une procédure de recrutement ou de l'accès à un stage ou à une période de formation en entreprise ni qu'aucun salarié ne pourrait être sanctionné, licencié ou faire l'objet d'une mesure discriminatoire, directe ou indirecte, telle que définie à l'article 1er de la loi n°2008-496 du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations, notamment en matière de rémunération, de mesures d'intéressement ou de distribution d'actions, de formation, de reclassement, d'affectation, de qualification, de classification, de promotion professionnelle, de mutation ou de renouvellement de contrat, pour avoir, de bonne foi, témoigné sur des faits constitutifs d'une infraction pénale dont il a eu connaissance dans l'exercice de ses fonctions ou pour les avoir relatés ;

- de même, un nouvel article 6 ter A serait introduit dans la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, afin de prévoir qu'aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la formation, la notation, la discipline, la promotion, l'affectation et la mutation ne pourrait être prise à l'égard d'un fonctionnaire pour avoir, de bonne foi, témoigné sur des faits constitutifs d'une infraction pénale dont il a eu connaissance dans l'exercice de ses fonctions ou pour les avoir relatés - ces dispositions étant, en outre applicable aux agents non titulaires de droit public.

Le bénéfice de ces dispositions ne serait acquis que si la personne a agi de bonne foi.

En cas de litige, le présent article prévoit un renversement de la charge de la preuve : comme le prévoit déjà l'article L. 1161-1 du code du travail en matière de corruption, dès lors que la personne présente des éléments de fait qui permettent de présumer qu'elle a témoigné, de bonne foi, sur des faits constitutifs d'une infraction pénale ou relaté de tels faits, il incomberait à la partie défenderesse, au vu de ces éléments, de prouver que sa décision est justifiée par des éléments objectifs étrangers à la déclaration ou au témoignage de l'intéressé. Le juge formerait sa conviction après avoir ordonné, en cas de besoin, toutes les mesures d'instruction qu'il estime utiles.

Votre commission observe que de telles dispositions, qui visent à donner un véritable statut au « lanceur d'alerte » en droit français, ont un champ extrêmement large, qui dépasse sans doute le cadre du présent projet de loi : en effet, visant toute « infraction pénale », il aurait vocation à s'appliquer à tout crime, à tout délit (et pas uniquement ceux de fraude fiscale ou d'atteinte à la probité), ainsi qu'à toute contravention.

Par ailleurs, l'autorité auprès de laquelle s'effectuerait le signalement n'est pas précisée, ouvrant la voie à une protection y compris lorsque le salarié ou le fonctionnaire a pu s'adresser à des medias ou à une entreprise concurrente par exemple, ce qui n'est sans doute pas souhaitable.

Prenant modèle sur le dispositif de l'article 40 du code de procédure pénale, elle a adopté un amendement de son rapporteur tendant, d'une part, à limiter le champ de ces dispositions aux seuls crimes et délits et, d'autre part, à prévoir que le signalement ne peut être effectué qu'auprès des autorités judiciaires ou administratives.

Elle a par ailleurs amélioré la rédaction proposée par cet article, supprimant notamment un certain nombre de mentions inutiles.

Votre commission a adopté l'article 9 septies ainsi modifié.

Article 9 octies (art. 40-5 [nouveau] du code de procédure pénale) - Mise en relation du « lanceur d'alerte » avec le SCPC

Le présent article est issu d'un amendement de M. Eric Alauzet, adopté par les députés en séance publique avec l'avis favorable de la commission des lois et un avis de sagesse du Gouvernement. Il vise à prévoir que le « lanceur d'alerte » est mis en relation avec le service central de prévention de la corruption (SCPC) lorsqu'il dénonce des faits constitutifs d'atteinte à la probité.

Un nouvel article 40-5 du code de procédure pénale, prenant place dans les dispositions relatives aux attributions du procureur de la République, prévoit ainsi que la personne salariée ou le fonctionnaire ayant dénoncé une infraction commise dans son entreprise ou dans son administration doit être mis en relation avec le SCPC lorsqu'il dénonce des faits relatifs aux atteintes à la probité, à la corruption et au trafic d'influence, ainsi qu'au recel ou au blanchiment de ces infractions.

Si votre commission ne peut que partager le souci de mieux accompagner les « lanceurs d'alerte » qui témoignent avec courage d'infractions d'atteintes à la probité - permettant ainsi l'action publique de s'exercer -, elle relève toutefois que le dispositif proposé soulève plusieurs interrogations.

En premier lieu, son champ est plus restreint que celui proposé par l'article 9 septies en ce qu'il ne vise que la personne salariée ou le fonctionnaire - et pas les personnes candidates à un recrutement, à un stage ou à une formation ni les agents non titulaires de droit public.

Par ailleurs, on peut s'interroger sur le caractère automatique d'une mise en relation : sans doute, dans certains cas, la personne ne souhaitera-t-elle pas être mise en relation avec le SCPC. En outre, ce caractère automatique doit inviter à s'interroger sur la capacité de ce service à accompagner l'ensemble des personnes qui leur seraient adressées par les parquets.

Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur tendant à répondre à ces objections en simplifiant la rédaction retenue - le principe d'interprétation stricte de la loi pénale n'ayant ici pas à s'appliquer - et en prévoyant que la personne n'est mise en relation avec le SCPC qu'à sa demande.

Votre commission a adopté l'article 9 octies ainsi modifié.

TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AUX PROCÉDURES FISCALES ET DOUANIÈRES

Article 10 (art. L. 10 du livre des procédures fiscales) - Possibilité pour l'administration fiscale d'exploiter les informations qu'elle reçoit dans le cadre de ses procédures, y compris lorsqu'elles sont d'origine illicite

Le présent article tend à permettre à l'administration fiscale d'exploiter des preuves illicites pour engager certaines procédures de redressement prévues par le livre des procédures fiscales.

Actuellement, le statut de la preuve illicite en droit français est marqué par une certaine complexité.

En matière civile, c'est le principe de légalité des preuves qui prime. L'article 9 du code de procédure civile dispose ainsi qu' « il incombe à chaque partie de prouver conformément à la loi les faits nécessaires au succès de sa prétention ».

Récemment, deux arrêts de la chambre commerciale de la Cour de cassation du 31 janvier 2012 sont venus confirmer ce principe : la chambre commerciale de la Cour a ainsi annulé les « autorisations de visites et saisies délivrées sur la foi de documents provenant d'un vol, peu important que ces derniers aient été communiqués à l'administration par un procureur de la République en application de l'article L. 101 du livre des procédures fiscales»50(*).

En revanche, le droit pénal est dominé par le principe de la liberté des preuves, qui trouve son origine dans le caractère inquisitoire de la procédure. Ainsi, l'article 427 du code de procédure pénale prévoit que « hors les cas où la loi en dispose autrement, les infractions peuvent être établies par tout mode de preuve et le juge décide d'après son intime conviction »51(*).

Toutefois, le principe de liberté des preuves en matière pénale ne vaut que pour celles qui émanent d'une personne agissant à titre personnel, non des agents de l'autorité. Ainsi, l' « enregistrement effectué de manière clandestine par un policier agissant dans l'exercice de ses fonctions, des propos qui lui sont tenus, fût-ce spontanément par une personne suspecte, élude les règles de procédure et compromet les droits de la défense »52(*). En revanche, le même enregistrement constitue un moyen de preuve soumis à la libre discussion des parties lorsqu'il s'avère que le policier l'a effectué, non dans l'exercice de ses fonctions, mais pour se constituer la preuve de faits dont il est lui-même victime53(*).

De même, un arrêt du 28 octobre 1991 rejette le pourvoi formé par l'administration des douanes contre l'arrêt de la cour d'appel de Paris qui avait écarté des documents bancaires dérobés en Suisse par deux employés de banque, ceux-ci ayant déclaré avoir agi à l'instigation des douaniers54(*).

En matière pénale, la preuve n'est donc libre que lorsque l'administration reçoit des informations de provenance illicite sans les avoir elle-même suscitées de manière frauduleuse.

Une distinction semblable se retrouve dans la jurisprudence administrative.

En effet, tout d'abord, le juge de l'impôt n'admet pas l'utilisation, pour établir des redressements fiscaux, de preuves illicites directement transmise à l'administration55(*).

Ensuite, en matière de perquisition, le juge administratif admet l'utilisation d'éléments recueillis lors d'une perquisition policière et transmis par l'autorité judiciaire à l'administration fiscale, même si la perquisition a ensuite été annulée par le juge judiciaire. En revanche, il n'en est pas de même si la perquisition annulée était une opération menée par l'administration fiscale elle-même, sur le fondement du livre des procédures fiscales : dans ce cas, l'annulation, par le juge judiciaire, de la perquisition, interdit l'utilisation des éléments recueillis à cette occasion. Il paraît en effet logique qu'une administration ne puisse pas bénéficier des irrégularités qu'elle a elle-même commises.

Toutefois, la crainte du Gouvernement ne porte pas en l'espèce sur l'impossibilité, pour l'administration fiscale, d'utiliser des informations recueillies dans le cadre d'une perquisition fiscale déclarée irrégulière par le juge administratif, mais seulement sur la possibilité que, compte tenu des deux arrêts du 31 janvier 2012 précités « La Cour de cassation, intervenant alors en sa qualité de juge de l'impôt (au titre de l'impôt de solidarité sur la fortune par exemple), pourrait aligner sa position sur celle rendue en matière de visite domiciliaire et considérer comme irrégulières des rectifications assises sur des informations d'origine certes illicite mais régulièrement obtenues par l'exercice d'un droit de communication ou d'une assistance administrative internationale ».

L'article 10 tend donc uniquement à garantir la possibilité, pour l'administration fiscale, dans le cadre des procédures prévues par le titre II du livre des procédures fiscales autres que les perquisitions (à savoir les procédures d'enquête, de saisie, de contrôle, d'imposition et de rectification), d'utiliser des preuves d'origine illicite régulièrement obtenues auprès de l'autorité judiciaire ou de l'administration d'un pays étranger. À titre d'exemple, l'administration pourrait ainsi utiliser la liste des évadés fiscaux volée dans l'affaire HSBC pour déclencher des procédures de redressement. En revanche, elle ne pourrait s'en servir pour appuyer une demande de visite domiciliaire auprès du juge des libertés et de la détention.

Il s'agit ainsi d'instaurer dans une matière non pénale, de manière limitée et par dérogation, le principe de la liberté des preuves. En particulier, selon l'exposé des motifs, « le dispositif proposé (...) concerne des informations portées à la connaissance de l'administration fiscale par des tiers institutionnels. Il n'aurait pas pour effet d'autoriser l'exploitation des dénonciations anonymes ».

Les procédures régulières de transmissions actuellement en vigueur et énumérées par le présent article sont les suivantes :

- l'article L. 101 du livre des procédures fiscales impose à l'autorité judiciaire de communiquer à l'administration des finances toute indication qu'elle peut recueillir, de nature à faire présumer une fraude commise en matière fiscale ;

- l'article L. 82 C du livre des procédures fiscales prévoit que, à l'occasion de toute instance devant les juridictions civiles ou criminelles, le ministère public peut communiquer les dossiers à l'administration des finances ;

- les articles L. 114 et L. 114 A du livre des procédures fiscales portent sur les échanges de renseignements entre l'administration fiscale métropolitaine et, d'une part les administrations des collectivités relevant d'un régime fiscal spécifique (Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis et Futuna, etc) et, d'autre part, les administrations des États ayant conclu avec la France une convention d'assistance réciproque en matière d'impôts ; enfin les États membres de l'Union européenne sous réserve de réciprocité ;

- sont enfin visées les informations collectées auprès des autorités compétentes des États membres en application du règlement (UE) n° 904/2010 du Conseil du 7 octobre 2010 concernant la coopération administrative et la lutte contre la fraude dans le domaine de la taxe sur la valeur ajoutée.

Le texte prévoit ainsi trois garanties contre les abus qu'une autorisation des preuves illicite pourrait susciter :

- les procédures de transmission à l'administration fiscale sont énumérées de manière limitative ;

- corrélativement, les autorités à l'origine de cette transmission sont également limitativement énumérées ;

- les « visites domiciliaires » de l'article L. 16 B du livre des procédures fiscales sont exclues.

Cette dernière garantie est directement liée aux deux arrêts précités de la Cour de cassation.

L'Assemblée nationale a modifié substantiellement ce dispositif en adoptant en séance un amendement présenté par la rapporteure pour avis de la commission des finances, Mme Sandrine Mazetier.

Cet amendement élargit la liste des entités susceptibles de transmettre à l'administration fiscale des informations d'origine illicite à toutes les autorités et personnes concernées par le droit de communication prévu par le chapitre II du titre II de la première partie du livre des procédures fiscales56(*). Sont également concernées les informations transmises « en application des droits de communication qui lui sont dévolus par d'autres textes », sans autre précision.

Sont ainsi supprimées les deux premières garanties mises en avant par le Gouvernement et citées ci-dessus, même si l'obligation de transmission régulière persiste.

L'élargissement du dispositif semble ainsi le rendre davantage susceptible de dérives, dans la mesure où des preuves illicites pourront être obtenues dans un face à face de l'administration et du contribuable.

C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur afin de revenir à la rédaction initiale de l'article 10.

Votre commission a adopté l'article 10 ainsi modifié.

Article 10 bis (art. L. 16 B et L. 38 du livre des procédures fiscales) - Possibilité pour l'administration fiscale de procéder à une visite domiciliaire sur le fondement de preuves illicites

Cet article, issu d'un amendement de la commission des finances de l'Assemblée nationale adopté par la commission des lois, tend à modifier le II de l'article L. 16 B du livre des procédures fiscales afin de prévoir que les « visites domiciliaires » prévues en matière de contrôle de l'impôt sur le revenu et de la taxe sur la valeur ajoutée pourront être autorisées, « à titre exceptionnel (...) lorsqu'il apparaît que leur utilisation par l'administration est proportionnée à l'objectif de recherche et de répression des infractions prévues par le code général des impôts», par le juge des libertés et de la détention sur le fondement de preuves d'origine illicite transmises dans les conditions prévues à l'article 10 (cf. le commentaire de cet article). La même possibilité serait ouverte à l'article L. 38 du livre des procédures fiscales en matière de visites domiciliaires de contrôle des contributions indirectes.

Le présent article ouvre donc une possibilité que le projet de loi initial avait écartée, notamment pour ne pas risquer d'aller à l'encontre de la jurisprudence de la CEDH, rigoureuse en matière de perquisition.

Toutefois, pour la Cour, « si l'article 6 garantit le droit à un procès équitable, il ne réglemente pas pour autant l'admissibilité des preuves en tant que telle, matière qui dès lors relève au premier chef du droit interne ». Il incombe seulement à la Cour de « rechercher si le procès du requérant a présenté dans l'ensemble un caractère équitable57(*)».

En revanche, la formule « à titre exceptionnel » est trop imprécise et présente ainsi un risque de contrariété avec le principe constitutionnel d'intelligibilité de la loi, à plus forte raison en matière de liberté individuelle. Votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur supprimant cette mention.

Enfin, votre commission a adopté un amendement de MM. François Zochetto et Yves Détraigne introduisant au sein de l'article L. 16 B du livre des procédures fiscales un renvoi à l'article 56-1 du code de procédure pénale, relatif aux perquisitions menées chez les avocats, dans les locaux de l'ordre ou au sein des CARPA. Les avocats auront ainsi les mêmes garanties en matière de perquisition fiscale que lors des perquisitions pénales, au premier rang desquelles la présence du bâtonnier ou de son délégué, ceux-ci pouvant s'opposer à la saisie de certains documents s'ils estiment qu'elle serait irrégulière.

Votre commission a adopté l'article 10 bis ainsi modifié.

Article 10 ter (art. 67 du code des douanes) - Possibilité pour l'administration douanière d'exploiter des preuves illicites dans le cadre de ses procédures

Cet article, issu d'un amendement de la commission des finances de l'Assemblée nationale adopté par la commission des lois, tend à compléter le titre II du code des douanes par un chapitre VI intitulé « Sécurisation des contrôles et enquêtes » et comprenant un unique article 67 E, qui permet à l'administration douanière de se prévaloir de preuves illicites sur le modèle des dispositions prévues à l'article 10 pour l'administration fiscale.

Comme dans le cadre de ce dernier article, les perquisitions seraient exclues du champ de cette nouvelle autorisation. La liste des procédures douanières permettant l'utilisation de preuves même d'origine illicite couvre l'ensemble du droit de communication de l'administration des douanes, l'article précisant en outre que sont concernées les informations portées à la connaissance des agents des douanes « en application des droits de communication qui leur sont dévolues par d'autres textes ».

Par cohérence avec sa position sur l'article 10, votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur restreignant les preuves illicites utilisables à celles qui sont communiquées aux douanes par la justice.

Votre commission a adopté l'article 10 ter ainsi modifié.

Article 10 quater (art. 64 du code des douanes) - Possibilité pour l'administration douanière de procéder à une visite domiciliaire sur le fondement de preuves illicites

Le présent article propose un dispositif quasi-identique à celui de l'article 10 bis, afin de permettre au juge des libertés et de la détention d'autoriser une visite domiciliaire dans le cadre de l'article 64 du code des douanes (recherche et constatation des délits douaniers).

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement identique à celui proposé par votre rapporteur à l'article 10 bis, et supprimant, pour les mêmes raisons, les termes : « À titre exceptionnel ».

Enfin, votre commission a adopté un amendement de MM. François Zochetto et Yves Détraigne alignant le régime des perquisitions douanières (article 64 du code des douanes) sur celui des perquisitions pénales (article 56-1 du code de procédure pénale) lorsqu'elles concernent les avocats, les caisses de règlement pécuniaire des avocats ou les locaux de l'ordre (cf. le commentaire de l'article 10 bis).

Votre commission a adopté l'article 10 quater ainsi modifié.

Article 10 quinquies (art. 561-2, 561-3, 561-17 et 561-36 du code monétaire et financier) - Assujettissement des caisses de règlement pécuniaire des avocats à la déclaration de soupçon

Le présent article est issu d'un amendement de M. Pascal Cherki, sous-amendé par M. Nicolas Sansu, adopté par les députés en séance publique. Il tend à assujettir les caisses de règlement pécuniaire des avocats (CARPA) au dispositif de la déclaration de soupçon défini par les articles L. 561-1 et suivants du code monétaire et financier.

Les avocats sont déjà assujettis à l'obligation de vigilance prévue par l'article L. 561-5 et par l'obligation de déclaration au bâtonnier, prévue par l'article L. 561-15 du même code, de certaines opérations effectuées pour le compte de leurs clients, le bâtonnier pouvant ensuite déclarer à son tour ces opérations à la cellule TRACFIN. Cette déclaration doit avoir lieu pour les sommes ou opérations dont les avocats « savent, soupçonnent ou ont de bonnes raisons de soupçonner qu'elles proviennent d'une infraction passible d'une peine privative de liberté supérieure à un an ou participent au financement du terrorisme », ou, en ce qui concerne la fraude fiscale, « lorsque le professionnel sait, soupçonne ou a de bonnes raisons de soupçonner que les sommes ou opérations suspectes proviennent d'une fraude fiscale, (...°) lorsqu'il y a présence d'au moins un des 16 critères définis par le décret n° 2009-874 du 16 juillet 2009 ». En vertu de l'article L. 561-3, les avocats ne sont pas assujettis à ces obligations dans le cadre de celles de leurs activités qui se rattachent à une procédure juridictionnelle.

Les avocats ont, de manière générale, très peu participé à ce dispositif et ont intenté des recours contre des règles qui, selon eux, portent une atteinte disproportionnée à leur secret professionnel.

Toutefois, le Conseil d'État, dans un arrêt du 23 juillet 2010, a confirmé la légalité du règlement du Conseil national des barreaux du 12 juillet 2007 qui mettait en oeuvre la procédure de déclaration de soupçon et demandait aux avocats de faire preuve dans ce domaine d'une « vigilance constante ». Le Conseil a considéré que ce texte ne portait pas une atteinte excessive au secret professionnel et à la confidentialité des échanges avec le client dans la mesure où il répondait aux motifs d'intérêt public que sont la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme. Cette appréciation a été confirmée par la Cour européenne des droits de l'homme dans un arrêt du 6 décembre 2012 Michaud contre France.

Le présent article tend à assujettir les CARPA à la déclaration de soupçon, afin de pallier le manque de participation des avocats à ce dispositif. Le sous-amendement prévoit, afin de préserver le secret professionnel des avocats, que la déclaration de soupçon émanant d'une CARPA ne peut être transmise à TRACFIN que par l'intermédiaire du bâtonnier de l'ordre dont dépend la CARPA.

Ainsi :

- le 1° complète l'article L. 561-2 du code monétaire et financier afin d'ajouter les CARPA à la liste des organismes assujettis à l'obligation de vigilance et de déclaration de soupçon ;

- le 2° complète l'article L. 561-3 du même code afin de préciser que les CARPA exercent leur vigilance sur l'origine et la destination ainsi que sur le bénéficiaire effectif des fonds, effets ou valeurs qui dont déposés par les avocats pour le compte de leurs clients ;

- le 3°, issu du sous-amendement, prévoit que les CARPA communiquent la déclaration de soupçon au bâtonnier et non à TRACFIN (art. L. 561-17) ;

- le 4° précise que le contrôle et le pouvoir de sanctions liés à ces nouvelles obligations reviennent à la commission de contrôle des caisses des règlements pécuniaires des avocats (art. L 561-36 ; cette mission est en principe assurée par le conseil de l'ordre du barreau pour les avocats).

Les caisses de règlement pécuniaire des avocats

Les CARPA, légalisées par la loi du 31 décembre 1971, sont des associations de type loi 1901. La création d'une CARPA résulte d'une délibération du conseil de l'ordre ou, lorsqu'elle est commune à plusieurs barreaux, d'une délibération conjointe des conseils de l'ordre des barreaux intéressés. Il existe 150 CARPA regroupant la totalité des 182 barreaux. Les avocats doivent obligatoirement, et sans délai, y déposer l'argent qu'ils reçoivent pour le compte de leurs clients, dès lors que ces fonds sont accessoires à un acte professionnel, judiciaire ou juridique. Les fonds, effets ou valeurs ainsi déposés sur le compte ouvert par la CARPA auprès de la caisse des dépôts et consignations ou de tout autre établissement bancaire ne peuvent être retirés par l'avocat qu'après un contrôle de la caisse qui établit le moyen de paiement à l'ordre du bénéficiaire. Les CARPA gèrent également les fonds alloués par l'État au titre de l'aide juridictionnelle. Les modalités de contrôle des CARPA sont définies par arrêté du Garde des sceaux pris après avis du CNB.

Les CARPA ont ainsi pour rôle d'assurer la traçabilité des fonds maniés par les avocats (hors honoraires) dans le respect du secret professionnel partagé entre l'avocat et son bâtonnier.

L'auteur de l'amendement avance deux raisons pour justifier la nécessité de l'extension de la déclaration de soupçon à ces organismes :

- « avec l'élargissement régulier de leur champ de compétences, les avocats ont de plus en plus de missions équivalentes à celles diligentées par d'autres professions assujetties : tout type de transactions financières (immobilières, commerciales, civiles..) peut être confié à un avocat intervenant comme intermédiaire ou mandataire. Il agit dès lors comme un banquier d'affaires, un agent sportif, un conseiller en investissements financiers, un notaire... Le non-respect des obligations de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme par les avocats dans ces situations peut constituer un élément de concurrence non loyal et en tout cas perturbe la vigilance exercée par les autres professions qui interviennent dans les mêmes opérations ».

- « comme tous les comptes de tiers gérés par les professions du chiffre et du droit (comptes CDC des notaires, des huissiers..), les comptes tenus par les CARPA sont vraisemblablement attractifs pour blanchir des capitaux : ils donnent un gage d'honorabilité et sont un obstacle à la vigilance des autres professionnels (notamment les établissements bancaires) qui ne peuvent obtenir d'information sur l'objet desdits flux ».

Le Conseil national des barreaux, entendu par votre rapporteur, a vivement regretté que l'amendement à l'origine du présent article ait été déposé sans concertation avec les avocats, qui considèrent que les CARPA constituent précisément un organisme de régulation permettant de prévenir le risque de blanchiment d'argent.

Votre commission a cependant considéré que ce nouveau dispositif présentait une utilité certaine et que la transmission préalable au bâtonnier de la déclaration de soupçon constituait une garantie suffisante pour les avocats.

Toutefois, elle a adopté, deux amendements identiques de M. Thani Mohamed Soilihi d'une part et MM. François Zochetto et Yves Détraigne d'autre part, ayant pour objet d'exonérer les CARPA de l'obligation de déclaration de soupçon lorsque la transaction concernée se rattache à une procédure juridictionnelle ou à une consultation juridique. Une telle exonération est en effet déjà prévue en ce qui concerne les avocats eux-mêmes.

Enfin, elle a adopté deux amendements identiques des mêmes auteurs, ayant pour objet de prévoir que les avocats sont informés lorsque la CARPA émet une déclaration de soupçon qui concerne un de leurs clients.

Votre commission a adopté l'article 10 quinquies ainsi modifié.

Article 11 (art. L. 263-0 A [nouveau] et L. 273 A du livre des procédures fiscales, art. L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, art.128 de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004, art. L. 132-14 du code des assurances, art. L. 223-15 du code de la mutualité) - Possibilité pour l'administration fiscale d'opérer des saisies simplifiées en vue du recouvrement des créances publiques sur les sommes rachetables d'un contrat d'assurance-vie

Par une décision du 2 juillet 200258(*), la Cour de Cassation a considéré que l'administration ne pouvait pas recourir à l'avis à tiers détenteur (ATD59(*)) sur des sommes placées sur un contrat d'assurance-vie, au motif que le débiteur-souscripteur n'a plus la disposition des sommes, celles-ci appartenant à l'organisme d'assurance et n'étant versées au bénéficiaire du contrat qu'éventuellement, si le contrat joue. La Cour a ainsi refusé de considérer l'assurance-vie comme un placement financier plutôt que comme un contrat d'assurance classique.

Outre l'avis à tiers détenteur, sont également rendus impossibles les procédures de saisie simplifiée suivantes :

- la saisie à tiers détenteur (recouvrement des produits divers), régie par l'article L 273 A du livre des procédures fiscales ;

- l'opposition administrative (recouvrement des amendes) régie par les dispositions de l'article 128 de la loi n°2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004 ;

- l'opposition à tiers détenteur (recouvrement des produits locaux), régie par les dispositions de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales.

L'assurance-vie représente aujourd'hui en France un encours de plus de 1 450 milliards d'euros, soit plus de 40 % du patrimoine financier des ménages, plus de 20 millions de contrats ayant été souscrits par 17 millions de ménages. En outre, selon l'étude d'impact, « certains redevables (...) placent ainsi volontairement leur épargne en contrat d'assurance-vie afin d'éviter des saisies ». Le problème concerne également les procédures de saisie et confiscation par la justice (cf. le commentaire de l'article 5).

En conséquence, le présent article tend à permettre aux créanciers publics de poursuivre le recouvrement de créances dues par les redevables qui ont souscrit un contrat d'assurance-vie. Toutefois, le champ de cette possibilité serait limité à la part rachetable de ces contrats, seule part pouvant être assimilée à une épargne détenue par le souscripteur. En outre, elle ne porterait que sur la part en euros des contrats, plus facilement mobilisable par les organismes proposant des contrats d'assurance-vie.

Votre commission a adopté l'article 11 sans modification.

Article 11 bis A (art. L. 526-1 du code de commerce) - Exception à la possibilité pour un entrepreneur de rendre insaisissable ses droits sur l'immeuble où est fixée sa résidence principale ainsi que sur tout bien foncier bâti ou non bâti non affecté à son usage professionnel

La loi n° 2003-271 du 1er août 2003 sur l'initiative économique a permis à l'entrepreneur individuel de rendre insaisissables les droits qu'il détient sur l'immeuble formant sa résidence principale dans l'intention de favoriser ainsi la création d'entreprises (articles L. 526-1 à L. 526-3 du code de commerce).

Cette insaisissabilité concerne toute personne physique immatriculée à un registre de publicité légale à caractère professionnel ou exerçant une activité professionnelle agricole ou indépendante. Elle résulte d'une déclaration devant être reçue par un notaire et doit faire l'objet des mesures de publicité suivantes :

- une publication au bureau des hypothèques ou, dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, au livre foncier ;

- une mention dans le registre de publicité légale à caractère professionnel dans lequel la personne est, le cas échéant, immatriculée ;

- une publication, par extrait, dans un journal d'annonces légales du département dans lequel est exercée l'activité professionnelle, lorsque la personne n'est pas tenue de s'immatriculer dans un tel registre.

Par ailleurs, la loi n° 2008-776 du 4 août 2008, dite loi de modernisation de l'économie (LME), a étendu le bénéfice de l'insaisissabilité aux droits détenus par l'entrepreneur individuel sur tout bien foncier bâti ou non bâti non affecté à un usage professionnel. Il s'agissait ainsi de protéger encore davantage le patrimoine personnel des personnes physiques, afin que la crainte de voir leurs biens saisis ne constitue pas un obstacle à la création d'entreprise.

Le présent article tend en revanche à limiter les effets de la déclaration d'insaisissabilité en prévoyant que celle-ci n'est pas opposable à l'administration fiscale lorsque celle-ci relève, à l'encontre du déclarant, soit des manoeuvres frauduleuses, soit l'inobservation grave et répétée de ses obligations fiscales au sens de l'article 1729 du code général des impôts60(*). Cette restriction semble légitime.

Votre commission a adopté l'article 11 bis A sans modification.

Article 11 bis B (art. 53 du code des douanes) - Possibilité pour les agents des douanes de se faire assister par des personnes qualifiées

Le présent article, issu d'un amendement adopté en séance publique par les députés à l'initiative de Mme Sandrine Mazetier, rapporteure pour avis de la commission des finances, prévoit la possibilité, pour les agents de douanes, de se faire assister par des experts dans le cadre de leurs missions. Les agents pourraient ainsi recourir « à toute personne qualifiée pour effectuer des expertises techniques nécessaires à l'accomplissement de leurs missions et leur soumettre les objets et documents utiles à ces expertises ».

L'expert requis serait chargé de rédiger un rapport qui serait annexé à la procédure. En cas d'urgence, il donnerait oralement ses conclusions aux agents des douanes qui les noteraient au procès-verbal.

Il est précisé que les experts « effectuent les opérations d'expertise technique sous le contrôle des agents des douanes et sont soumises au secret professionnel ».

Enfin, il est prévu que les experts peuvent assister aux visites domiciliaires de l'article 64 du code des douanes et peuvent prendre connaissance des pièces et documents qui seront saisis à cette occasion.

Si votre rapporteur approuve ces dispositions qui contribueront à rétablir l'égalité des armes entre les fraudeurs et l'administration, en revanche elles ne sont pas insérées correctement dans le cadre des douanes puisque l'article 53 concerne la sauvegarde des agents des douanes contre les atteintes dont ils peuvent être victimes.

Il apparait préférable de créer pour les présentes dispositions une section 10 intitulée « Assistance de personnes qualifiées » au sein du chapitre IV « Pouvoirs des agents des douanes » du titre II du code des douanes. Votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur en ce sens.

Enfin, votre commission a adopté un amendement de M. François Marc, rapporteur pour avis de la commission des finances, afin de permettre aux agents de la direction générale des finances publiques de recourir à des experts lorsqu'ils interviennent en matière de contributions indirectes.

La commission a adopté l'article 11 bis B ainsi modifié.

Article 11 bis C (art. 1734 du code des impôts, art. L. 13 F [nouveau] du livre des procédures fiscales) - Sanction du refus de fournir la copie d'un document à l'administration fiscale dans le cadre d'une procédure de contrôle

Le présent article, issu d'un amendement adopté en séance publique par les députés à l'initiative de Mme Sandrine Mazetier, rapporteure pour avis de la commission des finances, prévoit d'obliger les entreprises à fournir une copie de certains documents lors des contrôles effectués par l'administration fiscale. Selon l'auteur de l'amendement, il s'agit de « mettre fin à une pratique non coopérative de certaines entreprises qui refusent de donner des copies ou l'autorisation de prendre ces copies au service vérificateur ».

Par ailleurs, le refus de fournir une copie serait soumis à l'amende déjà prévue à l'article 1734 pour le refus de communication de documents, soit 1 500 euros. Il est en outre prévu que l'amende sera applicable pour chaque document pour lequel une copie est refusée, ce qui paraît quelque peu excessif. Votre commission a par conséquent, à l'initiative de votre rapporteur, adopté un amendement prévoyant que le montant total des amendes exigées dans ce cadre ne pourra dépasser 10 000 euros.

Votre commission a adopté l'article 11 bis C ainsi modifié.

Article 11 bis D (art. L. 13 AA du livre des procédures fiscales) - Création d'une obligation de transmission de documentation sur les prix de transfert

Le présent article, issu d'un amendement adopté en séance publique à l'Assemblée nationale à l'initiative de Mme Karine Berger et Mme Valérie Rabault, concerne les prix de transfert.

Ceux-ci se définissent de la manière suivante : « tout flux intragroupe et transfrontalier (achat et vente de biens, de services, redevances, intérêts, garantie, honoraires, cession ou concession de biens incorporels tels que les marques, brevets, savoir-faire), refacturation de coûts... 61(*)». Il s'agit donc des flux financiers transfrontaliers entre les différentes entités d'une entreprise.

Il est reproché de manière croissante à certaines grandes entreprises de se servir des prix de transfert comme d'un outil permettant de faire échapper à l'impôt une partie importante de l'assiette qui devrait y être assujettie.

L'actuel article L. 13 AA du livre des procédures fiscales prévoit déjà que les grandes entreprises doivent tenir à disposition de l'administration fiscale « une documentation permettant de justifier la politique de prix de transfert ». Cette documentation doit être tenue à la disposition de l'administration à la date d'engagement d'une éventuelle vérification de comptabilité.

Le présent article prévoit que, désormais, les entreprises concernées seront obligées de transmettre directement à l'administration cette documentation en même temps que leur déclaration d'impôt sur les sociétés.

Votre commission approuve cette évolution qui contribuera efficacement à la lutte contre l'opacité sur les prix de transfert entretenue par certains grands groupes pratiquant l'évasion fiscale.

Votre commission a adopté l'article 11 bis D sans modification.

Article 11 bis E (art. L. 229 du livre des procédures fiscales) - Dépôt de plainte connexes auprès d'un même parquet

Le présent article, issu d'un amendement adopté en séance publique à l'Assemblée nationale à l'initiative de Mme Sandrine Mazetier, rapporteure pour avis de la commission des finances, vise à permettre à un seul service de l'administration fiscale (le service chargé de l'assiette ou du recouvrement de l'impôt) de déposer auprès d'un même parquet des plaintes pour fraude fiscale relevant d'infractions connexes pouvant être commises par des contribuables établis dans des ressorts géographiques différents.

Il s'agit d'une mesure de simplification bienvenue.

Votre commission a adopté l'article 11 bis E sans modification.

Article 11 bis F (art. L. 274 du livre des procédures fiscales) - Délai de prescription de l'action en recouvrement

Le présent article est issu d'un amendement de M. Yves Goasdoué, adopté par l'Assemblée nationale avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement. Il vise à allonger le délai de prescription de l'action en recouvrement pour les redevables établis dans un pays avec lequel la France n'a pas d'accord en matière d'assistance internationale au recouvrement.

En l'état du droit, l'article L. 274 du livre des procédures fiscales dispose que « les comptables publics des administrations fiscales qui n'ont fait aucune poursuite contre un redevable pendant quatre années consécutives à compter du jour de la mise en recouvrement du rôle ou de l'envoi de l'avis de mise en recouvrement sont déchus de tous droits et de toute action contre ce redevable ».

Le présent article propose de compléter ces dispositions afin de faire passer de quatre à six ans le délai de prescription de cette action en recouvrement pour les redevables établis dans un État non membre de l'Union européenne avec lequel la France ne dispose d'aucun instrument juridique relatif à l'assistance mutuelle en matière de recouvrement ayant une portée similaire à celle prévue par la directive 2010/24/UE du Conseil, du 16 mars 2010, concernant l'assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances relatives aux taxes, impôts, droits et autres mesures.

Au soutien de son amendement, M. Yves Goasdoué a fait valoir que lorsqu'un redevable était domicilié dans un pays avec lequel la France n'a pas d'accord en matière d'assistance internationale au recouvrement, le recouvrement devenait particulièrement complexe et qu'il était nécessaire, dans cette hypothèse, de laisser deux années supplémentaires au comptable pour agir.

Votre commission a adopté l'article 11 bis F sans modification.

Article 11 bis (art. 64 du code des douanes, art. L 38 du livre des procédures fiscales) - Saisie d'un support informatique par l'administration des douanes

Le présent article, issu d'un amendement de la rapporteure pour avis de la commission des finances de l'Assemblée nationale, Mme Sandrine Mazetier, adopté par la commission des lois, vise à étendre aux douanes des dispositions introduites par une loi de finances rectificative pour 201262(*) pour la direction générale des finances publiques en matière de modernisation de la procédure de droit de visite et de saisie.

En premier lieu, l'article 11 bis modifie le 2) du I de l'article 64 du code des douanes, relatif au droit d'accès aux locaux et lieux à usage professionnel et visites domiciliaires pour la recherche et la constatation des délits douaniers, afin d'instituer un dispositif sanctionnant l'obstacle à la saisie de pièces ou documents sur support informatique.

Ainsi, dans le cadre d'une visite domiciliaire, lorsque l'occupant des lieux ou son représentant fait obstacle à l'accès aux pièces ou aux documents sur support informatique, il en est fait mention sur le procès-verbal. Les vérificateurs peuvent alors procéder à la copie de ce support et le saisir. Ce dernier est placé sous scellés. À la suite de la visite, les agents de l'administration disposent d'un délai de quinze jours pour décoder les pièces et documents sur le support informatique. Ce délai peut être prorogé sur autorisation du juge des libertés et de la détention. Ces opérations sont réalisées sur la copie du support. À l'issue du délai précité et une fois le décodage réalisé, le contribuable est avisé qu'il peut assister à l'ouverture des scellés, à la lecture et à la saisie des pièces et documents présents sur le support informatique, qui ont lieu en présence d'un officier de police judiciaire. Les démarches de lecture et de saisie des pièces et documents sont décrites dans un procès-verbal et il est fait un inventaire des éléments ainsi saisis. Le procès-verbal et l'inventaire sont signés par les vérificateurs, l'officier de police judiciaire et par le contribuable ou son représentant ; l'absence ou le refus de signer du contribuable est consigné dans le procès-verbal. À cette même occasion, le support informatique et sa copie sont restitués au contribuable.

En second lieu, le II insère, au sein de l'article L. 38 du livre des procédures fiscales (relatif au droit de visite des agents de douanes pour la recherche et la constatation des infractions en matière de contributions indirectes) un 4 bis instituant un dispositif identique à celui décrit ci-dessus et sanctionnant l'obstacle à la saisie de pièces ou documents sur support informatique.

Enfin, le III complète l'article 1735 quater du code général des impôts en y ajoutant la mention du 4 bis de l'article L. 38 du livre des procédures fiscales, inséré par le II du présent article, afin de prévoir la sanction de l'obstacle à l'accès aux pièces ou documents informatiques. Cette sanction consiste en une amende égale à :

- 10 000 euros ou 5 % des droits rappelés, si ce dernier montant est plus élevé, lorsque cet obstacle est constaté dans les locaux occupés par le contribuable ;

- 1 500 euros dans les autres cas, portée à 10 000 euros lorsque cet obstacle est constaté dans les locaux occupés par le représentant en droit ou en fait du contribuable.

Votre commission approuve cet alignement des pouvoirs des agents des douanes, en matière de saisie de documents informatiques, sur ceux dont bénéficient déjà les agents de la direction des finances publiques. Cet alignement est en effet indispensable pour garantir l'efficacité des enquêtes fiscales et douanières. Du point de vue des libertés publiques, il convient en outre de rappeler que les visites domiciliaires au cours desquelles ces saisies ont lieu doivent toujours être autorisées par le juge des libertés et de la détention et se déroulent obligatoirement en présence d'un officier de police judiciaire.

Enfin, votre commission a adopté un amendement de M. François Marc, rapporteur pour avis de la commission des finances, ayant pour objet de remédier à une lacune du texte initial de l'article 11 bis qui ne prévoyait pas de sanction pour l'opposition aux « perquisitions informatiques » douanières accomplies dans le cadre de l'article 64 du code des douanes.

Votre commission a adopté l'article 11 bis ainsi modifié.

Article 11 ter (art. L. 52 et L. 68 du livre des procédures fiscales) - Exclusion du bénéfice de certains délais des personnes se livrant à une activité occulte

Le présent article est issu d'un amendement de la rapporteure pour avis de la commission des finances de l'Assemblée nationale, Mme Sandrine Mazetier, adopté par sa commission des lois.

Le I de l'article L. 52 du livre des procédures fiscales prévoit que la vérification sur place des livres ou documents comptables par l'administration des impôts ne peut s'étendre sur une durée supérieure à trois mois en ce qui concerne :

- les entreprises industrielles et commerciales ou les contribuables se livrant à une activité non commerciale dont le chiffre d'affaires ou le montant annuel des recettes brutes n'excède pas un certain seuil ;

- les contribuables se livrant à une activité agricole, lorsque le montant annuel des recettes brutes n'excède pas un certain seuil.

Toutefois, le II du même article L. 52 prévoit que l'expiration de ce délai de trois mois n'est pas opposable à l'administration dans certains cas (par exemple en cas de graves irrégularités privant de valeur probante la comptabilité ou lorsqu'une enquête ou une information judiciaire est ouverte).

Le 1° du I du présent article prévoit que le délai de trois mois ne sera pas non plus opposable à l'administration si le contribuable s'est livré à une activité occulte. En vertu de l'article L. 169 du livre des procédures fiscales, l'activité occulte est réputée exercée lorsque le contribuable n'a pas déposé dans le délai légal les déclarations qu'il était tenu de souscrire et, soit n'a pas fait connaître son activité à un centre de formalités des entreprises ou au greffe du tribunal de commerce, soit s'est livré à une activité illicite.

Par ailleurs, le 3° de l'article L. 68 du livre des procédures fiscales prévoit que la procédure de taxation d'office pour les contribuables qui n'ont pas effectué leur déclaration dans le délai imposé n'est applicable que si le contribuable n'a pas régularisé sa situation dans les trente jours de la notification d'une mise en demeure. Toutefois, l'administration peut se dispenser de cette mise en demeure dans certains cas63(*), parmi lesquels celui où le contribuable « ne s'est pas fait connaître d'un centre de formalités des entreprises ou du greffe du tribunal de commerce ou s'il s'est livré à une activité illicite ». Le 2° du I du présent article tend à remplacer cette dernière condition par celle de l'exercice d'une activité occulte. Cette modification revêt ainsi un caractère de simple coordination puisque l'activité occulte est précisément définie par l'article L. 169 comme le fait que le contribuable n'a pas déposé dans le délai légal les déclarations qu'il était tenu de souscrire et, soit n'a pas fait connaître son activité à un centre de formalités des entreprises ou au greffe du tribunal de commerce, soit s'est livré à une activité illicite.

Enfin, le II prévoit les modalités d'entrée en vigueur du présent article. Ainsi, le 1° du I s'appliquera aux contrôles dont la première intervention sur place aura lieu à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi et le 2° s'appliquera aux avis de vérification de comptabilité ou, en cas d'application de l'article L. 47 C du livre des procédures fiscales, aux avis d'examen contradictoire de la situation fiscale personnelle ou, dans les cas pour lesquels l'envoi de ces avis n'est pas requis, aux propositions de rectification adressées à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi.

Votre rapporteur approuve l'ensemble de ces dispositions, qui contribueront à rétablir un équilibre entre l'administration fiscale et les personnes exerçant des activités occultes.

Votre commission a adopté l'article 11 ter sans modification.

Article 11 quater (art. L 57 A du livre des procédures fiscales) - Exclusion du bénéfice de l'encadrement du délai de réponse de l'administration aux observations du contribuable

Le présent article est issu d'un amendement de la rapporteure pour avis de la commission des finances de l'Assemblée nationale, Mme Sandrine Mazetier, adopté par sa commission des lois. Il prévoit que les personnes morales et les sociétés en participation, à l'actif desquelles sont inscrits des titres de placement ou de participation pour un montant d'au moins égal à 7,6 millions d'euros, sont exclues du champ de l'article L. 57 A du livre des procédures fiscales (LPF) relatif à l'encadrement du délai de réponse de l'administration aux observations du contribuable.

Conformément à l'article L. 52 A de ce livre, ces mêmes entreprises sont déjà exclues de la garantie relative à la limitation de la durée des interventions sur place, dès lors que la complexité de leur contrôle est incompatible avec cette contrainte procédurale.

Il s'agit d'un renforcement légitime, dans un objectif de lutte contre la fraude, du contrôle des sociétés holdings qui interviennent fréquemment dans des montages financiers complexes pour lesquels les investigations sur place, puis l'instruction des observations formulées par ces dernières en réponse à la proposition de rectification, nécessitent un investissement beaucoup plus important que celui mis en oeuvre dans le cadre des vérifications d'autres entreprises.

Votre commission a adopté l'article 11 quater sans modification.

Article 11 quinquies (art. L. 84 D et L. 84 D [nouveaux] du livre des procédures fiscales) - Transmission d'informations à l'administration fiscale par l'Autorité de contrôle prudentiel et l'Autorité des marchés financiers

Le présent article, issu d'un amendement d'un amendement du rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, M. Christian Eckert, adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, a fait l'objet d'une réécriture complète en séance publique à l'initiative du Gouvernement. Il vise à prévoir la communication par l'Autorité de contrôle prudentiel à l'administration fiscale de toute information qu'elle pourrait détenir concernant des sommes ou opérations susceptibles de provenir d'une fraude fiscale.

Créée par l'ordonnance du 21 janvier 2010 portant fusion des autorités d'agrément et de contrôle de la banque et de l'assurance, l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP) est chargée de l'agrément et du contrôle des établissements bancaires et des organismes d'assurance.

Sa mission principale est de veiller à la préservation de la stabilité financière et à la protection des clients des banques, des assurés et des bénéficiaires des contrats d'assurance.

Aux termes de l'article L. 612-1 du code monétaire et financier, l'ACP est une autorité administrative indépendante. Elle est adossée à la Banque de France.

Le présent article propose de compléter les dispositions du livre des procédures fiscales relatives au droit de communication, qui permet aux agents de l'administration, pour l'établissement de l'assiette et le contrôle des impôts, de se voir communiquer un certain nombre de documents et renseignements de la part d'un certain nombre d'autorités (administrations et entreprises publiques, Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, Autorité de régulation des jeux en ligne, établissements de jeux, etc.).

Un nouvel article L. 84 D, rédigé dans des termes peu lisibles, serait ainsi inséré dans le livre des procédures fiscales afin de prévoir que l'ACP est tenue de communiquer également à l'administration fiscale tout document ou information qu'elle détient dans le cadre de ses missions et qu'elle a communiqué à TRACFIN ou, par la voix de son président, au procureur de la République.

Le champ des informations communiquées concernerait « les sommes ou opérations dont ils savent, soupçonnent ou ont de bonnes raisons de soupçonner qu'elles proviennent d'une fraude fiscale lorsqu'il y a présence d'au moins un critère défini par décret », comme indiqué au II de l'article L. 561-15 du code monétaire et financier.

Toutefois, ces informations ne pourraient pas concerner des documents ou des informations reçues de la part d'une autorité étrangère chargée d'une mission similaire à celle de l'ACP, sauf en cas d'accord préalable de cette autorité.

D'après la direction générale des finances publiques, en pratique, les documents susceptibles d'être obtenus de l'ACP dans ce cadre seraient les rapports, avis et documents annexes rédigés ou recueillis dans le cadre de sa mission de contrôle (sur pièces ou sur place), d'octroi ou de retrait d'agrément et de protection de la clientèle. Selon la DGFIP, ces documents devraient permettre à cette administration de mieux appréhender l'activité technique des entreprises placées sous le contrôle de l'ACP.

Comme l'indique l'exposé des motifs de l'amendement de M. Christian Eckert, « les activités du secteur bancaire et financier présentent des risques élevés en matière d'optimisation et d'évasion fiscales, ainsi que l'ont mis en évidence plusieurs affaires récentes, et la complexité des montages les rend particulièrement difficiles à identifier. Or, dans le cadre de ses missions, cette autorité administrative indépendante est détentrice d'informations permettant de démontrer les manquements graves dans les procédures internes des banques et l'impossibilité pour les dirigeants d'ignorer ces faits et d'accéder à des documents susceptibles de présenter un intérêt fiscal ».

On rappellera que l'article L. 612-17 du code monétaire et financier prévoit d'ores et déjà que le secret professionnel n'est pas opposable par l'ACP à l'autorité judiciaire, aux juridictions administratives saisies d'un contentieux relatif à son activité, à la Cour des comptes ou en cas d'audition par une commission d'enquête parlementaire - l'ACP étant également autorisée à communiquer à l'INSEE les données qui lui sont transmises par les organismes soumis à son contrôle et qui sont utiles à l'établissement des statistiques publiques.

Les dispositions proposées par le présent article permettront de lever également cette obligation de secret professionnel à l'égard de l'administration fiscale, dans les conditions définies ci-dessus.

Lors de sa réunion, votre commission a adopté un amendement de M. François Marc, rapporteur pour avis de la commission des finances, visant à soumettre l'Autorité des marchés financiers (AMF) au même droit de communication de l'administration fiscale. Les informations transmises par les homologues étrangères de l'AMF seraient toutefois exclues, sauf accord de celles-ci, afin de ne pas nuire aux échanges d'informations portant sur le contrôle des marchés financiers qui pourrait résulter d'une crainte concernant leur utilisation à d'autres fins.

Votre commission a adopté l'article 11 quinquies ainsi modifié.

Article 11 sexies (art. L. 230 du livre des procédures fiscales) - Allongement du délai de prescription en matière de fraude fiscale

Cet article, issu d'un amendement de M. Eric Alauzet adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, vise à allonger le délai de prescription applicable au délit de fraude fiscale.

Le délit de fraude fiscale fait l'objet d'une procédure pénale spéciale, dont les modalités sont définies par les articles L. 227 et suivants du livre des procédures fiscales.

Parmi ces dispositions figure l'article L. 230, qui prévoit que « les plaintes [de l'administration fiscale tendant à mettre en mouvement l'action publique en matière de fraude fiscale] peuvent être déposées jusqu'à la fin de la troisième année qui suit celle au cours de laquelle l'infraction a été commise. Lorsque l'infraction a été commise dans les conditions prévues à l'article 1837 du code général des impôts, la plainte doit être déposée dans les trois ans qui suivent l'affirmation jugée frauduleuse. La prescription de l'action publique est suspendue pendant une durée maximum de six mois entre la date de saisine de la commission des infractions fiscales et la date à laquelle cette commission émet son avis ».

Ces dispositions se rapprochent toutefois du droit commun qui prévoit que les délits se prescrivent par trois ans (article 8 du code de procédure pénale). La suspension du délai pendant six mois afin de permettre la saisine de la CIF peut quant à elle se rapprocher de la notion d' « actes interruptifs » dégagée par la jurisprudence.

Le présent article propose de modifier cet état du droit en faisant passer de trois à six ans le délai de prescription du délit de fraude fiscale, « compte tenu de la nature spéciale du délit de fraude fiscale ».

Cette modification paraît toutefois soulever plusieurs difficultés.

Tout d'abord, cet allongement ne s'appliquerait qu'à la fraude fiscale elle-même, et non à d'autres délits connexes, comme son blanchiment par exemple. L'institution d'une telle règle dérogatoire serait ainsi susceptible de soulever des difficultés en matière de poursuites, lorsque certaines infractions révélées par la fraude fiscale ne peuvent être poursuivies car prescrites.

Par ailleurs, votre commission des lois a, à de nombreuses reprises, affirmé son attachement au maintien d'une certaine cohérence dans les régimes de prescription. L'argument selon lequel la fraude fiscale serait un délit « de nature spéciale » pourrait être avancé pour d'autres délits présentant également des caractéristiques rendant difficile l'exercice des poursuites64(*).

Pour ces motifs, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur tendant à supprimer l'article 11 sexies.

Article 11 septies (art. L 152-1 du code monétaire et financier) - Déclaration à l'administration douanière des transferts d'or, de jetons, plaques et tickets de casinos et de cartes prépayées

L'article L. 152-1 du code monétaire et financier prévoit une obligation de déclaration à l'administration douanière pour chaque transfert physique de sommes, titres ou valeurs (titres au porteur, chèques, espèces,...) d'un montant supérieur à 10 000 euros. Cette obligation est reprise à l'article 464 du code des douanes.

Le présent article, issu d'un amendement de la rapporteure pour avis de la commission des finances de l'Assemblée nationale, Mme Sandrine Mazetier, adopté par sa commission des lois, a pour objet d'étendre l'obligation déclarative à l'or, aux jetons, plaques et tickets de casinos, lorsque ces titres et valeurs représentent un montant supérieur à 10 000 euros.

Un amendement adopté par les députés en séance a en outre étendu l'obligation de déclaration aux cartes prépayées représentant un montant cumulé supérieur à 10 000 euros.

Votre commission a adopté l'article 11 septies sans modification.

Article 11 octies A(nouveau) (art. L 152-4 du code monétaire et financier) - Retenue de documents en cas de manquement à l'obligation de déclaration de mouvements transfrontaliers de capitaux

Le présent article, issu d'un amendement de M. François Marc, rapporteur pour avis de la commission des finances, vise à permettre aux agents des douanes, en cas de constatation d'un manquement à l'obligation de déclaration de mouvements transfrontaliers de capitaux, de retenir ou de prendre copie des documents relatifs aux sommes en infraction. De tels documents seront en effet utiles aux investigations qui pourront ensuite avoir lieu.

Votre commission a adopté l'article 11 octies ainsi rédigé.

Article 11 octies (art. L 152-6 du code monétaire et financier) - Correction d'une erreur de référence dans le code monétaire et financier

Les articles L. 152-3 et L. 152-6 du code monétaire et financier ont codifié les paragraphes 3 et 5 de l'article 98 de la loi n° 89-935 du 29 décembre 1989 de finances pour 1990.

Le paragraphe 5 de l'article 98 de la loi de finances pour 1990 précisait que : « L'infraction est constatée et l'amende recouvrée, garantie et contestée dans les conditions prévues pour les contraventions aux dispositions relatives au droit de communication des administrations visées au 3 », c'est-à-dire « les administrations fiscales et douanières ». Or, selon l'article L. 152-6 du code monétaire et financier, la contestation d'une infraction relative à la méconnaissance des obligations prévues à l'article L. 152-3 du même code (ancien 3. de l'article 98 de la loi de finances pour 1990) s'effectue selon les conditions prévues pour les contraventions aux dispositions relatives au droit de communication « de l'administration des impôts mentionnées à l'article L. 152-3 ». Cette rédaction ne vise plus expressément l'administration des douanes.

Cette omission semble résulter d'une erreur matérielle de codification, la loi n° 99-1071 du 16 décembre 1999 portant habilitation du Gouvernement à procéder, par ordonnances, à l'adoption de la partie législative de certains codes, précisant que la codification porte sur les dispositions en vigueur au moment de la publication des ordonnances, sous la seule réserve des modifications nécessaires pour assurer le respect de la hiérarchie des normes et la cohérence rédactionnelle des textes ainsi rassemblés et harmoniser l'état du droit.

Le présent article, issu d'un amendement de la rapporteure pour avis de la commission des finances de l'Assemblée nationale, Mme Sandrine Mazetier, adopté par sa commission des lois, tend à corriger cette erreur de référence afin de permettre la sanction effective du refus de communication, de la part des établissements de crédit, des sommes transférées à l'étranger par leurs clients, quelle que soit l'administration (fiscale ou douanière) qui en fait la demande.

Votre commission a adopté l'article 11 octies sans modification.

Article 11 nonies (art. 238-0 du code général des impôts) - Possibilité d'inscrire sur la liste des États non coopératifs ceux qui refusent de s'engager dans une coopération par échange automatique de données avec la France

L'article 238-0 A du code général des impôts a été introduit par l'article 22 de la loi n°2009-1674 du 30 décembre 2009. Il introduit la notion d' « États et territoires non coopératifs » et prévoit l'établissement annuel par la France d'une liste de ces États selon le niveau et la qualité de la coopération administrative dont ils font preuve.

Le présent article tend à permettre l'ajout, sur cette liste, des pays qui refuseraient de s'engager dans la pratique de l'échange automatique d'informations qui leur aurait été proposée à la demande de la France.

Dans le cadre des accords de type FATCA65(*), l'échange automatique devra être effectif à compter de septembre 2015, c'est pourquoi les modifications proposées s'appliqueraient à compter du 1er janvier 2016.

Votre commission approuve cet élargissement des critères permettant l'inscription d'un État sur la liste des États non coopératifs en matière de lutte contre l'évasion fiscale. En effet, il est nécessaire d'inciter l'ensemble des pays à mettre en oeuvre la transmission automatique des renseignements fiscaux dont ils disposent, cette transmission automatique constituant l'un des instruments les plus efficaces dans la lutte contre l'évasion fiscale.

Votre commission a adopté l'article 11 nonies sans modification.

Article 11 decies (nouveau) (art. L. 10-0 A du livre des procédures fiscales) - Examen des relevés de compte de contribuable ayant omis de déclarer des comptes bancaires à l'étranger

Le présent article, issu d'un amendement de M. François Marc, rapporteur pour avis de la commission des finances, a pour objet de renforcer l'efficacité du dispositif prévu à l'article L. 10-0 A du livre des procédures fiscales (LPF), permettant à l'administration d'examiner, en dehors d'un examen contradictoire de situation fiscale personnelle ou d'une vérification de comptabilité, les relevés de compte des contribuables ayant omis de déclarer des comptes bancaires ou des contrats d'assurance-vie souscrits à l'étranger.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 10-0 A prévoit que les relevés de compte sont demandés auprès de tiers. Le présent article l'élargit aux cas où les relevés de compte sont produits spontanément par des tiers (notamment par l'autorité judiciaire).

Votre commission a adopté l'article 11 decies ainsi rédigé.

Article 11 undecies (nouveau) (art. L. 188 A du livre des procédures fiscales) - Allongement des délais de reprise

Le présent article, issu d'un amendement de M. François Marc, rapporteur pour avis de la commission des finances, a pour objet de renforcer l'article L. 188 A du livre des procédures fiscales (LPF), qui prévoit actuellement un délai de reprise inférieur aux délais de droit commun en cas d'évasion fiscale : cinq ans au maximum alors que les délais de reprise sont de 10 ans pour les cas les plus frauduleux en matière d'évasion fiscale (comptes non déclarés à l'étranger, activités occultes, etc.). Le présent article généralise l'application de l'article L. 188 A à tous les types de transactions et flux commerciaux ou financiers, tout en précisant que le contribuable doit être informé de l'existence de la demande et de la réponse dans le délai de 60 jours suivant l'envoi de la demande et la réception de la réponse.

Cette dérogation aux règles de droit commun reste limitée dans sa portée, la prorogation du délai de reprise ne portant que sur les impôts afférents aux éléments faisant l'objet de la demande d'assistance administrative.

Votre commission a adopté l'article 11 undecies ainsi rédigé.

Article 11 duodecies (nouveau) (art. 1728, 1731 bis et 1840 du code général des impôts) - Sanction du défaut de production de la déclaration d'impôt de solidarité sur la fortune en cas d'actifs dissimulés à l'étranger

Le présent article, issu d'un amendement de M. François Marc, rapporteur pour avis de la commission des finances, a pour objet de mieux sanctionner le défaut de production de la déclaration d'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) lorsque des actifs ont été dissimulés à l'étranger.

La détention d'avoirs à l'étranger, notamment par le biais de comptes bancaires ou de contrats d'assurance-vie, constitue un moyen privilégié de l'évasion et de la fraude fiscale. L'absence de déclaration de comptes bancaires ou de contrats d'assurance-vie souscrits à l'étranger fait donc l'objet de sanctions spécifiques. Toutefois, en l'état actuel du droit, lorsque la révélation d'actifs non déclarés à l'étranger rend le contribuable imposable à l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF), une majoration de seulement 10 % sur le montant des sommes dont le paiement a été éludé s'applique, alors que cette majoration s'élève à 40 % quand le contribuable est d'ores et déjà assujetti à l'ISF.

Le présent article vise ainsi à porter à 40 % la majoration applicable au défaut de production de la déclaration d'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) lorsque des actifs ont été dissimulés à l'étranger.

Votre commission a adopté l'article 11 duodecies ainsi rédigé.

Article 11 terdecies (nouveau) (art. 1763 et 1763 A [nouveau] du code général des impôts) - Accroissement des sanctions en matière de manquement aux obligations déclaratives

Le présent article, issu d'un amendement de M. François Marc, rapporteur pour avis de la commission des finances, a pour objet d'inciter les entreprises à se conformer à leurs obligations déclaratives. En l'état actuel du droit, ces dernières sont insuffisamment sanctionnées. Ainsi, l'obligation générale est sanctionnée d'une amende de 15 euros par omission ou inexactitude, sans qu'elle puisse être inférieure à 60 euros ni supérieure à 10 000 euros.

Le présent article tend à créer la possibilité de mettre en demeure une entreprise de produire les éléments déclaratifs relatifs à ses actionnaires et à ses filiales et participations. Pour chaque manquement constaté après mise en demeure, une sanction de 1 500 euros ou de 10 % des droits rappelés, si ce dernier montant est plus élevé, s'appliquera.

De même, est créée une sanction spécifique, applicable aux entreprises relevant de l'article 209 B, en cas de manquement après mise en demeure de produire les éléments relatifs aux sociétés étrangères contrôlées bénéficiant d'un régime fiscal privilégié. Une amende de 1 500 euros par manquement constaté s'appliquera ou, si le montant est supérieur, la majoration de 40 % ou 80 % prévue à l'article 1728 ou 1729 du code général des impôts.

Votre commission a adopté l'article 11 terdecies ainsi rédigé.

TITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES AUX JURIDICTIONS SPÉCIALISÉES EN MATIÈRE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE
CHAPITRE IER - DISPOSITIONS MODIFIANT LE LIVRE IV DU CODE DE PROCÉDURE PÉNALE

Article 12 (Chapitre Ier du titre XIII du livre IV [nouveau] du code de procédure pénale) - Création dans le code de procédure pénale d'un chapitre relatif aux compétences des juridictions spécialisées en matière économique et financière

Le présent article tend à introduire, au début du titre XIII du livre IV du code de procédure pénale, intitulé « De la procédure applicable aux infractions en matière économique et financière », un chapitre Ier qui comprendra les articles relatifs aux « compétences des juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) en matière économique et financière ».

Le titre XIII sera également complété par des chapitres II et III consacrés respectivement aux « compétences particulières du tribunal de grande instance de Paris et du procureur de la République financier » et aux « dispositions diverses », introduits par les articles 15 et 16 du présent projet de loi.

Votre commission a adopté l'article 12 sans modification.

Article 13 (Article 704 du code de procédure pénale) - Suppression des juridictions régionales spécialisées - Redéfinition et élargissement de la compétence des juridictions interrégionales spécialisées en matière économique et financière

Le présent article tend à supprimer les juridictions régionales spécialisées (JRS) et à modifier en conséquence les compétences des juridictions interrégionales spécialisées en matière économique et financière.

En effet, de nombreux acteurs de la lutte contre la délinquance économique et financière ont souligné l'échec relatif des JRS, créés en 1975 et appelés également pôles économiques et financiers. Selon l'étude d'impact du projet de loi, « la quasi-totalité des parquets généraux estiment que l'existence de ces pôles ne se justifie plus dans la mesure où les juridictions n'ont pas d'effectifs spécialisés, ni de moyens spécifiquement affectés ». La plupart des personnes entendues par votre rapporteur ont confirmé cette analyse.

Toutefois, parmi les personnes entendues par votre commission des lois, M. Jacques Beaume, président de la conférence des procureurs généraux, a regretté cette suppression au motif, selon lui, que les JRS constituent un maillage territorial nécessaire pour assurer, d'une part, un traitement des petites et moyennes affaires d'atteinte à la probité perpétrées par des élus ou des entreprises, d'autre part, la pérennité d'un vivier de magistrats sensibilisées à la matière économique et financière.

Les pôles économiques et financiers sont en outre concurrencés par deux autres structures : les pôles de l'instruction, créés par la loi du 5 mars 200766(*), et les juridictions interrégionales spécialisées, issues de la loi du 9 mars 200467(*). Les premiers, établis sur un ressort territorial plus restreint que celui des pôles économiques et financiers (un seul pôle économique et financier par Cour d'appel pour environ trois ou quatre pôles de l'instruction), sont compétents en matière de crime et pour les infractions donnant lieu à co-saisine « lorsque la gravité ou la complexité de l'affaire le justifie » (article 83-1 du code de procédure pénale). Ce champ de compétence aboutit à une saisine fréquente en matière économique et financière.

Les juridictions interrégionales spécialisées68(*), quant à elles, ont un ressort couvrant plusieurs cours d'appel. Elles sont compétentes à la fois en matière de criminalité organisée et en matière économique et financière. Dans ce dernier domaine, les infractions concernées sont les mêmes que pour les pôles économiques et financiers69(*). Toutefois, en vertu de l'article 704 du code de procédure pénale, alors que ceux-ci connaissent, de manière concurrente aux juridictions de droit commun, des affaires d'une « grande complexité », les JIRS sont compétentes, de manière également concurrente, pour les affaires d'une « très grande complexité ».

JIRS

Pôles économique et financier (ressort de cour d'appel couvert)

Bordeaux

Agen (CA Agen), Bordeaux (CA Bordeaux), Limoges (CA Limoges), Pau (CA Pau), Toulouse (CA Toulouse)

Lille

Amiens (CA Amiens), Lille (CA Douai), Reims (CA Reims), Rouen (CA Rouen)

Lyon

Annecy (CA Chambéry), Grenoble (CA Grenoble), Lyon (CA Lyon), Clermont-Ferrand (CA Riom)

Marseille

Marseille (CA Aix en Provence), Bastia (CA Bastia), Montpellier (CA Montpellier), Nîmes (CA Nîmes)

Nancy

Nancy (CA Nancy), Besançon (CA Besançon), Strasbourg (CA Colmar), Dijon (CA Dijon), Metz (CA Metz)

Paris

Bourges (CA Bourges), Paris (CA Paris), Orléans (CA Orléans), Nanterre (CA Versailles), Saint Denis de la Réunion (CA Saint Denis de la Réunion) + ressort de CA Nouméa, CA Papeete et TPI de St Pierre et Miquelon

Rennes

Le Mans (CA Angers), Caen (CA Caen), Poitiers (CA Poitiers), Rennes (CA Rennes)

Fort-de-France

Pointe à Pitre (CA Basse-Terre), Fort-de-France (CA Fort- de-France), CA de Cayenne

La loi du 9 mars 2004 définit la très grande complexité à travers les critères suivants :

- grand nombre d'auteurs, de complices ou de victimes ;

- étendue du ressort géographique sur lequel les affaires s'étendent.

Par ailleurs, la circulaire du 2 septembre 2004 (CRIM 04-11/G3 02.09.04) relative aux juridictions inter-régionales spécialisées en matière économique et financière a précisé les critères de saisine :

- importance du préjudice causé par l'infraction ;

- taille et implantation internationale des structures ayant permis la réalisation de l'infraction ;

- nécessité du recours à la coopération internationale ou faits connexes

- ramifications à l'étranger ;

- utilisation de comptes bancaires multiples ;

- groupe structuré agissant dans des lieux multiples ;

- technicité des matières ;

- pluridisciplinarité des affaires.

La circulaire préconise également de privilégier la compétence des JIRS s'agissant des infractions :

- de fraude aux intérêts financiers de l'Union européenne ;

- de marchés publics de l'Etat.

Comme le souligne l'étude d'impact, la très grande complexité se caractérise le plus souvent par un cumul de plusieurs de ces différents critères.

Toutefois, plusieurs personnes entendues par votre rapporteur ont souligné le caractère délicat à manier de la distinction entre « grande » et « très grande » complexité. Cette difficulté contribue à la complexité excessive du dispositif institutionnel de lutte contre la délinquance économique et financière.

Contrairement aux JRS, les JIRS sont généralement saluées pour le progrès qu'ont apporté pour l'élucidation d'affaires complexes. Toutefois, entre le 1er octobre 2004 et le 31 décembre 2012, sur les 2.495 procédures dont les JIRS s'étaient saisies (dont 1.443 en cours et 1.052 définitivement clôturées), un total de 1.985 procédures étaient relatives à des faits de criminalité organisée et seulement 510 procédures concernaient des infractions en matière économique et financière (soit respectivement 80 et 20 %).

Ainsi, compte tenu des difficultés rencontrées par les JRS et de la relative réussite des pôles de l'instruction et des JIRS, le présent article tend à :

- supprimer les JRS ;

- élargir les compétences des JIRS. Il s'agit d'une part de supprimer le critère de la « très grande complexité » : les JIRS seront désormais compétentes pour les affaires d'une « grande complexité ». En outre, le présent article complète la liste des infractions entrant dans le champ de compétence des JIRS par deux nouvelles catégories d'infractions :

- le trafic d'influence en vue de l'obtention d'une décision judiciaire favorable, délit prévu à l'article 434-9-1 du code pénal ;

- les délits d'influence illicite sur les votes, prévus aux articles L. 106 à L. 109 du code électoral.

La commission des lois de l'Assemblée nationale n'a adopté qu'un amendement de précision.

Votre rapporteur estime que les avantages de la suppression des JRS (simplification du dispositif par la suppression du maillon le plus faible, suppression du critère de la « très grande complexité », renforcement de la légitimité des JIRS) l'emportent sur l'inconvénient que constitue une certaine perte d'emprise territoriale.

Votre commission a adopté un amendement du Gouvernement visant à renforcer la spécialisation des magistrats des JIRS et des cours d'appel correspondantes. Cet amendement a ainsi pour objet :

- de rendre obligatoire la consultation de la commission restreinte de l'assemblée des magistrats du siège des tribunaux de grande instance sièges de JIRS, avant que soient désignés par le premier président de la cour d'appel les juges d'instruction et les magistrats des formations de jugement amenés à connaître des procédures relevant de cette juridiction spécialisée ;

- de confier au procureur général, après avis du procureur de la République, la désignation de magistrats du parquet chargés de l'enquête et de la poursuite des infractions visées à l'article 704. Cette désignation des magistrats du parquet est déjà prévue par l'article 706-75-1 en matière de criminalité organisée. Les deux régimes sont ainsi mis en cohérence ;

- d'appliquer la même procédure aux magistrats du siège et du parquet de la cour d'appel.

Votre commission a adopté l'article 13 ainsi modifié.

Article 14 (art. 704-1, 705, 705-1, 705-2 et 706-1-1 du code de procédure pénale) - Modifications de coordination avec la suppression des juridictions régionales spécialisées et la création du procureur de la République financier

L'article 14 tend à opérer plusieurs coordinations afin avec les dispositions du projet de loi supprimant les JRS (article 13) et instaurant un procureur de la République financier (article 15) :

- le I abroge l'article 704-1 du code de procédure pénale, qui prévoyait la compétence exclusive du tribunal de grande instance de Paris pour la poursuite, l'instruction et le jugement des délits prévus aux articles L. 465-1 et L. 465-2 du code monétaire et financier, c'est-à-dire les délits boursiers (délit d'initié, manipulation des cours). En effet, l'article 15 du projet de loi transfère la poursuite de ces délits au nouveau procureur de la République financier, le tribunal de grande instance restant compétent pour l'instruction et le jugement ;

- le II procède à une renumérotation des articles du code de procédure pénale relatifs aux JIRS afin de tenir compte du nouveau chapitrage du titre XIII du livre IV issu du présent projet de loi ;

- le III et le IV modifient des références pour tenir compte de cette renumérotation.

Votre commission a adopté l'article 14 sans modification.

Article 15 (Chapitre Ier du titre XIII du livre IV [nouveau], art. 705, 705-1, 705-2, 705-3 et 705-4 [nouveaux] du code de procédure pénale) - Création et définition des compétences du procureur de la République financier

Compétence actuelle des JRS et de JIRS
Compétence de futur procureur financier national

JRS (compétence actuelle)

704 alinéa 1er

JIRS

704 alinéa 14

Procureur financier national

Nouveau 705 et 705-1 CPP

Compétence concurrente avec les TGI et les JIRS pour les infractions suivantes lorsqu'elles sont « de grande complexité » :

Les délits de droit commun appliqués à la matière économique et financière :

- Blanchiment

- Escroquerie

- Abus de confiance

- Blanchiment

- Non justification de ressources aggravées

Autres délits de droit commun :

- Abus de faiblesse

- Entrave à la liberté des enchères

- Accès frauduleux et entrave au fonctionnement d'un STAD

Infractions à la probité :

- Corruption

- Trafic d'influence

- Concussion

- Favoritisme

- Détournement de fonds publics

- Prise illégale d'intérêts

- Pantouflage

Les infractions relatives aux moyens de paiement

- Contrefaçon et la falsification de monnaie

- Contrefaçon des moyens de paiements (cartes bancaires, chèques)

- Faux ordres de virement

Les délits relatifs à la vie des affaires (droit commercial, droit des sociétés, droit boursier et droit de la concurrence) prévus par le code de commerce, notamment :

- Abus de biens sociaux

- Banqueroute

Les délits prévus par le code monétaire et financier

Les délits prévus par le code de la construction et de l'habitation

Les délits prévus par le code de la propriété intellectuelle, notamment :

- Contrefaçons en matière d'oeuvres picturales, musicales, d'oeuvres de l'esprit, de logiciels, de bases de données, de phonogrammes et de vidéogrammes.

Les délits de fraude fiscale prévus par le code général des impôts (article 1741 à 1753 bis A)

Les délits douaniers :

- Contrebande

- Importation ou l'exportation sans déclaration

Les délits prévus par le code de l'urbanisme

Le droit de la consommation :

- Démarchage illicite

- Ventes au déballage

- Tromperies

- Pratiques commerciales trompeuses

Les infractions en matière de jeux d'argent

Les délits prévus par la loi du 28 mars 1885 relatives aux marchés à terme

Les délits prévus par la loi n°86-897 du 1er août 1986 portant réforme du régime juridique de la presse

ET les infractions connexes.

