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Projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages

4 mai 2016 : Biodiversité ( rapport - deuxième lecture )

E. TITRE IV : UNE SÉCURISATION JURIDIQUE DU DISPOSITIF D'APA

Votre commission a souhaité conforter les ajustements apportés par les députés au dispositif d'accès aux ressources génétiques et de partage des avantages, tout en sécurisant certaines dispositions problématiques introduites à l'Assemblée nationale en deuxième lecture.

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a donc supprimé les références aux communautés autochtones et locales pour les remplacer par la notion de communauté d'habitants, conforme à la Constitution, afin de ne pas mettre en péril l'application de l'ensemble du dispositif d'APA.

Votre commission a par ailleurs rétabli la procédure, supprimée par les députés, d'accès et de partage des avantages pour les ressources génétiques et les connaissances traditionnelles associées déjà en collection avant l'entrée en vigueur de la loi et qui feraient l'objet d'une utilisation ultérieure. Dans la mesure où la France héberge des collections de grande ampleur, et représentant l'écrasante majorité des cas d'utilisation de ressources génétiques et connaissances traditionnelles associées, votre commission a jugé indispensable la réintroduction de la procédure de nouvelle utilisation.

Concernant la restitution aux communautés d'habitants des connaissances acquises à partir des ressources génétiques prélevées sur leur collectivité, votre commission a adopté un amendement visant à protéger les informations confidentielles et relevant du secret industriel, dans le cas d'une recherche à visée commerciale. Cet amendement reprend ce qui est déjà prévu par le texte pour la restitution des travaux dans le cadre de la procédure de déclaration.

Enfin, à l'initiative de Sophie Primas, votre commission a rétabli la rédaction du Sénat concernant les motifs pour lesquels l'administration pourra refuser une autorisation pour l'accès à une ressource génétique. Le critère d'affectation significative de la biodiversité devra s'entendre comme la restriction de l'utilisation durable de la ressource ou son épuisement.

F. TITRE V : DES INSTRUMENTS DE PROTECTION DE LA BIODIVERSITÉ COMPATIBLES AVEC LES ACTIVITÉS HUMAINES

Au chapitre I du titre V, votre commission a décidé de supprimer l'article 27 A, créant une contribution additionnelle sur les huiles de palme, de palmiste et de coprah. Elle a considéré qu'une telle contribution engendrait des difficultés commerciales et diplomatiques disproportionnées par rapport aux buts poursuivis, en particulier au regard des règles de l'Organisation mondiale du commerce. Votre commission a également jugé préférable d'attendre les résultats de la mission d'information sur la taxation des produits agro-alimentaires, actuellement en cours à l'Assemblée nationale, avant d'envisager une harmonisation générale et non discriminante des taux prévus pour les différentes huiles destinées à l'alimentation humaine, dans le cadre d'une loi de finances.

À l'initiative de Rémy Pointereau, Sophie Primas, Michel Vaspart et Cyril Pellevat, votre commission a supprimé l'article 29, qui prévoyait de conditionner une dérogation à l'interdiction de publicité dans un parc naturel régional, par un règlement local de publicité, à l'existence d'orientations ou de mesures relatives à la publicité dans la charte du parc. En cohérence avec la position définie en première lecture, votre commission a jugé que cette évolution n'était ni nécessaire, au regard du droit en vigueur, ni souhaitable, dès lors qu'elle remettait en cause des équilibres entre collectivités territoriales.

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a modifié l'article 32, relatif aux établissements publics de coopération environnementale (EPCE), en vue d'élargir leurs missions à toute action visant à préserver la biodiversité, et d'associer des établissements publics locaux à leur création et à leur gestion. Cette seconde modification permettra aux offices de l'eau des territoires ultramarins de participer à la gouvernance des EPCE. L'intégration au sein du conseil d'administration de représentants des secteurs économiques concernés a par ailleurs été ajoutée, lorsque l'EPCE constitue une délégation territoriale de l'AFB.

Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a rétabli l'article 32 bis BA, adopté au Sénat et visant à permettre l'incorporation au domaine public des terrains acquis au titre de la politique des espaces naturels sensibles. En reprenant certaines propositions non adoptées en séance à l'Assemblée nationale, cette rédaction propose un dispositif souple, permettant d'incorporer tout ou partie des terrains, par décision expresse de l'organe délibérant de la personne publique propriétaire, en excluant les sites relevant du régime forestier afin de ne pas remettre en cause l'application de ce dernier.

Au chapitre II du titre V, votre commission a modifié l'article 33 A, relatif à la compensation des atteintes à la biodiversité. A l'initiative de votre rapporteur, la rédaction a été simplifiée en vue de clarifier les différentes modalités de mise en oeuvre des mesures compensatoires. L'obligation d'agrément préalable des opérateurs de compensation a été supprimée, afin ne pas créer d'entraves pour l'exercice de cette activité, encore en cours de développement et qu'il convient d'encourager. A l'initiative de Sophie Primas, votre commission a supprimé certaines dispositions qu'elle a jugées déclaratives ou imprécises, sur le cadre général de la compensation.

