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Proposition de loi visant à proroger l'expérimentation de la tarification sociale de l'eau prévue à l'article 28 de la loi n° 2013-312 du 15 avril 2013

28 mars 2018 : Expérimentation de la tarification sociale de l'eau ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 28 mars 2018, la commission a examiné le rapport sur la proposition de loi n° 290 (2017-2018) visant à proroger l'expérimentation de la tarification sociale de l'eau prévue à l'article 28 de la loi n° 2013-312 du 15 avril 2013.

M. Hervé Maurey, président. - Nous allons examiner le rapport et les amendements de notre collègue Françoise Cartron sur la proposition de loi visant à proroger l'expérimentation de la tarification sociale de l'eau prévue à l'article 28 de la loi du 15 avril 2013. Ce texte sera examiné en séance publique mercredi 4 avril, dans le cadre de l'espace réservé au groupe Socialiste et républicain.

Cette proposition de loi vise à permettre aux collectivités territoriales engagées dans l'expérimentation sur la tarification sociale de l'eau de poursuivre cette démarche pour une durée complémentaire de trois ans. À défaut, elle s'interromprait brutalement au 15 avril prochain, en application de la « loi Brottes » de 2013. Or les différents territoires concernés souhaitent prolonger l'expérience, afin de disposer d'enseignements suffisamment fiables avant d'envisager une généralisation du dispositif.

Mme Françoise Cartron, rapporteure. - J'ai l'honneur de vous présenter aujourd'hui mon rapport sur la proposition de loi visant à proroger l'expérimentation relative à la tarification sociale prévue par la loi du 15 avril 2013, dite « loi Brottes ». Cette expérimentation s'appuie sur l'article 72 de la Constitution, qui permet au législateur d'autoriser les collectivités ou leurs groupements à déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions qui régissent l'exercice de leurs compétences.

L'objectif de l'expérimentation créée en 2013 est d'identifier des solutions pour mettre en oeuvre le droit à l'eau, inscrit dans le code de l'environnement depuis 2006 et prévoyant l'accès de toutes les personnes physiques à l'eau potable pour leurs besoins essentiels, dans des conditions économiquement acceptables par tous.

L'accès à l'eau potable reste un enjeu de grande ampleur car, d'après un rapport du Conseil général de l'environnement et du développement durable de 2011, la population française pour laquelle la facture d'eau et d'assainissement dépasserait le seuil d'acceptabilité, estimé à 3% du revenu, serait de 2 millions d'habitants.

L'expérimentation autorise ainsi les collectivités organisatrices du service public d'eau potable et volontaires à déroger à certaines dispositions en vigueur, pour mettre en place une tarification dotée d'une dimension sociale, verser des aides aux usagers via leur budget général, ou encore accroître leur contribution au fonds de solidarité pour le logement (FSL) afin de résorber les impayés.

Les collectivités et groupements intéressés devaient prendre une délibération en ce sens et la transmettre au préfet de département au plus tard le 31 décembre 2014. Au total, 50 collectivités et groupements ont été identifiés par deux décrets successifs en avril et juillet 2015 et 47 se sont effectivement engagés dans l'expérimentation.

Les collectivités concernées présentent des profils très variés en termes d'importance démographique et de caractéristiques locales. C'est précisément la diversité de cet échantillon qui fait la richesse de l'expérimentation. Ainsi, lors de mes auditions, j'ai rencontré des représentants de communes, d'EPCI à fiscalité propre et de syndicats, issus de territoires aussi bien urbains que ruraux, certains caractérisés par une part importante de logements collectifs, d'autres encore par un nombre élevé de résidences secondaires.

La durée de l'expérimentation était fixée à cinq ans par la loi de 2013, soit une application jusqu'au 15 avril 2018. Toutefois, comme le relève un rapport d'étape du Comité national de l'eau (CNE) publié en 2017, l'expérimentation a fait l'objet d'une mise en oeuvre très progressive.

Ainsi, en avril 2017, soit un an avant l'échéance fixée par la loi Brottes, seulement la moitié des projets étaient mis en oeuvre. Ce décalage s'explique par le temps nécessaire, d'une part à l'État pour mettre en place le cadre général de l'expérimentation, et d'autre part à chaque collectivité pour définir les solutions les plus adaptées au contexte local et les déployer.

Comme le souligne le CNE dans son rapport : « Sans prolongement de l'expérimentation, légalement engagée pour une durée de cinq ans, les délais de mise en oeuvre des projets font que les collectivités ne disposeront d'au mieux que de trois ans de recul pour évaluer l'efficacité et l'efficience de leur dispositif, la plupart ne disposant que d'une ou deux années pour expérimenter leur dispositif ». S'il est donc trop tôt pour faire un bilan complet de cette expérimentation, les premières années de mise en oeuvre permettent déjà d'identifier quelques points saillants.