Compétence concurrente avec les TGI et les JIRS pour les infractions suivantes lorsqu'elles sont « de très grande complexité » (désormais toutes les infractions de « grande complexité » selon l'article 13 du présent texte, la notion de « très grande complexité » disparaissant) :

Les délits de droit commun appliqués à la matière économique et financière :

- Blanchiment

- Escroquerie

- Abus de confiance

- Blanchiment

- Non justification de ressources aggravées

Autres délits de droit commun :

- Abus de faiblesse

- Entrave à la liberté des enchères

- Accès frauduleux et entrave au fonctionnement d'un STAD

Infractions à la probité :

- Corruption

- Trafic d'influence

- Concussion

- Favoritisme

- Détournement de fonds publics

- Prise illégale d'intérêts

- Pantouflage

Les infractions relatives aux moyens de paiement

- Contrefaçon et la falsification de monnaie

- Contrefaçon des moyens de paiements (cartes bancaires, chèques)

- Faux ordres de virement

Les délits relatifs à la vie des affaires (droit commercial, droit des sociétés, droit boursier et droit de la concurrence) prévus par le code de commerce, notamment :

- Abus de biens sociaux

- Banqueroute

Les délits prévus par le code monétaire et financier

Les délits prévus par le code de la construction et de l'habitation

Les délits prévus par le code de la propriété intellectuelle, notamment :

- Contrefaçons en matière d'oeuvres picturales, musicales, d'oeuvres de l'esprit, de logiciels, de bases de données, de phonogrammes et de vidéogrammes.

Les délits de fraude fiscale prévus par le code général des impôts (article 1741 à 1753 bis A)

Les délits douaniers :

- Contrebande

- Importation ou l'exportation sans déclaration

Les délits prévus par le code de l'urbanisme

Le droit de la consommation :

- Démarchage illicite

- Ventes au déballage

- Tromperies

- Pratiques commerciales trompeuses

Les infractions en matière de jeux d'argent

Les délits prévus par la loi du 28 mars 1885 relatives aux marchés à terme

Les délits prévus par la loi n°86-897 du 1er août 1986 portant réforme du régime juridique de la presse

ET les infractions connexes.

Compétence nationale d'attribution concurrente (705) pour les infractions suivantes :

Les atteintes à la probité de grande complexité :

- Corruption

- Trafic d'influence

- Concussion

- Favoritisme

- Détournement de fonds publics

- Prise illégale d'intérêts

- Pantouflage

et délits d'obtention illicite de suffrage en matière électorale

Les délits de fraude fiscale complexe et de fraude fiscale commise en bande organisée

L'escroquerie à la TVA de grande complexité 

Le recel et le blanchiment de l'ensemble des infractions susvisées ainsi que l'ensemble des infractions connexes.

Compétence exclusive, actuellement dévolue au parquet de Paris (par l'actuel article 704-1) pour les Délits boursiers (705-1 CPP)

- Délit d'initié,

- Manipulation de cours,

- Diffusion d'informations fausses ou trompeuses

L'article 15 tend à la création, au sein du tribunal de grande instance de Paris, d'un parquet autonome, sous la forme d'un « procureur de la République financier », distinct et aux côtés du procureur de la République du TGI de Paris, et doté d'une compétence concurrente nationale en matière d'infractions économiques et financières. Il ne s'agit pas de la création d'une juridiction spécifique : l'instruction et le jugement des affaires resteraient de la compétence des juges du siège du TGI de Paris.

Selon l'étude d'impact, cette organisation inédite a été choisie pour deux séries de raisons.

En premier lieu, il s'agit de créer une juridiction à compétence nationale. Ceci est souhaitable dans un domaine où les affaires revêtent souvent un caractère national voire international : « certaines affaires concernent des faits commis certes par des nationaux mais quasi exclusivement à l'étranger, s'agissant tant des éléments constitutifs des infractions (obtention de marchés à l'exportation ou de transactions commerciales internationales en contrepartie de pots-de-vin) que de la destination finale du produit des délits (corruption d'agent public étranger, fraude fiscale complexe). D'autres affaires d'ampleur nationale (corruption, marchés publics frauduleux) nécessitent une grande spécialisation des magistrats et une centralisation des moyens et compétences comme elle existe déjà en matière boursière (article 704-1 du même code) ». En outre, un tel parquet financier national serait mieux à même de s'appuyer sur la division nationale des investigations financières et fiscales (DNIFF) de la direction centrale de la police judiciaire (DCPJ), cette division, qui comporte deux brigades spécialisées (brigade centrale de lutte contre la corruption et brigade nationale de répression de la délinquance fiscale), devant être prochainement transformée en office central.

En second lieu, ce nouveau parquet serait autonome, distinct du parquet du tribunal de grande instance de Paris et dirigé par un procureur de la République financier distinct du procureur de la République. Deux avantages principaux sont attendus de la création d'un tel parquet autonome :

- la garantie d'une autonomie des moyens consacrés à la lutte contre la fraude fiscale et la délinquance économique et financière ;

- une meilleure visibilité de la politique de lutte contre la fraude fiscale et la corruption. En particulier, le parquet national financier sera mieux identifié par les autorités judiciaires étrangères.

Ainsi, l'article 15 insère au sein du titre XIII du livre IV du code de procédure pénale, consacré à la procédure applicable aux infractions en matière économique et financière (après le nouveau chapitre Ier relatif aux JIRS), un chapitre II intitulé « Des compétences particulières du tribunal de grande instance de Paris et du procureur de la République financier ». Ce chapitre comprendra cinq articles, numérotés 705 à 705-4, définissant les compétences du procureur de la République financier ainsi que les mécanismes de répartition des affaires avec les autres juridictions auxquelles la loi donne compétence pour les mêmes infractions.

Il convient de noter que les compétences ainsi attribuées le sont, comme le précise l'article 15, à la fois au procureur de la République financier, au juge d'instruction et au tribunal correctionnel de Paris.

1) Article 705 du code de procédure pénale : Champ de compétence du procureur de la République financier

La compétence du nouveau procureur de la République financier s'étend sur des infractions pour lesquelles les JIRS sont, en grande partie, également compétentes.

Pour ces infractions, la compétence du procureur de la République financier sera concurrente de celles des JIRS. En effet, selon l'étude d'impact : « la compétence exclusive n'est pas retenue car elle n'est pas transposable en ce domaine. En effet, pour l'essentiel des affaires concernées, la notion de « grande complexité », nécessite pour la caractériser une analyse approfondie et concertée par le parquet local et le parquet financier des pièces de la procédure. Elle est la condition déterminante du dessaisissement du parquet local au profit du procureur financier, la nature des infractions visées n'étant qu'une condition préalable. De plus, l'intérêt de retenir le mécanisme d'une compétence concurrente est d'assurer la validité de l'enquête initialement menée par la juridiction de droit commun, quand bien même la compétence du procureur de la République financier était initialement envisageable, si la grande complexité devait n'être corroborée que tardivement.

1. Les infractions d'une grande complexité

Pour certaines de ces infractions, la compétence concurrente du procureur de la République financier s'exerce dans les affaires « qui sont ou apparaîtraient d'une grande complexité en raison notamment du grand nombre d'auteurs, de complices ou de victimes ou du ressort géographique sur lequel elles s'étendent ». Ce critère est donc le même que celui retenu par le projet de loi pour les JIRS (cf. le commentaire de l'article 13). Il s'agit des infractions suivantes :

- les délits d'atteinte à la probité prévus aux articles 432-10 à 432-15 du code pénal : concussion, corruption passive et trafic d'influence commis par des personnes exerçant une fonction publique, prise illégale d'intérêts, atteinte à la liberté d'accès aux marchés publics des candidats dans les marchés publics et les délégations de service public, détournement et soustraction de biens publics ;

- les délits de corruption et de trafic d'influence commis par des particuliers en relation avec des personnes exerçant une fonction publique ou dans le cadre de l'exercice de la justice et prévus aux articles 433-1, 433-2, 434-9 et 434-9-1 du code de procédure pénale et les délits de corruption de personnes n'exerçant pas une fonction publique prévus aux articles 445-1 à 445-2-1 du même code.

Selon le ministère de la justice, un total de 125 affaires d'une grande ou très grande complexité sont actuellement suivies au sein des deux catégories ci-dessus par les JIRS, dont une partie seulement sera sans doute transférés à la nouvelle juridiction (soit les affaires les moins avancées).

- enfin, les délits d'influence illicite sur les votes prévus aux articles L. 106 à L. 109 du code électoral.

2. Les autres infractions

Pour les autres infractions du champ de compétence du nouveau magistrat, la grande complexité n'est pas requise en raison de la dimension internationale de ces infractions ou de leur gravité intrinsèque :

- les délits de corruption ou de trafic d'influence impliquant un agent public d'un État de l'Union européenne, de l'Union européenne, d'un État étranger ou d'une organisation internationale prévus aux articles 435-1 à 435-10 du code pénal. Le tribunal de grande instance de Paris dispose déjà d'une compétence concurrente en la matière, une vingtaine de dossiers étant en cours de traitement (4 enquêtes préliminaires et 14 informations judiciaires) ;

- les délits de fraude fiscale aggravée, c'est-à-dire lorsqu'ils sont commis en bande organisée ou avec l'une des circonstances prévues aux 1° à 5° de l'article L. 228 du livre des procédures fiscales (cf. le commentaire de l'article 3). 85 affaires sont en cours de traitement, dont 75 % à Paris et une dizaine à des JIRS.

Enfin, le procureur de la République financier sera compétent pour le blanchiment de l'ensemble de ces délits et pour leurs infractions connexes.

Au total, selon l'étude d'impact, environ 100 dossiers seront ainsi probablement transférés au parquet national, dont la plus grande partie en provenance du parquet de Paris.

Sur l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a complété le champ de la compétence du procureur de la République financier en lui attribuant également les délits d'escroquerie sur la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), lorsqu'ils présentent une complexité particulière. Selon le rapporteur Yann Galut, « cette extension de compétence permettra au procureur de la République financier, dans des dossiers complexes dans lesquels des faits de fraude fiscale et d'escroquerie sur la TVA s'entremêlent, d'être saisi de l'entièreté de l'affaire, dans un souci de bonne administration de la justice ».

2) Article 705-1 du code de procédure pénale : compétence exclusive du procureur de la République financier pour les infractions boursières

Ce nouvel article confère au procureur de la République financier et aux juridictions d'instruction et de jugement de Paris la poursuite, l'instruction et le jugement des délits boursiers prévus aux articles L. 465-1 et L. 465-2 du code monétaire et financier. Il s'agit des délits d'initié et de manipulation des cours.

Le projet de loi maintient ainsi la compétence exclusive du TGI de Paris pour l'instruction et le jugement de ces délits, sauf le transfert, du parquet de Paris au procureur de la République financier, de la compétence pour exercer les poursuites.

La compétence du procureur de la République et du tribunal de grande instance de Paris financier s'étendra aux infractions connexes.

Plusieurs des interlocuteurs de votre rapporteur ont estimé que cette attribution n'était pas cohérente avec les autres compétences du procureur de la République financier, les délits boursiers étant très différents des atteintes à la probité ou de la fraude fiscale.

3) Articles 705-2, 705-3 et 705-4 : procédure de dessaisissement des juridictions déjà saisies au profit de la nouvelle juridiction

Il est nécessaire de prévoir les modalités de résolution des conflits de compétence entre le nouveau procureur et le procureur de Paris ainsi que les parquets locaux, ceux des JIRS et les juges d'instruction saisis en matière économique et financière. Le Gouvernement n'ayant pas prévu de droit d'évocation pour le procureur de la République financier, qui lui aurait permis de passer outre le refus de se dessaisir des autres juridictions, le dispositif retenu par le projet de loi est le suivant :

dans le cadre d'une enquête de flagrance ou préliminaire, il appartiendra au procureur général de Paris d'apporter une solution à un éventuel conflit de compétence entre le procureur national spécialisé et le procureur de Paris ou les procureurs des autres ressorts. L'article 705-5 (nouveau) prévoit ainsi que : « Le procureur général près la cour d'appel de Paris anime et coordonne, en concertation avec les autres procureurs généraux, la conduite de la politique d'action publique pour l'application de l'article 705. ». Ces dispositions sont identiques à celles actuellement prévues pour la solution des conflits de compétences entre les JIRS, les JRS et les autres juridictions par l'article 706-1-1 du code de procédure pénale ;

- dans le cadre d'une information judiciaire, en cas de refus d'un juge d'instruction de se dessaisir d'une procédure revendiquée par le Parquet national aux fins de la confier au juge d'instruction du tribunal de grande instance de Paris, il est nécessaire de prévoir, du fait de l'indépendance des juges du siège, un mécanisme plus formel. Le projet de loi reprend par conséquent le mécanisme déjà prévu par les articles 705-1 et 705-2 du code de procédure pénale pour les dessaisissements au profit des juges d'instruction des JIRS, ainsi qu'en matière de terrorisme pour les dessaisissements au profit du juge d'instruction de Paris.

Ainsi, en vertu du premier alinéa de l'article 705-2, le procureur de la République du tribunal de grande instance au sein duquel a été ouverte une information judiciaire pour l'une des infractions visées à l'article 705 pourra requérir le juge d'instruction initialement saisi qu'il se dessaisisse au profit du juge d'instruction de Paris. Les parties en seront préalablement avisées et invitées à faire connaître leurs observations. L'ordonnance par laquelle le juge d'instruction saisi refuse ou accepte à cette requête doit être rendue huit jours au plus tôt et un mois70(*) au plus tard à compter de cet avis.

Le second alinéa de l'article 705-2 prévoit ensuite que l'ordonnance par laquelle le juge d'instruction accepte de se dessaisir ne prend effet qu'à compter d'un délai de cinq jours pendant lequel elle peut faire l'objet d'un recours devant la chambre criminelle de la Cour de cassation. La saisine du juge d'instruction est maintenue jusqu'à ce que soit porté à sa connaissance l'arrêt de la chambre criminelle de la Cour de cassation. Il peut donc poursuivre ses investigations en attendant cet arrêt.

En l'absence de recours ou si celui-ci est rejeté, le troisième alinéa de l'article 705-2 prévoit qu'au terme du délai de cinq jours le dossier de la procédure est transmis par le procureur de la République du TGI initialement saisi au procureur de la République financier.

L'article 705-3 prévoit que l'ordonnance de refus rendue en application de l'article 705-2 peut être déférée dans les cinq jours de sa notification, à la requête du procureur de la République ou des parties, à la chambre criminelle de la Cour de cassation. Celle-ci désigne le juge d'instruction chargé de poursuivre l'information dans les huit jours suivant la réception du dossier. Si le juge d'instruction ne rend pas son ordonnance dans le délai d'un mois prévu au premier alinéa de l'article 705-2, le ministère public peut saisir directement la chambre criminelle de la Cour de cassation.

Enfin, le second alinéa de l'article 705-3 dispose que l'arrêt de la chambre criminelle doit être porté à la connaissance du juge d'instruction et du ministère public et notifié aux parties.

Au total, la procédure de dessaisissement aura ainsi une durée maximale d'environ un mois et demi.

Votre rapporteur s'est interrogé sur le règlement des conflits de compétences en cas de désaccord, pour une affaire donnée, entre le procureur de la République financier et le procureur de Paris ou un autre procureur de la République.

La Chancellerie pourra seulement s'efforcer de prévenir de tels conflits en définissant par circulaire, de la manière la plus précise possible, la répartition des compétences entre les différents niveaux. Ainsi, lors de son audition, la directrice des affaires criminelle et des grâces a-t-elle indiqué à votre rapporteur que le ministère de la justice rédigerait une circulaire à cette fin.

Toutefois, les auditions qu'il a menées ont convaincu votre rapporteur qu'une circulaire, aussi précise soit-elle, ne pourra à elle seule prévenir tout conflit de compétence. Ainsi, même en matière de terrorisme, domaine dans lequel il est d'usage d'affirmer que le TGI de Paris n'a aucun mal à faire valoir sa compétence nationale, les premiers temps de fonctionnement du pôle antiterroriste parisien ont été marqués par des difficultés de cet ordre.

Dès lors, votre commission a adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement conférant au procureur général près la cour d'appel de Paris une autorité lui permettant de trancher les éventuels conflits de compétence. Cet amendement prévoit que :

- en matière d'enquête, en plus de son rôle d'animation et de coordination, le procureur général de Paris pourra décider, après concertation avec le procureur général concerné, qu'une affaire doit être traitée par le procureur financier de la République ;

- si une instruction est ouverte, le dispositif proposé modifie le mécanisme inscrit aux articles 705-2 et 705-3 (nouveaux) en prévoyant que, concurremment avec les procureurs de la République du ressort où se trouve le juge d'instruction saisi, le procureur général près la cour d'appel de Paris pourra lancer la procédure de dessaisissement au profit du procureur financier de la République et, le cas échéant, contester l'ordonnance du juge d'instruction devant la chambre criminelle de la Cour de cassation.

Enfin, votre commission a adopté un amendement du Gouvernement ayant pour objet de spécialiser des juges d'instruction et des magistrats du siège du TGI de Paris en matière économique et financière, par cohérence avec la création du procureur de la République financier. Cette procédure fera intervenir la commission restreinte de l'assemblée des magistrats du siège.

Votre commission a adopté l'article 15 ainsi modifié.

Article 16 (Chapitre Ier du titre XIII du livre IV [nouveau], art. 706-1, 706-1-3 et 706-1-2, art. 706-1-1 et 706-1-2 [nouveaux] du code de procédure pénale) - Possibilité pour le procureur de la République financier de bénéficier de l'appui d'assistants spécialisés - Application, en matière de corruption et de fraude fiscale en bande organisée ou aggravée, de certaines des règles applicables à la criminalité organisée

1) La possibilité pour le procureur de la République financier de bénéficier de l'appui d'assistants spécialisés

Le II de l'article 16 prévoit la possibilité pour le procureur de la République financier de bénéficier du concours d'assistants spécialisés.

Inspirés du modèle des assistants de vérification placés auprès des chambres régionales des comptes généralement issus de la direction générale de la comptabilité publique, les assistants spécialisés ont été créés par l'article 91 de la loi du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, qui a inséré un article 706 dans le code de procédure pénale (cf .l'exposé général).

Selon l'étude d'impact, les assistants spécialisés étaient au nombre de 33 au 1er janvier 2013, dont 21 en matière économique et financière, 8 dans les pôles de santé publique de Paris et de Marseille et 4 au pôle de justice pénale internationale.

Au premier janvier 2013, l'effectif des assistants spécialisés en matière économique et financière (JIRS et pôles confondus) est ainsi constitué :

Paris

Marseille

Lille

Nancy

Rennes

Bordeaux

Lyon

Fort-de-France

Nanterre (pôle)

Bastia (pôle)

Total

6

3

2

1

2

1

3

1

1

1

21

Comme le soulignait notre collègue François Zocchetto dans son rapport de première lecture sur le projet de loi relatif à l'adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité71(*), « ce dispositif novateur a contribué à renforcer le mouvement de modernisation des méthodes de travail au sein de l'institution judiciaire initié par la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative qui a créé, à l'initiative de notre collègue M. Pierre Fauchon, rapporteur du texte à l'époque, des assistants de justice chargés d'apporter leur concours aux magistrats du siège et du parquet. »

Le même rapport faisait valoir que « après quelques difficultés d'intégration au moment de leur arrivée en 1999 liées à la réticence des magistrats vis à vis du travail en équipe, les assistants spécialisés semblent avoir trouvé leur place au sein des juridictions spécialisées. Leur concours est très apprécié des magistrats qui, comme l'a relevé le groupe de suivi des pôles économiques et financiers, s'accordent sur l'excellente qualité de leurs travaux et « le très grand intérêt de leurs apports techniques dans les procédures économiques et financières ». Leur intervention s'est révélée particulièrement utile au stade de l'enquête en permettant un meilleur ciblage des investigations à conduire, ce qui constitue un élément déterminant de leur succès ».

Cette appréciation positive a été partagée par l'ensemble des personnes entendues par votre rapporteur lors de la préparation du présent rapport.

Ainsi, le II de l'article 16 du projet de loi modifie l'article 706 du code de procédure pénale afin de permettre au procureur de la République financier de bénéficier de la collaboration des assistants spécialisés. Il introduit également la possibilité d'affecter ces assistants spécialisés aux pôles de l'instruction72(*) afin de permettre, selon l'étude d'impact, le renforcement du pôle de Bastia, compte tenu des engagements du Premier ministre et de la garde des Sceaux sur la lutte contre la criminalité en Corse.

2) Application, en matière de corruption, de fraude fiscale en bande organisée ou aggravée et d'abus de biens sociaux aggravé, de certaines des règles applicables à la criminalité organisée

L'actuel article 706-1-3 du code de procédure pénale permet actuellement l'utilisation de certaines « techniques spéciales d'enquête » applicables en matière de criminalité organisée à certaines infractions d'atteintes à la probité. Ces infractions sont les suivantes :

- la corruption passive et le trafic d'influence commis par une personne exerçant une fonction publique (article 432-11 du code pénal) ;

- la corruption active et le trafic d'influence commis par un particulier (articles 433-1 et 433-2) ;

- la corruption active ou passive d'une personne exerçant des fonctions juridictionnelles (article 434-9) ;

- le trafic d'influence en vue de l'obtention d'une décision judiciaire favorable (article 434-9-1) ;

- la corruption ou le trafic d'influence actifs ou passifs impliquant un agent public d'un État étranger ou d'une organisation internationale (articles 435-1 à 435-4 et 435-7 à 435-10).

Les techniques spéciales d'enquête prévues pour les enquêtes en matière de criminalité organisée par le code de procédure pénale et applicables à ces infractions en vertu de l'article 706-1-3 sont les suivantes :

- la surveillance de personnes soupçonnées sur l'ensemble du territoire national (article 706-80) ;

- l'infiltration (articles 706-81 à 706-87) ;

- les écoutes téléphoniques (article 706-95) ;

- les sonorisations et les fixations d'images de certains lieux ou véhicules (articles 706-96 à 706-102) ;

- la captation des données informatiques (articles 706-102-1 à 706-102-9) ;

- le prononcé de mesures conservatoires sur les biens de la personne mise en examen (article 706-103).

En revanche, ne sont pas applicables les dispositions relatives à la garde à vue prolongée avec possibilité de différer l'intervention de l'avocat (article 706-88), ni celles relatives aux perquisitions de nuit ou en l'absence de la personne placée en garde à vue ou détenue (articles 706-89 à 706-94).

Le nouvel article 706-1-1 qui reprend les dispositions de l'actuel 706-1-3 (du fait de la réorganisation du titre 13 opérée par le présent projet de loi, cf. ci-dessous le commentaire du III ), étend à un nouveau type de délits la possibilité d'utiliser les techniques spéciales d'enquête : il s'agit des délits de fraude fiscale commis en bande organisée ou aggravés par l'une des cinq circonstances mentionnées à l'article L. 228 du livre des procédures fiscales73(*).

À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement étendant le champ des délits concernés aux délits prévus « par le code des douanes, lorsqu'ils sont punis d'une peine d'emprisonnement d'une durée supérieure à cinq ans ». Il s'agit de certains délits douaniers de première classe et de l'ensemble des délits douaniers de seconde classe.

Ainsi, les articles 414 et 414-1 du code des douanes prévoient les délits de première classe, qui consistent essentiellement dans la contrebande de marchandises prohibées ou fortement taxées (détention, transport, importation ou exportation), punie de 3 ans d'emprisonnement ; mais de dix ans s'il s'agit de « marchandises dangereuses pour la santé, la moralité ou la sécurité publiques, dont la liste est fixée par arrêté du ministre chargé des douanes, soit lorsqu'ils sont commis en bande organisée ».

Les délits douaniers de deuxième classe sont le blanchiment douanier (article 415 du code des douanes, puni de 10 ans d'emprisonnement), les relations financières illicites avec l'étranger (article 459 du code des douanes, puni de cinq ans d'emprisonnement) et le défaut de déclaration de transfert de capitaux (article 465 puni d'une amende proportionnelle du quart des sommes en cause).

Votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur énumérant expressément les articles du code des douanes qui prévoient les infractions pour lesquelles les techniques spéciales d'enquête pourront être utilisées, une telle précision étant indispensable en matière de libertés publiques.

En outre, les techniques spéciales d'enquêtes pourront être utilisées pour les enquêtes relatives au blanchiment des délits susmentionnés.

Enfin, le présent article complète la liste des techniques spéciales d'enquête utilisable pour toutes les infractions dont la liste figure à l'article 706-1-3 actuel, et désormais pour l'infraction de fraude fiscale aggravée ajoutée par le présent article : sera ainsi permise la garde à vue prolongée avec possibilité de différer l'arrivée de l'avocat (article 706-88). Rappelons que dans ce cadre, la garde à vue de 48 heures peut faire l'objet de deux prolongations de 24 heures chacune, autorisées par décision écrite et motivée soit, à la requête du procureur de la République, par le juge des libertés et de la détention, soit par le juge d'instruction. L'intervention de l'avocat peut être retardée dans les mêmes conditions jusqu'à 48 heures après le début de la garde à vue.

À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a inséré dans le code de procédure pénale un nouvel article 706-1-2 permettant de recourir à certaines techniques spéciales d'enquête pour le nouveau délit d'abus de biens sociaux aggravé créé par l'article 9 ter du projet de loi. Cet article tend ainsi à autoriser dans ce cadre le recours à la surveillance, à l'infiltration, aux interceptions téléphoniques, aux sonorisations et fixations d'images, à la captation des données informatiques et aux mesures conservatoires. En revanche, afin de respecter la jurisprudence du Conseil constitutionnel en matière de proportionnalité des moyens d'enquête utilisés à la gravité et à la complexité des affaires, ni la possibilité de prolonger la garde à vue jusqu'à quatre jours, ni la possibilité d'effectuer des perquisitions de nuit ne sont prévues.

Rappelons en effet que, dans sa décision n° 2004-492 DC du 2 mars 2004 sur la loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, le Conseil constitutionnel a estimé que si le législateur peut prévoir des mesures d'investigation spéciales en vue de constater des crimes et délits d'une gravité et d'une complexité particulières, d'en rassembler les preuves et d'en rechercher les auteurs, c'est sous réserve que « les restrictions qu'elles apportent aux droits constitutionnellement garantis soient nécessaires à la manifestation de la vérité, proportionnées à la gravité et à la complexité des infractions commises et n'introduisent pas de discriminations injustifiées ».

3) Introduction d'un chapitre regroupant les dispositions communes aux infractions en matière économique et financière et modifications de coordination

Le I de l'article 16 introduit, au sein du titre XIII du livre IV du code de procédure pénale (« Procédure applicable aux infractions en matière économique et financière »), après le chapitre Ier consacré aux juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) et le chapitre II relatif au procureur de la République financier74(*), un chapitre III intitulé « Dispositions diverses ». Ce chapitre comprend les articles 706 à 706-1-1 relatifs aux assistants spécialisés et à l'application, en matière de corruption, de fraude fiscale en bande organisée ou aggravée et d'abus de biens sociaux aggravé, de certaines des règles applicables à la criminalité organisée (cf. les paragraphes 1) et 2) ci-dessus).

Le III de l'article 16 abroge deux articles du code de procédure pénale par coordination avec la création du procureur de la République financier :

- l'article 706-1, qui prévoyait l'exercice par le TGI de Paris d'une compétence concurrente pour la poursuite, l'instruction et le jugement des délits de corruption ou de trafic d'influence impliquant un agent public d'un État étranger ou d'une organisation internationale. En effet, en application du nouvel article 705 du code de procédure pénale créé par l'article 15 du projet de loi, la poursuite de ces délits relèvera du procureur de la République financier, tandis que l'instruction et le jugement relèveront toujours du TGI de Paris ;

- l'article 706-1-3, qui prévoyait la possibilité d'appliquer, en matière économique et financière, certaines des règles dérogatoires de procédure pénale prévues en matière de criminalité organisée. En effet, le présent article prévoit l'extension de ces règles dérogatoires (cf. ci-dessus).

Le IV renumérote l'actuel article 706-1-2 du code de procédure pénal en article 706-1. Cet article permet l'usage des techniques de surveillance et d'infiltration à certaines infractions prévues par le code de la propriété intellectuelle lorsqu'elles sont commises en bande organisée.

Votre commission a adopté l'article 16 ainsi modifié.

Article 17 (art. 693, 706-2 et 706-42 du code de procédure pénale ; art. 5 de la loi du 17 décembre 1926) - Coordinations

Le présent article tend à effectuer une série de modification de coordination au sein de dispositions législatives faisant référence à des articles supprimés ou modifiés par le présent projet de loi.

Votre commission a adopté l'article 17 sans modification.

Article 18 (art. 1er de l'ordonnance n° 2004-823 du 19 août 2004) - Application territoriale du chapitre Ier du titre III du projet de loi

Le présent article précise le champ d'application territoriale des dispositions des articles 12 à 17 du projet de loi, relatifs à l'organisation judiciaire.

Ainsi, le I prévoit que les articles 12 à 17 seront applicables sur tout le territoire de la République.

En conséquence, le II supprime le III de l'article 1er l'ordonnance n° 2004-823 du 19 août 2004 portant actualisation et adaptation du droit économique et financier applicable à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, qui disposait que « Indépendamment de leur application de plein droit à Mayotte, les modifications et adjonctions apportées au code de procédure pénale en ses articles 704 et 704-1 sont applicables en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna ».

Votre commission a adopté l'article 18 sans modification.

CHAPITRE II - DISPOSITIONS MODIFIANT LE CODE DE L'ORGANISATION JUDICIAIRE

Article 19 (chapitre VII du titre Ier du livre II et art. L. 217-1 à L. 217-4 [nouveaux] du code de l'organisation judiciaire) - Dispositions d'organisation judiciaire relatives au procureur de la République financier

L'article 19 prévoit quatre modifications du code de l'organisation judiciaire, destinées à adapter les dispositions relatives aux tribunaux de grande instance à la création du procureur de la République financier.

Le présent article complète ainsi le titre Ier du livre II du code de l'organisation judiciaire par un nouveau chapitre VII intitulé « Dispositions particulières au tribunal de grande instance de Paris » comprenant quatre articles L. 217-1 à L. 217-4 :

- tout d'abord, l'article L. 217-1 dispose qu' «  Est placé auprès du tribunal de grande instance de Paris, aux côtés du procureur de la République, un procureur de la République financier dont les attributions sont fixées par le code de procédure pénale ». Il en résulte que le procureur de la République financier est placé sous l'autorité du procureur général près la cour d'appel de Paris. Le rôle de celui-ci en matière d'animation et de coordination de la politique d'action publique en matière d'infractions économiques et financières est en effet prévu par le nouvel article 705-4 du code de procédure pénale75(*) ;

- en second lieu, il résulte des actuels articles L. 122-2, L. 122-4 et L. 212-6, d'une part que le procureur de la République exerce le ministère public devant toutes les juridictions du premier degré du ressort du tribunal de grande instance, d'autre part que tout magistrat d'un parquet a vocation à exercer les fonctions du ministère public au sein de ce parquet, quelle que soit la nature des affaires. En conséquence, les articles L. 217-2 et L. 217-3 (nouveaux) précisent respectivement que le procureur de la République financier n'exerce le ministère public que devant le TGI de Paris et seulement pour les affaires qui relèvent de sa compétence en vertu des articles 705 et 705-176(*) (nouveaux) du code de procédure pénale ;

- enfin, l'article L. 217-4 (nouveau) prévoit qu'en l'absence d'extension expresse au procureur de la République financier des dispositions du code de l'organisation judiciaire relatives au procureur de la République, celles-ci ne lui seront pas applicables.

Votre commission a adopté l'article 19 sans modification.

CHAPITRE III - DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET DE COORDINATION

Article 20 - Disposition transitoire relative aux affaires instruites et jugées par les juridictions régionales spécialisées

Afin d'assurer la continuité de la justice malgré la suppression des JRS par l'article 13 du présent projet de loi, l'article 20 prévoit d'une part que les anciennes JRS demeurent compétentes pour poursuivre l'instruction et le jugement des affaires en cours ; d'autre part qu'elles peuvent cependant être dessaisies au profit des JIRS ou du procureur de la République financier selon les procédures établies par l'article 15 du présent projet de loi.

Votre commission a adopté l'article 20 sans modification.

Article 20 bis (art. L. 621-15-1 et L. 621-17-3 du code monétaire et financier) - Coordination des compétences du procureur de la République financier en matière de délits boursiers avec les compétences de l'autorité des marchés financiers

Cet article issu de l'adoption, par la commission des lois de l'Assemblée nationale, d'un amendement de son rapporteur procède, dans le code monétaire et financier, à des modifications de coordination avec l'attribution au procureur de la République financier d'une compétence exclusive en matière de délits boursiers.

Il prévoit ainsi :

- que le procureur de la République financier peut transmettre au secrétaire général ou au rapporteur de la commission des sanctions de l'autorité des marchés financiers (AMF) des pièces de la procédure pénale ayant un lien direct avec des faits entrant dans le champ de compétence de la commission des sanctions de l'AMF ;

- que l'autorité des marchés financiers (AMF) saisira le procureur de la République financier et non le procureur de la République de Paris en cas de soupçon de délit d'initié.

Votre commission a adopté l'article 20 bis sans modification.

TITRE IV - DISPOSITIONS FINALES

Article 21 - Application territoriale de la loi

Le présent article prévoit que le titre Ier du projet de loi, qui comporte les articles 1er à 9, relatifs au renforcement de la poursuite et de la répression de la fraude fiscale des infractions économiques et financières, s'appliqueront sur l'ensemble du territoire de la République. En effet, il s'agit de dispositions de droit pénal et de procédure pénale relevant de la compétence de l'État et pouvant être étendues par mention expresse.

Toutefois, est exclue l'application de l'article 5 en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie. Cet article modifie en effet le droit des assurances, matière qui relève de la compétence de ces collectivités.

Le titre II du projet de loi, relatif aux procédures fiscales, sera inapplicable à Saint-Martin, Saint-Barthélemy, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna, la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française, qui disposent de l'autonomie fiscale.

Votre commission a adopté l'article 21 sans modification.

Article 22 (nouveau) - Entrée en vigueur de la loi

Le présent article, issu d'un amendement du gouvernement, prévoit que les dispositions du texte relatives à l'organisation judiciaire entreront en vigueur à une date fixée par décret et au plus tard le 1er février 2014.

Votre commission a adopté l'article 22 ainsi rédigé.

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

PROJET DE LOI ORGANIQUE RELATIF AU PROCUREUR
DE LA REPUBLIQUE FINANCIER

Article 1er (art. 38-2 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Application au procureur de la République financier de la limitation à sept ans de la durée d'exercice des fonctions applicable aux procureurs de la République

L'article premier du projet de loi organique tend à appliquer au procureur de la République financier la règle de limitation de la durée de l'exercice des fonctions déjà prévue pour les autres procureurs de la République, c'est-à-dire une limitation à sept ans.

Le procureur de la République financier est instauré par l'article 15 du projet de loi relatif à la lutte contre la grande fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière.

Sa création poursuit trois objectifs principaux :

-donner une nouvelle visibilité à la lutte contre la délinquance économique et financière : atteintes à la probité, fraude fiscale aggravée, délits boursiers ;

-mieux garantir l'autonomie des moyens consacrés à la lutte contre la fraude fiscale et la délinquance économique et financière ;

-instaurer un interlocuteur bien identifié pour la coopération internationale judiciaire, particulièrement utile en matière de délits économiques et financiers.

En plaçant ce nouveau procureur aux côtés du procureur de la République de Paris et au sein du même tribunal de grande instance que ce dernier, le projet de loi propose une architecture inédite.

En outre, le procureur de la République financier sera placé au sommet d'une organisation judiciaire rénovée pour mieux répondre aux enjeux de la grande délinquance économique en financière. En effet, le projet de loi relatif à la lutte contre la grande fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière tend à supprimer les juridictions régionales spécialisées en la matière (JRS) au profit d'un renforcement des juridictions interrégionales spécialisées. Cette suppression va de pair avec l'unification des critères de saisine des juridictions spécialisées, la « très grande complexité » étant absorbée dans la « grande complexité » qui sera à la fois le critère de saisine des JIRS et du procureur de la République financier.

Le champ de compétence infractionnel du procureur de la République financier sera le suivant :

- les délits d'atteinte à la probité prévus aux articles 432-10 à 432-15 du code pénal : concussion, corruption passive et trafic d'influence commis par des personnes exerçant une fonction publique, prise illégale d'intérêts, atteinte à la liberté d'accès aux marchés publics des candidats dans les marchés publics et les délégations de service public, détournement et soustraction de biens publics, en cas de grande complexité ;

- les délits de corruption et de trafic d'influence commis par des particuliers en relation avec des personnes exerçant une fonction publique ou dans le cadre de l'exercice de la justice et prévus aux articles 433-1, 433-2, 434-9 et 434-9-1 du code de procédure pénale et les délits de corruption de personnes n'exerçant pas une fonction publique prévus aux articles 445-1 à 445-2-1 du même code, en cas de grande complexité ;

Selon le ministère de la justice, un total de 125 affaires d'une grande ou très grande complexité sont actuellement suivies au sein des deux catégories ci-dessus par les JIRS, dont une partie seulement sera sans doute transférée à la nouvelle juridiction (soit les affaires les moins avancées).

- les délits d'influence illicite sur les votes prévus aux articles L. 106 à L. 109 du code électoral, en cas de grande complexité.

Pour les autres infractions du champ de compétence du nouveau magistrat, la grande complexité n'est pas requise en raison de la dimension internationale de ces infractions ou de leur gravité intrinsèque :

- les délits de corruption ou de trafic d'influence impliquant un agent public d'un État de l'Union européenne, de l'Union européenne, d'un Etat étranger ou d'une organisation internationale prévus aux articles 435-1 à 435-10 du code pénal. Le tribunal de grande instance de Paris dispose déjà d'une compétence concurrente en la matière, une vingtaine de dossiers étant en cours de traitement (4 enquêtes préliminaires et 14 informations judiciaires) ;

- les délits de fraude fiscale aggravés, c'est-à-dire lorsqu'ils sont commis en bande organisée ou avec l'une des circonstances prévues aux 1° à 5° de l'article L. 228 du livre des procédures fiscales (cf. le commentaire de l'article 3). 85 affaires sont en cours de traitement, dont 75 % à Paris et une dizaine à des JIRS.

