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Projet de loi autorisant l'approbation de la convention avec la République de Singapour en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu

10 février 2016 : Convention fiscale avec Singapour ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du mercredi 10 février 2016, sous la présidence de M. Vincent Delahaye, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Éric Doligé, rapporteur, et à l'élaboration du texte de la commission, sur le projet de loi n° 3153 (2015-2016) autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Singapour en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu.

M. Éric Doligé, rapporteur. - Alors que l'accord avec la Suisse vise à répondre à un problème ponctuel et précis, le présent accord avec Singapour s'inscrit dans le mouvement continu de renégociation de nos conventions fiscales, engagé depuis plusieurs années.

L'actualité, pourtant, n'est jamais loin. D'abord parce que certaines informations demandées à la Suisse auraient pu opportunément être demandées à Singapour à l'époque... Ensuite, et surtout, parce que cette convention a été négociée dans le contexte agité des débats sur le projet « BEPS » (Base Erosion and Profit Shifting) de l'OCDE, qui vise à lutter contre la délocalisation abusive des bénéfices.

Ces débats nous rappelé qu'une convention fiscale n'est pas seulement un texte technique. C'est un acte politique. Ce n'est pas sans raison que notre commission avait organisé, le 1er juillet dernier, une audition conjointe sur le thème de la diplomatie fiscale. De fait, c'est dans une convention fiscale que se joue la répartition entre les États du droit d'imposer les bases fiscales, et donc sur le partage des fruits de la croissance mondiale. Et c'est dans une convention fiscale que les entreprises et les particuliers trouvent, ou pas, une incitation à aller investir et s'installer dans un autre pays.

En l'espèce, cette convention fiscale signée le 15 janvier 2015 viendra se substituer au texte actuel, qui date du 9 septembre 1974 et ne correspond plus à la réalité des échanges économiques entre les deux pays.

Plaque tournante du commerce et des investissements en Asie du Sud-est, premier partenaire de la France dans la région, hub portuaire et aéroportuaire majeur, Singapour a en effet vu son économie évoluer en profondeur, délaissant en quatre décennies les activités manufacturières au profit d'une spécialisation en finance et en innovation dans les activités à haute valeur ajoutée - chimie, pharmacie etc. Très exposée au retournement de la conjoncture mondiale, la cité-État cherche aujourd'hui à attirer de nouveaux investissements dans ces secteurs de pointe. Cela tombe bien : la France y excelle. Ses champions industriels et ses ingénieurs bien formés ne pourront que tirer parti d'un nouveau cadre fiscal, plus favorable aux investissements et aux échanges commerciaux.

Le texte de l'accord est, en pratique, très proche modèle de base élaboré en 2010 par l'OCDE. Il n'en demeure pas moins que chaque clause a fait l'objet d'une négociation : les différences avec le modèle résultent des compromis entre les deux pays, ainsi que d'une volonté de conserver « ce qui fonctionne » dans la convention de 1974, afin de ne pas créer d'incertitude juridique.

Par rapport à l'accord de 1974, la nouvelle convention fiscale offre un cadre plus favorable aux investissements, ce qui pourrait d'abord profiter aux entreprises françaises.

En premier lieu, la retenue à la source opérée sur les dividendes est abaissée de 10 % à 5 %. Comme les investissements français à Singapour excèdent les investissements singapouriens en France, ceci permettra aux entreprises françaises y détenant des filiales de faire « remonter » plus facilement leurs bénéfices vers la France.

En deuxième lieu, les intérêts sont exonérés de la retenue à la source de 10 % s'ils résultent de prêts inter-entreprises, ce qui est un mode de financement très utilisé par les entreprises françaises.

En troisième lieu, une clause particulière permet de protéger le régime français des sociétés d'investissement immobilier, notamment celui des sociétés d'investissement immobilier cotées (SIIC), qui est particulièrement favorable. Celles-ci se verront appliquer la législation de leur État, en l'occurrence une retenue à la source de 30 % sur les dividendes distribués à des non-résidents, en lieu et place de la retenue à la source de 5 % prévue par la convention.

En quatrième lieu, un chantier devra dorénavant avoir une durée de douze mois pour être considéré comme un « établissement stable », et donc imposable à Singapour, contre six mois auparavant.

Enfin, la présence française à Singapour est également encouragée par le maintien de clauses particulièrement favorables, déjà présentes dans le texte de 1974, pour les étudiants, stagiaires, apprentis et enseignants.