À l'article 33, créant le mécanisme d'obligations réelles environnementales, votre commission a rétabli plusieurs dispositions adoptées par le Sénat en première lecture et permettant tout à la fois de sécuriser le dispositif, en précisant le contenu et la forme du contrat créant les obligations, et de faciliter son appropriation, en prévoyant une exonération de taxe de publicité foncière et de droits d'enregistrement. À l'initiative de votre rapporteur, elle a adopté un dispositif équilibré de concertation préalable à la conclusion du contrat, en prévoyant l'accord de tout preneur à bail, en particulier pour les baux ruraux, de pêche et de chasse. Deux situations particulières ont été prises en compte : celle des départements dits de « droit local », dans lesquels l'accord de la commune sera nécessaire pour les petites propriétés, et celle de l'association communale de chasse agréée, en imposant l'accord de cette dernière, lorsque le propriétaire y a adhéré. Votre commission a ainsi souhaité préserver l'exercice du droit de chasse, tout en permettant au dispositif de demeurer opérationnel.

Conformément à la position adoptée par le Sénat en première lecture, votre commission a supprimé l'article 34, créant des zones prioritaires pour la biodiversité. Elle a en effet considéré qu'un zonage supplémentaire, visant à imposer certaines pratiques agricoles, n'était pas nécessaire, compte tenu de l'existence de solutions conventionnelles. Concernant le hamster commun, espèce protégée en Alsace, votre commission a constaté que la mise en place d'un plan national d'actions associé à des mesures agricoles définies collectivement avec les exploitants agricoles avait permis de préserver l'habitat de cette espèce, sans avoir recours à des dispositions coercitives imposées par l'État. Cette situation témoigne de la capacité des agriculteurs à prendre en charge par eux-mêmes la sauvegarde d'une espèce protégée sur un territoire, en étroite collaboration avec les autres parties prenantes.

À l'article 35 quater, votre commission a réintroduit une disposition qui figurait initialement dans le texte adopté par le Sénat en première lecture. Cette disposition prévoit que l'acte d'échange des chemins ruraux comporte des clauses permettant de garantir la continuité du chemin rural. Elle vise à s'assurer que la procédure ainsi mise en place préserve l'existence et la continuité du service public, comme c'est déjà le cas dans d'autres procédures similaires de notre droit positif. Pour autant, les députés avaient supprimé cette disposition au motif qu'elle empêcherait la suppression des chemins ruraux. Mais ce n'est pas l'objectif de la procédure d'échange, qui vise à permettre d'effectuer simplement des modifications de tracé, sans remettre en cause la continuité du linéaire : la suppression de tracé peut continuer à s'effectuer dans le cadre des procédures actuelles d'aménagement foncier.

Votre commission a également supprimé l'article 36 quater, qui crée dans le code de l'urbanisme des « espaces de continuités écologiques » sur la base des espaces identifiés dans le cadre de la trame verte et bleue. Elle a en effet considéré que l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme prévoyait déjà un tel outil et que l'adoption de cet article risquait d'introduire une rigidité importante.

À l'article 36 quinquies A sur la végétalisation des toitures et les obligations relatives aux parkings des surfaces commerciales, votre commission s'est félicitée de la rédaction retenue à l'Assemblée nationale. La suppression de l'article au Sénat en première lecture a en effet permis l'organisation d'une concertation avec tous les professionnels du secteur concerné et la rédaction actuelle correspond au point d'équilibre trouvé. Votre commission a tout de même repoussé la date d'entrée en vigueur de l'article au 1er janvier 2018, dans la mesure où cette date permettrait aux enseignes de disposer d'une année de plus pour se conformer aux obligations nouvelles, tant pour les toitures que pour les parkings.

À l'article 37, s'agissant du régime dérogatoire créé pour la pêche maritime professionnelle visant à l'exonérer d'évaluation individuelle des incidences sur les sites Natura 2000 au profit d'une analyse collective en amont et, le cas échéant, de mesures d'encadrement propres à chaque site en aval, votre commission a reprécisé que ces mesures doivent nécessairement relever de la responsabilité de l'État, conformément à nos engagements européens.

À l'article 40, votre commission a supprimé l'obligation d'associer une activité de recherche publique à toute activité économique en ZEE ou sur le plateau continental, au profit d'une obligation, moins contraingnante, de communiquer les données environnementales recueillies à l'autorité responsable du respect des objectifs relatifs à l'atteinte des objectifs de bon état écologique des milieux marins prévus par la directive cadre « stratégie pour le milieu marin ».

L'article 43 bis, prévoyant la remise d'un rapport au Parlement sur l'impact des activités d'extraction de granulats marins, a de nouveau été supprimé par votre commission, pour les mêmes raisons qu'en première lecture.

À l'article 46 quater, concernant le dispositif de partage des positions visant à éviter les collisions avec les cétacés pour les navires sous pavillon français entrant dans les aires marines protégées Pelagos ou Agoa, votre commission a restreint l'obligation d'équipement aux seuls navires circulant fréquemment dans cette zone.

L'article 51 undecies A, traitant de l'articulation entre la continuité écologique des cours d'eau et la préservation des moulins, a été rétabli par votre commission, puisque le projet de charte des moulins, censé apaiser les relations entre les propriétaires de moulins et les associations environnementales, n'a toujours pas avancé.

À l'article 51 duodecies, votre commission a précisé les modalités d'articulation entre la stratégie nationale sur la mer et le littoral (SNML) et  la directive cadre stratégie pour le milieu marin (DCSMM). Elle a également prévu qu'un schéma de cohérence territoriale (SCoT) suffisamment précis dans la déclinaison de la stratégie nationale pour la mer et le littoral (SNML) et des dispositions particulières au littoral du code de l'urbanisme, constitue un « écran législatif » pour les autorisations d'urbanisme, conformément à une jurisprudence récente du Conseil d'État. Elle a enfin supprimé la consultation des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) porteurs de schémas de cohérence territoriale (SCoT) et de plans locaux d'urbanisme (PLU), prévue lors de l'élaboration des documents stratégiques de façades, afin de ne pas alourdir la procédure de façon disproportionnée.

À l'article 51 terdecies A, relatif à l'interdiction des microbilles en plastique, votre commission a adopté un amendement renvoyant au pouvoir réglementaire le soin de définir précisément les modalités d'application, afin de sécuriser les conditions de mise en oeuvre de cette interdiction pour les entreprises.

À l'article 51 quaterdecies relatif aux produits phytosanitaires de la famille des néonicotinoïdes, votre commission a rétabli, contre l'avis de votre rapporteur, la rédaction votée par le Sénat en première lecture. L'article renvoie à un arrêté du ministre de l'agriculture, pris dans les six mois après la promulgation de la loi, le soin de définir les conditions d'utilisation de ces produits afin de tenir compte de l'avis de l'Anses de janvier dernier.

L'article a été complété par l'adoption d'un sous-amendement de Sophie Primas visant à ajouter à l'interdiction de vente de produits phytopharmaceutiques en libre-service à compter de 2017 une exception pour les produits dont l'utilisation est autorisée en agriculture biologique.

Au chapitre VII, qui comportait initialement plusieurs habilitations à procéder par ordonnances, votre commission s'est attachée à poursuivre le travail d'amélioration de la rédaction des mesures qui ont finalement été directement intégrées dans la loi, sans passer par une ordonnance.

Elle a également supprimé, à plusieurs articles, des dispositions apparaissant peu utiles :

- à l'article 59 bis B, la possibilité, pour une association communale de chasse agréée, de s'associer avec d'autres associations ou avec d'autres structures cynégétiques, qu'il n'est pas nécessaire de préciser par la voie législative ;

- à l'article 60, la référence à la protection du gibier, déjà satisfaite par la mention des intérêts de la faune sauvage ;

- à l'article 62, le détail du contenu du volet du SRADDET consacré à la gestion du trait de côte, qui relève du domaine réglementaire ;

- à l'article 62 bis, la consultation des usagers détenteurs d'autorisations avant le classement d'une réserve naturelle ayant une zone maritime, redondante avec l'obligation de réalisation d'une enquête publique.

Votre commission a par ailleurs supprimé, à l'article 59 bis AB, l'obligation de boucher tous les poteaux téléphoniques et anti-éboulement creux déjà installés et l'interdiction de poser de nouveaux poteaux creux et non bouchés, considérant que cette mesure relève du domaine réglementaire et pourrait en outre s'avérer très coûteuse pour les collectivités.

À l'article 59 bis AC, elle a rétabli la possibilité, pour les détenteurs du droit de chasse, de recueillir les oeufs mis à découvert par la fauchaison, pour les faire couver.

À l'article 59 ter, elle a supprimé l'obligation d'identification géolocalisée des animaux détenus en captivité appartenant à la famille des grands prédateurs ou présentant un risque sanitaire.

À l'article 65, votre commission a supprimé la possibilité de déroger à la consultation du Conseil national de protection de la nature et à l'accord, le cas échéant, de la collectivité concernée, lorsqu'une réserve biologique est créée à partir d'une réserve biologique existante, sans modification de ses objectifs et de sa réglementation.

Elle a rétabli l'article 68 ter B, considérant que la qualification délictuelle de l'ensemble des infractions à la réglementation des réserves naturelles porterait atteinte au principe de proportionnalité des peines comme à l'efficacité de la répression de ces infractions.

Enfin, à l'article 68 sexies, relatif à l'ajustement des opérations de compensation de défrichement, votre commission a inséré un certain nombre de dispositions visant à favoriser le développement économique des territoires ruraux :

- suppression de l'autorisation de défrichement pour des restaurations de terres agricoles par un jeune agriculteur ;

- exemption d'obligation de compensation les défrichements qui ont pour but la restauration de milieux naturels, lorsqu'ils sont prévus par un document de gestion validé par l'autorité administrative ;

- rétablissement de la compensation par l'État du coût supporté par les collectivités pour la mise en oeuvre du dispositif d'exonération de la taxe foncière sur les propriétés non bâties en sites Natura 2000.