Enfin, le procureur de la République financier sera compétent pour le blanchiment de l'ensemble de ces délits et pour leurs infractions connexes.

Au total, selon l'étude d'impact, environ 100 dossiers seront ainsi probablement transférés au parquet national, dont la plus grande partie en provenance du parquet de Paris.

Le présent article modifie l'article 38-2 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, rattaché au chapitre V consacré aux magistrats hors hiérarchie, qui définit le mode de désignation spécifique des procureurs de la République.

Le premier alinéa prévoit ainsi que les fonctions de président et de procureur de la République d'un tribunal de grande instance ou de première instance placé hors hiérarchie sont exercées respectivement par un président de chambre et un avocat général de la cour d'appel dans le ressort de laquelle est situé ce tribunal.

Le deuxième alinéa précise que, par dérogation à cette règle, les fonctions de président et de procureur de la République près le tribunal de grande instance de Paris sont exercées respectivement par un conseiller et un avocat général à la Cour de cassation.

Le troisième alinéa précise que, s''il n'occupe pas déjà cet emploi lors de sa désignation, le magistrat est nommé concomitamment à un emploi de président de chambre ou d'avocat général de la cour d'appel, ou à un emploi de conseiller ou d'avocat général à la Cour de cassation.

Le quatrième alinéa de l'article 38-2 dispose que « Nul ne peut exercer plus de sept années la fonction de président ou de procureur de la République d'un même tribunal de grande instance ou de première instance. ».

Cette règle trouve son origine dans un amendement de notre ancien collègue Pierre Fauchon, déposé, alors qu'il était le rapporteur de ce texte devant notre commission, lors de l'examen de la loi organique n° 2001-539 du 25 juin 2001 relative au statut des magistrats et au Conseil supérieur de la magistrature. Il s'agissait alors, selon les termes du rapport de M. Fauchon, de « régler le problème posé par l'insuffisante mobilité de certains magistrats préférant l'immobilité à l'avancement, ce qui peut notamment être le cas de bon nombre de chefs de juridiction » et de répondre à l'observation faite par le Conseil supérieur de la magistrature dans son rapport d'activité pour 2000 selon laquelle un magistrat qui se fixe pendant de longues années dans une même juridiction risque « de s'exposer au risque de la routine, ou de compromettre son indépendance et son impartialité par une insertion devenue trop confortable dans l'environnement ».

Le cinquième et dernier alinéa de l'article 38-2 prévoit qu'à l'expiration de la période de sept ans, s'il n'a pas reçu une autre affectation, le magistrat est déchargé de sa fonction par décret du Président de la République. Il exerce alors au sein de la cour d'appel ou de la Cour de cassation les fonctions auxquelles il a nécessairement été nommé en vertu des premier ou troisième alinéa. Il en est de même dans le cas où, avant ce terme, il est déchargé de cette fonction sur sa demande ou en application de l'article 45 (sanction disciplinaire).

Le présent article a ainsi pour objet de compléter l'article 38-2 de l'ordonnance par un alinéa supplémentaire disposant que cet article est applicable au procureur de la République financier près le tribunal de grande instance de Paris dans les mêmes conditions qu'au procureur de la République de Paris. Il exercera ainsi cette fonction pendant une durée maximale de sept ans. Les députés ont adopté cet article sans modification.

Votre commission a adopté l'article premier sans modification.

Article 2 (art. 28-3 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Spécialisation des magistrats financiers

La commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur, a adopté un article additionnel visant à renforcer la spécialisation des magistrats financiers.

Cet article prévoit ainsi que seront applicables, pour l'affectation des juges d'instruction en JIRS ou en charge des affaires qui relèveront du procureur de la République financier, les mêmes règles de nomination que celles prévues à l'article 28-3 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 pour les fonctions de juge d'instruction, juge des enfants et juge de l'application des peines : la nomination de ces magistrats spécialisés sera décidée par décret du président de la République pris après avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature (CSM), et la durée d'exercice de cette fonction sera limitée à dix ans.

Ainsi, selon le rapporteur, « Cette modification renforcera la spécialisation des magistrats financiers, en permettant que l'avis du CSM ne porte pas seulement sur leur aptitude à exercer des fonctions de juge d'instruction, mais plus particulièrement des fonctions de juge d'instruction financier. Elle apportera, en outre, une garantie supplémentaire d'indépendance de ces magistrats dans l'exercice de leurs fonctions, puisqu'ils ne pourront pas être affectés dans une autre section de la juridiction sur simple décision du président de celle-ci. »

Cette modification introduite par l'Assemblée nationale semble effectivement de nature à renforcer la qualité des enquêtes et des procès dans une matière extrêmement technique où la qualification des magistrats est primordiale.

Votre commission a adopté l'article 2 sans modification.

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi organique sans modification.

COMPTE RENDU DES AUDITIONS EN COMMISSION
(mercredi 26 juin 2013)

______

Compte rendu de l'audition de M. Jacques Beaume,
président de la conférence des procureurs généraux, procureur général près la cour d'appel de Lyon, de M. Philippe Lemaire, procureur général près la cour d'appel d'Amiens, et de M. Bernard Legras,
procureur général près la cour d'appel de Montpellier

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je tiens à remercier M. Jacques Beaume, procureur général près la cour d'appel de Lyon, président de la conférence des procureurs généraux, M. Bernard Legras, procureur général près la cour d'appel de Montpellier, membre du bureau, et M. Philippe Lemaire, procureur général près la cour d'appel d'Amiens, également membre du bureau, d'avoir répondu à l'invitation de notre commission.

M. Jacques Beaume, président de la conférence des procureurs généraux. - Je peux parler du contenu de ces textes en toute connaissance de cause, puisque j'ai moi-même été membre du parquet financier de Lyon de 1974 à 1984, à l'époque de toutes les grandes lois de prévention des difficultés des entreprises, de la réforme sur les faillites... Après cette période, nous avons assisté à une véritable dérégulation du droit pénal financier. La crise est ensuite passée par là. Aujourd'hui, le besoin d'un renforcement des sanctions contre les atteintes à la probité et aux intérêts publics se fait sentir. Dans ce domaine, les différents organismes internationaux, tels que l'OCDE, sont d'ailleurs relativement critiques à l'égard de l'arsenal de lutte contre la criminalité financière de la France. Les procureurs généraux et les procureurs de la République accueillent donc favorablement le principe d'un renforcement du droit pénal économique et financier.

Je n'entrerai pas dans les détails techniques des infractions mais je soulignerai deux points particuliers. En premier lieu, l'aggravation des qualifications avec la création de circonstances aggravantes liées à la mondialisation et aux flux de capitaux nous paraît nécessaire. Des évolutions sont intervenues depuis l'époque où les textes relatifs aux abus de biens sociaux, à la corruption ou à la fraude fiscale ont été adoptés. Plus rien ne se passe dans un cadre franco-français.

Nous sommes également favorables au renforcement des peines encourues pour ces infractions, notamment la mise en place d'amendes significatives. Celles qui existaient jusqu'à présent n'étaient pas suffisamment dissuasives par rapport au profit retiré des infractions.

Les dispositions du projet de loi vont donc dans le sens d'une plus grande protection de l'ordre public.

De même, l'utilisation en matière financière des méthodes des juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) pour la criminalité organisée et le grand banditisme nous apparaît appropriée (surveillances, écoutes...), mais pour les affaires les plus importantes seulement, quand des infractions dans des circonstances aggravantes sont commises. En effet, il faut respecter le principe de proportionnalité. Les préjudices économiques et sociaux sont certes considérables, mais nous ne sommes pas ici dans le domaine de la traite des êtres humains ou du terrorisme.

En second lieu, je voudrais aborder la question de la Commission des infractions fiscales (CIF). Actuellement, elle nous saisit en dernière minute, juste avant l'expiration du délai de prescription, alors que l'administration fiscale a déjà « prédigéré » les faits. Il est difficile pour nous de reprendre l'enquête en cours car les méthodes de l'administration ne sont pas celles de la justice et le dossier nous arrive déjà construit. Nous devons en réalité recommencer le travail de notre côté. Le maintien par le texte du monopole de la commission des infractions fiscales nous apparaît être un vice de la législation.

M. Jean-Jacques Hyest. - Un vice rédhibitoire ?

M. Jacques Beaume. - Plutôt un handicap en fait. Cela va atténuer les effets positifs du texte.

La direction générale des finances publiques estime que la période durant laquelle intervient la CIF favorise les transactions.

Nous pourrions tout à fait imaginer une procédure de transaction pénale qui interviendrait pendant l'enquête. D'ailleurs, l'enquête pourrait même servir ces transactions.

Sous cette réserve, nous pensons que la loi va dans le bon sens.

Je voudrais ensuite aborder la question de l'architecture des services chargés de la lutte contre la délinquance et la criminalité financière. La modification des articles 704 et 705 du code de procédure pénale induit la suppression des pôles économiques et financiers. Seules les neuf JIRS financières seront maintenues.

Je pense que la chancellerie a tiré des conséquences quelque peu hâtives de nos propos. Lors des travaux préparatoires de ce texte, les procureurs généraux des JIRS ont été entendus. Pour leur cas particulier, ils ont fait valoir que les pôles économiques et financiers et les JIRS faisaient doublon et qu'il y avait donc une confusion des deux dans les faits.

Mais cette situation ne concerne que les ressorts dotés d'une JIRS. Nous estimons que dans tous les ressorts où il n'y a pas de JIRS, les pôles économiques et financiers ne doivent pas être supprimés. Ils ont une compétence utile pour rendre le système opérationnel. De même, lorsqu'il n'y a pas de pôle, les TGI doivent demeurer compétents.

La concentration de moyens au sein des JIRS est une bonne chose. Elle permet la spécialisation. Mais on ne peut pas se passer d'un maillage territorial de généralistes. Ils assurent un rôle de veille, de diagnostic et de traitement de premier niveau. Les JIRS ne peuvent fonctionner sans ces outils de terrain et ne pourraient d'ailleurs les suppléer. On ne peut avoir un système concentré sur neuf sites sans un maillage régional de pôles économiques et financiers.

La situation est la même en matière de terrorisme. Le parquet de Paris est compétent, mais ceux qui sont sur le terrain sont ses yeux et ses oreilles. Il faut des compétences locales d'alerte, de veille et d'expertise.

M. Philippe Lemaire, procureur général près la cour d'appel d'Amiens. - Il y a aujourd'hui trente-six cours d'appel, dont neuf JIRS. Il faudrait conserver vingt-sept pôles économiques et financiers, sur un total de 160 tribunaux de grande instance.

M. Jacques Beaume. - La justice a perdu sa compétence dans la recherche des infractions économiques, car elle a perdu beaucoup de ses sources d'information. Les chambres régionales des comptes ont longtemps considéré qu'elles étaient les juges des comptes et non les juges des personnes. Nous n'étions donc saisis d'aucune affaire ou presque. La situation commence toutefois à changer.

De même, dans le souci actuel de rationalisation et de réorganisation, les administrations financières ne sont plus présentes sur le terrain préventif et de diagnostic. Elles ne participent plus par exemple à l'ouverture des plis pour les marchés publics ; il n'y a plus de contrôles de légalité dans les préfectures sur les actes faits ; les signalements fondés sur l'article 40 du code de procédure pénale de la part des administrations financières se comptent sur les doigts d'une main dans nos parquets.

Il en résulte pour nous une déperdition des compétences pour nos enquêteurs. La gendarmerie s'est par exemple désengagée de la lutte contre les infractions financières. Les directions interrégionales de la police judiciaire, qui demeurent donc seules compétentes, sont submergées. Il arrive, dans certaines affaires, que le premier acte d'enquête n'intervienne que deux ans après la saisine. Nous sommes donc contraints de prioriser les affaires.

Je termine sur la création du procureur financier à Paris. Si l'économie générale de la loi nous paraît aller dans le bon sens, nous ne comprenons pas l'utilité du procureur de la République financier, et cela pour quatre raisons.

Premièrement, il y aura deux procureurs au sein du même tribunal : c'est une innovation certes originale, mais source de désordre important, dans la mesure on se disputera les moyens, la compétence. Il y aura toujours des dossiers qui seront entre les deux. D'autant que le procureur JIRS financier de Paris lui aussi est maintenu.

Deuxièmement, en termes d'image, au niveau de la dyarchie avec le président, le procureur perd son pouvoir. Aujourd'hui, nous avons un président et un procureur, avec une dyarchie affirmée. Cette solution est critiquable, mais elle est la clé en dehors de laquelle on fragilise le procureur. Dans la configuration proposée, le président est clairement le chef. Nous voyons difficilement comment cela peut fonctionner avec deux procureurs.

Ensuite, et ceci est un argument essentiel : nous nous battons tous depuis des années pour dire que la frontière entre crime organisé, terrorisme, grand banditisme, délinquance financière est parfois très artificielle, les uns travaillant pour les autres. Il faut assurer une cohérence dans la lutte contre ces criminalités qui se rencontrent, or avec le procureur financier, cela sera traité de manière séparée. La création du procureur financier va ainsi à l'inverse de cette logique de transversalité.

Enfin, l'organisation nationale actuelle, qui reconnaît un rôle particulier au parquet de Paris, par exemple pour le terrorisme, fonctionne très bien. Aujourd'hui, le parquet de Paris sait s'organiser pour devenir un parquet national lorsque nous avons des grandes causes nationales, et une de ses structures y est dédiée. Les grandes fonctions prioritaires de l'Etat peuvent être mobilisées par ce parquet, sans qu'on ait besoin de lui adjoindre un autre parquet, dans des conditions de liens hiérarchiques compliquées.

Nous comprenons qu'il y a une dimension d'affichage dans cette mesure, mais, nous qui intervenons sur le plan technique, nous ne comprenons pas le besoin du procureur financier, à côté du procureur de Paris. Un procureur à Paris dont l'organisation peut lui permettre de jouer le rôle d'une grande équipe nationale qui travaille sur les 15 à 20 très grandes affaires économiques et financières par an nous paraît un dispositif adapté.

En outre, l'ensemble des grands services policiers (grands office centraux de lutte contre la délinquance financière par exemple) auraient deux patrons, ce qui pose problème.

M. Bernard Legras, procureur général près la cour d'appel de Montpellier. - Je fais moi-même partie des anciens magistrats financiers, et j'ai notamment été procureur général à Bastia peu après l'assassinat du préfet Érignac. J'avais alors été chargé par le Garde des sceaux de rédiger un rapport sur la criminalité organisée en Corse.

En analysant la criminalité organisée en Corse, nous avons constaté que l'inefficacité des services de l'Etat tenait au fait qu'on avait considéré qu'il y avait différents types de criminalités bien distinctes : banditisme, terrorisme, délinquance financière. Or nous avons démontré qu'il s'agissait des mêmes individus, qui changeaient de criminalité en fonction des circonstances.

L'idée de créer un procureur financier spécifique est donc une erreur, dans la mesure où les fonds qui sont constitués par la grande délinquance financière servent à alimenter les autres formes de criminalités. Il faut au contraire renforcer la solidarité entre les structures s'occupant de ces formes de criminalités sous l'autorité d'un procureur qui a une compétence nationale.

Pour le reste, j'ai beaucoup travaillé récemment avec l'OCDE sur l'évaluation du système français de lutte contre la corruption. Le rapport rendu en octobre 2012 était dur mais juste : il a mis le doigt sur la faiblesse de la répression en France en matière de corruption, notamment s'agissant de la corruption d'agents étrangers.

L'architecture proposée par le texte est conforme aux orientations de l'OCDE et va dans le bon sens. La grande faiblesse est ce système de plainte préalable de l'administration fiscale, après avis conforme de la commission des infractions fiscales, s'agissant de la répression de la fraude fiscale.

Depuis longtemps, nous nous battons à l'international pour que la fraude fiscale soit un délit de droit commun. Un certain nombre d'Etats nous ont refusé pendant des années toute coopération car la fraude fiscale était considérée comme un délit à part. Nous avons progressivement avancé sur ce terrain et obtenu une véritable coopération internationale et cohérente en matière de fraude fiscale. Alors pourquoi maintenir cette spécificité au niveau national qui continue à faire de la fraude fiscale un délit à part, un délit face auquel le procureur de la République n'a pas l'opportunité des poursuites ? C'est à mon avis une faiblesse dans le dispositif proposé.

Nous entendons l'argument de Bercy sur ce point : chaque année, la transaction permet de réintégrer 5 milliards d'euros dans les caisses de l'Etat. Si on donne la main au ministère public, l'administration fiscale risque de perdre une partie de cette manne financière. Mais on peut très bien imaginer le maintien d'un droit de transaction par l'administration sous le contrôle du ministère public. Nous devons pouvoir dépasser ce blocage.

Parallèlement, les plaintes pour fraude fiscale sont rares, et elles interviennent souvent à une date proche de la prescription, et obligent le ministère public à reprendre quasiment toute l'enquête. Les affaires sont donc jugées 4, 5 et 6 ans après la commission des faits. On pourrait imaginer que l'administration fiscale, sur la base de l'article 40 du code de procédure pénale, signale au procureur de la République les faits susceptibles de recevoir une autre qualification... Mais l'administration fiscale ne le fait pas, parce qu'elle craint que le juge perturbe ses procédures.

On constate que l'administration ne transmet à Paris que des procédures très cadrées, en état pratiquement d'être jugées. Ce qui fait que les autres infractions, qui peuvent être dissimulés par la fraude fiscale, échappent au procureur.

Concernant la corruption dans les administrations déconcentrées, le constat est aujourd'hui celui d'une situation loin d'être satisfaisante. Je pense notamment à des dossiers récents dans l'administration pénitentiaire, aux douanes... Or ces administrations se doivent d'être exemplaires, il faut que nous continuions à exercer une veille déontologique sur ces dernières.

M. Philippe Lemaire, procureur général à Amiens. - Je suis également un ancien magistrat financier, et suis actuellement un procureur général « infra-JIRS ».

Je voudrais insister sur deux points en particulier.

Sur le maillage territorial, je rappelle que nous avons 37 cours d'appel dont 9 JIRS. Nous voulons maintenir les 28 pôles infra-JIRS, car il faut conserver un maillage territorial de veille sur un certain nombre d'infractions dont la quasi-totalité ne concerneront pas des affaires complexes. Les pôles infra-JIRS permettent de maintenir une certaine spécialisation. Et si on veut se réapproprier la matière, il faut maintenir des perspectives de carrière dans cette spécialité, assurer notamment la formation des magistrats et leur permettre d'évoluer au sein de cette spécialité.

Concernant le procureur de la République financier, la communauté du ministère public ne comprend pas la logique de sa création. La primauté du parquet de Paris sur ces questions de grande cause nationale, je pense évidemment au terrorisme, est intégrée dans nos pratiques professionnelles. L'existence à Paris d'une section chargée des grandes affaires de corruption et de fraude fiscale ne posera aucun problème. Avec le procureur financier, nous ne voyons pas comment les choses pourront fonctionner de manière fluide.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Messieurs les procureurs généraux, je vous remercie pour l'exhaustivité de vos propos.

M. Alain Anziani, rapporteur. - Ceux-ci recoupent en effet les réflexions que nous avons déjà entendues depuis le début de nos auditions. Tout le monde semble s'opposer au maintien du « verrou de Bercy », sauf l'administration fiscale qui en bénéficie ! Vos arguments me paraissent assez convaincants.

Si on crée un procureur financier, il faut lui donner l'appréciation de l'opportunité des poursuites en matière fiscale. Pour le reste, je m'interroge sur l'articulation entre le procureur financier, les pôles économiques et financiers régionaux et les parquets des tribunaux de grande instance.

Votre interpellation sur un renforcement des JIRS sans suppression des pôles existants est une préoccupation partagée. Je crois qu'elle pourrait l'être également par le ministère de la Justice. L'exemple de Bastia montre ce qui marche bien. Pourquoi devrait-on le supprimer ? L'efficacité dépend probablement d'un retour au droit commun.

M. François Zocchetto. - Je vous remercie à mon tour pour la clarté de vos interventions, qui va faciliter notre tâche et en particulier celle de nos rapporteurs. La difficulté en matière fiscale d'avoir une enquête au pénal et une enquête administrative devrait nous conduire à revoir l'organisation des corps d'enquête. Le système italien nous montre l'exemple d'une intégration réussie de ces corps d'enquête dans l'organisation judiciaire, sans que cela nuise à l'efficacité des enquêtes. Certes, les services de Bercy sont efficaces, mais on constate une déperdition due à l'absence de poursuites judiciaires. La question du rattachement à l'ordre judiciaire se pose donc.

M. Jean-Jacques Hyest. - Je ne voterai jamais ce texte ! On ne peut pas diviser le parquet. On doit conserver un parquet qui comporte des sections, et certaines affaires doivent continuer à être traitées au niveau local, c'est une question de niveau.

Concernant le monopole de Bercy, je pense qu'il faut permettre que des poursuites soient engagées par le parquet tout en conservant la possibilité de réaliser des transactions dans certains cas. C'est donc une question d'articulation entre l'administration fiscale et le parquet que l'on doit régler, si on supprime la commission des infractions fiscales.

Il faut rappeler que c'est Bercy qui dispose des informations nécessaires aux poursuites et que les transactions peuvent être très efficaces et rentables pour l'État.

M. Alain Anziani, rapporteur. - Je tiens à préciser que la solution n'est peut-être pas aussi compliquée : la matière douanière nous montre l'exemple d'un système de transactions pénales qui fonctionne très bien.

M. Jacques Beaume. - On a en effet réussi l'opération en matière douanière ou de droit de la consommation par exemple, et le mécanisme est efficacement utilisé par les parquets. On pourrait imaginer un dispositif similaire en matière fiscale.

M. Bernard Legras. - Nous avons aujourd'hui un problème d'absence d'efficacité, souligné par nos partenaires européens. Nous nous sommes privés des moyens d'enquêtes nécessaires et nous en payons les conséquences !

La commission européenne va déposer un paquet de propositions sur le parquet européen, qui, dans un premier temps, sera spécialisé dans les atteintes aux intérêts financiers de l'Union européenne. On peut cependant espérer qu'il arrive sur le terrain de la grande criminalité financière transfrontalière par la suite, et l'on voit bien les difficultés que cela poserait avec le système, trop compliqué, qui nous est proposé. On le constate déjà en matière de condamnations pour corruption d'agents publics étrangers.

M. François Zocchetto. - Pouvez-vous nous préciser de quoi il s'agit ?

M. Bernard Legras. - Il s'agit d'une infraction désormais réprimée par notre droit, sous l'impulsion du droit international.

M. Jean-Jacques Hyest. - Cela concerne le versement de commissions !

M. Bernard Legras. - Le G8 et le G20 ont décidé de faire de la lutte contre ce phénomène une priorité. Or, nous n'avons eu que trois condamnations en France ! Nos partenaires nous interpellent sur notre insuffisance en la matière.

M. Philippe Lemaire. - Nous sommes très favorables à ce projet de loi, en ce qu'il doit permettre de moderniser le droit de la lutte contre les grandes fraudes. En revanche, concernant le procureur financier, nous estimons qu'il ne faut pas laisser passer l'occasion de simplifier le système !

Compte rendu de l'audition de M. François Molins,
procureur de la République de Paris, M. Jacques Carrère,
procureur de la République adjoint,
et M. Michel Maes, vice-procureur,
chef de la section des affaires financières
au Tribunal de grande instance de Paris

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous avons le plaisir d'accueillir MM. François Molins, procureur de la République de Paris, Jacques Carrère, procureur de la République adjoint, chargé de la deuxième division du parquet, suivant plus spécifiquement les affaires financières et commerciales, et Michel Maes, vice-procureur, chef de la section des affaires financières.

Nous souhaitons recueillir vos observations sur les deux textes qui nous sont soumis, et plus particulièrement sur la création du procureur financier. Comment les missions de ce dernier s'articuleront-elles avec celles que vous assumez ? En d'autres termes, quelle est son utilité ?

M. François Molins, procureur de la République. - Je voudrais tout d'abord vous remercier d'avoir bien voulu m'entendre sur ce projet de loi qui suscite un certain nombre d'observations de ma part, puisque Paris est le plus concerné tant au sens de l'organisation judiciaire que du nombre de procédures suivies.

La JIRS de Paris a su mener à son terme des procédures financières très complexes mais elle a eu moins de réussite en matière de crimes organisés. Cela tient à l'insuffisance des moyens en magistrats et surtout en enquêteurs de police spécialisés, dont la réduction s'est amorcée au début des années 1990.

Plusieurs dispositions du projet de loi vont cependant incontestablement dans le bon sens : citons le renforcement des moyens d'enquête ainsi que ceux de la police fiscale et du régime des saisies et confiscations, l'élargissement du cadre procédural de lutte contre la fraude en permettant, pour certaines infractions, le recours aux techniques spéciales d'enquêtes applicables en matière de criminalité organisée, l'ouverture aux associations de lutte contre la corruption de la faculté d'exercer les droits reconnus à la partie civile ainsi que l'instauration d'une protection des lanceurs d'alerte.

Il faut, en revanche, déverrouiller les circuits d'information qui représentent le fond du problème. Je regrette qu'il n'y ait aucune disposition sur le champ d'application de l'article 40 du code de procédure pénale et à la sanction pénale du non-signalement. De même, rien n'est proposé sur le « verrou de Bercy ». La fraude fiscale, à la différence d'autres délits, ne peut toujours être poursuivie d'office par le procureur de la République, qui ne peut mettre en mouvement l'action publique que si l'administration fiscale a préalablement déposé une plainte. Or, l'administration continue en la matière d'appliquer, non pas le principe de légalité, mais celui d'opportunité car c'est Bercy qui décide ce qui est renvoyé à la CIF.

Le texte est également positif car il remet de l'ordre dans les pôles économiques et financiers. La suppression de ces pôles et le transfert de leurs compétences aux JIRS s'inscrivent dans une démarche de simplification et de lisibilité. Dès lors, le seul critère pertinent et opérationnel de la JIRS financière resterait celui de grande complexité.

En revanche, en droit comparé, en dehors des systèmes fédéraux comme l'Allemagne ou à forte autonomie comme l'Espagne, il n'existe un procureur spécialisé dans la corruption que dans les pays dans lesquels les procureurs locaux sont soit corrompus, soit incapables de faire leur travail correctement. Dans le projet de loi, le procureur financier se verrait attribuer une compétence nationale exclusive qui est déjà celle du parquet de Paris pour certaines infractions boursières. Je m'interroge sur la cohérence du dessaisissement du parquet de Paris portant sur un contentieux qui ne se rattache pas, à l'évidence, aux atteintes à la probité, ni à la fraude fiscale, mais vise un tout autre objectif : celui d'assurer la transparence et le bon fonctionnement des marchés financiers. J'observe que la section financière du parquet de Paris est habituée au traitement de ce contentieux particulièrement technique, pour lequel elle entretient des liens réguliers et de bonne qualité avec l'autorité des marchés financiers. Il est parfaitement identifié dans ce rôle et reconnu comme un partenaire sérieux.

Le suivi de ces affaires par le parquet de Paris est cohérent puisque c'est lui qui représente le ministère public devant le tribunal de commerce de Paris, parfois saisi du volet commercial de ces mêmes affaires. Actuellement, une instruction est en cours à Paris à la suite de la plainte d'Hermès contre LVMH. Le tribunal de commerce de Paris est quant à lui saisi d'une assignation d'Hermès visant à faire annuler les « équity swaps » qui ont permis cette augmentation de participation dans le capital. Peut-on imaginer deux parquets, celui de Paris et le procureur national, qui interviendraient simultanément sur une même affaire ? Cela me paraît difficilement compréhensible.

Je souhaiterais formuler quatre remarques. Tout d'abord, la création du procureur financier traduit une méconnaissance de la réalité des mécanismes de corruption qui reposent sur la nécessité d'une approche globale et non sectorisée. Peu de magistrats sont à ce jour réellement spécialisés en matière économique et financière. A Paris, un procureur adjoint spécialisé et huit magistrats du parquet consacrent la totalité de leur temps au traitement des affaires financières. En ce qui concerne le parquet, la logique du projet ne peut reposer sur la recherche d'une plus grande indépendance du procureur financier puisque les garanties statutaires prévues pour celui-ci sont strictement identiques à celles dont bénéficie le procureur de la République de Paris, à savoir un avocat général à la Cour de cassation nommé pour au plus sept ans. La logique du projet ne pourrait donc résider que dans la recherche d'une plus grande spécialisation du ministère public. Or, par rapport aux magistrats de la section financière du parquet de Paris, la nouvelle architecture ne spécialisera pas davantage le ministère public puisque 80 % des affaires qui relèveraient du parquet financier sont actuellement traitées par le parquet de Paris.

En outre, s'il s'agit vraiment de spécialiser, je vois mal pourquoi le projet s'arrête au parquet et ne couvre pas l'ensemble de la chaîne pénale, l'exigence de spécialisation ne pouvant qu'être la même sur l'ensemble de la chaîne pénale et viser tant les magistrats du parquet que ceux de l'instruction et ceux des juridictions de jugement. Le parquet de Paris représente un schéma unique en Europe mais l'intégration de toutes les compétences au sein du même parquet permet d'avoir une vision globale des phénomènes de criminalité, particulièrement en matière économique et financière, et de criminalité organisée, ce qui garantit une réelle cohérence dans le traitement de ces dossiers.

Une vision globale, puisque l'architecture actuelle permet une meilleure lecture des problèmes. Mettre l'accent sur les seules infractions d'atteinte à la probité des décideurs publics, comme le fait le projet, revient à méconnaître le fait que ces délits s'inscrivent très souvent dans un processus complexe auquel participent d'autres catégories de délits, au premier rang desquelles figurent les délits d'abus de biens sociaux. Les infractions que le projet veut confier au procureur national sont, dans un très grand nombre de cas, révélés par des enquêtes qui portent sur les infractions qui ne relèvent pas de sa compétence.

En effet, c'est à l'occasion d'enquêtes distinctes que sont le plus souvent découverts des faits de corruption ou de prise illégale d'intérêts. Une fraude fiscale est le plus souvent associée à des faits de détournement, de travail dissimulé ou d'infraction des droits des sociétés. Cette réalité signifie d'abord que le procureur financier national ne sera pas maître des enquêtes révélant les infractions qu'il sera chargé de poursuivre. Ensuite, lorsque le parquet national sera en mesure de faire valoir sa compétence, il se trouvera en présence de stratégies d'enquêtes qui auront déjà été faites par les parquets locaux, choix qui n'auraient peut-être pas été les siens. Sur ce point, l'histoire judiciaire démontre que les JIRS sont toujours plus réticentes à se saisir d'affaires déjà traitées au niveau d'une juridiction locale.

On constate une hybridation de la grande criminalité qui se manifeste par un phénomène d'interpénétration entre le milieu du grand banditisme et la délinquance en col blanc. Le banditisme a le plus souvent recours aux compétences des financiers et à des réseaux structurés de blanchiment. Cela montre tout l'intérêt d'avoir, au sein du même parquet, une plénitude de compétences pour les affaires les plus complexes. Ces problématiques ne peuvent être traitées de façon efficace que par une vision complète et exhaustive intégrant, par une compétence générale d'attribution au sein du même parquet, l'ensemble des compétences.

Le bilan des JIRS établi en 2010 par l'inspection générale des services judiciaires soulignait que l'efficacité des réponses apportées par ces structures en matière de criminalité organisée et de délinquance économique et financière repose notamment sur une compétence d'attribution très large et non cloisonnée. Le présent projet de loi s'inscrit donc à contrecourant de cette approche.

Ma troisième observation est la crainte d'un alourdissement du traitement des contentieux puisque le critère de saisine du procureur financier serait la grande complexité en raison notamment du grand nombre d'auteurs, de complices ou de victimes, ou du ressort géographique sur lesquels ils s'étendent. Sous le régime actuel, la définition de la différence entre la très grande complexité et la grande complexité est parfois source de difficulté. Il va sans dire qu'il en ira a fortiori de même en ce qui concerne la distinction entre la grande complexité JIRS et la grande complexité relevant de la compétence du procureur financier. Les dysfonctionnements pourraient ainsi résulter de ces lourdeurs procédurales, ainsi qu'un risque fort de déperdition d'informations, alors même que l'efficacité commande une circulation rapide de celles-ci entre les différents intervenants et que l'urgence des investigations commande une décision très rapide sur la saisine du bon parquet et, parfois, une décision très rapide sur la saisine du service de police.

Enfin, le projet de loi introduit dans l'organisation un acteur supplémentaire et crée ainsi de nouvelles sources de conflits de compétences sans véritable moyen de les résoudre. La compétence concurrente en cette matière ne saurait être comparée à la matière terroriste. Dès que le caractère terroriste apparaît, personne ne songe à contester la compétence du parquet de Paris. Il en va différemment en matière financière où il existe aujourd'hui une réelle compétence dans les JIRS. Les parquets JIRS veulent garder les affaires quand ils estiment avoir les compétences pour les traiter. Il existe donc aujourd'hui déjà des difficultés se traduisant par des conflits de compétences, soit entre parquets JIRS ou entre parquets JIRS et parquets non JIRS. Au total, il est permis de s'interroger sur la cohérence et l'efficacité d'un projet qui ne repose pas sur une analyse pertinente des réponses susceptibles d'être apportées à une délinquance technique, mouvante et particulièrement habile.

Aucun magistrat n'a soutenu l'idée d'un procureur financier dans ces conditions. Ce dont nous avons besoin pour être plus efficaces, c'est davantage d'enquêteurs et surtout de modes d'arbitrage efficaces pour trancher les conflits de compétences. Nous n'en avons pas aujourd'hui et le projet de loi n'en prévoit pas.

Enfin, le projet ruine l'unité du ministère public à la française et l'équilibre de la dyarchie au sein de la juridiction parisienne. Le projet prévoit que le futur procureur financier serait rattaché au tribunal de grande instance de Paris qui est déjà doté d'un ministère public. Ce schéma ne correspond à aucun des schémas auxquels obéit notre organisation judiciaire. Il y aurait donc deux parquets près la même juridiction. Je rappelle qu'à l'instar des autres juridictions, l'administration et la gestion du tribunal de grande instance de Paris sont assurées par une dyarchie constituée du président du tribunal et du procureur de la République. Le fonctionnement harmonieux de cette dyarchie est essentiel pour le bon fonctionnement d'une juridiction. Il est fondé sur un subtil équilibre et repose sur une égalité de pouvoirs entre les deux chefs de juridiction qui permet de dégager de vraies synergies qui se traduisent par la conduite de politiques de juridiction engageant le siège et le parquet.

Introduire dans une juridiction un second procureur revient de fait à anéantir cette égalité puisque le président de la juridiction aurait pour le siège l'ensemble des pouvoirs de gestion et d'administration alors que ceux-ci seraient divisés pour le parquet entre deux procureurs en fonction de leurs compétences. Cela placera le ministère public dans une situation d'infériorité et rendra plus difficile l'administration et la gestion du tribunal.

Dans ce nouveau schéma en matière d'audiencement des affaires pénales, le président du tribunal aurait donc deux procureurs qui auraient des intérêts parfois opposés et avec lesquels il devrait négocier. Ainsi, ce projet pourrait conduire à de gros risques sur la fixation des pouvoirs respectifs des chefs de juridiction.

À côté de la réponse apportée par le projet de loi, deux autres solutions étaient possibles. La première : élargir la compétence de la JIRS de Paris à une compétence nationale pour les affaires de fraude fiscale et de corruption ou pour celles relevant de la compétence de deux JIRS au moins, ce qui, dans un contexte budgétaire difficile, aurait été à la fois moins coûteux, plus simple et plus rapide à mettre en oeuvre - l'étude d'impact ne motive d'ailleurs nullement la mise à l'écart de cette solution. La seconde aurait consisté en un projet plus ambitieux selon le modèle espagnol d'une juridiction spécialisée, mais cela aurait nécessité une réflexion de plus grande ampleur sur le statut du ministère public.

À défaut de juridiction dédiée, pour donner satisfaction au souhait exprimé par le Président de la République, il pourrait être imaginé de renforcer les moyens des huit JIRS existantes et d'inscrire dans la loi le principe de la spécialisation de certains magistrats en matière financière.

Je souhaiterais, pour finir, exprimer une crainte personnelle : que l'institution de ce procureur financier, qui présente plus d'inconvénients que d'avantages, soit, dans le meilleur des cas, inefficace, et, dans le pire, contre-productif.

M. Jean-Jacques Hyest. - Il y a unité du parquet sur ce sujet !

M. Alain Anziani, rapporteur. - Je constate donc qu'en dépit de ce que vous venez d'indiquer sur le procureur financier, vous êtes tout de même favorable à certains aspects de ce projet de loi !

Concernant le « verrou » de Bercy, je suis favorable à ce que nous réfléchissions à la façon de faire évoluer le texte sur ce point afin de le rapprocher du droit commun.

J'ai entendu vos observations de principe au sujet du procureur financier. Toutefois, il existe déjà des compétences concurrentes entre les JIRS et entre les JIRS et les pôles et la question de la régulation n'est donc pas nouvelle. Il est vrai qu'elle peut prendre une autre dimension. C'est une inquiétude que nous partageons.

Je souhaiterais maintenant connaître votre sentiment concernant l'équilibre général entre les nécessités de la lutte contre la fraude fiscale et la garantie des droits fondamentaux. Les objections les plus fréquemment soulevées sont au nombre de trois.

La première concerne le renversement de la charge de la preuve en matière de blanchiment figurant à l'article 2 bis. Cela constituerait une nouveauté en droit français qui a été introduite par un amendement de M. Dupont-Aignan adopté à une confortable majorité malgré les avis défavorables du rapporteur et de la ministre.

La deuxième est l'utilisation des preuves obtenues de manière illicite transmises sous couvert de l'autorité judiciaire. J'ai noté l'inquiétude du Conseil national des barreaux à ce sujet.

La troisième tient à la possibilité de prolongation de la garde-à-vue jusqu'à quatre jours en matière de fraude fiscale aggravée. Des universitaires se demandent si cette prolongation est réellement nécessaire, sachant que la garde-à-vue n'intervient souvent qu'à la fin de l'enquête.

Je pourrais encore citer d'autres éléments comme les circonstances aggravantes pour le délit de fraude fiscale, cependant je m'en tiens pour le moment à ces trois questions.

Mme Virginie Klès, rapporteur du projet de loi organique. - Je souhaitais seulement vous signaler que j'envisage de faire évoluer l'article 2 du projet de loi organique.

M. Jean-Jacques Hyest. - Je constate une différence d'appréciation entre les procureurs généraux et vous-même concernant les pôles économiques et financiers et les JIRS. Les procureurs généraux estiment être en mesure de traiter certaines affaires sans avoir recours aux JIRS, le renvoi à une juridiction spécialisée n'étant nécessaire que dans le cas d'affaires complexes. On dresse un parallèle avec le terrorisme du fait de l'existence d'une concurrence de compétences, mais c'est en fait très différent, les juridictions en matière de terrorisme trouvant souvent satisfaction dans le dépaysement de certaines affaires. En l'occurrence, seules certaines affaires justifient d'être traitées de manière centralisée du fait de leur complexité, c'est pourquoi la concurrence entre juridictions est souvent plus compliquée à arbitrer. Cependant, si on décide la spécialisation d'une juridiction nationale - procureur national spécial ou pas -, il faudra tout de même prévoir une forme d'arbitrage.

M. Nicolas Alfonsi. - Vous avez évoqué les dysfonctionnements qui pourraient survenir dans les juridictions du fait du bouleversement de la dyarchie traditionnelle. N'y aurait-il pas moyen de permettre la spécialisation sans ce bouleversement ?

M. François Molins. - Il aurait en effet été également concevable d'instituer un procureur financier, conformément à l'engagement du Président de la République, mais intégré au sein du parquet de Paris.

Nous ne disposons pas actuellement de solution d'arbitrage en cas de conflit, nous en aurons encore moins à l'avenir avec l'arrivée d'un acteur supplémentaire. Dans les faits, que se passe-t-il quand il y a un « millefeuille » de compétences ? Qui choisit ? - La police. Cela ne correspond pas à l'image que je me fais du bon fonctionnement de la justice.

Sur le volet blanchiment, on ne peut avoir une approche réductrice calquée uniquement sur les conséquences de l'arrêt Talmon. Lorsqu'il y a des présomptions de blanchiment, cet arrêt permet tout de même d'agir. En l'absence de telles présomptions en revanche, la lutte contre la fraude fiscale passe nécessairement par Bercy.

M. Alain Anziani, rapporteur. - Si vous le permettez, pourquoi la loi ne pourrait-elle prendre acte de ce que permet l'arrêt Talmon ?

M. François Molins. - Ne pourrait-on concevoir un système préservant le « verrou » de Bercy mais autorisant le procureur à saisir la Commission des infractions fiscales pour avis préalable au déclenchement d'une enquête ? Dans des cas extrêmes, des cas d'école comme l'affaire Cahuzac, cela permettrait au parquet d'agir, quitte à ce qu'il soit lié par l'avis de la CIF.

Sur l'article 2 bis, je crains qu'il n'y ait confusion entre deux infractions différentes : le blanchiment, qui consiste à « blanchir » des fonds provenant d'une infraction et pour lequel le plus difficile n'est pas d'apporter la preuve du caractère illicite des fonds mais de démontrer l'existence d'actes positifs de blanchiment, et la non justification des ressources, qui permet de réprimer des personnes en relations fréquentes avec la criminalité organisée.

M. Jacques Carrère, procureur de la République adjoint. - Pour en revenir à cette question des preuves obtenues de manière illicite, je pense que la proposition telle qu'elle figure dans le projet de loi a le mérite de mettre fin à une incertitude née de la jurisprudence de la Cour de Cassation. Dès lors qu'elle pose des garanties, comme le passage par la justice, je pense qu'on peut l'admettre.

M. Michel Maes, vice-procureur, chef de la section des affaires financières. - Pour compléter ce qui vient d'être dit : il est vrai que l'origine illicite s'inscrit aussi dans la jurisprudence de la chambre criminelle de la Cour de cassation qui permet justement d'utiliser ce type de renseignement dès lors que la validité effective des renseignements obtenus de cette manière est vérifiée et que le tout est soumis au contradictoire, donc devant une juridiction. Cela permettra de lever certaines hypothèques. Mais on est dans le droit fil de la jurisprudence de la chambre criminelle.

Sur les procédures : la durée de 96 heures est-elle justifiée en matière de fraude fiscale aggravée ? L'expérience le dira, mais j'ai le sentiment que dans les affaires actuellement traitées, ce n'est pas vraiment indispensable. Je relève que le parquet de Paris suit plus de la moitié des plaintes déposées au niveau national de ce type-là. On a suivi un peu la montée en puissance et la création de ces procédures. La spécificité des procédures fiscales est aussi que tout ce qui est fait en amont par les services fiscaux est de grande qualité. Peut-être que les 96 heures joueront dans les cas plus compliqués, ceux avec montages financiers complexes notamment.

M. Alain Anziani, rapporteur. - J'attire votre attention sur la réforme de la prescription prévue à l'article 9 quater. D'une part, elle étend la prescription pour tous les délits à compter de la connaissance de l'infraction, aujourd'hui admise pour les seuls abus de confiance. D'autre part, étrangement, elle ne concerne pas les infractions les plus graves, c'est-à-dire les crimes.

M. François Molins. - Il y a deux grosses affaires aujourd'hui devant le tribunal de commerce, les volets commerciaux de dossiers pénaux : le volet « Tapie » et le volet « LVMH/Hermès ».

Sur la prescription : en tant que praticien, je vois un intérêt à toucher à la prescription pour une infraction. Le débat est peut-être plus politique que juridique. Cela ouvrirait des débats extrêmement dangereux.

M. Alain Anziani, rapporteur. - Ne vaut-il mieux pas en rester à la jurisprudence de la Cour de cassation ?

M. Jean-Jacques Hyest. - Oui.

M. François Molins. - Repousser le point de départ de la prescription au jour où les faits ont pu être constatés dans des conditions permettant l'exercice de l'action publique peut avoir un intérêt en matière de corruption. Aujourd'hui, la prescription dans cette matière est décomptée à partir du dernier versement. Or, on peut se trouver dans des problématiques où des gens ont perçu des subsides assez importants, continuent à en profiter pendant des durées assez longues quand le dernier versement a été réalisé dans des conditions tellement opacifiées qu'on n'a pas pu le constater, on n'a pas pu poursuivre. La modification proposée permettrait d'être beaucoup plus efficace.

M. Jean-Jacques Hyest. - C'est très important. Ceci met tout l'équilibre juridique par terre.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je vous remercie, messieurs, d'avoir parlé au nom du parquet de Paris avec beaucoup de franchise.

COMPTE RENDU DE L'AUDITION DE M. BERNARD CAZENEUVE, MINISTRE DÉLÉGUÉ AU BUDGET
(mercredi 26 juin 2013)

________

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je vous remercie, monsieur le ministre, de venir devant la commission. Nous achevons une journée très fertile en auditions, débutée ce matin à 9 heures. Comme nous avons déjà consacré beaucoup de débats à ce sujet, et sous le contrôle de nos rapporteurs, nos collègues François Marc, rapporteur général de la commission des finances et rapporteur pour avis sur le présent projet de loi, qui nous a rejoint, et Alain Anziani et Virginie Klès, rapporteurs pour la commission des lois, j'ai envie de vous demander de répondre à deux questions : premièrement, un certain nombre de magistrats et de non-magistrats se demandent si la procédure pénale ne pourrait pas s'engager sans le préalable du travail de l'administration fiscale. Deuxième problème : faut-il vraiment créer un procureur financier ? Les procureurs que nous avons entendus émettent de nombreuses réserves.

M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué au budget. - Merci Mesdames et Messieurs les sénateurs pour votre accueil.

Vous me soumettez le sentiment des procureurs. Il fut un temps où les procureurs ne s'exprimaient pas. Aujourd'hui ils le font et c'est donc le signe qu'ils sont plus indépendants qu'ils ne l'étaient. Ce n'est pas une mauvaise nouvelle.

Sur le texte lui-même, j'exprimerai tout d'abord trois petites considérations européennes. Nous sommes dans un combat déterminé, porté par le président de la République et les ministres en charge, pour que, au sein de l'Union européenne, de nouvelles règles soient promues pour lutter avec plus d'efficacité contre la fraude fiscale de grande ampleur.

Notre agenda européen rencontre notre agenda international. Nous avons trois objectifs. Le premier est d'obtenir l'échange automatique d'informations entre États membres pour permettre à chaque pays d'être informé sur ses ressortissants ayant un compte dans un autre État membre de l'Union européenne. Nous profitons de la quatrième directive anti-blanchiment et de la directive épargne pour faire en sorte que puissent exister des conventions harmonisées d'échange automatique d'informations entre les vingt-sept États membres. Vous savez que deux États sont réticents, l'Autriche et le Luxembourg. En même temps, les pressions exercées sur ces deux pays montrent que l'Union européenne progresse : jusqu'à présent, ces deux pays conditionnaient l'acceptation de conventions sur l'échange automatique d'informations à la signature de conventions de même type avec la Suisse ; ce n'est plus le cas désormais. Deuxièmement, nous souhaitons l'établissement d'une liste d'États et de territoires non coopératifs européenne qui permettrait à l'Europe, au-delà de ce qu'elle peut faire en matière de trusts et de registres de sociétés écran, de déclarer véritablement la guerre aux paradis fiscaux. Troisième point, dès lors que seraient signées des conventions d'échange automatique d'informations à l'intérieur de l'Union européenne et qu'est brandie la menace d'une liste européenne des ETNC, l'idée est de faire en sorte de signer des conventions de type FATCA avec les pays tiers. Et nous aurions ainsi un dispositif complet, articulé avec trois outils.

Pour la France, nous avons décidé de présenter un nouveau dispositif législatif qui poursuit des objectifs précis. Premièrement, faire en sorte d'augmenter les moyens d'investigation de l'administration fiscale et de la justice pour tout ce qui relève de la fraude fiscale de grande ampleur, notamment de celle qui utilise des moyens d'interposition (sociétés, comptes à l'étranger, montages complexes). Nous avons décidé que les moyens de la police judiciaire pour les enquêtes fiscales seraient confortés. Nous avons décidé de prévoir des circonstances aggravantes pour l'infraction de fraude fiscale dès lors qu'existent des comptes à l'étranger et des sociétés écran. Nous avons décidé que l'administration fiscale pourrait utiliser des sources qui lui ont été transmises de façon licite notamment par l'autorité judiciaire y compris lorsque l'origine est illicite. Ceci, pour surmonter les difficultés résultant de la jurisprudence de la Cour de cassation dans l'affaire de la liste HSBC qui a empêché l'administration fiscale d'utiliser des éléments communiqués par le procureur de la République mais dont les sources n'étaient pas licites puisque la liste avait été volée.

Je fais une petite parenthèse : il arrive souvent que l'administration fiscale ait été entravée dans ses investigations par les contraintes juridiques. Dire qu'on est face à une administration fiscale pusillanime dans ses enquêtes et une justice très allante pour les conduire ne correspond pas à la réalité.

Deuxièmement, nous voulons organiser l'articulation entre ce que fait l'administration fiscale et ce que fait la justice. Si on devait aborder le débat en essayant de substituer l'action de l'un à l'action de l'autre plutôt que d'articuler l'action de l'un à l'action pertinente de l'autre, nous ferions une erreur lourde. Nous avons fait le choix de l'articulation : l'articulation, c'est une administration fiscale qui va au bout de ses investigations ; comme il peut toujours y avoir un doute sur la façon dont l'administration fiscale conduit ses investigations, applique ses pénalités et met en conformité avec le droit la situation de ceux qui régularisent leur situation, nous proposons que, chaque année, le Gouvernement remette un rapport au Parlement sur l'action de l'administration fiscale en matière de fraude fiscale et que les rapporteurs spéciaux et les rapporteurs généraux des commissions des finances puissent opérer des contrôles sur pièces et sur place.

La commission des infractions fiscales est généralement considérée comme une structure opaque s'interposant entre l'administration fiscale et la justice et empêchant parfois la justice de connaître de tous les sujets dont l'administration fiscale pourrait en amont avoir traité. Là aussi, nous sommes déterminés à changer cet ordre des choses. Premièrement, en faisant en sorte que la composition de la CIF puisse être revue.

Puisque des magistrats judiciaires s'interrogent sur les conditions dans lesquelles la CIF examine les dossiers, ouvrons la CIF à des magistrats judiciaires ; puisqu'il peut y avoir des interrogations à propos des conditions et des critères sur la base desquels la CIF décide, rendons également public le rapport d'activité annuel de la CIF, ce qui permettra de connaitre les critères utilisés, de savoir combien de dossiers ont été reçus, d'avis émis. En aval de l'intervention de la CIF, enfin, donnons à la Justice les moyens pour aller au terme de ses investigations, ce qui sera matérialisé notamment par la création du parquet financier. Ce parquet financier aura de larges compétences : lutte contre la fraude fiscale aggravée et la grande délinquance financière ainsi que contre les atteintes à la probité notamment la corruption.

Ce parquet financier s'accompagnera d'une réorganisation des juridictions. Les pôles économiques et financiers disparaîtront et ce sont les juridictions interrégionales spécialisées, les JIRS, qui prendront le relais, en concurrence avec le parquet financier spécialisé. Cette concurrence est en réalité une garantie que les investigations iront à leur terme, plutôt qu'une source de complications. En effet, il n'y a pas de raison qu'une juridiction locale ou une JIRS ne puisse pas poursuivre l'infraction de blanchiment de fraude fiscale, ce dernier délit ne nécessitant pas que l'administration fiscale soit intervenue préalablement comme l'a précisé la Cour de cassation dans un arrêt Talmon du 20 février 2008. Enfin, le parquet financier pourra lui-même poursuivre ces faits.

Je suis attaché au monopole de l'administration fiscale dans l'exercice des poursuites pénales pour fraude fiscale, ce qu'on appelle le « monopole de Bercy », car je ne veux pas que ceux qui fraudent aient le moindre interstice pour continuer à le faire, en s'intercalant entre l'administration fiscale et la justice pour « jouer la montre », s'appuyer éventuellement sur les conflits de compétences pour échapper à la sanction. Ma conviction est que lorsqu'un fraudeur est pris, il doit payer tout de suite, et que lorsque les faits relèvent d'une infraction pénale, la Justice doit être à même de le poursuivre ensuite.

Abandonner le monopole de l'administration fiscale en matière de poursuites pénales pour fraude fiscale, c'est, sauf à considérer qu'il faille alors reconstituer cette administration au sein du Ministère de la Justice, se priver de l'administration la mieux armée techniquement pour détecter les fraudes complexes. Je ne comprendrais donc pas que l'administration fiscale française, qui conçoit l'impôt, contrôle qu'il est payé et sanctionne le fait que certains s'y soustraient, soit totalement démantelée. Je ne comprendrais pas pourquoi on se priverait de cette expertise, mise au service de la sanction immédiate, y compris pénale, car lorsqu'on applique une amende lourde au fraudeur qui ne s'est pas acquitté de son devoir, cette sanction a une nature pénale (au sens de la convention européenne des droits de l'homme). Cette possibilité d'une sanction quasiment immédiate entre le moment où la fraude est découverte et la sanction est infligée laisse un temps trop court aux fraudeurs pour échapper à la sanction. Ce temps court a aussi un avantage considérable : il nous garantit des rentrées fiscales. La lutte contre la fraude fiscale étant animée par le désir de voir ceux qui échappent à l'impôt s'en acquitter enfin, il serait absurde d'accorder aux fraudeurs le bénéfice du temps long de la procédure judiciaire. Les fraudeurs seraient en outre moins sanctionnés, après des procédures durant 5, 6 ou 7 ans, alors qu'actuellement, ils sont fortement sanctionnés, 5, 6 ou 7 semaines seulement après la détection de la fraude.

À partir du moment où l'administration fiscale a une obligation de transparence à l'égard du Parlement, que l'objectif est de faire rentrer des recettes, il est d'autant plus important que ceux qui n'ont pas acquitté leurs obligations fiscales paient désormais leurs impôts. Dans un contexte de redressement des finances publiques, abandonner ces principes et faire le choix du temps long de la procédure judiciaire - dont nous n'avons pas intérêt à ce qu'il soit raccourci, car il est la garantie aussi bien du contradictoire et du respect des procédures que du rôle de l'avocat - est une voie que je vous recommande pas. La sanction financière immédiate de la fraude est très dissuasive et très importante pour l'administration fiscale qui la perçoit. La substitution du temps long de la sanction juridictionnelle au temps court de la sanction financière forte aura des conséquences importantes pour les comptes publics. Pour vous donner un ordre de grandeur, en 2011, la sanction fiscale la plus importante infligée à un contribuable par l'administration fiscale a été de 65 millions d'euros, alors que la sanction financière maximale infligée par une juridiction a été de l'ordre de 300 000 euros. Vous avez ainsi une idée des effets qu'il y aurait à ne pas maintenir le monopole de Bercy. Je ne vous incite donc pas à retirer à l'administration fiscale son monopole dans l'exercice des poursuites pénales pour fraude fiscale. D'autre part, quand nous transmettons à la CIF des dossiers, sur les dernières années, cette commission met environ 10 % des propositions de poursuites de côté, en refusant le dépôt de plainte, et 5 à 10 % des plaintes transmises à la justice sont ensuite classées sans suite ou aboutissent à des relaxes. Si vous regardez le nombre de peines de prison ferme infligées pour fraude fiscale, vous verrez où se situe la sévérité.

Je veux que les fraudeurs ne bénéficient plus d'une quelconque impunité et plutôt que d'opposer la Justice et l'administration fiscale, je pense qu'il est préférable d'articuler les deux pour que l'une travaille avec l'autre, afin que la pression sur les fraudeurs soit maximale. Il n'y a pas de suspicion à l'égard des juges, qui doivent disposer de leurs propres moyens d'investigations, - d'où le parquet financier -, il n'y a pas davantage une volonté d'opposer deux administrations ; il s'agit plutôt d'assurer un continuum, des investigations à la sanction.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Comment le parquet financier s'articulerait-il avec les autres parquets ?

M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué au budget. - Les compétences du parquet financier lui sont dévolues par la loi : la lutte contre les atteintes à la probité, contre la fraude fiscale aggravée, contre la grande délinquance financière et contre le blanchiment, notamment. Ses compétences très larges lui permettront d'intervenir sur l'ensemble des questions relevant de la délinquance économique et financière ; elles s'articuleront avec les juridictions interrégionales spécialisées (JIRS). La concurrence entre ces deux structures aura pour résultat que chaque affaire sera instruite. En ce qui concerne ce sujet, Mme Taubira vous répondra plus amplement. La création du procureur financier s'inscrit dans une logique de spécialisation qui complète et renforce les JIRS. Cette spécialisation est nécessaire en raison de la complexité très forte des affaires à traiter et permet une concentration des moyens. La désignation d'un interlocuteur privilégié pour les pays étrangers est aussi une avancée de ce texte.

M. François Marc, rapporteur pour avis de la commission des finances. - Je suis très honoré de pouvoir intervenir à la commission des lois. Je remercie monsieur le Ministre pour les précisions apportées sur la problématique des contrôles exercés par l'administration fiscale et le traitement judiciaire de la fraude fiscale. Je suis en accord total avec lui sur la nécessité de conserver le monopole de l'administration fiscale dans l'exercice des poursuites pénales pour fraude fiscale ainsi que sur la préoccupation de conserver une capacité de recouvrement rapide et efficace des sommes dues, qui sont des thématiques particulièrement importantes à la commission des finances.

J'aurais trois thèmes de réflexion. En premier lieu, j'aurais aimé connaître la portée pratique du registre national des trusts ; peut-on s'assurer vraiment du respect de cette obligation, notamment en ce qui concerne les bénéficiaires réels ? J'ai également une question liée à l'éventuel achat de listes de contribuables fraudeurs et la rémunération des informateurs. Quelle est la position du Gouvernement sur cette question, quelles sont les garanties apportées à un tel dispositif ? A-t-on identifié des obstacles juridiques pouvant s'opposer à ce qu'un redressement soit mené sur la base d'une liste volée ?

Enfin, en ce qui concerne l'évasion fiscale, dans un rapport rendu public début juin, l'inspection générale des finances (IGF) s'est penchée sur la problématique des prix de transfert et leur rôle dans l'évasion fiscale. L'IGF a constaté que le droit français était en retrait par rapport aux dispositions en vigueur dans plusieurs autres pays européens. Quelle est la suite que le Gouvernement donnera à ce rapport, notamment sur le durcissement de la réglementation s'agissant de ces pratiques de prix de transfert ?

M. Alain Anziani, rapporteur. - M. le Ministre, je voulais d'abord vous remercier de la précision de votre intervention. Nous considérons qu'il y a beaucoup d'éléments positifs dans le texte permettant à l'administration fiscale de mieux travailler en amont, avec les nouvelles dispositions concernant l'enquête, comme en aval, avec les nouvelles dispositions très techniques sur les saisies et le recouvrement des créances. Il y a toutefois aujourd'hui deux points de vue assez radicalement opposés. Du point de vue de l'administration fiscale, son monopole doit être conservé, car c'est une tradition française - depuis 1920 - et parce que c'est surtout la source d'une meilleure efficacité, grâce aux transactions qui peuvent être réalisées ; elles rapportent beaucoup d'argent à l'État. Du point de vue de la Justice, il faudrait supprimer le monopole au nom de la tradition française d'opportunité des poursuites et d'une meilleure efficacité, le dispositif actuel permettant peu de recouvrement. Les magistrats tiennent donc le même discours que vous, mais inversé. À propos de la CIF, ils ont un raisonnement différent : il y a en France 6 000 infractions constatées, l'administration transmet mille dossiers à la CIF qui n'en retient que 900 qui sont alors instruites dans de très mauvaises conditions : les dossiers sont transmis à la limite de la prescription, il faut reprendre la procédure pour respecter le principe du contradictoire et en outre, certains dossiers ne présentent que peu d'intérêt. Ils soulignent aussi que malgré ces éléments, leur taux de réponse pénale est de 97 % - vous avez cité un chiffre de 90 % tout à l'heure, relativement proche - . Voilà la vision de la justice. Je suis totalement d'accord avec vous sur le fait de ne pas opposer administration fiscale et justice, mais de mieux les articuler. Mais ne peut-on pas mieux les articuler en redonnant justement une vraie place au parquet ? Avouez qu'il est assez paradoxal d'afficher, comme le fait notamment le Président de la République avec beaucoup de force, le principe d'indépendance du parquet, grâce à une réforme, - qui j'espère va aboutir -, alors qu'en matière fiscale, nous conservons un procureur dépendant de l'administration fiscale. Nous allons créer un procureur financier pour agir plus efficacement, mais on commence par « lui couper le bras » en l'empêchant d'engager des poursuites, ce qui est contraire à tous les principes du droit pénal et de la procédure pénale. Ne peut-on pas redonner au parquet un pouvoir d'initiative ? L'article 40 du code de procédure pénale n'est pas appliqué en matière de fraude fiscale, ne pourrait-on pas revenir sur cette exception ?

En ce qui concerne le deuxième point, vous avez développé avec beaucoup de conviction le principe selon lequel il vaut mieux une bonne transaction plutôt qu'une mauvaise procédure, mais il y a aussi d'autres solutions : en matière douanière, par exemple, il existe des transactions pénales. Il ne s'agit pas de déposséder l'administration fiscale, ce serait une folie. On lui laisse l'enquête - qu'elle fait remarquablement -, ainsi que les possibilités de poursuivre, mais lorsque l'on aboutit à une transaction, pourquoi ne pas la faire valider par le procureur ? En quoi cela serait-il choquant pour nos principes et en quoi cela diminuerait-il l'efficacité des transactions ? Le procureur accepterait la plupart du temps les transactions et cela rendrait au parquet le principe d'opportunité des poursuites, qui est l'âme du parquet. Nous devrions explorer des voies pour mieux conjuguer efficacité des procédures et respect des principes.

Enfin, si un parquet européen est créé, comment expliquer au ministère public européen que son interlocuteur en matière de lutte contre la fraude fiscale, c'est-à-dire le procureur financier, devra en référer préalablement à l'administration fiscale ? Vous voyez donc bien la difficulté posée.

Mme Virginie Klès, rapporteur du projet de loi organique. - Je partage ce qui a été dit par mon collègue Alain Anziani jusqu'à présent et je souhaiterais aborder deux points supplémentaires.

En premier lieu le système des repentis : dans l'hypothèse où il n'y a pas de blanchiment d'argent, le système envisagé ne risque-t-il pas d'encourager une forme de concurrence déloyale entre les entreprises par exemple ?

En second lieu, s'agissant des lanceurs d'alertes : on a oublié de prendre en compte les mandataires sociaux. On peut acheter leur silence. Il faut donc être attentif à la protection des mandataires sociaux.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Monsieur le ministre, quel est votre point de vue sur les points qui viennent d'être soulevés ?

M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué au budget. - Sur les lanceurs d'alertes, pour répondre à Madame Klès, le Gouvernement a pris une position : il faut faire en sorte que les amendements du Parlement visant à améliorer le dispositif soient accueillis positivement.

S'agissant de l'articulation entre Justice et administration fiscale, pour répondre à Monsieur Anziani qui pose une question autant philosophique qu'économique, tous ceux qui n'ont pas respecté le droit fiscal, sciemment ou non d'ailleurs, doivent-ils être systématiquement traduits devant les tribunaux ? La réponse est non. Nous sommes dans une société où les relations sont déjà très judiciarisées. L'administration fiscale a un très haut niveau d'expertise, sans égal ailleurs dans l'administration. Elle peut jouer un rôle de conseil et n'est pas obligée de tout transmettre à la Justice. S'agissant de la juridiction gracieuse fiscale, l'administration examine non pas 6 000 dossiers, mais approximativement 1 000 000 demandes de remise par an.

M. Alain Anziani, rapporteur. - Je ne parlais de transmission à la Justice que pour les dossiers de fraude fiscale complexes, soit environ 200 dossiers par an.

M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué au budget. - La transaction ne se fait que lorsqu'une sanction a été infligée par l'administration fiscale. Si le contribuable concerné reconnait la faute en acceptant de payer, on peut considérer que la sanction a été effectuée. La sanction financière pour ce type d'infraction est lourde. La transaction n'est pas un accommodement, ni une amnistie. C'est un processus au terme duquel l'administration fiscale décide d'appliquer une sanction financière après mise en oeuvre du principe du contradictoire entre l'administration fiscale et le fraudeur protégé par le secret fiscal. Ce secret fiscal est l'équivalent du secret de l'instruction, la seule différence entre les deux, c'est que le secret fiscal est respecté, ce qui bien sûr convient moins aux journalistes ! Le secret fiscal protège le principe du contradictoire, car l'administration fiscale a un pouvoir fort à l'égard de celui qui enfreint la loi. L'idée selon laquelle le contradictoire constituerait une remise de peine est totalement fausse. Le principe de séparation des pouvoirs empêche l'administration fiscale de contrôler le travail des juges. Le contrôle parlementaire, par la remise d'un rapport annuel contenant des éléments concrets sur les transactions effectuées, à l'exception bien sûr du nom des personnes concernées, garantira l'information du Parlement. Le rapporteur général et le président de la commission des finances pourront procéder à un contrôle sur pièces et sur place dans chacun des cas concernés.

Par ailleurs, sur l'idée de mise en concurrence entre administration fiscale et Justice, le système que vous proposez, Monsieur Anziani, a un inconvénient : le juge est maître du temps judiciaire. Aussi longtemps qu'il enquête, nous ne pouvons pas sanctionner par une amende. Nous ne pouvons que transmettre des éléments à la Justice. D'ailleurs, lorsque la Justice constate une infraction, le dossier est généralement transmis à l'administration fiscale pour expertise. Mais si on met l'administration et le juge en concurrence sur des questions de fraude fiscale, cela pourra prendre jusqu'à dix ans, une fois toutes les voies de recours épuisées. Je pense qu'il ne faut donc pas ouvrir cette voie qui avantagerait les fraudeurs fiscaux. La fraude fiscale serait traitée comme une infraction de droit commun, ce qui ralentirait l'application des sanctions. Comme ministre du budget, je ne peux pas accepter de substituer le temps de la justice au temps court de l'administration fiscale.

M. Alain Anziani, rapporteur. - Mais on peut articuler, accepter de soumettre les transactions fiscales les plus importantes aux procureurs. Il ne s'agit pas de retirer le dossier à l'administration fiscale, mais de permettre à la Justice de se pencher sur le travail de l'administration fiscale. Pourquoi refuser de le faire ?

M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué au budget. - Quel est l'intérêt de soumettre au procureur une transaction ayant fait l'objet d'une expertise ? Le juge n'a pas les moyens techniques de l'administration fiscale car ce sont des dossiers extrêmement complexes. Pour obtenir une expertise technique, il fera sans doute appel à ceux qui, au sein de l'administration fiscale, ont effectué la transaction. Nous ne ferions qu'allonger le temps de la transaction, c'est-à-dire le temps de la perception de la somme. Cette solution ne présenterait un intérêt que si elle permettait de disposer de moyens d'appréciation supplémentaires au regard des éléments dont dispose l'administration fiscale. Or, ce n'est pas le cas. Ce projet de loi permet à l'administration fiscale de disposer de tous les moyens d'interposition et d'enquête nécessaires. L'équilibre du texte est bon. Au-delà, nous commettrions une erreur. Une perte de recettes fiscales en cette période n'est pas acceptable. J'assume le fait que la récupération des recettes fiscales est mon obsession. Le texte soumis permet à la fois le maintien des recettes fiscales et la garantie des droits des contribuables concernés. Je ne souhaite pas qu'on allonge le temps des procédures. Pourquoi s'en priver ?

Entre 2011 et 2012, la politique de contrôle fiscal a généré environ 2 milliards d'euros de droits et pénalités supplémentaires. On est passé, en un an, de presque 16 à plus de 18 milliards d'euros de droits et pénalités. C'est positif ! L'allongement de ce temps serait une calamité pour nos finances. Je suis convaincu que les dispositifs mis en place, le texte aujourd'hui proposé ainsi que la circulaire que j'ai récemment prise concernant les conditions de mise en conformité des avoirs, non déclarés, placés par nos compatriotes à l'étranger vont dans le bon sens.

Mme Jacqueline Gourault. - À partir de quand jugez-vous utile que l'administration fiscale transmette le dossier à la Justice ?

Mme Virginie Klès, rapporteur du projet de loi organique. - De façon très concrète et pratique, vous nous dites que parfois, grâce à ce texte, l'administration fiscale utilisera les moyens de la Justice, mais à quel moment si la Justice n'est pas saisie ? Comment demander à un procureur de recourir à certaines procédures s'il ne peut être officiellement saisi ?

M. Jean-Yves Leconte. - Ma question rejoint celle de mes collègues. Si l'administration obtient des pouvoirs actuellement dévolus la Justice, est-il logique que cela reste exclusivement une prérogative de l'administration fiscale ?

M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué au budget. - Le dispositif est très encadré. L'administration fiscale ne disposera pas de moyens intrusifs, attentatoires aux libertés publiques, pour contrôler les contribuables, contrairement à ce qu'affirmait un article récent du journal Le Monde. Cette loi accorde les mêmes garanties aux justiciables que lorsqu'ils sont poursuivis dans d'autres affaires.

Lors d'une émission télévisée, j'ai mentionné la possibilité pour l'administration fiscale d'utiliser les écoutes téléphonique. La réponse ne s'est pas faite attendre... il y a eu des centaines de « tweets » pour dire que le Gouvernement rétablissait les écoutes. Non ! Ces écoutes ne sont possibles que dans des conditions très encadrées, avec un dispositif d'autorisation. L'administration fiscale ne peut engager de telles investigations d'elle-même. Elle fera des contrôles. Lorsqu'une infraction est matérialisée, une amende, qui a valeur de sanction pénale, pourra être prononcée.

Si nous considérons que d'autres éléments le justifient, une fois que la commission des infractions fiscales (CIF) est intervenue, nous pourrons déclencher l'action judiciaire notamment pour rassembler des éléments judiciaires. Ces éléments sont précisément identifiés dans la loi comme des circonstances aggravantes. Il s'agit notamment du blanchiment, de l'utilisation de structures interposées, de trusts, ou de la mobilisation de paradis fiscaux.

En revanche, je ne pense pas que la procédure judiciaire ait vocation à s'appliquer à l'ensemble des affaires. On aboutirait alors à un excès de judiciarisation et à un encombrement des tribunaux.

M. Alain Anziani, rapporteur. - C'est donc l'administration fiscale qui choisit les dossiers dans lesquels la CIF intervient. Pourquoi ne pas choisir plutôt un système dans lequel les affaires complexes, ou très complexes, relèvent du parquet plutôt que de l'administration fiscale ?

M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué au budget. - Les critères précis qui encadrent l'instruction des dossiers par l'administration fiscale sont énumérés dans la loi. Ils relèvent de l'aggravation de fraude fiscale. L'administration fiscale n'intervient pas « à la tête du client ».

De plus, les critères selon lesquels la CIF statue seront rendus publics dans un rapport annuel remis au Parlement. Le ministre ne connaît pas de ces affaires. Depuis ma prise de fonctions, il y a deux mois et demi, je ne suis jamais intervenu dans la conduite des opérations de contrôle et, a fortiori, dans la définition des éventuelles suites correctionnelles. Une circulaire l'interdit d'ailleurs.

La réponse ainsi apportée me semble être la bonne. Elle répond à vos inquiétudes, tout en permettant à l'administration fiscale de percevoir ce qui lui est dû. Face aux fraudeurs, ce qui compte c'est la rapidité et l'importance de la sanction. Pour les « fraudeurs de grand chemin et de grand genre », l'amende infligée est plus significative que la prison. La loi va dans le sens d'un durcissement des sanctions et d'une pénalisation accrue.

Pour répondre au rapporteur général de la commission des finances, M. François Marc, l'Assemblée nationale, par voie d'amendement, a créé un registre national des trusts, conçu sur le modèle du registre du commerce et des sociétés. Tout manquement à cette obligation de déclarations sera lourdement sanctionné. Cette disposition doit être retravaillée, mais l'idée est là. Au G8, le Président de la République a souligné la nécessité que cette obligation s'applique à l'échelle internationale.

Quant aux « aviseurs », la rémunération est possible pour les douanes dès à présent. Ce dispositif peut être utile pour obtenir des informations, qui permettent de réaliser des saisies en situation de flagrance. Il est moins utile en matière fiscale, car l'information ne peut être utilisée comme élément de preuve. En revanche, la loi permettra désormais l'utilisation de listes, transmises à l'administration fiscale de façon licites, mais dont l'origine ne l'est pas. Le problème « HSBC » ne se poserait alors plus du tout dans les mêmes termes.

Enfin, concernant les prix de transfert, je vous renvoie au rapport de l'inspection générale des finances. Nous souhaitons travailler avec les entreprises sur ce sujet. Des dispositions ont déjà été prises dans la loi bancaire et dans la loi de finances rectificative pour 2012. Nous envisageons d'améliorer cette législation dans la loi de finances initiale pour 2014.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Notre débat a été très riche. Monsieur le ministre, vous nous avez éclairés par la force de votre argumentation et votre sens de la pédagogie. Nos collègues ont également fait avancer la discussion par leurs interventions très intéressantes. Chacun a donc pu s'exprimer avec sa part de vérité. Je vous remercie.

COMPTE RENDU DE L'AUDITION DE MME CHRISTIANE TAUBIRA, GARDE DES SCEAUX, MINISTRE DE LA JUSTICE
(mardi 2 juillet 2013)

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M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous sommes heureux d'entendre Mme le Garde des sceaux sur le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière et sur le projet de loi organique relatif au procureur de la République financier. Nous nous reverrons d'ailleurs dès demain en séance pour le débat sur la réforme du Conseil supérieur de la magistrature.

J'ai également appris qu'il y aurait demain une communication au conseil des ministres sur la prochaine loi pénale, qui pourrait être présentée dès le début du mois de septembre. J'en suis ravi : nous eussions été frustrés que la conférence de consensus et tous les travaux associant les partenaires de la justice n'eussent point de suite.

Mme Christiane Taubira, Garde des sceaux, ministre de la justice. - Merci de m'accueillir, pour parler du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière et du projet de loi organique relatif au procureur de la République financier, qui modifie l'ordonnance de 1958. Le projet de loi ordinaire vise toutes les atteintes à la probité. Ce n'est pas la première fois que l'on consolide l'arsenal répressif en la matière. Cependant, les précédentes lois visaient toujours à répondre à des circonstances particulières, introduisant des incriminations nouvelles ou aggravant les sanctions pénales. Les corrupteurs, en effet, sont astucieux et le phénomène ne cesse de muter ; depuis les années quatre-vingt, le législateur y a répondu en multipliant les textes sur l'organisation de la vie publique, la transparence, la lutte contre la corruption, les conflits d'intérêts ou encore le financement des partis politiques.