La modulation tarifaire ne semble avoir été qu'appliquée qu'en présence d'une part significative d'abonnés individuels, dotés de compteurs. En présence d'habitat collectif, et donc le plus souvent d'usagers non abonnés, les solutions privilégiées sont le versement d'aides, afin de permettre aux foyers concernés de régler tout ou partie de leurs dépenses liées à l'eau, ou le renforcement de l'approche curative, via des aides accrues au FSL ou par les centres communaux d'action sociale (CCAS).

Dans les territoires permettant une approche tarifaire mais caractérisés par une part importante de résidences secondaires, la modulation via la gratuité d'une première tranche ou une progressivité tarifaire a été généralement écartée, en privilégiant une exonération de la part fixe et parfois un allègement complémentaire sur la part variable.

Certains territoires ont choisi de mettre en place une tarification à la fois environnementale et sociale, comme le syndicat des eaux du Dunkerquois, avec des résultats prometteurs, à la fois en termes d'économie d'eau et de solidarité.

L'identification de la population bénéficiaire de la tarification ou des aides s'est majoritairement appuyée sur des critères de revenu, comme la couverture maladie universelle complémentaire (CMUc) ou le revenu de solidarité active (RSA). Les critères de composition des ménages ont été le plus souvent retenus en complément des critères de revenu.

La loi Brottes prévoit que les organismes de sécurité sociale et de gestion des aides sociales ou des aides pour le logement transmettent les données nécessaires à la mise en place du dispositif, après consultation de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). Il m'a été indiqué à plusieurs reprises que la capacité à établir cette coopération entre collectivités et organismes de sécurité sociale a été très variable d'un territoire à l'autre. De fait, la source d'informations à caractère social la plus accessible a souvent déterminé le système mis en place, plutôt que l'inverse, ce qui appelle un effort d'harmonisation et de coordination.

Sur d'autres points, les données disponibles et les retours d'expérience sont encore trop limités. S'agissant du coût de gestion des différents dispositifs mis en place, les résultats restent trop hétérogènes pour distinguer une solution optimale, d'autant plus qu'il faut mettre ce coût en regard de l'efficacité du dispositif, en particulier en termes de recours effectif aux aides lorsqu'il s'agit d'un système déclaratif.

De même, nous ne disposons pas encore d'enseignements fiables sur l'évolution du nombre d'impayés suite à la mise en place de ces dispositifs. L'objectif du législateur lors de l'adoption de la loi de 2013 était notamment de renforcer le volet préventif des aides, afin de réduire en aval les cas d'impayés. Sur ce point toutefois, les représentants de plusieurs collectivités ont souligné que les impayés n'émanent pas nécessairement des populations les plus fragiles sur le plan financier.

M. Charles Revet. - C'est vrai !

Mme Françoise Cartron, rapporteure. - L'évolution de la consommation d'eau est un autre point important qu'il faudra suivre. Je n'ai pas eu connaissance de dispositifs qui auraient conduit à une augmentation de la consommation pour les ménages bénéficiaires d'aides ou d'une tarification sociale.

Dans le cas de Dunkerque, le mécanisme de tarification éco-solidaire a au contraire eu pour effet de réduire la consommation moyenne des ménages, en la faisant converger vers la limite de la première tranche de consommation, soit 80 mètres cubes d'eau par an. Par ailleurs, de nombreuses collectivités engagées dans l'expérimentation ont mis en oeuvre des mesures de sensibilisation en faveur d'une consommation raisonnée de l'eau.

Vous l'aurez compris, mes chers collègues, cette expérimentation très intéressante mérite d'être prolongée, pour disposer d'enseignements suffisamment fiables avant d'envisager la généralisation de certains outils. Cette proposition de loi prévoit ainsi de proroger cette expérimentation jusqu'au 15 avril 2021, soit un délai supplémentaire de trois ans, au bénéfice des collectivités et groupements déjà engagés. Pour en bénéficier, le texte prévoit la transmission d'une demande au préfet de département avant le 31 décembre 2018, puis l'édiction d'un nouveau décret pour identifier les collectivités et groupements retenus. Enfin, le texte précise qu'à l'issue de cette expérimentation, les solutions mises en oeuvre qui se seront révélé les plus pertinentes pourront être généralisées à l'ensemble du territoire.