Dans le même temps, la nouvelle convention fiscale préserve le droit des États à imposer des activités sur leur territoire. On signalera notamment trois clauses.

D'abord, le maintien d'une imposition à la source des redevances provenant d'activités littéraires et artistiques. Ce n'est pas grand-chose par rapport au droit commun de l'imposition à la résidence, mais cela devrait tout de même bénéficier surtout à Singapour.

Ensuite, l'introduction de la notion d'établissement stable de services. Aujourd'hui, il n'est pas toujours facile de dire si une prestation de services relève d'un établissement stable ou pas. L'introduction de cette notion, certes de nature à profiter à Singapour, va surtout dans le sens d'une meilleure sécurité juridique pour les entreprises. Son seuil de déclenchement - douze mois sur quinze, au lieu de six mois sur douze dans les autres accords récents - demeure toutefois très favorable aux prestataires français.

Enfin, la suppression du système des crédits d'impôt forfaitaires : ce mécanisme ancien permettait de réduire de 10 % à 15 % l'impôt payé en France - quel que soit le montant réel de l'impôt payé à Singapour. Le Trésor public français en sera le grand bénéficiaire, après la fin de la période de transition. Le système des crédits d'impôt forfaitaires, qui représentait une forme de subvention à l'exportation vers les pays en développement, paraît aujourd'hui anachronique dans le cas d'un pays comme Singapour. Il sera remplacé par un crédit d'impôt égal au montant réellement acquitté à Singapour, conforme au modèle OCDE.

La convention comporte enfin une série d'améliorations visant à prévenir la fraude fiscale et l'optimisation fiscale abusive.

Relevons, notamment, l'introduction d'une clause anti-abus générale, visant à combattre les montages dont le but est principalement, sinon exclusivement, de tirer indûment un avantage fiscal des stipulations de la convention. Les clauses de ce type, systématiquement introduites par la France dans les nouveaux accords, ont d'ores et déjà permis à l'administration fiscale d'effectuer des redressements.

Un autre point important est le renforcement du mécanisme d'échange d'informations à la demande. Celui-ci était déjà conforme au dernier standard de l'OCDE depuis la signature de l'avenant du 13 novembre 2009 à la précédente convention, mais il est dorénavant précisé que les renseignements obtenus peuvent être utilisés, sous conditions, à d'autres fins que des fins fiscales, comme la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme. La coopération fiscale avec Singapour est satisfaisante, et devrait encore être renforcée par le prochain passage à l'échange automatique, auquel la cité-État s'est engagée à horizon 2018.

Bien sûr, la présente convention fiscale n'est pas exempte de critiques. Il faut toutefois garder à l'esprit qu'un texte de ce type est toujours le résultat d'un compromis, et qu'il est difficile d'obtenir satisfaction sur tous les points.

On peut tout d'abord regretter l'absence de clauses traitant des sociétés de personnes et entités transparentes, qui figurent pourtant dans d'autres conventions récentes. L'interposition de ces entités, notamment en matière immobilière, constitue pourtant un montage courant - pour ne pas dire grossier - pour échapper à l'impôt. En théorie, la doctrine administrative interne et l'interprétation actuelle des deux parties permettent de régler la plupart des cas. Mais quelques précautions supplémentaires dans l'accord eussent été bienvenues, pour se prémunir contre d'éventuels conflits d'interprétation à venir.

Ensuite, on note l'absence de clauses anti-abus « sectorielles », par exemple sur les intérêts, dividendes et redevances, comme c'est le cas dans les autres accords récemment signés par la France. La clause générale a toutefois vocation à couvrir l'ensemble des possibles abus, et devrait être dorénavant privilégiée dans la pratique conventionnelle de la France.

D'une manière générale, les avantages certains de cet accord l'emportent nettement sur ses quelques faiblesses. Ce texte, très attendu par les acteurs économiques, devrait marquer une étape importante du développement des relations économiques entre la France et Singapour, pour le bénéfice mutuel des deux États, de leurs entreprises et de leurs citoyens. Compte tenu de ces observations, et considérant que ses avantages sont très supérieurs aux quelques inconvénients qui demeurent, je vous propose donc d'adopter le présent projet de loi sans modification.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Vous avez évoqué une retenue à la source de 5 % sur les dividendes. Mais qu'en est-il dans le cadre d'une activité offshore ? Je pense aux sociétés enregistrées à Singapour mais n'y exerçant pas leur activité. Comment l'administration française considère-t-elle de tels dividendes lorsqu'ils sont perçus par un ressortissant français ? Il me semble que s'il n'y a pas, comme c'est le cas à Hong-Kong, d'imposition sur les bénéfices offshore, elle ne peut se prévaloir du crédit d'impôt ?