Les présents textes sont différents. Le gouvernement y travaille depuis juin 2012 avec la direction des affaires criminelles et des grâces, le service central de prévention de la corruption et le pôle économique et financier du tribunal de Paris. Dès octobre 2012, j'avais déjà annoncé des mesures en réponse au rapport de l'OCDE sur la corruption, dont la possibilité pour les associations de se constituer partie civile.

Quelles dispositions structurelles introduire pour lutter contre cette criminalité ? Il s'agit d'abord de définir les atteintes à la probité et d'armer l'État pour y répondre. Nous créons ainsi un office central de lutte contre toutes les atteintes à la probité qui rassemblera les compétences de police judiciaire : police, gendarmerie, services fiscaux, douanes. Deuxième réponse, la création d'un parquet financier à compétence nationale pour les atteintes à la probité : corruption, conflit d'intérêts, favoritisme, « pantouflage », etc. Les infractions seront prises en compte depuis la détection jusqu'à l'exécution de la sanction, qu'il s'agit de rendre effective. Cela suppose une meilleure cohérence et une coordination visible entre politique fiscale et politique pénale. Nous facilitons la saisie en valeur, la confiscation des biens, nous alignons le régime de la confiscation applicable aux personnes morales sur celui des personnes physiques en matière de blanchiment. Tout cela constitue une armature structurée. Nous avons prévu des dispositions législatives et réglementaires, dont des circulaires communes avec le ministère du budget, ainsi que des mesures pour renforcer la transparence du fonctionnement de l'administration fiscale et améliorer l'échange d'informations avec le parquet.

Nous supprimons les pôles économiques et financiers, créés par la loi de 1975 et attachés aux cours d'appel. Les procédures en cours seront toutefois menées à terme. Les juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) hériteront de la délinquance économique et financière de grande et de très grande complexité. La compétence du parquet financier sera concurrente, ce qui évitera les annulations de procédure entamées par la JIRS. Leurs compétences d'attribution comprendront toutes les atteintes à la probité, la fraude fiscale complexe, la corruption d'agents publics... L'Assemblée nationale y a ajouté la fraude à la TVA, véritable fléau européen. À ce sujet, la France a déjà adopté des procédures efficaces en 2009 et 2010.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Merci. Nous avons reçu le ministre du budget, qui a évoqué la question de l'articulation entre administration fiscale et juge pénal.

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière. - Merci, madame la ministre, pour vos propos fermes et précis. Je m'interroge sur l'organisation judiciaire qui va naître de ces textes. Les procureurs s'inquiètent de la création d'un procureur financier : comment ce dernier va-t-il s'inscrire dans le paysage judiciaire ? Comment articuler deux parquets à Paris ? N'y aura-t-il pas conflit de compétence avec les JIRS ?

Je m'étonne que l'on crée un procureur financier sans lui confier toute l'opportunité des poursuites, qui est pourtant le coeur de métier du parquet... Ne pourrait-on envisager un droit d'opportunité des poursuites en matière de fraude fiscale ? Les transactions conclues par l'administration fiscale ont un indéniable intérêt budgétaire ; faut-il les faire valider par le parquet ?

L'équilibre entre l'exigence de lutte contre la fraude fiscale et le respect des droits fondamentaux est-il atteint ? L'article 10 autorise l'utilisation de preuves illicites, sans parler des techniques spéciales de la loi Perben II, comme la garde à vue de quatre jours, ni de la limitation du droit d'accès au dossier pénal.

Enfin, les députés ont introduit un article 2 bis qui renverse complètement la charge de la preuve en matière de blanchiment - étrangeté que nous proposerons sans doute de supprimer.

À l'article 9 quater, l'Assemblée nationale a fait courir le délai de prescription à compter de la connaissance de l'infraction. Faut-il remettre en question la jurisprudence de la Cour de cassation, opérante, et figer les choses dans la loi ?

Enfin, le barreau s'inquiète de l'article 10 quinquies, qui oblige le bâtonnier à faire une déclaration auprès de Tracfin en cas de soupçon. Comment cela peut-il fonctionner ? En 2012, un seul avocat a transmis une déclaration à Tracfin...

Mme Virginie Klès, rapporteur du projet de loi organique relatif au procureur de la République financier. - Ne craignez-vous pas que l'article 2 du projet de loi organique fige le champ de compétence des juges ? Ne peut-on pas être moins strict, tout en sanctuarisant les effectifs ?

Le texte est-il suffisant pour protéger les lanceurs d'alerte, qui risquent parfois leur vie ? Je proposerai un amendement pour protéger les mandataires sociaux, qui ne sont pas salariés et qui, révocables dans l'instant, auront bien du mal à réunir des preuves.

Quel est votre sentiment sur la Commission des infractions fiscales, sachant que la procédure est désormais contradictoire ?

Enfin, pouvez-vous nous rassurer sur l'articulation des compétences concurrentes ?

M. Pierre-Yves Collombat. - Apporter une réponse structurelle à un problème structurel, l'idée n'est pas mauvaise. Mais quelle sera l'efficacité de ce dispositif tant que l'Europe abritera des paradis et purgatoires fiscaux, et des chambres de compensation comme Clearstream ? Où est la frontière entre la délinquance et les pratiques ordinaires de surfacturation aux filiales par les multinationales ? En quoi ces textes peuvent-ils vraiment s'attaquer à la racine du mal ?

Mme Jacqueline Gourault. - Il est apparu lors des auditions que les pôles économiques et financiers étaient utiles pour assurer le maillage du territoire, sachant que l'on ne compte que neuf JIRS. Leur suppression répondrait-elle à des préoccupations d'ordre budgétaire ? Nous pourrions l'entendre mais il faudrait que cela soit explicite.

Par ailleurs, l'audition de M. Cazeneuve m'a persuadée qu'il était inutile de créer des procureurs financiers : l'administration fiscale semble très bien gérer les choses !

M. René Vandierendonck. - L'évasion fiscale se chiffre à 60 milliards d'euros par an, plus que le budget de l'Éducation nationale. On ne peut qu'approuver toute mobilisation pour lutter contre un phénomène qui n'avait jamais connu une telle ampleur auparavant. Nous avons soutenu sans réserve M. Moscovici lorsqu'il a porté ce débat sur la scène internationale et restons persuadés qu'il faut renforcer à la fois les moyens d'investigation de l'administration fiscale, notamment l'accès aux fichiers numérisés, et l'efficacité de l'action publique, en créant un parquet spécialisé. Les bonnes âmes du conseil national des barreaux s'émeuvent que la garde à vue puisse être prolongée, mais il faut mettre en balance ces restrictions aux libertés et l'impératif d'ordre public de lutter contre cette criminalité à grande échelle.

La régularisation n'a plus le vent en poupe en France depuis quelques temps, pour des raisons politiques et idéologiques. Mais regardez la Belgique, qui a régularisé pour 550 millions d'euros pour le seul mois de juin... Ne négligeons pas les transactions amiables.

M. Michel Mercier. - Je remercie Mme la Garde des sceaux d'être avec nous. Le projet de loi contient un certain nombre d'avancées - introduction de circonstances aggravantes lorsque les faits sont commis en bande organisée ou font intervenir des comptes offshore, extension des techniques spéciales d'enquête, saisie des avoirs criminels, dans le prolongement des mesures prises sous la précédente législature - je ne parlerai pas des « lois de l'ancien quinquennat », comme l'a fait Mme la Garde des sceaux hier soir à la télévision, car je ne connais que des lois de la République...

D'accord pour rationaliser les JIRS en supprimant les pôles auprès des cours d'appel. Les premières ont prouvé leur efficacité, notamment à Marseille ou à Paris, les seconds ne représentent pas grand-chose... Créer un office central ? Pourquoi pas, si les moyens suivent.

Le procureur financier indépendant, là encore, pourquoi pas ? Mais les infractions financières sont rarement verticales, il s'agit le plus souvent d'une chaîne d'infractions pénales. Toutes les juridictions reposent sur une dyarchie : un président, un procureur. Faire intervenir deux procureurs concurremment posera problème. Pourquoi n'avoir pas opté alors pour une juridiction ad hoc, comme en Espagne, pour plus de cohérence ? Votre procureur financier sera rattaché au procureur général de Paris, qui appellera au téléphone la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG) pour trancher les innombrables conflits de compétence qui surgiront. Quand celle-ci ne saura trancher, c'est votre cabinet qui le fera... Un « procureur indépendant » ? Comment serait-il plus indépendant que les autres, sachant qu'il sera nommé de la même façon ? Serait-ce avouer implicitement que vous ne croyez pas à votre réforme du CSM ?

Les intentions du gouvernement sont bonnes, mais pourquoi n'avoir pas choisi une voie plus pragmatique, tenant compte de la complexité et de l'enchevêtrement des infractions pénales ? Pourquoi ne pas avoir renforcé le rôle des JIRS ? Certes, la politique est aussi de la communication et je conçois qu'il faille faire des annonces, mais ce procureur financier créera plus de problèmes qu'il n'en résoudra. D'ailleurs, tout le monde est contre...

Mme Cécile Cukierman. - Ces deux projets de loi font suite au travail du Sénat sur l'évasion fiscale et à une malheureuse actualité qui a donné une bien piètre image des élus... Contrairement aux députés de l'opposition, qui prétendent combattre l'évasion fiscale par l'amnistie en cas de rapatriement des sommes, j'estime qu'il faut réaffirmer l'exigence de l'impôt et de la solidarité nationale. Pour être efficaces, ces deux textes devront être accompagnés de moyens réels pour lutter contre la fraude fiscale, sur le plan financier comme sur le plan judiciaire. Au-delà de la création d'un procureur financier, il faut sensibiliser les professionnels de la justice à la question de l'évasion, car nombre d'affaires sont dévoilées au détour d'autres enquêtes. Nous devons conserver un maillage national.

Plus largement, ces textes s'inscrivent dans la volonté du gouvernement de renforcer l'indépendance de la justice. Mais il ne suffit pas d'un procureur dit indépendant ; le parquet dans son entier doit l'être, pour garantir l'indépendance de la justice. Il serait impensable pour nous de soutenir un tel texte si, dans deux jours, notre assemblée venait à réintroduire la notion d'instructions individuelles au parquet... Pour réconcilier nos concitoyens avec l'institution judiciaire, l'indépendance vis-à-vis du pouvoir politique, quel qu'il soit, est plus que jamais de mise.

M. Jean-Yves Leconte. - Ces textes donnent de nouveaux outils à la justice mais aussi aux douanes. Toutefois, la création d'un procureur financier pose la question de l'indépendance de la justice : si le processus de nomination des procureurs n'est pas rendu plus indépendant, il peut en résulter un danger pour les libertés et pour la démocratie. Ce texte n'arrive-t-il pas un peu tôt ? Il aurait mieux valu attendre l'adoption de la réforme du CSM pour vous éviter d'avoir à dire, comme jadis François Mitterrand : « Ces institutions étaient dangereuses avant moi et le resteront après moi »... 

Mme Esther Benbassa. - Je tiens à souligner une confusion : on parle de « lanceurs d'alerte », or il s'agit de délateurs. Soyons précis.

M. Patrice Gélard. - MM. Mercier et Collombat ont tout dit. Vos intentions sont excellentes, madame la ministre, mais les solutions que vous proposez, guère satisfaisantes. On reste au milieu du gué, au risque de devoir reprendre cette loi ultérieurement, faute d'en avoir suffisamment analysé les conséquences. Je me méfie comme de la peste des procureurs spécialisés, a fortiori quand il n'y a qu'un seul lieu de spécialisation : il se transforme vite en chapelle. Je préfère un peu d'émulation.

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. - Il y aura deux procureurs à Paris, sous l'autorité, comme le veut le principe d'autorité hiérarchique inscrit dans l'ordonnance de 1958, du procureur général. Celui-ci tranchera d'éventuels conflits de compétence. En cas de difficulté à trancher, se tournera-t-il vers la DACG ? Certes, avec le système des instructions individuelles, les arbitrages et les partages que nous avons connus, cela pourrait être un réflexe. Mais vous examinerez demain un autre projet de loi, concernant les attributions du garde des sceaux et ses relations avec les parquets : le garde des sceaux donnera désormais des instructions générales et impersonnelles par voie de circulaire. En cas de conflit, il y aura une circulaire indiquant les critères de répartition, il ne sera pas nécessaire d'interroger en catimini la DACG ou le cabinet du ministre...

M. Michel Mercier. - Je n'ai pas dit « en catimini », mais par téléphone !

Mme Christiane Taubira, Garde des sceaux. - Vous l'avez suggéré. J'ai déjà diffusé des circulaires de politique pénale territoriale, vous le savez, pour l'agglomération de Marseille et pour la Corse. J'ai mis en place un comité stratégique régional qui rassemble les trois procureurs généraux de Marseille, de Corse (Bastia et Ajaccio) et Paris. Ses réunions, bimestrielles, ont lieu le plus souvent à Paris, mais parfois aussi à Bastia ou à Marseille. Nous travaillons sur les critères et les indicateurs d'objectifs, que je diffuse ensuite par circulaire. Laquelle n'est ni une consigne, ni une instruction.

M. Michel Mercier. - Vous choisirez !

Mme Christiane Taubira, Garde des sceaux. - Au contraire, puisque nous avons mis en place des instructions prévoyant les modalités et les critères de la répartition.

Nous supprimons les pôles économiques et financiers, et renvoyons sur les JIRS, qui seront renforcées, les procédures de grande complexité ; le parquet financier aura les procédures de très grande complexité, notamment celles qui ont des ramifications internationales. Nous renforçons ainsi la cohérence et l'efficacité. À quel moment confier une procédure à la JIRS ? Il n'y a pas de critère simple. J'ai interrogé de nombreux magistrats instructeurs : aucun ne m'a fourni une solution unique, permanente, infaillible ! Mais il y a quelques indicateurs évidents. En Corse, on est passé de 30 % de transferts à la JIRS de Marseille à 50 % l'année dernière, et à 60 % actuellement : ce résultat satisfaisant est lié à la consigne, que j'ai donnée dans la circulaire de politique pénale territoriale, de favoriser la co-saisine de la police et de la gendarmerie, grâce à quoi l'on détecte plus rapidement les procédures à transférer. J'ajoute, et vous, parlementaires, le comprendrez, qu'il convient de ne pas délocaliser toutes les procédures de la Corse vers Marseille. Les citoyens doivent voir la justice à l'oeuvre sur place : c'est un message de force et de présence de l'État - même si la rapidité de transmission à la JIRS est un facteur d'efficacité. L'accroissement du nombre d'affaires transmises ne sera pas exponentiel : nous avons atteint une zone d'équilibre et nous n'atteindrons pas les 80%.

Ma position sur le monopole fiscal découle d'une conviction : toute infraction doit être punie. Celle qui est repérée doit être transférée à la justice. Engorgement des tribunaux ? De façon transitoire, sans doute, mais l'effet dissuasif devrait opérer au fil des années. Je reste persuadée, même après l'arbitrage rendu par le Premier ministre, qu'il faut trouver les moyens pour traiter judiciairement les infractions fiscales. Nous avons accru la transparence du dispositif, en obligeant la Commission des infractions fiscales à publier un rapport annuel indiquant le nombre de poursuites et celui d'affaires classées ; le parquet sera informé de toutes les procédures. Il existe des infractions, je songe au blanchiment de fraude fiscale, que le parquet peut instruire sans être tenu de transmettre. Nous avons pris des dispositions obligeant l'administration fiscale à informer le parquet des suites réservées aux affaires transmises. De même, pour l'efficacité de l'action de l'État, nous imposerons au parquet d'informer l'administration fiscale des suites données aux affaires transmises par la Commission. Nous pouvons sans doute encore progresser sur le monopole fiscal  et sur la possibilité pour le parquet d'instruire des affaires de fraude fiscale. Mais je sais aussi que l'État a besoin d'argent et je reconnais que les arguments sonnants et trébuchants de l'administration fiscale sont convaincants.

Mme Jacqueline Gourault. - Exactement !

Mme Christiane Taubira, Garde des sceaux. - J'ai beaucoup travaillé sur ce texte avec le ministre du Budget. Nous recherchons des réponses efficaces afin que les fraudeurs n'aient pas le sentiment d'échapper à la loi. Chaque fois que ce sera possible, une action publique sera déclenchée et il y aura une procédure judiciaire. Une négociation avec l'administration fiscale, toutefois, ne devrait pas être interrompue par la procédure judiciaire, afin que le contribuable ne puisse tirer avantage de la situation pour retarder le paiement des pénalités... Les deux procédures semblent pouvoir être conduites simultanément, même si, on l'observe dans les procédures disciplinaires de la fonction publique, la procédure administrative est généralement interrompue dans l'attente de décisions judiciaires. Nous y réfléchissons encore, avant le débat parlementaire de la semaine prochaine.

Sur les 260 procédures de grande complexité, avec des ramifications internationales, qui sont actuellement en cours, une centaine pourrait être très rapidement transférée au parquet financier. Le procureur financier aura immédiatement du travail. L'office central disposera d'effectifs et de moyens en conséquence.

Nous sommes très sensibles à la stigmatisation sociale et à la sanction pénale, mais également aux droits de la défense. Je n'ai pas parlé des articles 3, 10 et 11 puisque vous avez auditionné M. Cazeneuve ; ils comportent des dispositions sur l'extension des techniques spéciales d'enquête, dont la garde à vue, sous le contrôle du juge des libertés et de la détention.

Les conditions dans lesquelles les lanceurs d'alertes peuvent intervenir et le champ d'infractions couvert me paraissent, comme je l'ai dit à l'Assemblée nationale, trop larges. La question des mandataires sociaux se pose, effectivement. Nous avons le souci d'un niveau de protection identique des lanceurs d'alerte dans le public et le privé. L'Assemblée nationale a élargi les dispositions existantes aux non-titulaires de la fonction publique, mais Mme Lebranchu, en pleine consultation avec les organisations syndicales, a été gênée par ces interférences... Le ministre du travail a proposé un amendement bien construit mais qui aurait introduit une différence entre régime du privé et du public, c'est pourquoi je l'ai écarté, sachant en outre que le Sénat pourrait améliorer le texte.

Nous reviendrons en séance sur la Carpa et les signalements par les avocats. Je suis d'accord avec les propos de M. Collombat sur les paradis fiscaux, mais ceux-ci ne sont pas l'objet de ce texte. Il s'agit toutefois d'un ensemble cohérent : le procureur sera indépendant si le projet de loi sur le CSM est voté.

M. Michel Mercier. - Le procureur financier n'est pas plus indépendant que les autres, ni moins !

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. - Le régime sera identique pour tous. Si la réforme est votée, et que la nomination des magistrats du parquet se fait sur avis conforme du CSM...

M. Michel Mercier. - Cela dépend de vous !

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. - De vous ! Porterez-vous par votre vote la lourde responsabilité de n'avoir pas permis l'indépendance du procureur ?

M. Michel Mercier. - Vous êtes responsable de la réforme voulue par le président de la République.

Mme Christiane Taubira, Garde des sceaux. - J'ai répondu à Mme Gourault. Quelles que soient les restrictions de liberté, les impératifs d'ordre public importent également et il convient de trouver un bon équilibre. Les lois de l'ancien quinquennat sont bien des lois de la République, mais d'un point de vue chronologique, ce sont bien celles de l'ancien quinquennat : il n'y a rien d'injurieux à dire cela !

M. Michel Mercier. - Vous allez les renforcer alors que vous avez refusé de les voter !

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. - Je m'incline devant les lois de la République, même lorsqu'elles me déplaisent : ce n'est pas le cas de tout le monde, comme on le voit depuis plusieurs semaines...

Vous parlez de cohérence en faisant référence à l'Audiencia nacional d'Espagne. Une juridiction spécialisée serait cohérente en soi, certes, mais pas avec notre système judiciaire ! Je vous signale du reste que l'Espagne est très intéressée par l'organisation de notre parquet - alors même que la Cour européenne des droits de l'homme nous adresse régulièrement des observations... En Espagne, le roi nomme un procureur de la nation, dont les fonctions cessent lorsque le gouvernement est modifié : devons-nous envier ce système ?

M. Michel Mercier. - Il nous manque un roi !

Mme Christiane Taubira, Garde des sceaux. - Sur les effectifs, nous avons estimé qu'il y aurait besoin d'une centaine de magistrats, greffiers et fonctionnaires. Nous créerons une cinquantaine de postes dès le prochain projet de loi de finances : une vingtaine pour le parquet, une dizaine de juges d'instruction, cinq greffiers et cinq fonctionnaires. Il faudra ensuite créer des postes de magistrats du siège pour l'appel, mais nous avons un peu de temps...

Je ne suis pas maîtresse du calendrier, mais je ne doute pas que, par souci de cohérence et de rigueur, les deux chambres voteront tous les textes ou les rejetteront tous.

Mme Cukierman craint le retour des instructions individuelles, mais je ne sache pas que le Sénat compte les restaurer...

M. René Vandierendonck. - Notre collègue exorcise ses craintes.

Mme Cécile Cukierman. - Je prends acte des travaux passés de la commission, je n'exorcise aucune crainte !

Mme Christiane Taubira, Garde des sceaux. - Nous inscrivons au contraire dans le code de procédure pénale l'interdiction de donner des instructions dans les affaires individuelles. J'ai bien entendu la remarque de Mme Benbassa sur les lanceurs d'alertes et les délateurs. J'ai écouté avec délectation M. Gélard nous dire que nous sommes restés au milieu du gué : il a ainsi répondu à M. Mercier ! Nous souhaitons consolider les institutions en prenant des dispositions pérennes, mais n'avons pas la vanité de croire qu'aucun travail ne restera à faire après nous.

Il y a concurrence sur la compétence de l'anti-terrorisme. Or, dans les faits, la compétence est exercée exclusivement à Paris. Cet exemple devrait apaiser les inquiétudes. Les procureurs auront la sagesse de transférer les affaires pour lesquelles leur juridiction n'est pas armée. La compétence concurrente a pour intérêt d'éviter l'annulation des actes : tandis que des attributions exclusives imposeraient au parquet financier de recommencer tout à zéro, il pourra reprendre le travail accompli par la JIRS en validant ses actes. Ce sera autant de temps gagné.

M. Gélard a dit se méfier des procureurs spécialisés et préférer qu'il y en ait deux plutôt qu'un seul.

M. Patrice Gélard. - Ne croyez-vous pas qu'il faudrait s'attaquer à la refonte des codes de procédure civile et pénale ?

Mme Christiane Taubira, Garde des sceaux. - Ce n'est pas un quinquennat qu'il faudrait, mais cinquante ans !

M. Michel Mercier. - Vous pourriez vous adresser à M. Raimbauq, qui a commencé un travail en ce sens durant « l'ancien quinquennat ». Il est un excellent juriste.

M. Patrice Gélard. - Le travail avait bien avancé...

Mme Christiane Taubira, Garde des sceaux. - Nous travaillons en ce moment avec l'Union européenne sur le droit des contrats. Un projet de loi traitera du préjudice écologique et de la réparation. Bref, nous nous penchons sur des éléments fondamentaux du code de procédure civile.

M. Patrice Gélard. - Il est en grande partie réglementaire : le modifier serait rapide. Le code de procédure pénale, lui, commence à être un peu vermoulu...

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Merci pour vos explications, madame la ministre, elles nous sont utiles.

EXAMEN EN COMMISSION
(mercredi 10 juillet 2013)

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je salue le rapporteur général de la commission des finances, M. François Marc, qui va nous rendre compte de l'avis de la commission des finances sur ce projet de loi.

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - La commission des finances a fourni un gros travail sur le texte relatif à la fraude fiscale et à la grande délinquance économique et financière. Cet ambitieux et difficile projet suscite des débats. La discussion à l'Assemblée nationale a été fournie, et les députés ont triplé le nombre d'articles alors que le texte initial avait déjà été complété par une lettre rectificative.

La fraude fiscale est à l'origine chaque année, pour l'État, de pertes de recettes de trente à quatre-vingt milliards d'euros selon les estimations. Parce qu'elle introduit une inégalité profonde devant la loi fiscale, la réprimer est une exigence démocratique. Elle fait appel à des techniques particulières qui ont beaucoup évolué ces dernières années. Nous ne nous intéressons pas ici à la fraude à la TVA du cafetier du coin, mais à la grande fraude mondialisée et sophistiquée, qui utilise internet pour faire échapper en un clic des centaines de millions d'euros à l'impôt. Cette fraude consiste parfois non à ne pas payer, mais à encaisser, par exemple dans les cas de carrousels de TVA intracommunautaire ou de fraudes à la taxe carbone.

Ce texte touche à toutes les dimensions de la lutte contre la fraude fiscale. Il renforce les moyens d'enquête, en regroupant la brigade centrale de lutte contre la corruption et la brigade nationale de répression de la délinquance fiscale en un office central des investigations financière et fiscales et en créant un registre public des trusts, qui sont un des moyens d'échapper à l'impôt.

Il alourdit les peines, qui étaient à la fois faibles et faiblement appliquées, pour un grand nombre d'infractions d'atteintes à la probité. Comme Dominique Raimbourg l'a indiqué à l'Assemblée nationale, l'amende encourue est parfois ridicule au regard du bénéfice de l'infraction. Les députés ont donc décidé de la fixer à 10% du chiffre d'affaires moyen des trois dernières années en matière correctionnelle, et 20% en matière criminelle. Le texte crée un délit de fraude fiscale commise en bande organisée, et aggrave le délit de fraude lorsqu'un compte est ouvert à l'étranger ou qu'il y a des manoeuvres frauduleuses. Les peines d'amende en cas d'atteinte à la probité sont sensiblement alourdies : elles passeront de 30 000, 75 000 ou 150 000 euros à 200 000, 500 000 ou un million d'euros. Un délit d'abus de biens sociaux aggravé est aussi instauré.

Outre la création d'un procureur de la République financier, nous améliorons sensiblement le recouvrement, par des dispositions sur les saisies et les moyens de recouvrement ; en cas de condamnation d'une personne morale pour blanchiment, l'intégralité du patrimoine pourra être confisquée. D'importantes dispositions concernent les contrats d'assurance-vie, qui servent parfois à recycler le produit de l'infraction. Le montant estimé de la fraude pourra être recouvré en valeur dans le patrimoine du fraudeur.

Plusieurs points font débat. L'article 1er donne aux associations la possibilité d'intervenir dans la procédure pénale, en se constituant partie civile ou en se joignant à une action en cours. Il leur faudra disposer d'un agrément, ce qui déplaît à certaines associations, mais cette disposition protègera les associations les plus pertinentes et évitera des abus.

Une première modification aux règles de prescription a été introduite par l'Assemblée nationale : inscrivant dans la loi la jurisprudence de la Cour de cassation en matière d'infractions dissimulées, elle fixe comme début du délai de prescription la révélation du fait. Si nous retenons cette position de l'Assemblée nationale, et non celle de la Chancellerie, il faudra modifier sa rédaction, car les députés n'ont visé que les délits. Pourquoi ne pas inclure les crimes ? La corruption de magistrat en est un, et il n'y a pas de raison que les règles de prescription soient plus favorables pour un assassinat que pour un délit.

Je vous proposerai de supprimer un article introduit par l'Assemblée nationale pour renverser la charge de la preuve dans les affaires de blanchiment, car il porte une atteinte excessive aux droits de la défense : il n'incombe pas au justiciable de démontrer qu'il n'a pas blanchi d'argent.

Le texte étend à la fraude fiscale aggravée les techniques spéciales d'enquête déjà autorisées par la loi Perben 2 dans la lutte contre le crime organisé ou la grande délinquance : surveillances, infiltrations, et surtout extension à quatre jours de la garde à vue. Les auditions auxquelles nous avons procédé nous ont démontré, malgré des divergences de points de vue,  qu'une telle extension - sous le contrôle du juge des libertés et de la détention - est souvent nécessaire : les perquisitions peuvent durer un ou deux jours, et il faut bien deux jours de plus pour que la confrontation ait vraiment lieu.

Mme Virginie Klès, rapporteur du projet de loi organique. - Les quatre jours ne sont pas forcément successifs, mais ils sont nécessaires dans certaines affaires complexes.

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - Le texte autorise l'utilisation des preuves illicites transmises par l'autorité judiciaire. Le principe de réalité conduit à dire qu'il serait dommage, par exemple, de se priver des preuves apportées par la liste issue de la banque HSBC.

M. Michel Mercier. - Une conversion intéressante...

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - On voit apparaître la notion de « repenti », lequel pourrait bénéficier d'un allègement de peine égal à la moitié de la peine encourue s'il dénonce ses complices. Un tel dispositif, dont toutes les auditions nous ont démontré la nécessité, fournira une monnaie d'échange incitant à fournir à la justice des informations sur l'infraction elle-même ou sur les complices.

Nous proposons de mieux encadrer les dispositions portant sur les lanceurs d'alerte, sur le modèle de l'article 40 du code de procédure pénale, afin qu'elles ne fonctionnent pas pour les personnes qui alertent la presse, par exemple.

Le texte réorganise les juridictions compétentes en matière économique et financière, qui fonctionnent actuellement sur quatre niveaux : tribunaux de grande instance ordinaires, pôles de l'instruction, 36 pôles économiques et financiers, et huit juridictions interrégionales spécialisées (JIRS). Il supprime les pôles économiques et financiers, même si Mme Taubira a précisé qu'elle maintiendrait des moyens spécifiques dans certains cas, comme à Bastia ; il renforce les JIRS ; il crée un procureur de la République financier, qui siègera aux côtés du procureur du TGI de Paris, sous l'autorité du procureur général près la cour d'appel de Paris. L'avantage principal sera sa visibilité ; sa création n'a toutefois de sens que s'il dispose d'une autonomie financière. Il sera l'interlocuteur privilégié des services d'enquête nationaux comme des autorités judiciaires étrangères. Le parquet européen aura une forte compétence sur les questions financières : le procureur de la République financier assurera la liaison.

Le critère de répartition des affaires entre les différents niveaux sera leur degré de complexité : nombre d'auteurs de l'infraction, étendue géographique... Je proposerai par amendement de confier au procureur général près la cour d'appel de Paris le soin de régler les conflits de compétence, car la garde des sceaux fait preuve de son optimisme habituel en estimant que tout se règlera facilement. Mieux vaut éviter que le règlement d'affaires urgentes soit retardé par ce type de problème.

Bernard Cazeneuve, dont je salue l'action et la compétence, n'aime guère l'expression de « verrou de Bercy ». Elle correspond pourtant à une réalité : depuis 1920, il y a en France des procédures fiscale et pénale parallèles. Le procureur de la République ne peut engager une procédure pénale sans y avoir été autorisé par la commission des infractions fiscales (CIF), créée pour protéger le contribuable, mais dépendante de l'administration fiscale. Cette dernière lui transmet, chaque année, un millier de dossiers de son choix, dont environ 900 sont ensuite soumis à la justice - des dossiers souvent mal faits et en limite de prescription, nous ont dit les magistrats que nous avons entendus, sauf ceux qui travaillent à Bercy... Si l'administration fiscale constate des faits de corruption, ou d'abus de confiance, elle ne saisit pas la justice. Le ministre défend cet état de choses avec un argument-massue : il fait rentrer de l'argent dans les caisses de l'Etat (14,3 milliards d'euros de droits, et 3,7 milliards d'euros de pénalités en 2012). Rien, pourtant, n'empêchera que les enquêtes fiscales et les redressements continuent...

M. François Pillet. - Tout à fait !

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - Depuis 2008 et l'arrêt Talmon de la Cour de cassation, des poursuites judiciaires peuvent être engagées en cas de blanchiment. C'est l'origine des récentes affaires de fraude fiscale : y aurait-il eu une plainte contre M. Cahuzac si Bercy avait été seul en mesure de la déposer ? Il est tout de même paradoxal de pouvoir poursuivre le blanchiment mais pas l'infraction qui en est à l'origine. L'arrêt Talmon n'a d'ailleurs pas nui aux finances publiques.

Nous vous proposons donc d'autoriser la justice à poursuivre les infractions fiscales découvertes à l'occasion d'autres procédures, ou lorsque ces infractions ont été commises en bande organisée ou par le recours à diverses manoeuvres : ces expressions définissent la compétence du procureur de la République financier en matière de fraudes fiscales complexes. En outre, les transactions seraient soumises, pour ces fraudes complexes, à l'approbation du procureur de la République, comme cela se pratique dans la plupart des démocraties, et en matière douanière.

Bercy a l'impression qu'on lui arrache le foie. A tort : il pourra toujours poursuivre. Nous en avons eu récemment un exemple dans un domaine similaire : l'AMF vient d'infliger à LVMH une amende de huit millions d'euros, alors même que la procédure pénale sur plainte d'Hermès se poursuit au tribunal de grande instance de Paris

M. Jean-Jacques Hyest. - L'Autorité des marchés financiers est très spécifique.

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - En effet, mais l'administration fiscale peut très bien agir de même.

Mme Virginie Klès, rapporteur du projet de loi organique. - La délinquance en col blanc a évolué pour se rapprocher de la criminalité organisée, d'où la nécessité de faire bouger les lignes - au risque de bousculer un peu le respect des droits et libertés. Cette évolution justifie pleinement la création d'une juridiction nouvelle. Afin de garantir son indépendance, le mode de nomination du procureur financier sera calqué sur celui des procureurs ; de même, il ne pourra rester en fonctions plus de sept ans. L'article 2 du projet de loi organique, introduit à l'Assemblée nationale, encadre de manière un peu trop rigide la spécialisation des magistrats financiers ; le Gouvernement a déposé des amendements pour y remédier.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il s'agit de sujets complexes, non dénués d'enjeux politiques.

M. François Marc, rapporteur pour avis de la commission des finances. - Je suis honoré d'être votre invité. Mes trois années comme membre de la commission des lois à mon arrivée au Sénat m'ont beaucoup marqué.

Le champ de notre avis s'est élargi avec l'adoption par l'Assemblée nationale d'un grand nombre d'articles additionnels, pour passer de quatre à 28 articles, de nature et de portée très diverses. Ces articles visent pour l'essentiel à accroître les moyens d'investigation de l'administration fiscale, à augmenter les obligations déclaratives et les contrôles pouvant être opérés, à élargir les preuves pouvant être utilisées à l'appui des procédures de redressement, à élargir le champ des infractions ou la prise en compte des circonstances aggravantes et, enfin, à augmenter le régime des sanctions.

Bref, ce projet de loi est une compilation de mesures, à l'image d'un collectif de fin d'année. Les lois de finances rectificatives de fin 2011 et de fin 2012 comportaient déjà de nombreuses mesures contre la fraude, preuve qu'il ne s'agit pas d'un sujet de clivage politique, malgré des nuances sur l'échelle des sanctions ou sur le retour des évadés fiscaux. En période de crise, au moment où les contribuables sont sollicités pour redresser les comptes publics, il est inacceptable de laisser des revenus échapper frauduleusement à l'impôt.

Le texte, qui renforce les instruments aux mains de l'administration, n'est qu'une étape. Le prochain projet de loi de finances comprendra des dispositions sur l'encadrement des prix de transfert, faisant suite au récent rapport de l'Inspection générale des finances. Les avancées de la coopération européenne et internationale en matière d'échange d'informations auront également des conséquences sur notre législation et notre dispositif conventionnel. La sous-imposition des multinationales, en particulier dans le secteur du commerce électronique, les fameuses GAFA, ne peut être traitée au niveau national, tant les acteurs économiques sont mobiles et habiles.

La commission des finances a adopté douze amendements qui facilitent l'accès à l'information des administrations fiscale et douanière et augmentent les sanctions, notamment en cas d'obstruction aux contrôles. Sur la recevabilité des preuves comme sur le monopole des poursuites de l'administration fiscale, nous avons une lecture différente de celle de votre rapporteur. Nous considérons en effet que l'objectif premier de la lutte contre la fraude est d'assurer le recouvrement rapide de l'impôt éludé et des pénalités qui l'accompagnent. Nul doute que la confrontation de ces approches enrichira notre débat.

M. François Pillet. - Sachant qu'une loi pénale plus sévère ne peut s'appliquer aux situations en cours, nous pouvions nous donner un peu plus de temps et attendre au moins le rapport de la commission d'enquête sur le rôle des banques dans l'évasion fiscale, que je préside et dont Eric Bocquet est rapporteur. Disposant de pouvoirs d'investigation plus larges, nous recueillons chaque semaine des témoignages et des explications sur la fraude fiscale, les infractions économiques, les montages nouveaux, qui apparaissent quotidiennement. La précédente commission d'enquête sénatoriale sur l'évasion fiscale avait émis 61 propositions, adoptées à l'unanimité ; je ne doute pas que celle-ci parviendra à des conclusions tout aussi consensuelles.

Oui au renforcement de l'arsenal juridique contre la fraude fiscale ; encore faudrait-il que le texte s'y emploie véritablement. Nous devrions parvenir à un accord sur plusieurs points évoqués par le rapporteur, comme la prescription. Reste que si la fraude fiscale n'est pas suffisamment réprimée et sanctionnée, c'est que l'administration fiscale ne le veut pas : ne viennent devant le tribunal correctionnel que les dossiers que l'administration a envoyés pour examen à la commission des infractions fiscales, dont elle n'est toutefois pas obligée de suivre l'avis. Depuis sa création, cette commission est dénoncée quasi unanimement par la doctrine, les praticiens et les juges.

L'abus de droit, défini à l'article L. 64 du livre des procédures fiscales, réprime dans 99% des cas une fraude fiscale. Or vous ne trouverez pas un seul cas de poursuite devant un tribunal correctionnel sur cette base : l'administration fiscale règle seule les problèmes. C'est d'autant plus dommage que l'abus de droit ne se limite pas aux donations dissimulées, il recouvre aussi les montages financiers de grosses sociétés... Si l'on veut vraiment réprimer la fraude fiscale, il faut donner aux juges la possibilité de déclencher des poursuites. Votre amendement, s'il ne va pas jusqu'au bout de la logique, marque une avancée notable.

Curieuse innovation que le procureur de la République financier... Les conflits de compétence avec le procureur local ou la JIRS seront inévitables. Quel sera son ordre hiérarchique ? Va-t-on créer un procureur de la République spécialisé pour la traite des êtres humains ou le trafic de stupéfiants ? Ce procureur ad hoc, qui s'apparente d'ailleurs plus à une juridiction spécialisée, ne servira à rien s'il n'est pas doté de véritables pouvoirs. Or tous les gros dossiers de fraude fiscale relèvent de l'administration fiscale, qui ne les renvoie pas devant le tribunal : le procureur pourra poursuivre le petit commerçant local, mais pas traiter les grosses affaires. Cette mainmise de l'administration fiscale sur les poursuites n'est pas concevable quand l'on vise une totale transparence. Or ce texte lui transfère des pouvoirs qui sont du domaine de la justice. L'administration fiscale est pourtant le meilleur sapiteur pour le procureur, auquel elle transmet un dossier très complet justifiant une sanction pénale.

Je regrette l'absence de mesure spécifique concernant la fraude à la TVA, qui représente tout de même la moitié de la fraude fiscale.

Faire courir la prescription à compter de la connaissance des faits revient à rendre le délit imprescriptible, ce à quoi je ne saurais me résoudre. C'est une bévue que de prévoir un régime de prescription plus sévère pour les infractions financières que pour les atteintes aux personnes.

Sur la charge de la preuve, nous rejoignons le rapporteur. La question du lanceur d'alerte est délicate : si nous admettons un traitement particulier pour le repenti, la dénonciation doit être encadrée. La culture française n'apprécie guère les dénonciateurs, qui rappellent de vilains souvenirs... Nous devrions pouvoir dégager un consensus sur ce point.

En résumé : on aurait pu attendre ; il ne faut pas se réfugier derrière le pouvoir de l'administration ; nous pouvons trouver des points de consensus sur la procédure.

M. Michel Mercier. - Très bien !

Mme Jacqueline Gourault. - Très très bien !

M. Jacques Mézard. - La volonté affichée de lutter contre la fraude fiscale est légitime. Je rejoins M. Pillet : les nouvelles dispositions pénales n'étant pas applicables aux procédures en cours, il n'y avait pas urgence, si ce n'est à communiquer... Dans une autre vie, j'ai plaidé pendant dix ans contre les fraudeurs pour le ministère des finances. Le rapporteur a rappelé la spécificité du système français en la matière : l'administration fiscale n'a pas besoin de la procédure pénale pour récupérer son argent. « Combien demandez-vous ? », m'interrogeait le président ; « La contrainte par corps au maximum » me suffisait, « le reste relève de l'administration ». La vraie difficulté réside dans la détermination très large de l'incrimination de fraude fiscale. L'article 1741 du code général des impôts vise « la dissimulation volontaire de sommes sujettes à l'impôt ». Une saisine systématique de la juridiction pénale sur cette base entraînerait des dizaines de milliers d'affaires. On voit bien que c'est impossible.

La commission des infractions fiscales a été créée en 1977 pour protéger contre l'arbitraire du ministère de l'économie et des finances. Sur son avis conforme, on envoie quelques centaines de dossiers devant le tribunal : chaque année, on fait un exemple avec quelques bouchers, quelques vétérinaires, quelques dentistes, quelques sociétés... Le risque d'être contrôlé est bien plus important dans la Creuse ou en Lozère que dans le sixième arrondissement de Paris, voilà la réalité ! Rien ne sert de multiplier les incriminations si vous ne donnez pas au contrôleur les moyens de travailler, or vous ne touchez ni à la composition ni au rôle de la commission des infractions fiscales.

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - L'amendement que je propose permettra au parquet de poursuivre les fraudes les plus graves.

M. Jacques Mézard. - C'est bien joli, mais vous imaginez bien comment l'absence d'avis conforme de la commission des infractions fiscales sera utilisée... Tant que l'article 1741 sera aussi large, Bercy préférera transiger et obtenir un paiement rapide.

La fraude à la TVA, qui s'apparente à de l'escroquerie, mérite des dispositions spécifiques.

Permettre aux associations de lutte contre la corruption de se constituer partie civile ? C'est très à la mode, mais quand on sait qui les finance... La partie civile n'a pas le droit de requérir une peine. Ces associations vont-elles demander des dommages et intérêts ? Ce serait pour le moins original.

Je suis très réservé sur les lanceurs d'alerte. L'administration fiscale reçoit déjà quantité de dénonciations, souvent anonymes, dont beaucoup sont injustifiées. Protéger les lanceurs d'alerte, c'est mettre le doigt dans un système pernicieux...

Je suis également très réservé sur le procureur de la République financier. Loin de simplifier, on risque de complexifier les choses...

M. André Reichardt. - Étant donné l'intitulé de ce projet de loi, je m'étonne qu'il se contente d'augmenter le quantum des peines et d'énumérer des procédures judiciaires. Où sont les mesures économiques, fiscales et financières ? Je m'attendais à un texte qui s'attaque à la grande délinquance économique et financière, nous en sommes loin.

La commission d'enquête sénatoriale sur l'évasion fiscale, présidée par M. Dominati, avait émis 61 propositions, votées à l'unanimité, il n'en reste rien dans ce texte. Un économiste particulièrement médiatique a rappelé récemment devant la commission d'enquête présidée par M. Pillet l'importance d'une approche économique et financière de la construction de la fraude fiscale. Où se situe la limite entre la fraude, pénalement répréhensible, et l'optimisation fiscale, qui, elle, est légale ? Voilà tout le problème.

Pourquoi le Gouvernement précipite-t-il les choses, sans attendre les conclusions de la commission d'enquête sénatoriale, pourtant transversale et représentant toutes les tendances politiques ? Il faut d'abord chercher à comprendre la grande délinquance économique et financière, la mettre à jour, chercher à la prévenir avant de la réprimer. Je suis circonspect devant ce texte, qui ne remplira pas son objectif. Et que dire des mesures sur les lanceurs d'alerte ou le renversement de la charge de la preuve ? Ce texte est une formidable occasion ratée. Je le regrette.

M. René Garrec. - La commission des infractions fiscales, dont j'ai fait partie, a-t-elle été entendue ?

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - Oui, nous avons entendu son président.

M. Jean-Yves Leconte. - L'article 1741 du code général des impôts recouvre aussi bien le vol de poules que la délinquance organisée pour soustraire de grosses sommes à l'impôt. La fraude fiscale est le seul domaine où l'on ne respecte pas la présomption d'innocence : que ces dispositions soient susceptibles de s'appliquer à tout opérateur économique n'est pas sans conséquence sur l'environnement des affaires. Autant il est légitime de renforcer les outils pour lutter contre la grande fraude fiscale, autant on ne peut exiger de chaque petit opérateur qu'il connaisse par coeur le code général des impôts.

M. Jean-Pierre Michel. - Nul n'est censé ignorer la loi !

M. Jean-Yves Leconte. - Il paraît plus efficace et plus légitime, dans bien des cas, d'infliger une amende que de renvoyer systématiquement devant le tribunal correctionnel. En revanche, l'élargissement des compétences des douanes justifie que les dossiers soient transmis à la justice, quand c'est légitime, pour assurer le respect des libertés. De même, n'est-il pas prématuré de créer dès maintenant le procureur financier ? La réforme de l'indépendance de la justice n'étant pas acquise, il y a un risque à terme pour les libertés...

La fraude à la TVA exige une réponse intégrée au niveau de l'Union européenne, car certains États membres ne pratiquent aucun contrôle. Une disposition purement nationale serait systématiquement contournée : il faut une initiative spécifique.

M. Pierre-Yves Collombat. - Alors qu'il y a toute une industrie de la fraude, les paradis fiscaux ou les cabinets spécialisés en optimisation sont les grands absents de ce texte. Nous examinons le texte en urgence, mais on reporte la question à 2016, préférant s'occuper des bouchers de Rodez ou d'Aurillac... Pour avoir suivi de près les débats sur la réforme bancaire, j'ai vu que les paradis fiscaux étaient traités avec bien plus d'égards que les élus : c'est là que se trouve le pouvoir ! Le texte mérite d'être renforcé, qu'il s'agisse des délais ou des officines spécialisées dans la fraude fiscale.

M. Michel Mercier. - Sur le fond, je partage les observations de MM. Pillet et Mézard, même si je reconnais les efforts du rapporteur pour engager un dialogue constructif. Le procureur financier est une bizarrerie qui risque d'être contreproductive. Le plus souvent, les infractions sont complexes et ne se résument pas à la fraude fiscale : il y aura forcément des conflits de compétence. Mieux vaudrait, comme je le propose, désigner un procureur adjoint chargé de la fraude fiscale au sein du parquet de Paris plutôt que de désorganiser de la sorte le système judiciaire.

Mme Cécile Cukierman. - Ce texte va dans le bon sens, à l'opposé de la proposition de loi d'amnistie pour les évadés fiscaux déposée par les députés UMP.

M. François Pillet. - La circulaire Cazeneuve est une forme d'amnistie.

Mme Cécile Cukierman. - Il peut toutefois être amélioré. Le rapporteur nous propose de desserrer le verrou de Bercy : il en va de la crédibilité du texte. On ne peut plus tolérer la délinquance économique et financière et le sentiment d'impunité de certains. À l'État de rappeler que chacun doit contribuer, selon ses revenus, au financement des politiques publiques.

Sur le renversement de la charge de la preuve, en matière de blanchiment, la rédaction de l'Assemblée ne nous semble pas si mauvaise. Enfin, personne ne s'en étonnera, notre groupe reste plus que réservé sur le procureur financier : étant donné le rejet de la réforme du CSM, les garanties que nous attendions en matière d'indépendance sont loin d'être confirmées. Nous nous prononcerons au vu du débat.

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - Je vous remercie pour ces contributions. La complexité des techniques utilisées par les délinquants financiers justifie l'instauration d'un procureur financier ad hoc ; il faudra toutefois creuser la question, sensible, de son indépendance. La fraude à la TVA peut déjà être poursuivie sur la base du délit d'escroquerie ; M. Marc défendra en outre un amendement sur le sujet. Quant aux officines qui organisent les transferts, elles pourront être poursuivies via la notion de bande organisée, outre celle, habituelle, de complicité.

Le parquet ne se verra pas transmettre tous les dossiers mais seulement les cas de fraude complexe, qui relèvent du procureur financier. Ce sont bien les gros dossiers qui donneront lieu à poursuites pénales. Le plus cohérent serait encore de supprimer la CIF, d'autant que ce n'est pas elle qui transmettra les dossiers au parquet... Mais à chaque jour suffit son projet de loi !

Mme Virginie Klès, rapporteur du projet de loi organique. - En outre, le procureur dispose de l'opportunité des poursuites : rien ne l'oblige à renvoyer devant le tribunal correctionnel tous les cas de fraude dont il aurait connaissance !

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - Les associations agréées et déclarées depuis au moins cinq ans pourront exercer les droits reconnus à la partie civile dans les affaires de corruption - et l'article 1er énumère les infractions qui s'y rattachent - mais pas de fraude fiscale.

Les dispositions applicables aux lanceurs d'alerte doivent être affinées, pour faire obstacle aux dénonciations abusives. Le texte actuel protège les auteurs de toutes sortes de dénonciations. Il faudrait limiter la protection à ceux qui s'adressent à l'administration ou à la justice, pour signaler un crime ou un délit.

Mme Virginie Klès, rapporteur du projet de loi organique. - Un mot sur la longueur des procédures : Bercy estime que les siennes sont plus courtes, et la justice qu'elles sont plus courtes lorsqu'elle s'en charge. J'ai connaissance d'entreprises dont le dossier est suivi par Bercy depuis plus de cinq ans. L'introduction du contradictoire dans les procédures de l'administration fiscale...

M. Jean-Jacques Hyest. - ... qui est bien le moins !

Mme Virginie Klès, rapporteur du projet de loi organiquee. - ... ne raccourcit pas les délais : ceux-ci restent fondamentalement fonction des affaires traitées.

M. François Marc, rapporteur pour avis. - Notre commission souhaite préserver le monopole de l'administration fiscale. D'abord, il est garant de la célérité du traitement des dossiers. Alors qu'il faut faire rentrer de l'argent dans les caisses de l'Etat le plus rapidement possible, les procédures judiciaires durent en moyenne six ans. Ensuite, les sanctions sont dérisoires. Ces dernières années, la seule peine d'emprisonnement prononcée a été d'un mois... Enfin, la transaction est efficace pour récupérer l'argent soustrait au fisc.

FRAUDE FISCALE ET GRANDE DÉLINQUANCE ÉCONOMIQUE
ET FINANCIÈRE - EXAMEN DU TEXTE DE LA COMMISSION

Division additionnelle après l'article 1er

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - L'amendement n° 44 voudrait soumettre aux obligations de transparence les associations habilitées à intervenir en justice. Avis défavorable : d'une part, cela relève du mode de financement des associations ; d'autre part, ces associations doivent obtenir un agrément en Conseil d'Etat, ce qui assure un minimum de contrôle.

L'amendement n° 44 est rejeté.

Article 1er bis

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - Mon amendement n° 18 précise les conditions dans lesquelles les personnes morales pourront encourir une peine d'amende proportionnelle à leur chiffre d'affaires : crime ou délit puni d'au moins cinq ans ayant procuré un profit direct ou indirect. A défaut, le principe constitutionnel de proportionnalité des peines serait méconnu. Je propose également de se référer au chiffre d'affaires connu à la date des faits.

L'amendement n° 18 est adopté.

Article additionnel après l'article 1er quater

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - L'amendement n° 42 porte de trois à cinq ans le droit de reprise de l'administration fiscale. Le délai actuel fait déjà l'objet de nombreuses dérogations. Il n'est sans doute pas utile d'aller au-delà : avis défavorable.

L'amendement n° 42 est rejeté.

Mme Esther Benbassa. - L'amendement n° 63 exclut de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC) les infractions relevant des questions de corruption ou réprimées par le code électoral. Ces infractions font rarement l'objet d'une publicité, pourtant indispensable pour ces délits. L'inclusion des délits de corruption dans le champ du « plaider coupable » était le principal reproche formulé contre cette procédure à sa création.

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - Avis défavorable. Lors des auditions, les magistrats ont témoigné de l'utilité de cette procédure : certaines personnes préfèrent abréger la procédure en payant une forte amende.

M. François Pillet. - Il n'y a pas d'absence de publicité puisque la CRPC doit faire l'objet d'une homologation en audience publique.

L'amendement n° 63 est rejeté.

Article 2 bis

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - Mon amendement n° 19 supprime le renversement de la charge de la preuve en matière de blanchiment.

L'amendement n° 19 est adopté. En conséquence, l'article 2 bis est supprimé.

Article additionnel après l'article 2 bis

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - Cet amendement n° 20 lève partiellement le verrou de l'administration fiscale pour l'engagement de poursuites pénales en matière de fraude fiscale. D'abord, en permettant à la justice de poursuivre des faits de fraude fiscale dont elle a connaissance à l'occasion d'une enquête ou d'une instruction portant sur d'autres faits ; ensuite, lorsque les faits ont été commis en bande organisée ou par le recours à diverses manoeuvres - c'est la notion de fraude fiscale complexe ; enfin, les transactions portant sur ces fraudes complexes sont soumises à la validation du procureur de la République. Dans ce dernier cas, l'action publique est éteinte.

M. Alain Richard. - Ce dispositif nuit à l'efficacité de la répression. Lorsqu'une fraude est identifiée, le non engagement des poursuites est un élément de pression dans la négociation, grâce auquel on obtiendra davantage des fraudeurs. Les associations réclament la publicité car c'est leur fonds de commerce... Le rapporteur devrait plutôt réfléchir à clarifier les obligations de communication en fin de procédure fiscale. Il serait plus judicieux de travailler sur un « article 40  partiel et à déclenchement différé » plutôt que de faire intervenir la justice.

M. François Pillet. - Pour la cohérence, nous devrions supprimer la CIF, le rapporteur l'a dit. Il nous propose une autre solution, en donnant des pouvoirs supplémentaires à la justice. Cela n'entraverait pas la procédure, car il suffit qu'une enquête soit ouverte pour que la prescription soit interrompue. L'administration peut parallèlement poursuivre son travail. On a dit les sanctions trop faibles : mais voir affichée sur sa porte et dans les journaux une décision fiscale a plus d'impact qu'un mois de prison avec sursis ! Enfin, le deuxième point de l'amendement introduit en matière fiscale ce qui existe pour les contributions indirectes : cela ne me choque donc pas. Je prends le pari que si l'on reste là avec la CIF, son volume d'affaires n'augmentera pas d'un iota.

M. Jean-Pierre Michel. - Je voterai cet amendement. Les fraudeurs fiscaux sont des délinquants comme les autres. Pourquoi les soustraire à la publicité, qui est pour cette catégorie de délinquants la pire des sanctions ? Tuer sa femme porte-t-il plus atteinte à l'intérêt de la nation que soustraire des milliards d'euros au fisc ? S'il est possible de transiger, de laisser l'administration fiscale faire sa petite cuisine, on donne le sentiment de fermer les yeux sur les fraudes, les délinquants, les criminels. Je ne suis pas d'accord !

M. Jean-Jacques Hyest. - Le procureur financier sera là désormais pour corriger les décisions de la CIF. Je constate les efforts faits par le rapporteur. Mais le souci d'efficacité plaide pour conserver le système actuel. Je voterai donc contre cet amendement.

M. Christophe Béchu. - Considérer qu'il s'agit d'une sanction pénale sévère que de soumettre quelqu'un à une mesure de publicité est plaisant au regard d'autres textes en cours d'examen en ce moment...

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - La crainte de voir les transactions diminuer ne tient pas. D'une part les procédures fiscale et pénale ont leur autonomie. D'autre part, la crainte du gendarme peut être au contraire renforcée par la possibilité permanente de voir s'enclencher une procédure judiciaire, poussant à transiger. La transaction sera soumise, dans le cas des infractions complexes, à la validation du procureur. En outre, le procureur de la République conserve l'appréciation de l'opportunité des poursuites. Il peut décider de laisser l'administration faire son travail. Dans ce cas, l'amendement prévoit que la prescription de l'action publique est interrompue : car les magistrats nous ont dit recevoir les dossiers trop tard.

Mme Virginie Klès, rapporteur du projet de loi organique. - Lorsque les fraudeurs négocient avec Bercy, la peur du gendarme est la même. Cela ne modifiera pas fondamentalement la donne.

L'amendement n° 20 est adopté et devient l'article 2 ter.

Article 3

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - L'amendement n° 79 oblige les personnes physiques, associations et sociétés n'ayant pas la forme commerciale, à déclarer ne pas détenir d'avoirs à l'étranger. Cela méconnaît par trop la possible bonne foi des contribuables.

L'amendement n° 79 est rejeté.

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - L'amendement n° 80 est analogue, quoique plus complexe. Défavorable également.

L'amendement n° 80 est rejeté.

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - L'amendement n° 84 retient, dans l'hypothèse d'un détournement de fraude fiscale, les subventions et contributions publiques affectées à des paradis fiscaux. Or la liste de ceux-ci est établie par arrêté.

M. Jean-Yves Leconte. - Certaines personnes, comme les fonctionnaires en poste à l'étranger, détiennent des comptes hors de France sans volonté de frauder. Lorsqu'ils font l'objet d'un redressement, ils ne comprennent pas ce qui leur arrive. Sans reprendre nécessairement la présente proposition, il y a là quelque chose à faire.

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - C'est une autre question. Cet amendement vise les paradis fiscaux. Le texte de l'article 3 les inclut déjà.

L'amendement n° 84 est rejeté.

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - Avis défavorable au n° 77 qui rend passibles de confiscation dite « élargie » les auteurs de toute fraude fiscale, simple ou complexe. C'est sans doute excessif ; en outre, la confiscation du produit de l'infraction est encourue de plein de droit pour les infractions punies d'au moins un an de prison.

M. Jean-Jacques Hyest. - Cet amendement est incompréhensible !

L'amendement n° 77 est rejeté.

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - L'amendement n° 76 est satisfait par le vote de mon amendement n° 20.

L'amendement n° 76 est rejeté.

Article 3 bis A

M. François Marc, rapporteur pour avis. - L'article 3 bis A a été inspiré aux députés par les conclusions de la commission d'enquête sénatoriale relative à l'évasion des capitaux. Il institue un contrôle des numéros de la TVA intracommunautaire, afin de lutter contre la fraude dite « carrousel ». L'amendement n° 91 propose une nouvelle rédaction du dispositif, pour sécuriser la délivrance du numéro de TVA et améliorer les contrôles. L'administration pourra désormais demander à l'opérateur de justifier de la réalité de ses activités économiques avant de lui attribuer son numéro et pourra effectuer des contrôles a posteriori.

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - Avis favorable.

L'amendement n° 91 est adopté.

Article 3 bis B

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - L'article 3 bis B crée un registre public des trusts. Une telle disposition relevant du règlement, l'amendement n° 21 vise à renvoyer les modalités de constitution à un décret en Conseil d'Etat.

L'amendement n° 21 est adopté.

Article 3 bis C

M. Alain Anziani, rapporteur. - L'amendement n° 81 alourdit certaines sanctions encourues par les administrateurs des trusts, en remplaçant notamment le taux de 12,5% par 75%. Cela ne semble guère raisonnable : défavorable.

L'amendement n° 81 est rejeté.

Article 3 bis D

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - L'amendement n° 43 supprime l'article introduit à l'Assemblée nationale qui élargit la composition de la CIF. Avis défavorable : nous avons fait des progrès sur ce point, et il n'est pas temps de supprimer cette commission.

M. François Zocchetto. - Cet amendement ne se comprend qu'avec le n° 45, qui supprime l'ensemble du monopole de l'administration sur les poursuites.

L'amendement n° 43 est rejeté, ainsi que le n° 45.

M. François Marc, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 92 porte le nombre de membres de la CIF de 22 à 28. Le travail de celle-ci s'organisant en sections de nombre égal de membres, et sachant qu'il est nécessaire d'avoir un nombre impair de membres pour éviter le blocage lors de votes, la commission des finances propose de retenir une organisation de quatre sections de sept membres chacune.

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - Avis favorable.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Notre commission est attachée au rôle du juge pénal, comme au bon fonctionnement de la CIF.

L'amendement n° 92 est adopté.

Article 3 bis F

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - L'amendement n° 46 ajoute l'arbitrage dans le rapport remis chaque année par le ministre du budget sur la politique de remises et de transactions. Or l'arbitrage ne fait pas partie des prérogatives de l'administration fiscale.

L'amendement n° 46 est rejeté.

Article 3 bis

L'amendement rédactionnel n° 22 est adopté.

L'amendement n° 47 est rejeté.

Article 3 ter

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - Les députés ont fait obligation à la justice d'informer l'administration fiscale. L'amendement n° 23 propose que l'inverse soit également vrai : que l'administration fiscale informe la justice.

L'amendement n° 23 est adopté.

Article additionnel après l'article 3 quater

Mme Esther Benbassa. - A l'instar des dispositions qui sanctionnent l'incitation au vol, aux extorsions ou aux destructions, l'amendement n° 64 sanctionne l'incitation à la fraude fiscale, même si elle n'est pas suivie d'effet.

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - Il est satisfait : la tentative et la complicité de fraude fiscale suffisent.

L'amendement n° 64 est rejeté.

Article additionnel après l'article 3 quinquies

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - Avis défavorable à l'amendement n° 83 concernant les manipulations de prix de transfert : l'article 11 bis D du projet de loi contraint déjà les entreprises à davantage de transparence.

M. François Pillet. - C'est l'un des points sur lesquels la commission d'enquête que je préside se prononcera. Cet amendement ne fait qu'introduire de la confusion dans les obligations de communication existantes.

L'amendement n° 83 est rejeté.

Article 5

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - Les contrats d'assurance faisant l'objet de dispositions spécifiques, l'amendement n° 50 vise à ce que tous les bénéficiaires en soient informés individuellement. Si l'on procédait ainsi à chaque nouvelle loi, nous ne nous en sortirions pas. Au surplus, nul n'est censé ignorer la loi, comme le rappelait tout à l'heure Jean-Pierre Michel.

L'amendement n° 50 est rejeté.

Article additionnel après l'article 5

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - L'amendement n° 49 étend aux contrats d'assurance vie les obligations de déclaration qui pèsent déjà sur les comptes bancaires. Une concertation est en cours avec les professionnels du secteur : il est donc trop tôt pour nous prononcer.

L'amendement n° 49 est rejeté.

Article additionnel après l'article 9 bis

Mme Virginie Klès. - J'avais déposé les amendements nos 37, 85, 86 et 40 pour avoir l'expertise de la Chancellerie. Je les retire.

Les amendements nos 37, 85, 86 et 40 sont retirés.

Article 9 quater

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - L'Assemblée nationale a inscrit dans la loi la jurisprudence de la Cour de cassation selon laquelle le délai de prescription des infractions dissimulées court à compter de leur révélation. La Chancellerie y est opposée : il y aura débat. Cependant la rédaction des députés ne couvre que les délits. L'amendement n° 24 étend la disposition aux crimes. L'amendement du Gouvernement n° 88 va en sens inverse et supprime l'article : défavorable.

M. François Pillet. - La Cour de cassation ne fait pas la loi. On peut légiférer pour confirmer ses arrêts. On peut aussi légiférer dans le sens inverse. En outre, je suis farouchement opposé à la création de délits imprescriptibles. Je déposerai un amendement pour revenir sur le texte de l'Assemblée nationale.

M. Jean-Jacques Hyest. - Nous avons déjà examiné un rapport d'information sur la question des prescriptions : en droit civil, nous avions fait une loi ; en matière pénale, nous nous étions beaucoup interrogés. Il ne faut toucher aux prescriptions qu'avec précaution. Ouvrir de manière générale la prescription pour les délits dissimulés me semble dangereux.

M. Alain Richard. - La jurisprudence fait partie du droit opposable. Cette règle de droit s'impose, ne vous en déplaise.

L'amendement n° 24 est rejeté.

L'amendement n° 88 est adopté. En conséquence, l'article 9 quater est supprimé.

Articles additionnels après l'article 9 sexies

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - En cas d'échec du « plaider coupable », le procureur n'a d'autre choix que de faire juger l'affaire par le tribunal correctionnel. L'amendement n° 13 répond à une demande des magistrats : pouvoir à ce stade approfondir l'enquête.

L'amendement n° 13 est adopté et devient l'article 9 septies A.

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - L'amendement n° 48 modifie le livre des procédures fiscales pour améliorer la traçabilité des produits du tabac, et ainsi diminuer la fraude fiscale. Je m'en remets à la sagesse de notre commission.

M. Alain Richard. - La fraude dans la commercialisation du tabac est un vrai problème. Je suggère que l'on adopte l'amendement pour que le Gouvernement nous donne son avis.

L'amendement n° 48 est adopté et devient l'article 9 septies B.

Article 9 septies

M. Alain Anziani, rapporteur pour le projet de loi. - L'article 9 septies concerne la protection des lanceurs d'alerte. Mon amendement vise à la limiter aux seuls signalements des crimes et des délits, à l'exclusion des contraventions ; et aux signalements effectués auprès des autorités judiciaires ou des autorités administratives, non au-delà.

M. Jean-Jacques Hyest. - En vertu de l'article 40 du code de procédure pénale, les fonctionnaires ayant connaissance d'une infraction sont tenus de la signaler à la justice. Quel est l'intérêt de ce dispositif, pour eux ?

L'amendement n° 25 est adopté.

Article 9 octies

L'amendement rédactionnel n° 26 est adopté.

Mme Esther Benbassa. - L'amendement n° 65 est rédactionnel : il remplace la notion de dénonciation par celle de signalement.

M. Alain Anziani, rapporteur pour le projet de loi. - Votre amendement est satisfait par l'amendement rédactionnel n° 26 que nous venons d'adopter.

L'amendement n° 65 est devenu sans objet.

Article additionnel après l'article 9 octies

L'amendement n° 41 est retiré.

Article 10

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - Le texte autorise l'utilisation de preuves illicites pour justifier l'engagement de procédures de contrôle. Les députés ont élargi cette possibilité à tous les cas où l'administration fiscale jouit d'un droit de communication et ils ont ainsi supprimé la garantie d'un passage devant l'autorité judiciaire. L'amendement n° 6 revient à la rédaction initiale de l'article.

L'amendement n° 6 est adopté.

M. François Marc, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 93 n'est pas compatible avec la position de votre rapporteur : celui-ci prévoit de revenir au texte du Gouvernement en écartant les documents transmis dans le cadre du droit de communication de l'administration, tandis que nous proposons d'élargir le dispositif à tout mode de preuve, y compris la transmission directe d'informations par des particuliers. Aucun instrument, dès lors qu'il est légal et proportionné, ne doit être écarté pour lutter contre la fraude fiscale, et l'affaire HSBC a révélé les limites posées à l'action de l'administration. Nous nous sommes inspirés de pratiques en vigueur au sein des pays d'Europe du Nord comme la Belgique ou l'Allemagne, mais allons toutefois moins loin que cette dernière puisque nous ne prévoyons aucune rémunération des sources, comme le pratiquent, soit dit en passant, les services douaniers. Je précise enfin que la commission des finances m'a autorisé à redéposer en séance publique les amendements qui ne seraient pas retenus dans le texte de la commission.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - L'adoption de l'amendement n° 20 le fait tomber, mais cela n'éteint nullement le débat, comme vous l'avez indiqué.

M. Alain Richard. - Lorsqu'un document parvient à l'administration par un circuit irrégulier, cela entache le fond du dossier. Vous citez l'affaire HSBC mais on pourrait mentionner Clearstream. Qu'il y ait un filtre pour apprécier, avec force de vérité légale, si le contenu d'un document obtenu par infraction peut être utilisé légalement dans une procédure, cela fait partie des bases d'un Etat de droit.

L'amendement n° 93 est rejeté.

Article 10 bis

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - Cet article ouvre à titre exceptionnel à l'administration fiscale la possibilité de demander au juge des libertés et de la détention des perquisitions sur le fondement de preuves illicites. L'amendement n° 7 supprime la mention « à titre exceptionnel ». Ce n'est pas d'une grande clarté.

M. François Pillet. - La jurisprudence sur ces questions est très importante. Quelle est la liberté d'appréciation du juge qui devra déterminer si l'utilisation des preuves illicites est proportionnée à l'objectif de recherche et de répression des infractions au code général des impôts, lorsqu'il ne lui est présenté que la lettre de la femme trompée ou du salarié licencié ? C'est la question qui se pose dans toutes les procédures de contributions indirectes.

L'amendement n° 7 est adopté.

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - L'amendement n° 74 impose la présence du bâtonnier ou de son délégué en cas de perquisition fiscale du cabinet ou du domicile d'un avocat. Avis favorable.

L'amendement n° 74 est adopté.

Article 10 ter

M. Alain Anziani, rapporteur. - L'amendement n° 8 est analogue au n°6 présenté à l'article 10.

L'amendement n° 8 est adopté.

Article 10 quater

M. Alain Anziani, rapporteur. - Même chose pour l'amendement n° 9. Et avis favorable au n° 75.

L'amendement n° 9 est adopté, ainsi que le n° 75.

Article 10 quinquies

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - Les amendements nos 70 et 1 sont analogues : ils suppriment l'article 10 quinquies prévoyant que les caisses des règlements pécuniaires des avocats (CARPA) sont soumises à l'obligation de déclaration de soupçon sur la provenance de fonds illicites. J'y suis défavorable, et il faudrait plutôt oeuvrer en sens contraire, car à ce jour un seul avocat a transmis une déclaration à Tracfin.

M. Jean-Jacques Hyest. - On sait la difficulté que les avocats ont eue à admettre de faire des déclarations de soupçon. Je ne voterai pas les amendements qui, en modifiant les règles actuelles, bouleversent l'équilibre que nous étions parvenus à trouver.

Les amendements nos 70 et 1 sont rejetés.

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - Les amendements nos 71 et 2 libèrent l'avocat de la déclaration de soupçon, lorsque l'obligation de celle-ci pèse sur les CARPA. J'y suis défavorable : ce n'est pas la même chose.

Les amendements nos 71 et 2 sont rejetés.

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - Avis favorable en revanche aux amendements nos 72 et 3, qui suspendent l'obligation de déclaration de soupçon des CARPA s'agissant de sommes rattachées à une procédure juridictionnelle. C'est déjà le cas aujourd'hui pour les avocats.

Les amendements nos 72 et 3 sont adoptés.

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - Les amendements nos 73 et 5 prévoient que lorsque la CARPA fait une déclaration de soupçon, l'avocat titulaire du compte CARPA en est informé. Avis favorable, sous réserve de la suppression de la première phrase.

Mme Virginie Klès, rapporteur du projet de loi organique. - Oui : l'avocat ne sera pas pour autant exonéré de son obligation de déclaration.

Les amendements nos 73 et 5 ainsi modifiés sont adoptés.

Article additionnel après l'article 11

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - L'amendement n° 51 interdit tout transfert de fonds à l'étranger sans déclaration préalable à l'administration. Le droit positif prévoit déjà un certain nombre d'obligations de déclaration : il n'est pas utile d'en ajouter une nouvelle.

L'amendement n° 51 est rejeté.

Article 11 bis B

L'amendement rédactionnel n° 17 est adopté.

M. François Marc, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 94 ouvre aux agents des douanes la possibilité de se faire assister par des experts dans le cadre de leurs attributions fiscales.

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - Avis favorable.

L'amendement n° 94 est adopté.

Article 11 bis C

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - L'amendement n° 10 plafonne à 10 000 euros le total des amendes exigibles en cas de refus de remise de copie de document à l'administration fiscale. Nous pourrons revoir ce seuil en séance à l'initiative du Gouvernement.

L'amendement n° 10 est adopté.

Article 11 bis D

M. François Marc, rapporteur pour avis. - L'article 11 bis D prévoit que les grandes entreprises ont l'obligation de fournir à l'administration fiscale la documentation permettant de justifier leur politique de prix de transfert. L'amendement n° 95 va plus loin et crée une obligation déclarative à part entière, figurant dans le code général des impôts.

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - Avis favorable.

M. François Pillet. - Attendons de connaître l'avis des grandes entreprises qui seront auditionnées par notre commission d'enquête sur l'évasion fiscale. Cette obligation doit être encadrée avec précision.

M. Alain Richard. - Veillons à ce que cette obligation frappe les entreprises françaises... et leurs concurrentes. Ne faudrait-il pas prévoir que celles qui ont une activité financière ou commerciale significative en France y seront soumises, plutôt que les seules personnes morales établies en France ? Les sociétés françaises qui ont transféré leur siège social à Amsterdam - c'est un exemple - doivent-elles faire cette déclaration ?

M. Jean-Yves Leconte. - Bonne question ! Car certaines délocalisations ne sont pas liées aux coûts de production mais à des obligations jugées trop lourdes...

M. François Marc, rapporteur pour avis. - Le Gouvernement proposera dans le projet de loi de finances pour 2014 un dispositif amélioré concernant les prix de transfert. Cet amendement s'inspire des préconisations du rapport de la commission d'enquête sénatoriale, présidée par M. Dominati et dont M. Bocquet était le rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest. - Il améliore la curieuse rédaction de l'Assemblée nationale. Mais l'article est-il bien nécessaire ?

L'amendement n° 95 est rejeté.

Article 11 bis

M. François Marc, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 96 crée une sanction en cas d'opposition à une saisie informatique par les douanes.

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - Avis favorable.

L'amendement n° 96 est adopté.

Article 11 quinquies

M. François Marc, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 97 instaure un droit de communication de l'administration fiscale à l'égard de l'autorité des marchés financiers (AMF), pour établir une réciprocité des échanges entre les deux.

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - Avis favorable.

L'amendement n° 97 est adopté.

Article 11 sexies

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - Je ne suis pas favorable à l'extension du délai de prescription du délit de fraude fiscale de trois à six ans.

L'amendement n° 27 est adopté et l'article 11 sexies est supprimé.

Article additionnel après l'article 11 sexies

Mme Esther Benbassa. - Les amendements n° 66 et 67 défendaient une vision contraire à celle du rapporteur sur le délai de prescription.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Ils sont donc incompatibles.

Les amendements n° 66 et 67 sont rejetés.

Article additionnel après l'article 11 septies

M. François Marc, rapporteur pour avis. - Imaginons qu'un fraudeur soit arrêté en possession d'une mallette remplie de billets. L'amendement n° 98 autorise les douanes à conserver des éléments de preuve telles que les numéros des comptes d'origine et de destination, la marque de la mallette, etc. Et ce, pour les besoins éventuels d'une enquête future.

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - Avis favorable.

L'amendement n° 98 est adopté et devient l'article 11 octies A.

Article additionnel après l'article 11 octies

Mme Esther Benbassa. - L'amendement n° 68 vise à combler le retard de la France dans la mise en oeuvre d'une législation inspirée du FATCA américain.

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - Je demande le retrait de cet amendement et du n° 78 identique. Ce que vous demandez se prépare, attendons, n'anticipons pas, le mécanisme sera plus réfléchi et pertinent.

L'amendement n° 68 est retiré. L'amendement n° 78 est rejeté.

Article 11 nonies

M. Alain Anziani, rapporteur. - L'amendement n° 82 est partiellement satisfait par la rédaction actuelle du texte, qui prévoit une liste de pays refusant de s'engager dans l'échange automatique. Avis défavorable.

L'amendement n° 82 est rejeté.

Articles additionnels après l'article 11 nonies

M. Jean-Pierre Sueur, président. - L'amendement n° 62 est identique à l'amendement n° 48 que nous avons adopté tout à l'heure à l'unanimité.

L'amendement n° 62 est satisfait.

M. François Marc, rapporteur pour avis. - S'agissant des contribuables ayant omis de déclarer des comptes bancaires ou des contrats d'assurance-vie souscrits à l'étranger, l'amendement n° 99 donne à l'administration la possibilité d'examiner, en dehors d'un contrôle fiscal externe, non seulement les relevés de compte demandés auprès de tiers, mais aussi ceux produits spontanément par des tiers, comme l'autorité judiciaire.

M. Alain Anziani, rapporteur. - Avis favorable.

L'amendement n° 99 est adopté et devient l'article 11 decies.

M. François Marc, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 100 vise à repousser le délai de reprise lorsqu'une demande d'assistance administrative internationale a été formulée.

M. François Pillet. - Certains pays sollicités répondent parfois trois ans après. Il convient de poser une limite au délai de reprise.

M. François Marc, rapporteur pour avis. - La rédaction précise que le délai peut être repoussé « jusqu'à la fin de l'année qui suit la réception de la réponse et, au plus tard, jusqu'au 31 décembre de l'année suivant celle au titre de laquelle le délai initial de reprise est écoulé ».

M. François Pillet. - C'est juste.

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - Avis favorable.

L'amendement n° 100 est adopté et devient l'article 11 undecies.

M. François Marc, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 101 porte uniformément à 40 % la majoration applicable lorsque des actifs ont été dissimulés à l'étranger, que le contribuable soit déjà assujetti à l'ISF ou qu'il le devienne à la révélation de ces avoirs. Dans le second cas, la majoration est aujourd'hui de 10 %.

M. Alain Anziani, rapporteur. - Avis favorable.

L'amendement n° 101 est adopté et devient l'article 11 duodecies.

M. François Marc, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 102 prévoit une sanction de 10 % des droits rappelés, et au minimum 1 500 euros, en cas de manquement d'une entreprise à ses obligations déclaratives relatives, pour les informations relatives à ses actionnaires, ses filiales, ou ses participations. La majoration peut être portée à 40% ou 80% en cas de manquement concernant des documents relatifs aux sociétés étrangères contrôlées bénéficiant d'un régime fiscal privilégié.

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - Avis favorable.

L'amendement n° 102 est adopté et devient l'article 11 terdecies.

Article 13

M. François Zocchetto. - La création d'un procureur financier est une erreur contreproductive. Nous proposons plutôt de confier les affaires de fraude fiscale et de délinquance financière à un procureur adjoint spécialisé, au sein de chaque juridiction interrégionale spécialisée (JIRS). Nous éviterons ainsi les conflits de compétence. Votre procureur financier rompt avec la tradition d'unicité du parquet en France. Tous les procureurs généraux y sont opposés. Consolidons les JIRS, efficaces, au lieu de créer une structure parallèle. Tel est l'objet de l'amendement n° 52 et de nos autres amendements.

Mme Virginie Klès, rapporteur du projet de loi organique. - Cet amendement est une source de complexité accrue et de rigidité. Défavorable.

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - Nous soutenons la création d'un procureur financier. Avis défavorable.

L'amendement n° 52 est rejeté.

Mme Virginie Klès, rapporteur du projet de loi organique. - L'amendement n° 89 est cohérent avec la demande de suppression de l'article 2 du projet de loi organique. Il constitue une solution alternative : la commission restreinte de l'assemblée des magistrats du siège sera consultée avant la désignation des magistrats du siège participant à l'activité des JIRS en matière économique et financière. Avis favorable.

L'amendement n° 89 est adopté.

Article 14

M. Jean-Pierre Sueur, président. - L'amendement n° 53 s'inscrit dans la même logique que l'amendement n° 52.

L'amendement n° 53 est rejeté.

Article 15

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - L'amendement n° 14 substitue l'expression « procureur financier de la République » à l'expression « procureur de la République financier ».

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je suis plutôt partisan de la formulation actuelle.

M. Alain Richard. - Oui, il s'agit d'un procureur de la République « à compétence financière ».

M. Jean-Jacques Hyest. - Cette discussion montre à nouveau que la création du procureur financier est néfaste. Il s'agit d'un être hybride.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Donnons-nous le temps d'y réfléchir.

L'amendement n° 14 est retiré.

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - Puisque la Garde des sceaux entend ne plus donner d'instructions individuelles, l'amendement n° 11 confie au procureur général près la cour d'appel de Paris le soin de trancher les conflits de compétence.

M. François Pillet. - Beau numéro d'équilibriste ! On voit les difficultés que la création du procureur financier va engendrer.

M. Jean-Jacques Hyest. - Le parquet financier et le parquet de Paris seront en concurrence, ainsi que les différents parquets et JIRS. Comment concevoir qu'un procureur général pourra imposer son arbitrage aux autres procureurs généraux ? Quel bazar ! Oui, cela fonctionne en matière de terrorisme, parce qu'à Bayonne ou ailleurs, on est bien content d'envoyer les dossiers à Paris, un peu loin... Il en va autrement en matière fiscale.

M. François Zocchetto. - La création d'un parquet financier est-elle le prélude à d'autres démembrements du parquet ? Verra-t-on un jour un procureur spécialisé dans l'environnement ?

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - Je maintiens cet amendement. Sinon les affaires risquent de s'enliser. L'arbitrage du procureur général près la cour d'appel de Paris sera rendu après concertation. Soyons pragmatiques. D'autres mécanismes seraient possibles : en cas de conflit entre juges d'instruction, c'est la chambre criminelle de la Cour de cassation qui arbitre. Mais la Cour de cassation n'est pas compétente à l'égard des parquets.

M. Jean-Pierre Michel. - Cet amendement est opportun, il faut un mécanisme de régulation. Mais la compétence, toutefois, est-elle d'ordre public ? Le texte ne le précise pas. Si ce n'est pas le cas, tout procureur pourra continuer à traiter une affaire financière.

L'amendement n° 11 est adopté.

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - Avis défavorable à l'amendement n° 54.

L'amendement n° 54 est rejeté.

Mme Virginie Klès, rapporteur du projet de loi organique. - Avis favorable à l'amendement n° 90 cohérent avec l'adoption de l'amendement n° 89.

L'amendement n° 90 est adopté.

Article additionnel après l'article 15

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Les amendements nos 55 et 56 s'inscrivent dans la même logique que le n° 52.

Les amendements nos 55 et 56 sont rejetés.

Article 16

L'amendement du rapporteur n° 12 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Les amendements nos 57 et 58 s'inscrivent dans la même logique que l'amendement n° 52. Défavorable.

L' amendement n° 57 est rejeté.

Article 17

L'amendement n° 58 est rejeté.

Article 19

L'amendement n° 15 est retiré.

Les amendements nos 59 et 69 sont rejetés.

Article 20

L'amendement n° 60 est rejeté.

Article 20 bis

L'amendement rédactionnel n° 16 est retiré.

L'amendement n° 61 est rejeté.

Article additionnel après l'article 21

M. Alain Anziani, rapporteur du projet de loi. - Avis favorable à l'amendement n° 103 qui reporte la date d'entrée en vigueur des dispositions du texte relatives à l'organisation judiciaire.

L'amendement n° 103 est adopté et devient l'article 22

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

PROCUREUR DE LA RÉPUBLIQUE FINANCIER - EXAMEN DU TEXTE
DE LA COMMISSION

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous en venons aux amendements sur le projet de loi organique créant un procureur de la République financier.

Article additionnel avant l'article 1er

M. Jean-Pierre Michel. - L'amendement n° 1 prévoit que le procureur de la République financier sera nommé par décret du président de la République après avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature, le Garde des sceaux présentant trois noms. La nomination échappera aux marchandages.

Mme Virginie Klès, rapporteur du projet de loi organique. - Cette disposition est intéressante mais devrait figurer dans la Constitution. Avis défavorable pour ce motif.

L'amendement n° 1 est rejeté.

Article 1er

M. Jean-Pierre Sueur, président. - L'amendement n° 2 de M. Mercier s'inscrit dans la logique de ceux qu'il a présentés sur le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale. Même logique, même vote ?

L'amendement n° 2 est rejeté.

Article 2

Mme Virginie Klès, rapporteur du projet de loi organique. - Avis favorable à l'amendement de cohérence n° 3 du Gouvernement, qui tend à supprimer l'article 2.

L'amendement n° 3 est rejeté.

Le projet de loi organique est adopté sans modification.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Division additionnelle après Article 1er

Mme N. GOULET

44

Transparence des associations agréées

Rejeté

Article 1er bis
Augmentation du montant de l'amende encourue par les personnes morales

M. ANZIANI, rapporteur

18

Encadrement de l'amende proportionnelle au chiffre d'affaire

Adopté

Articles additionnels après l'article 1er quater

Mme N. GOULET

42

Allongement du délai de reprise

Rejeté

Mme BENBASSA

63

Exclusion de la CRPC en matière de corruption

Rejeté

Article 2 bis
Extension de la définition du blanchiment

M. ANZIANI, rapporteur

19

Suppression

Adopté

Article additionnel après l'article 2 bis

M. ANZIANI, rapporteur

20

Atténuation du monopole de l'administration fiscale en matière de fraude

Adopté

Article 3
Renforcement de la lutte contre la fraude fiscale complexe

Mme LIENEMANN

79

Obligation de déclaration des comptes à l'étranger

Rejeté

Mme LIENEMANN

80

Obligation de déclaration des comptes à l'étranger

Rejeté

Mme LIENEMANN

84

Fraude fiscale aggravée et paradis fiscaux

Rejeté

Mme LIENEMANN

77

Confiscation des biens des personnes condamnées pour fraude

Rejeté

Mme LIENEMANN

76

Atténuation du monopole de l'administration fiscale en matière de fraude

Rejeté

Article 3 bis A
Dispositif de prévention contre les « carrousels » de TVA

M. MARC

91

Amélioration du dispositif relatif à la lutte contre les « carrousels de TVA »

Adopté

Article 3 bis B
Institution d'un registre public des trusts

M. ANZIANI, rapporteur

21

Renvoi au décret des modalités de constitution
du registre des trusts

Adopté

Article 3 bis C
Alourdissement des pénalités applicables en cas de non-respect des obligations de trusts par leur administrateur

Mme LIENEMANN

81

Sanctions pour non-déclaration de trust

Rejeté

Article 3 bis D
Composition de la commission des infractions fiscales

Mme N. GOULET

43

Suppression de l'élargissement de la CIF

Rejeté

Mme N. GOULET

45

Suppression du monopole de l'administration fiscale en matière de poursuite de la fraude

Rejeté

M. MARC

92

Augmentation du nombre de membres siégeant
à la CIF

Adopté

Article 3 bis F
Définition des conditions dans lesquelles l'administration fiscale peut transiger

Mme N. GOULET

46

Information du parlement sur les procédures d'arbitrage en matière d'impôt

Rejeté

Article 3 bis
Rapport annuel de la commission des infractions fiscales

M. ANZIANI, rapporteur

22

Rédactionnel

Adopté

Mme N. GOULET

47

Coordination avec le n° 45

Rejeté

Article 3 ter
Amélioration du dialogue entre l'administration fiscale et l'autorité judiciaire

M. ANZIANI, rapporteur

23

Information du parlement sur les signalements « article 40 » de la DGFIP

Adopté

Article additionnel après l'article 3 quater

Mme BENBASSA

64

Incrimination de l'incitation à la fraude

Rejeté

Article additionnel après l'article 3 quinquies

Mme LIENEMANN

83

Encadrement des prix de transfert

Rejeté

Article 5
Confiscation pénale des sommes figurant sur des contrats d'assurance-vie

Mme N. GOULET

50

Information des souscripteurs d'assurance-vie
sur la présente loi

Rejeté

Article additionnel après l'article 5

Mme N. GOULET

49

Création d'un fichier des assurances-vie

Rejeté

Articles additionnels après l'article 9 bis

Mme KLÈS

37

Protection des mandataires sociaux
lanceurs d'alertes

Retiré

Mme KLÈS

85

Protection des mandataires sociaux
lanceurs d'alertes

Retiré

Mme KLÈS

86

Protection des mandataires sociaux
lanceurs d'alertes

Retiré

Mme KLÈS

40

Protection des mandataires sociaux
lanceurs d'alertes

Retiré

Article 9 quater
Report du point de départ du délai de prescription pour les infractions dissimulées

M. ANZIANI, rapporteur

24

Extension aux crimes du régime de prescription
des infractions dissimulées

Rejeté

Le Gouvernement

88

Suppression

Adopté

Article 9 quinquies (nouveau)
Ajout de l'association de malfaiteurs à la liste des infractions
que le service national de la douane judiciaire peut rechercher et constater

Articles additionnels après l'article 9 sexies

M. ANZIANI, rapporteur

13

Reprise de l'instruction après un échec de CRPC

Adopté

M. BÉRIT-DÉBAT

48

Lutte contre la contrefaçon en matière de tabacs

Adopté

Article 9 septies
Protection des « lanceurs d'alerte »

M. ANZIANI, rapporteur

25

Encadrement du dispositif des lanceurs d'alerte

Adopté

Article 9 octies
Mise en relation du « lanceur d'alerte » avec le SCPC

M. ANZIANI, rapporteur

26

Rédactionnel

Adopté

Mme BENBASSA

65

Rédactionnel

Satisfait ou sans objet

Article additionnel après l'article 9 octies

Mme KLÈS

41

Protection des directeurs généraux des SAS

Retiré

Article 10
Possibilité pour l'administration fiscale d'exploiter les informations qu'elle reçoit
dans le cadre de ses procédures, y compris lorsqu'elles sont d'origine illicite

M. ANZIANI, rapporteur

6

Encadrement des preuves illicites

Adopté

M. MARC

93

Recevabilité élargie des preuves illicites

Rejeté

Article 10 bis
Possibilité pour l'administration fiscale de procéder à une visite domiciliaire
sur le fondement de preuves illicites

M. ANZIANI, rapporteur

7

Suppression d'une mention inutile

Adopté

M. ZOCCHETTO

74

Protection des avocats lors des perquisitions

Adopté

Article 10 ter
Possibilité pour l'administration douanière d'exploiter des preuves illicites dans le cadre de ses procédures

M. ANZIANI, rapporteur

8

Encadrement des preuves illicites

Adopté

Article 10 quater
Possibilité pour l'administration douanière de procéder à une visite domiciliaire
sur le fondement de preuves illicites

M. ANZIANI, rapporteur

9

Suppression d'une mention inutile

Adopté

M. ZOCCHETTO

75

Protection des avocats lors des perquisitions

Adopté

Article 10 quinquies
Assujettissement des caisses de règlement pécuniaire des avocats à la déclaration de soupçon

M. ZOCCHETTO

70

Suppression

Rejeté

M. MOHAMED SOILIHI

1

Suppression

Rejeté

M. ZOCCHETTO

71

Exonération des avocats de la déclaration
de soupçon

Rejeté

M. MOHAMED SOILIHI

2

Exonération des avocats de la déclaration
de soupçon

Rejeté

M. ZOCCHETTO

72

Encadrement des obligations de déclaration
de soupçon des CARPA

Adopté

M. MOHAMED SOILIHI

3

Encadrement des obligations de déclaration
de soupçon des CARPA

Adopté

M. ZOCCHETTO

73

Information de l'avocat sur la déclaration
de soupçon d'une CARPA

Adopté avec modification

M. MOHAMED SOILIHI

5

Information de l'avocat sur la déclaration
de soupçon d'une CARPA

Adopté avec modification

Article additionnel après l'article 11

Mme N. GOULET

51

Déclaration des transferts de fonds

Rejeté

Article 11 bis B
Possibilité pour les agents des douanes de se faire assister par des personnes qualifiées

M. ANZIANI, rapporteur

17

Rédactionnel

Adopté

M. MARC

94

Recours de la DGFIP à des experts

Adopté

Article 11 bis C
Sanction du refus de fournir la copie d'un document à l'administration fiscale
dans le cadre d'une procédure de contrôle

M. ANZIANI, rapporteur

10

Plafonnement des amendes pour refus de copie

Adopté

Article 11 bis D
Création d'une obligation de transmission de documentation sur les prix de transfert

M. MARC

95

Encadrement des prix de transfert

Rejeté

Article 11 bis
Saisie d'un support informatique par l'administration des douanes

M. MARC

96

Sanction de l'opposition à une « fouille informatique »

Adopté

Article 11 quinquies
Transmission d'informations à l'administration fiscale par l'Autorité de contrôle prudentiel

M. MARC

97

Droit de communication de l'administration fiscale à l'égard de l'AMF

Adopté

Article 11 sexies
Allongement du délai de prescription en matière de fraude fiscale

M. ANZIANI, rapporteur

27

Suppression

Adopté

Articles additionnels après l'article 11 sexies

Mme BENBASSA

66

Allongement de la prescription en matière
de fraude fiscale

Rejeté

Mme BENBASSA

67

Allongement de la prescription en matière
de fraude fiscale

Rejeté

Article additionnel après l'article 11 septies

M. MARC

98

Retenue de documents par les douanes

Adopté

Articles additionnels après l'article 11 octies

Mme BENBASSA

68

Instauration d'un « FATCA » français

Retiré

Mme LIENEMANN

78

Instauration d'un « FATCA » français

Rejeté

Article 11 nonies
Possibilité d'inscrire sur la liste des États non coopératifs ceux qui refusent de s'engager
dans une coopération par échange automatique de données avec la France

Mme LIENEMANN

82

« Liste blanche » des États coopératifs

Rejeté

Articles additionnels après l'article 11 nonies

M. MARSEILLE

62

Lutte contre la contrefaçon en matière de tabacs

Satisfait ou sans objet

M. MARC

99

Examen des relevés de comptes des contribuables

Adopté

M. MARC

100

Allongement des délais de reprise

Adopté

M. MARC

101

Augmentation de la sanction en cas de non-déclaration d'ISF

Adopté

M. MARC

102

Augmentation des sanctions de la non-déclaration pour les entreprises

Adopté

Article 13
Suppression des juridictions régionales spécialisées - Redéfinition et élargissement de la compétence
des juridictions interrégionales spécialisées en matière économique et financière

M. MERCIER

52

Renforcement des JIRS

Rejeté

Le Gouvernement

89

Spécialisation des magistrats des JIRS

Adopté

Article 14
Modifications de coordination avec la suppression des juridictions régionales spécialisées
et la création du procureur de la République financier

M. MERCIER

53

Suppression

Rejeté

Article 15
Création et définition des compétences du procureur de la République financier

M. ANZIANI, rapporteur

14

Rédactionnel

Retiré

M. ANZIANI, rapporteur

11

Pouvoir prépondérant du procureur général de Paris

Adopté

M. MERCIER

54

Suppression

Rejeté

Le Gouvernement

90

Spécialisation des magistrats du tribunal
de grande instance de Paris

Adopté

Articles additionnels après l'article 15

M. MERCIER

55

Compétence nationale de la JIRS de Paris

Rejeté

M. MERCIER

56

Compétence nationale du tribunal de grande instance de Paris en matière économique
et financière

Rejeté

Article 16
Possibilité pour le procureur de la République financier de bénéficier de l'appui d'assistants spécialisés - Application, en matière de corruption et de fraude fiscale en bande organisée ou aggravée,
de certaines des règles applicables à la criminalité organisée

M. ANZIANI, rapporteur

12

Précision

Adopté

M. MERCIER

57

Coordination

Rejeté

Article 17
Coordinations

M. MERCIER

58

Suppression

Rejeté

Article 19
Dispositions d'organisation judiciaire relatives au procureur de la République financier

M. ANZIANI, rapporteur

15

Rédactionnel

Retiré

M. MERCIER

59

Suppression

Rejeté

M. MERCIER

69

Instauration d'un procureur adjoint financier
au tribunal de grande instance de Paris

Rejeté

Article 20
Disposition transitoire relative aux affaires instruites et jugées par les juridictions régionales spécialisées

M. MERCIER

60

Coordination

Rejeté

Article 20 bis
Coordination des compétences du procureur de la République financier en matière de délits boursiers
avec les compétences de l'autorité des marchés financiers

M. ANZIANI, rapporteur

16

Rédactionnel

Retiré

M. MERCIER

61

Coordination

Rejeté

Article additionnel après l'article 21

Le Gouvernement

103

Report de l'entrée en vigueur du titre III

Adopté

ANNEXE - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LA COMMISSION

________

- Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, ministre de la justice

- M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué, chargé du budget

Conférence des procureurs généraux

- M. Jacques Beaume, président, procureur général près la cour d'appel de Lyon

- M. Philippe Lemaire, procureur général près la cour d'appel d'Amiens

- M. Bernard Legras, procureur général près la cour d'appel de Montpellier

Tribunal de grande instance de Paris

- M. François Molins, procureur de la République

- M. Jacques Carrère, procureur de la République adjoint

- M. Michel Maes, vice-procureur

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LES RAPPORTEURS

________

Ministère de la justice - direction des affaires criminelles et des grâces (DACG)

- Mme Marie-Suzanne Le Quéau, directrice

- M. Charles Moynot, magistrat

Ministère de l'économie et des finances

- M. Alexandre Gardette, chef du service du contrôle fiscal à la direction générale des finances publiques (DGFiP)

M. Bastien Llorca, sous-directeur du contrôle fiscal à la DGFiP

M. Gradzig El Karoui, chef du bureau Affaires fiscales et pénales à la DGFiP

Mme Chantal Campagnolo, chef du bureau CF2 à la DGFiP

- M. Jean-Baptiste Carpentier, directeur du service TRACFIN

- M. Thomas Charvet, chef du bureau des affaires juridiques et contentieuses à la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI)

- Mme Elisabeth Melscoët, adjointe au chef du bureau des affaires juridiques et contentieuses à la DGDDI

- M. Benoît Parlos, responsable de la délégation nationale à la lutte contre la fraude (DNLF)

- M. Éric Belfayol, adjoint à la DNLF

Cour de Cassation

- M. Jean-Claude Marin, procureur général

Cour d'appel de Paris

- M. François Faletti, procureur général

Conférence nationale des procureurs de la République

- M. Robert Gelli, président, procureur de la République de Nanterre

Juridiction interrégionale spécialisée (JIRS) de Marseille

- M. Jacques Dallest, procureur de la République

- M. Christophe Barret, procureur de la République adjoint

- M. Charles Duchaine, vice-président chargé de l'instruction

Direction centrale de la police judiciaire

- Mme Christine Dufau, chef de la division nationale d'investigations financières et fiscales

- M. Frédéric Long, adjoint au chef de la brigade nationale de répression de la délinquance fiscale

Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC)

- Mme Elisabeth Pelsez, directrice générale

- M. Hervé Brabant, secrétaire général

- M. Romain Stiffel, chef du pôle opérationnel

Commission nationale consultative des droits de l'homme

- Mme Christine Lazerges, présidente

- M. Pierre Lyon Caen, rapporteur

- M. Nils Monsarrat, chargé de mission

Commission des infractions fiscales

- M. Jean-François de Vulpillières, président

Union syndicale des magistrats

- Mme Virginie Valton, vice-présidente

- Mme Virginie Duval, secrétaire générale

Syndicat de la magistrature

- Mme Françoise Martres, présidente

- Mme Sophie Combes, secrétaire nationale

Conseil national des barreaux

- M. William Feugère, président de la commission Droit et entreprise

- Mme Anne Vaucher, présidente de la commission Statut professionnel de l'avocat

- M. Jean-Charles Krebs, président de l'Union nationale des CARPA

Organisations syndicales des personnels du ministère de l'économie et des finances

Solidaires

- M. Vincent Drezet

- M. Christian Flottes

CGT

- M. Eric Warin

- M. Jean-Paul Salicis

- Mme Hélène Guerra

- M. Philippe Selva

FO DGFIP

- M. François Schmitt

- M. Jean-Yves Brun

UNSA

- M. Hervé Papin

- M. Raphaël Dupenloux

CFDT

- M. Gabriel Greze

- M. Christophe Bonhomme-Lhéritier

- M. Jean-Michel Garnier

CFTC

- M. Éric Diligent

- M. Stéphane Mozejka

- M. David Leyrat

CGC

- M. Rober Scagnelli

- M. Gilles Brewee

- M. Gilles Pouget

- M. Sébastien Margotte

Plate-forme des paradis fiscaux

- M. Grégoire Niaudet (Secours catholique)

Anticor

- M. Éric Alt, vice-président

- Mme Suzane Devallet, membre du bureau

Sherpa

- Mme Sophia Lakhdar, directrice

Transparency international, section française

- M. Daniel Lebègue, président

Personnalités qualifiées

- Mme Chantal Cutajar, maître de conférences

*

* *

DÉPLACEMENT

Mme Virginie Klès s'est également rendue le jeudi 27 juin au pôle économique et financier du tribunal de grande instance de Paris.


* 1 Projet de loi n°1011 relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière, déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale le 24 avril 2013.

* 2 Ce rapport peut être consulté à l'adresse suivante : http://www.oecd.org/fr/france/france-conventiondelocdesurlaluttecontrelacorruption.htm

* 3 Il s'agit de l'Agence de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC), créée par la loi du 9 juillet 2010 réformant le régime de la saisie et de la confiscation en matière pénale.

* 4 Voir à ce sujet le rapport d'information n° 300 (2011-2012) de notre collègue Jacques Mézard, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales du Sénat, déposé le 25 janvier 2012.

* 5 Dont le second alinéa dispose : « toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l'exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d'un crime ou d'un délit est tenu d'en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs ».

* 6 Pour l'OCDE, quatre critères permettent de définir un paradis fiscal : impôts inexistants ou insignifiants, absence de transparence, législation empêchant l'échange d'informations avec les autres administrations, tolérance envers les sociétés-écran ayant une activité fictive.

* 7 « L'évasion fiscale internationale : et si on arrêtait ? », Philippe Dominati, président, Éric Bocquet, rapporteur, rapport n°673 - tome I (2011-2012).

* 8 Depuis la loi n° 2012-354 du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012.

* 9 Cour des comptes, rapport public annuel 2010, février 2010.

* 10 Cette observation doit être mise en perspective : d'une part, comme l'a relevé la Cour des comptes en 2010, la justice n'est pas saisie des dossiers les plus importants ; d'autre part, le montant de l'amende pénale encourue était, jusqu'en mars 2012, fixé à 37 500 euros, et ce n'est que depuis mars 2012 que les fraudeurs encourent une amende pénale de 500 000 euros, ce qui est de nature à inviter les juridictions à prononcer des quantums d'amende plus élevés.

* 11 CE, avis, 4 avril 1997 ; Cass. Crim., 20 juin 1996.

* 12 Conseil constitutionnel, décision n°1997-395 DC du 30 décembre 1997 : «  Considérant que, toutefois, lorsqu'une sanction administrative est susceptible de se cumuler avec une sanction pénale, le principe de proportionnalité implique qu'en tout état de cause, le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues ; qu'il appartiendra donc aux autorités administratives et judiciaires compétentes de veiller au respect de cette exigence ».

* 13 Pour «Foreign Account Tax Compliance Act».

* 14 Cass. Com., 31 janvier 2012, 11-13.097 et 11-13.098.

* 15 L'article 1er du code de procédure pénale dispose ainsi que « [l'action publique] peut aussi être mise en mouvement par la partie lésée, dans les conditions déterminées par le présent code ».

* 16 Cass. Crim., 13 juin 1978 : « l'intervention d'une partie civile peut n'être motivée que par le souci de corroborer l'action publique et d'obtenir que soit établie la culpabilité du prévenu ».

* 17 Cass. Crim., 9 février 1987.

* 18 Cass. Crim., 12 mars 1990.

* 19 Rapport n°1130 et 1131 de M. Yann Galut, fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, juin 2013, page 65.

* 20 Rapport précité, page 68.

* 21 Rapport n° 158, tome I (2009-2010) de M. Philippe Marini, fait au nom de la commission des finances, déposé le 14 décembre 2009, page 153.

* 22 Étude d'impact annexée au projet de loi, page 11.

* 23 Idem.

* 24 Voir l'exposé des motifs des deux amendements identiques n°1 et n°34.

* 25 Avant mars 2012, le montant de l'amende encourue n'était que de 37 500 euros.

* 26 Assemblée nationale, compte-rendu de la troisième séance du 20 juin 2013.

* 27 Étude d'impact annexée au projet de loi, page 14.

* 28 Rapport d'information n°673 - tome I (2011-2012) de M. Eric Bocquet, rapporteur de la commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales, présidée par M. Philippe Dominati, pages 441-442.

* 29 Rapport précité, pages 143 et suivantes.

* 30 Rapport n° 11 (2006-2007) de M. Henri de Richemont, fait au nom de la commission des lois, déposé le 11 octobre 2006, page 59.

* 31 AGRASC, rapport annuel pour 2011, page 25.

* 32 Étude d'impact annexée au projet de loi, pages 17-18.

* 33 Étude d'impact annexée au projet de loi, pages 17-18.

* 34 AGRASC, rapport annuel pour 2012, page 29.

* 35 Étude d'impact annexée au projet de loi, page 19.

* 36 Décision n°2012-662 DC du 29 décembre 2012, considérants n°140 à 142.

* 37 Rapport précité, page 85.

* 38 AGRASC, rapport annuel pour 2012, pages 19-20.

* 39 AGRASC, rapport annuel pour 2012, pages 27-28.

* 40 Rapport précité, page 88.

* 41 C'est-à-dire la surveillance (article 706-80 du code de procédure pénale), l'infiltration (articles 706-81 à 706-87 du code de procédure pénale), les écoutes téléphoniques (article 706-95 du code de procédure pénale), les sonorisations et fixations d'images de certains lieux ou véhicules (articles 706-96 à 706-102 du code de procédure pénale), la captation de données informatiques (article 706-102-1 à 706-102-9 du code de procédure pénale) et la possibilité d'ordonner des mesures conservatoires (article 706-103 du code de procédure pénale).

* 42 « Pour un droit de la prescription moderne et cohérent », rapport d'information n° 338 (2006-2007) de MM. Jean-Jacques Hyest, Hugues Portelli et Richard Yung, fait au nom de la commission des lois et de la mission d'information de la commission des lois, déposé le 20 juin 2007.

* 43 Cass. Crim., 3 décembre 1963. Cass. Crim., 6 février 1969.

* 44 Cass. Crim., 4 mars 1997. Cass. Crim., 17 décembre 2002. Cass. Crim., 7 juillet 2005. Cass. Crim., 20 février 1986.

* 45 Cass. Crim., 5 et 19 mai 2004 : «Attendu que le délit d'atteinte à la liberté d'accès et à l'égalité des candidats dans les marchés publics et les délégations de service public est une infraction instantanée qui se prescrit à compter du jour où les faits la consommant ont été commis ; que, toutefois, le délai de prescription de l'action publique ne commence à courir, lorsque les actes irréguliers ont été dissimulés ou accomplis de manière occulte, qu'à partir du jour où ils sont apparus et ont pu être constatés dans des conditions permettant l'exercice des poursuites».

* 46 Rapport précité, pages 41-42.

* 47 Il s'agit des infractions suivantes : 1° Les infractions prévues par le code des douanes ; 2° Les infractions en matière de contributions indirectes, d'escroquerie sur la taxe sur la valeur ajoutée et de vols de biens culturels ; 3° Les infractions relatives à la protection des intérêts financiers de l'Union européenne ; 4° Les infractions prévues par les articles L. 2339-1 à L. 2339-11, L. 2344-7 et L. 2353-13 du code de la défense (trafic d'armes); 5° Les infractions prévues par les articles 324-1 à 324-9 du code pénal (blanchiment); 6° Les infractions prévues au code de la propriété intellectuelle ; 7° Les infractions prévues aux articles 56 et 57 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne ; 8° Les infractions connexes aux infractions visées aux 1° à 7°.

* 48 Articles L. 1132-3, L. 1132-4, L. 1153-3, L. 1153-4, L. 1152-2, L. 1152-3 et L. 1161-1 du code du travail, s'agissant des salariés de droit privé, et articles 6, 6 bis, 6 ter et 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

* 49 SCPC, rapport annuel pour 2011, pages 166-167.

* 50 Dans l'affaire HSBC.

* 51 Ainsi, la cour d'appel qui déclare irrecevable en preuve un document produit par la partie civile poursuivante parce qu'elle n'avait pu l'obtenir que de façon illicite méconnaît les dispositions de l'article 427 du code de procédure pénale : Cass. Crim. 15 juin 1993, B n° 210.

* 52 Cass. Crim. 16 décembre 1997, B. n° 427.

* 53 Cass. Crim. 19 janvier 1999, B. 9. L'exemple est donné dans « Traité de procédure pénale », Frédéric Desportes et Laurence Lazerges-Cousquer, Economica, 2009.

* 54 Cass. crim., 28 octobre 1991 : bull. crim., n° 381.

* 55 Ainsi CAA Lyon, 5 juillet 1995, AJDA 1995, p. 245 : « si l'administration fiscale peut établir des redressements sur la base d'éléments de preuve légalement admissibles de toute nature, elle ne peut, en revanche, valablement s'appuyer sur des pièces qu'elle a obtenues ou qu'elle détient de manière manifestement illicite ».

* 56La liste comprend : personnes versant des honoraires ou des droits, employeurs et débirentiers, ministère public, administrations et entreprises publiques, établissements ou organismes contrôlés par l'autorité administrative, commission nationale des comptes de campagne et des financements politique, autorité de régulation des jeux en ligne, personnes ayant la qualité de personnes versant des revenus de capitaux mobiliers, agriculteurs, membres de certaines professions non commerciales, institutions et organismes versant des rémunérations ou répartissant des fonds, personnes effectuant des opérations d'assurance, entrepreneurs de transport, redevables du droit d'accroissement, etc.

* 57 CEDH, 12 mai 2000, Khan c/ Royaume-Uni.

* 58 1er ch. Civ, n°99-14.819, société Cardif-Société-Vie.

* 59 La procédure de l'avis à tiers détenteur, prévue par les articles L. 262 et L. 263 du livre des procédures fiscales, permet à un comptable public d'obliger un tiers à lui verser les fonds dont il est détenteur ou débiteur à l'égard du redevable de l'administration fiscale, à concurrence des impôts dus par celui-ci.

* 60 L'article 1729 prévoit les majorations de l'impôt dues en cas de déclaration fautive.

* 61 http://www2.impots.gouv.fr/documentation/prix_transfert/lexique.htm.

* 62Article 11 de la loi n°2012-1510 du 29 décembre 2012.

* 63 Par exemple si le contribuable change fréquemment son lieu de résidence ou de principal établissement ou s'il a transféré son activité à l'étranger sans déposer la déclaration de ses résultats ou de ses revenus non commerciaux.

* 64 Par exemple, le Sénat a rejeté pour ce motif le 19 janvier 2012 une proposition de loi tendant à allonger le délai de prescription des agressions sexuelles autres que le viol. Le rapporteur de votre commission des lois, M. Yves Détraigne, avait notamment fait valoir que toute réforme des délais de prescription en matière pénale devrait être conçue de façon globale et préserver le lien entre le délai de prescription de l'action publique et l'échelle des peines retenue par le législateur. Le dossier législatif peut être consulté à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl11-061.html

* 65 La loi américaine « Foreign Account Tax Compliance Act » ou FATCA, votée le 18 mars 2010 par les États-Unis, vise à renforcer la lutte contre l'évasion fiscale des contribuables américains.

* 66 Loi n°2007-291 du 5 mars 2007 renforçant l'équilibre de la procédure pénale.

* 67 Loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité.

* 68 Comme les JRS, les JIRS ne constituent pas de nouvelles juridictions mais correspondent seulement à l'extension de la compétence territoriale de certaines juridictions définies par décret.

* 69 A savoir tous les délits financiers prévus par le code pénal, les délits prévus par les codes de commerce, monétaire et financier, de la construction et de l'habitation, de la propriété intellectuelle, des douanes, de l'urbanisme et de la consommation, les délits de fraude fiscale prévus par le code général des impôts et les délits prévus par la loi n° 86-897 du 1er août 1986 portant réforme du régime juridique de la presse.

* 70 Ce délai maximal a été ajouté au dispositif lors de l'examen en première lecture de la loi du 9 mars 2004 par l'adoption d'un amendement du rapporteur de votre commission, M. François Zocchetto.

* 71.Loi 2004-204 du 9 mars 2004 portant sur l'adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité.

* 72 Prévus à l'article 52-1 du code de procédure pénale.

* 73 Il s'agit : 1° de l'utilisation, aux fins de se soustraire à l'impôt, de comptes ou de contrats souscrits auprès d'organismes établis dans un État ou territoire qui n'a pas conclu avec la France, depuis au moins trois ans au moment des faits, une convention d'assistance administrative permettant l'échange de tout renseignement nécessaire à l'application de la législation fiscale française ; 2° de l'interposition, dans un État ou territoire mentionné au 1°, de personnes physiques ou morales ou de tout organisme, fiducie ou institution comparable ; 3° de l'usage d'une fausse identité ou de faux documents au sens de l'article 441-1 du code pénal, ou de toute autre falsification ; 4° d'une domiciliation fiscale fictive ou artificielle à l'étranger ; 5° de toute autre manoeuvre destinée à égarer l'administration.

* 74 Ces chapitres sont créés par les articles 12 et 15 du présent projet de loi.

* 75 Créé par l'article 15 du présent projet de loi : cf. le commentaire de cet article.

* 76 Créés par l'article 15 du présent projet de loi : cf. le commentaire de cet article.