En application de la législation organique, le dépôt de cette proposition de loi a pour effet de prolonger la durée de l'expérimentation jusqu'à son adoption définitive, pour un délai maximal d'un an. Quand bien même ce texte serait définitivement adopté après le 15 avril 2018, l'expérimentation ne s'interromprait pas immédiatement.

Dès lors que l'objet exclusif de ce texte est de prolonger l'expérimentation en cours, je ne vous proposerai que des ajustements au texte initial. Outre des modifications rédactionnelles, un amendement visera à privilégier une application de plein droit de la prorogation aux participants, sans nécessiter de nouvelle délibération de leur part, ni de décret supplémentaire. L'objectif est de simplifier le mécanisme de prorogation pour les collectivités et d'éviter de multiplier les décisions.

Par ailleurs, je vous proposerai d'apporter une précision sur les données à caractère social, afin d'affirmer l'importance de leur transmission aux collectivités pour identifier la population bénéficiaire de la tarification ou des aides mises en oeuvre. Il me semble en effet nécessaire que les organismes concernés harmonisent leur position vis-à-vis de l'expérimentation, pour éviter les disparités observées jusqu'à présent et faciliter le travail des collectivités territoriales.

En conclusion, nous pouvons nous féliciter de cette initiative, qui vient encourager les élus locaux dans une démarche novatrice et solidaire pour faciliter l'accès à l'eau des plus modestes. Cette prolongation est une demande forte des collectivités et des groupements engagés dans l'expérimentation. Il serait regrettable qu'elle s'interrompe trop tôt, compte tenu des efforts importants qui ont été déployés localement et qui doivent encore porter leurs fruits.

Enfin, à l'heure où une révision constitutionnelle est à l'étude, notamment pour développer les facultés d'expérimentation et d'adaptation locales, ce texte illustre une fois encore les formidables capacités d'innovation qui existent dans les territoires et qui méritent d'être soutenues pour améliorer les conditions de vie de nos concitoyens.

M. Gérard Cornu. - Félicitation à notre rapporteure pour son exposé. Initialement, Les Républicains étaient défavorables à cette proposition de loi, estimant qu'il fallait faire confiance au bon sens et au libre arbitre des élus locaux. Mais il s'agit d'une expérimentation et seulement 47 collectivités y participent. Nous nous abstiendrons donc sur cette proposition de loi.

Mme Nelly Tocqueville. - Merci à notre rapporteure : cette expérimentation doit être prolongée. Le droit à l'eau doit être garanti dans notre pays. Dans mon département, trois collectivités se sont lancées dans cette démarche. Une des difficultés du dispositif reste d'identifier les ayants droit : les collectivités se sont rapprochées des services sociaux tels que les CCAS, la caisse d'allocations familiales (CAF) ou la caisse primaire d'assurance maladie (CPAM), mais dans les collectivités qui comptent beaucoup de communes rurales, les CCAS rencontrent des difficultés pour remplir les dossiers car elles n'ont pas de travailleurs sociaux et certaines communes de moins de 1 200 habitants n'ont plus de CCAS. Comment faire pour permettre à ces communes de mieux travailler avec les services sociaux ?

Je voudrais saluer le rôle des maisons de services au public (MSAP) qui peuvent apporter leur aide pour monter les dossiers. Il suffit parfois d'un petit coup de pouce pour que des personnes puissent bénéficier de cette tarification sociale.

M. Guillaume Gontard. - La loi de 2013, adoptée à l'initiative de François Brottes, député de l'Isère, est intéressante. Dans mon département, plusieurs communes ont mis en oeuvre cette expérimentation. Il faut laisser du temps pour qu'elle puisse aller à son terme, notamment pour les petites communes. Une évaluation serait nécessaire. Mon groupe votera ce texte, premier pas vers un vrai service public de l'eau potable.

M. Claude Bérit-Débat. - Merci à notre rapporteure. Lorsqu'on examine la liste des collectivités volontaires, on s'aperçoit que toutes les sensibilités politiques sont représentées. Cette proposition de loi est de bon sens : elle tient compte de la demande des intéressés eux-mêmes, et cela nous permettra de tirer tous les enseignements de l'expérimentation. À terme, il faudrait proposer aux communes qui le souhaitent des modèles efficaces pour instaurer une tarification sociale de l'eau. Bien entendu, nous voterons ce texte et j'engage tous nos collègues à faire de même.

M. Ronan Dantec. - Un instant, j'ai cru que cette proposition de loi permettrait de remettre sur le métier la proposition de loi sur le droit à l'eau qui avait été largement adoptée par l'Assemblée nationale mais qui avait ensuite été massacrée par le Sénat. Cela reste un souvenir qui m'est douloureux. Comme cette proposition de loi est toujours en navette, il faudra bien un jour que nous ayons une discussion constructive sur le sujet. Cela dit, je voterai bien évidemment ce texte.

M. Charles Revet. - Merci à notre rapporteure qui, lors de son exposé, nous a dit que ce n'étaient pas forcément les plus démunis qui demandaient à bénéficier de la tarification sociale. Certains arrêtent même de payer leurs factures, dans la mesure où il n'est plus possible de leur couper l'eau. Ne pourrions-nous proposer un amendement pour mettre un terme à ces comportements ?

Je m'abstiendrai sur ce texte.

M. Jérôme Bignon. - Merci à notre rapporteure. Pour ma part, je suis favorable à la poursuite de cette expérimentation.

M. Frédéric Marchand. - Bien évidemment, nous voterons cette proposition de loi, d'autant plus à la lecture du rapport d'étape d'avril 2017 qui permet de mesure l'impact social et écologique de cette expérimentation.

Mme Françoise Cartron, rapporteure. - Monsieur Cornu, la loi d'expérimentation ne visait que les communes ou les EPCI volontaires. Rien n'était imposé, tout était proposé. C'est le sens même des expérimentations prévues à l'article 72 de la Constitution que de faire confiance aux collectivités en leur permettant d'innover localement. Certes, seules 47 communes et intercommunalités se sont lancées dans cette expérimentation, mais la tarification sociale et les aides sont ouvertes au total à 1,12 million de nos concitoyens.

Madame Tocqueville, l'expérimentation pousse en effet les communes à innover et à construire de nouvelles relations avec les différents acteurs du territoire. Le futur transfert de la compétence eau vers les intercommunalités vise à mieux accompagner nos concitoyens, en changeant d'échelle et donc de moyens d'action.

Comme l'a dit M. Gontard, il faut donner du temps aux collectivités pour mener à bien leur expérimentation. Le Gouvernement a publié un rapport d'étape en avril 2017, qui devrait être prochainement mis à jour.

Je remercie M. Dantec pour son pragmatisme, mais les vrais sujets devront bien être posés un jour. Dans trois ans, il faudra que nous trouvions les réponses appropriées pour assurer un réel accès à l'eau pour tous nos concitoyens.

Certes, Monsieur Revet, les mauvais payeurs ne sont pas toujours les plus démunis, mais ils sont marginaux et ne font pas tache d'huile. Difficile d'éviter dans une société de liberté des gens qui défient les règles. Mais cette proposition de loi ne vise pas à accompagner ou soutenir ces mauvais payeurs.

M. Charles Revet. - Mais ils en abusent !

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

Mme Françoise Cartron, rapporteure. - L'amendement de précision COM-2 vise à faire référence aux collectivités territoriales et groupements de collectivités engagés dans l'expérimentation plutôt qu'aux seules communes, en cohérence avec le périmètre visé par la loi du 15 avril 2013.

L'amendement COM-2 est adopté.

Mme Françoise Cartron, rapporteure. - L'amendement COM-1 supprime une disposition du texte initial exigeant le dépôt par les collectivités et groupements participant à l'expérimentation d'une demande auprès du préfet de département avant le 31 décembre 2018 pour bénéficier de la prorogation. En privilégiant une prorogation de plein droit, cet amendement simplifiera la poursuite de l'expérimentation pour les collectivités territoriales.

L'amendement COM-1 est adopté.

L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 2

Mme Françoise Cartron, rapporteure. - L'amendement COM-3 propose la suppression de l'article 2 pour deux motifs. D'une part, nous supprimons le recours à un nouveau décret pour identifier les collectivités et groupements bénéficiant de la prorogation. D'autre part, nous supprimons la disposition prévoyant la généralisation des solutions qui se seront révélées les plus pertinentes à l'issue de l'expérimentation, cette perspective étant déjà prévue par la législation organique relative aux expérimentations, qui permet « le maintien et la généralisation des mesures prises à titre expérimental ».

L'amendement COM-3 est adopté.

L'article 2 est supprimé.

Article additionnel après l'article 2

Mme Françoise Cartron, rapporteure. - L'amendement COM-4 apporte deux précisions à l'article 28 de la loi Brottes : il précise les dispositions relatives à la transmission par les organismes de sécurité sociale des données nécessaires à l'expérimentation, en mentionnant explicitement comme finalité l'identification des foyers bénéficiaires.

De plus, cet amendement modifie l'échéance fixée au Comité national de l'eau pour la remise de son rapport d'évaluation et de proposition à l'approche de la fin de l'expérimentation, compte tenu de sa prorogation pour trois ans.

L'amendement COM-4 est adopté et devient un article additionnel.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.