M. Éric Doligé, rapporteur. - S'il s'agit d'un montage dont l'objectif est la dissimulation, il devrait tomber sous la clause anti-abus de la convention, et sous les dispositions de notre droit interne.

M. Richard Yung. - L'objectif est d'encourager les fonds étatiques singapouriens à investir en France, mais n'oublions pas qu'une importante communauté de quelque 10 000 citoyens français est établie à Singapour, où les intérêts français sont principalement investis dans la finance et l'immobilier. La société Dragages est ainsi le principal constructeur de l'île. Cette convention n'est donc pas indifférente pour la communauté française.

L'autre objectif est de prévenir la fraude fiscale et les abus, sachant que Singapour est en quelque sorte devenue une alternative à la Suisse, et que les banques suisses, lorsqu'elles ont fermé certains comptes, ne manquaient pas d'adresser leurs clients à un correspondant de bonne volonté sur l'île... Toutes les clauses de la convention sur lesquelles vous avez insisté sont donc bienvenues. Nous voterons ce texte, qui constitue un progrès.

M. Éric Bocquet. - Singapour est un territoire plus particulier encore que la Suisse, avec laquelle les choses ont progressé parce que les Américains ont pesé de tout leur poids.

La présente convention, qui compte de nombreux articles très détaillés, appelle de notre part une analyse fouillée et c'est pourquoi nous réserverons pour l'instant notre vote, afin de vérifier que ce texte répond bien aux objectifs de transparence que nous appelons de nos voeux.

M. André Gattolin. - Comme Éric Bocquet, j'estime que ces conventions bilatérales ont un sens mais qu'elles s'inscrivent aussi dans la politique globale de l'Union européenne. Je rappelle qu'un traité commercial a été signé entre l'Union européenne et Singapour en 2013, puis un traité d'investissement - avec d'ailleurs une fameuse clause d'arbitrage ISDS (Investor-State Dispute Settlement) qui fait l'objet d'un recours devant la Cour de justice de l'Union européenne, laquelle doit décider s'il s'agit d'un traité mixte dont certaines clauses devraient être ratifiées par les parlements nationaux.

D'où ma question : la convention ici proposée a-t-elle des équivalents entre Singapour et d'autres pays de l'Union européenne ou bien jouons-nous les pionniers ? Quelle cohérence globale entre ce texte et les accords d'investissement négociés puis ratifiés par l'Union européenne ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Je veux insister sur l'importance des relations avec Singapour. Présidente du groupe d'amitié du Sénat, je suis aussi l'élue d'un département qui compte la plus grande communauté singapourienne de France, sur la base de Cazaux. Nos relations avec Singapour sont étroites en matière de défense, et nous assurons la formation des pilotes de la cité-État, dont il ne faut savoir qu'ils se retrouvent très vite, en vol, au-dessus du territoire de la Malaisie. J'insiste sur ces relations, qui ont un impact économique fort.

Sur le plan financier, enfin, Singapour est une place très forte et très solide. Si elle perdait son triple A, cela poserait bien des difficultés. Pour toutes ces raisons, j'estime que la France doit travailler étroitement avec l'île, sans se limiter aux relations nouées dans un cadre européen.

M. Éric Doligé, rapporteur. - Richard Yung connaît bien la situation locale. L'important est en effet de régler le problème de la fraude fiscale, grâce à un accès aux données - ce qui est aussi de nature à améliorer la fluidité des investissements.

Éric Bocquet demande si cette convention permet d'atteindre l'objectif de transparence. Les accords bilatéraux ne permettent sans doute pas de régler tous les problèmes, mais ils nous font avancer vers cet objectif. L'analyse détaillée qu'il entend mener de ce document sera l'occasion de poser des questions, auxquelles il sera répondu en séance, mais dès à présent, nous pouvons considérer que ce texte constitue une avancée significative au regard de la situation antérieure.

André Gattolin a rappelé l'existence d'accords au niveau européen, dont un accord d'investissement de 2015. Cet accord stipule cependant que les clauses des conventions fiscales bilatérales l'emportent sur celles de l'accord d'investissement.

Enfin, dans l'intervention de Marie-Hélène Des Esgaulx, qui a témoigné de nos relations fortes avec Singapour, j'ai bien senti le souhait de voir la France connaître une situation aussi florissante.

La commission a adopté le projet de loi autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Singapour en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu.