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Proposition de loi en faveur du développement de l'agrivoltaïsme

5 octobre 2022 : Développement de l'agrivoltaïsme ( rapport - première lecture )

Rapport n° 13 (2022-2023) de M. Franck MENONVILLE, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 5 octobre 2022

Disponible au format PDF (970 Koctets)

Synthèse du rapport (716 Koctets)


N° 13

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2022-2023

Enregistré à la Présidence du Sénat le 5 octobre 2022

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur la proposition de loi en faveur du développement de l'agrivoltaïsme,

Par M. Franck MENONVILLE,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : Mme Sophie Primas, présidente ; M. Alain Chatillon, Mme Dominique Estrosi Sassone, M. Patrick Chaize, Mme Viviane Artigalas, M. Franck Montaugé, Mme Anne-Catherine Loisier, MM. Jean-Pierre Moga, Bernard Buis, Fabien Gay, Henri Cabanel, Franck Menonville, Joël Labbé, vice-présidents ; MM. Laurent Duplomb, Daniel Laurent, Mme Sylviane Noël, MM. Rémi Cardon, Pierre Louault, secrétaires ; MM. Serge Babary, Jean-Pierre Bansard, Mmes Martine Berthet, Florence Blatrix Contat, MM. Michel Bonnus, Denis Bouad, Yves Bouloux, Jean-Marc Boyer, Alain Cadec, Mme Anne Chain-Larché, M. Patrick Chauvet, Mme Marie-Christine Chauvin, M. Pierre Cuypers, Mmes Françoise Férat, Amel Gacquerre, M. Daniel Gremillet, Mme Micheline Jacques, M. Jean-Baptiste Lemoyne, Mmes Valérie Létard, Marie-Noëlle Lienemann, MM. Claude Malhuret, Serge Mérillou, Jean-Jacques Michau, Mme Guylène Pantel, M. Sebastien Pla, Mme Daphné Ract-Madoux, M. Christian Redon-Sarrazy, Mme Évelyne Renaud-Garabedian, MM. Olivier Rietmann, Daniel Salmon, Mme Patricia Schillinger, MM. Laurent Somon, Jean-Claude Tissot.

Voir les numéros :

Sénat :

731 rect. (2021-2022) et 14 (2022-2023)

L'ESSENTIEL

Mercredi 5 octobre, la commission des affaires économiques a adopté la proposition de loi n° 731 rect. en faveur du développement de l'agrivoltaïsme, présentée par le Sénateur Jean-Pierre Decool et plusieurs de ses collègues. À quelques semaines de l'examen par le Sénat du projet de loi d'accélération de la production d'énergies renouvelables (AER), ce texte confère pour la première fois un encadrement législatif clair à l'agrivoltaïsme, encourageant un développement raisonné de la filière, en soutien à une activité agricole principale.

I. L'AGRIVOLTAÏSME : UNE FILIÈRE PROMETTEUSE MAIS EN MANQUE D'ORIENTATION STRATÉGIQUE, DE CADRE JURIDIQUE ET DE SOUTIEN BUDGÉTAIRE

A. UNE PROPOSITION DE LOI INÉDITE PROPOSANT DE DÉFINIR LÉGALEMENT L'AGRIVOLTAÏSME

La proposition de loi propose, pour la première fois, de mettre en place une stratégie, un cadre légal et un dispositif budgétaire pour l'agrivoltaïsme.

Elle se compose d'un article unique, créant un cadre global et cohérent pour accompagner le développement raisonné de l'agrivoltaïsme, encourager les projets alliant véritablement production électrique secondaire et production agricole principale, tout en prévenant le risque de conflit d'usage et d'essor incontrôlé de « projets alibis ».

Pour ce faire, son article unique propose les évolutions suivantes.

Il ajoute un objectif de développement des installations agrivoltaïques, parmi les objectifs énergétiques nationaux, figurant à l'article L. 100-2 du code de l'énergie.

Il propose de définir les installations agrivoltaïques comme des installations solaires permettant de maintenir ou de développer l'activité agricole. Ces installations doivent garantir une production agricole significative et un revenu durable en étant issu. Elles doivent poursuivre directement deux services, sans porter d'atteinte substantielle à un service ou d'atteinte limitée à deux services. Ces services sont l'amélioration du potentiel agronomique, l'adaptation au changement climatique, la protection contre les aléas et l'amélioration du bien-être animal. Démontables, ces installations doivent respecter l'agriculture comme activité principale.

L'article unique applique à ces installations une obligation d'achat et une procédure de mise en concurrence spécifiques. Il permet aux parcelles agricoles présentant de telles installations de bénéficier des aides issues de la politique agricole commune (PAC). De plus, il offre à ces installations une autorisation de principe au titre du code de l'urbanisme, sous réserve d'un avis systématique des commissions départementales de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF). En contrepartie, il prévoit des garanties financières, pour assurer le démantèlement et la remise en état des sites.

B. DES PRATIQUES EN PLEIN ESSOR QUI OFFRENT DES EXTERNALITÉS POSITIVES MAIS EMPORTENT UN RISQUE DE CONFLIT D'USAGE

Pour la commission des affaires économiques, la proposition de loi est utile et nécessaire car les projets d'agrivoltaïsme sont en plein essor.

Les solutions technologiques innovantes comme l'agrivoltaïsme permettent de développer la production d'énergies renouvelables en zones rurales, en les conciliant avec les activités économiques traditionnelles, à commencer par l'agriculture.

L'agrivoltaïsme est porteur d'externalités positives pour nos agriculteurs, à qui il offre une diversification d'activités et un complément de revenus ; il apporte aussi une protection des cultures voire du bétail contre les aléas, tels que les précipitations, les sécheresses ou encore les ravageurs.

Pour autant, s'il n'est pas suffisant régulé, l'agrivoltaïsme présente des risques en termes d'artificialisation ou de renchérissement du foncier agricole, avec de potentiels conflits d'usage entre productions électrique et agricole. Parmi les projets, certains ont une réelle plus-value agricole mais d'autres sont des « projets alibis » où la vocation agricole des projets n'est, en définitive, pas respectée.

L'essor de l'agrivoltaïsme est réel dans nos territoires. Si les ministères de l'énergie et de l'agriculture n'ont pas pu fournir d'éléments chiffrés, l'Ademe dénombre 167 projets d'agrivoltaïsme pour 1,3 gigawatts (GW), l'Afnor 11 projets certifiés et 7 en cours de certification, et la CRE 155 projets soutenus pour 130 mégawatts (MW).

Le potentiel de l'agrivoltaïsme pourrait être encore plus élevé. Le groupe EDF a ainsi rappelé que 6 GW de projets solaires sont en attente. De son côté, le Syndicat des énergies renouvelables (SER) a indiqué que la PPE prévoit de réaliser 33 000 à 44 000 hectares d'installations photovoltaïques d'ici 2028, ce qui correspondrait au maximum entre 0,06 et 0,1 % de la surface agricole utile (SAU). A plus long terme, France agrivoltaïsme évalue le potentiel des projets agrivoltaïques entre 60 et 80 GW, répartis sur 20 000 à 30 000 exploitations en 2050, l'équivalent de 80 000 à 120 000 hectares.

Dans ce contexte, seul un encadrement législatif clair peut permettre de promouvoir les bonnes pratiques et de réprimer les mauvaises, de manière à ce que l'agrivoltaïsme se développe toujours au bénéfice des agriculteurs.

Chiffres clés de l'agrivoltaïsme

167 projets identifiés

55 projets soutenus

11 projets certifiés

II. LES APPORTS DE LA COMMISSION : UNE CONSOLIDATION DU TEXTE DANS LA DROITE LIGNE DE SES TRAVAUX ANTÉRIEURS DE SIMPLIFICATION DES NORMES EN MATIÈRE DE RENOUVELABLE

A. UNE PROPOSITION DE LOI QUI SE PLACE DANS LA LIGNE DE TRAVAUX ANTÉRIEURS EN FAVEUR DE LA SIMPLIFICATION DES NORMES APPLICABLES AUX PROJETS D'ÉNERGIES RENOUVELABLES

La commission des affaires économiques est très engagée en faveur d'une accélération maîtrisée des projets d'énergies renouvelables. Elle n'a donc pas attendu l'examen du projet de loi AER pour faire aboutir des solutions de simplification, à destination des acteurs économiques comme des élus locaux.

ü En matière d'hydroélectricité, elle a fait adopter une proposition de loi et une proposition de résolution en 2021, dont 10 dispositions ont été intégrées à la loi Climat-Résilience de 2021. Depuis lors, un médiateur national et un portail national ont été institués. Le principe « silence vaut acceptation » ? a été appliqué aux augmentations de puissance et aux sociétés d'économie mixte hydroélectriques. De plus, l'information préalable des élus locaux a été instituée et les comités de suivi des concessions ont été étendus. Enfin, l'hydroélectricité a été intégrée à la loi quinquennale sur l'énergie et à la PPE ; le relèvement de son potentiel sera évalué d'ici cette loi (article 89).

ü Pour l'hydrogène, elle a déposé une proposition de loi en 2021, dont 3 dispositions sur ce sujet ont été intégrées à la loi Climat-Résilience. Ainsi, les groupements de communes sont éligibles aux garanties d'origine, les projets d'hydrogène sont dispensés de mise en concurrence et l'hydrogène a été intégré à la loi quinquennale sur l'énergie (article 87).

ü Concernant l'éolien en mer, elle a prévu une consultation préalable des communes littorales et relevé les appels d'offres dans la loi Climat-Résilience (article 93).

ü Pour le biogaz, elle a dispensé les projets de mise en concurrence dans la loi ASAP de 2020 (article 82) puis relevé le taux de réfaction tarifaire les soutenant, facilité leur raccordement aux réseaux de chaleur et promu l'utilisation de combustibles solides de récupération dans la loi Climat-Résilience (articles 93, 94 et 190). De plus, elle a fait prospéré 4 dispositions issues de la mission sénatoriale sur le méthanisation, dans la loi Pouvoir d'achat de 2022. Un guichet unique et un portail national ont été créés. Le biogaz a aussi été intégré à la PPE, aux SRADDET et aux PCAET. Une information préalable des élus locaux est effective (article 27).

ü S'agissant de l'agrivoltaïsme, elle a permis que le photovoltaïque ne soit pas décompté dans l'artificialisation des sols dans la loi Climat-Résilience (article 194). La proposition de loi examinée ce jour, si elle prospère, viendra ajouter 7 solutions de simplification supplémentaires, portant sur la définition de l'agrivoltaïsme, les appels d'offres, les autorisations d'urbanisme, les aides relevant de la PAC, les garanties financières, l'information des élus locaux et l'intégration à la planification nationale et locale.

30 solutions de simplification

adoptées à l'initiative de la commission depuis 2020

10 sur l'hydroélectricité

3 sur l'hydrogène

2 sur

l'éolien en mer

7 sur

le biogaz

8 sur l'agrivoltaïsme

B. PLUSIEURS AMENDEMENTS DE CONSOLIDATION, POUR PRÉSERVER LES INTÉRÊTS AGRICOLES ET LES COMPÉTENCES LOCALES.

Après avoir entendu 50 personnalités, à l'issue de 20 auditions, le rapporteur a présenté 9 amendements acceptés par l'auteur du texte et son groupe. Pour ce faire, il a auditionné les organisations professionnelles agricoles, les représentants des énergies renouvelables et ceux des élus locaux et les services de l'Etat. Il a aussi entendu l'Ademe, qui a conduit un travail de définition, et l'Afnor, qui a mené un travail de certification.

Dans ce contexte, les amendements 1 et 3 visent à compléter l'objectif et la définition, dans un sens plus respectueux des travaux de l'Ademe et donc des intérêts des agriculteurs. Il est crucial que cette définition intègre la notion de réversibilité, poursuive 1 service direct parmi 4 et soit assortie de modalités de suivi, de contrôle et de sanction. De plus, la notion d'activité agricole principale doit pouvoir être appréciée, non seulement au regard de l'emprise au sol, mais aussi de la production ou du revenu. Toutes les modalités d'application règlementaires doivent être définies conjointement avec les acteurs agricoles.

De plus, les amendements 2, 4 et 5 tendent à consolider l'obligation d'achat et la procédure de mise en concurrence spécifiques aux installations agrivoltaïques, en veillant à leur conformité avec le droit de l'Union européenne. En effet, les lignes directrices concernant les aides d'Etat à l'énergie n'autorisent un tel soutien que pour les installations inférieures à 1 MW ou, lorsqu'elles sont détenues par des PME ou des communautés d'énergie renouvelable, à 6 MW. Il est également impératif d'éviter tout doublon avec le droit commun et d'appliquer les mêmes dispositions de contrôle et de sanction.

En matière d'urbanisme, l'amendement 7 propose de revenir sur l'autorisation de principe, qui ne serait pas respectueuse des pouvoirs des élus locaux comme des services déconcentrés. A la place, il est prévu de consolider les dérogations existantes et de prévoir l'avis systématique des CDPENAF. Sur les autres sujets, l'amendement 6 entend consolider le bénéfice de la PAC et l'amendement 8 les garanties financières.

Enfin, l'amendement 9 propose de compléter la proposition de loi pour renforcer la territorialisation des projets. L'agrivoltaïsme doit être intégré à la planification nationale comme locale et les élus locaux informés au préalable de la mise en oeuvre des projets.

La commission des affaires économiques souhaite que cette proposition de loi, qui constitue en somme la traduction législative de la résolution adoptée, le 4 février 2022, à l'initiative du Président Jean-François Longeot et du Sénateur Jean-Pierre Moga, prospère. Elle arrive au bon moment, à un moment où le foisonnement des projets conduit les acteurs de terrain à demander une clarification. Elle arrive par ailleurs en amont du projet de loi AER, ce qui offre au Sénat une opportunité d'imprimer sa marque et d'enrichir le texte à venir de ses travaux.

Apports essentiels de la commission

EXAMEN DE L'ARTICLE

Article unique

Institution d'un cadre législatif et budgétaire
pour les installations agrivoltaïques

Cet article vise à appliquer aux installations agrivoltaïques un cadre législatif et budgétaire spécifique.

Soucieux de promouvoir l'agrivoltaïsme, en prévenant tout effet de bord, le rapporteur a proposé neuf amendements, préalablement acceptés par l'auteur de la proposition de loi et son groupe, et déposés par cet auteur à l'identique.

Le premier amendement propose d'assortir l'objectif de promotion de l'électricité issue d'installations agrivoltaïques de considérations sur la conciliation avec l'activité agricole, le maintien de la priorité donnée à la production alimentaire et l'absence d'effets négatifs sur les prix et le foncier agricoles ( COM-1 et COM-10 rect.).

Le deuxième amendement prévoit d'appliquer aux installations agrivoltaïques les mêmes modalités de prolongation des contrats d'obligation d'achat que celles prévues pour les autres installations d'électricité renouvelable, en précisant un véhicule (un décret), un champ (le territoire métropolitain continental) et une condition (l'absence de sur-rémunération des installations) idoines ( COM-2 et COM-11 rect.).

Le troisième amendement tend à consolider la définition de l'agrivoltaïsme en ( COM-3 et COM-12 rect.) :

- reprenant davantage d'éléments de la définition proposée par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie - Agence de la transition écologique (ADEME-ATE) ;

- clarifiant certaines formulations imprécises ou redondantes ;

- prévoyant un décret en Conseil d'État, pris après consultation de la Commission de régulation de l'énergie (CRE), des organisations professionnelles agricoles et de Chambre d'agriculture France, pour la détermination de ses modalités d'application, dont celles de suivi, de contrôle et de sanction.

Le quatrième amendement a pour objet de renforcer l'obligation d'achat en ( COM-4 et COM-13 rect.) :

- prévoyant sa conformité avec le droit de l'Union européenne, et notamment les Lignes directrices concernant les aides d'État au climat, à la protection de l'environnement et à l'énergie pour 2022, qui n'autorisent un tel dispositif que pour les installations de production d'électricité renouvelable n'excédant pas 1 MW ou, dans le cas où elles sont détenues par des petites ou moyennes entreprises (PME) ou des communautés d'énergie renouvelable, 6 MW, et son application à compter de la réponse de la Commission européenne à une notification ;

- garantissant son articulation avec les dispositions de droit commun, pour éviter tout doublon et prévoir les mêmes modalités d'application, dont celles de contrôle.

Le cinquième amendement propose d'ajuster la procédure de mise en concurrence ( COM-5 et COM-14 rect.), en supprimant une redondance et en ajoutant une coordination.

Le sixième amendement permet d'actualiser la référence juridique de l'éligibilité des installations agrivoltaïques aux aides de la politique agricole commune (PAC) ( COM-6 et COM-15 rect.).

Le septième amendement vise à consolider l'instruction des autorisations d'urbanisme, en assimilant clairement les installations agrivoltaïques à des installations et constructions nécessaires à l'exploitation agricole et en prévoyant systématiquement l'avis des commissions départementales de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) ( COM-7 et COM-16 rect.).

Le huitième amendement prévoit de préciser les garanties financières visant les installations agrivoltaïques, en les appliquant aux phases de démantèlement et de remise en état et en prévoyant un décret en Conseil d'État pour fixer leurs conditions de constitution et de mobilisation, y compris en cas de carence ( COM-8 et COM-17 rect.).

Le dernier amendement permet d'améliorer la territorialisation des installations agrivoltaïques, en les inscrivant dans la planification nationale - programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) - et locale - schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) et en prévoyant l'information préalable des maires et des présidents d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) concernés ( COM-9 et COM-18 rect.).

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - L'agrivoltaïsme : une filière prometteuse mais en manque d'objectif stratégique, de cadre juridique et de soutien budgétaire

A. L'agrivoltaïsme ne fait l'objet d'aucune orientation stratégique.

L'article L. 100-4 du code de l'énergie dispose simplement de porter la part des énergies renouvelables à 30 % au moins de la consommation finale brute d'énergie en 2030 ; à cette date, ces énergies renouvelables doivent représenter 40 % de la production d'électricité.

De plus, la PPE1(*) fixe un objectif de développement d'électricité à partir d'énergie radiative du soleil avec une puissance installée de 20,1 GW en 2023 et entre 35,1 et 44,0 GW en 2028.

B. L'agrivoltaïsme ne fait l'objet d'aucune définition juridique.

L'agrivoltaïsme ne repose sur aucune définition légale ou réglementaire ; son acceptation commune peut d'ailleurs varier.

Cependant, la CRE, dans le cahier des charges de son appel d'offres sur le solaire innovant d'octobre 20212(*), a proposé la définition suivante :

« Au sens de cet appel d'offres, les installations agrivoltaïques sont des installations permettant de coupler de façon innovante une production photovoltaïque secondaire à une production agricole principale en permettant une synergie de fonctionnement démontrable. Dans ce cas, les installations doivent répondre à un besoin agricole, détaillé dans le mémoire technique, en y répondant par un service explicite et en étant conçues de manière à optimiser les productions agricole et électrique. Seuls les hangars agricoles et les installations agrivoltaïques de la famille 2 sont éligibles en terrains agricoles, quelle que soit leur implantation (sur serres, en plein champs...). »

De plus, l'ADEME-ATE, dans son étude Caractériser les projets photovoltaïques sur terrains agricoles et l'agrivoltaïsme de juillet 20213(*), a suggéré la définition ci-après :

« Une installation photovoltaïque peut être qualifiée d'agrivoltaïque lorsque ses modules photovoltaïques sont situés sur une même surface de parcelle qu'une production agricole et qu'ils l'influencent en lui apportant directement (sans intermédiaire) un des services ci-dessous, et ce, sans induire, ni une dégradation importante de la production agricole (qualitative ou quantitative), ni une diminution des revenus issus de la production agricole.

- Service d'adaptation au changement climatique

- Service d'accès à une protection contre les aléas

- Service d'amélioration du bien-être animal

- Service agronomique précis pour les besoins des cultures (limitation des stress abiotiques etc)

Au-delà de ces aspects majeurs de caractérisation, le projet d'agrivoltaïsme se doit également d'assurer sa vocation agricole (en permettant notamment à l'exploitant agricole de s'impliquer dans sa conception voire dans son investissement), de garantir la pérennité du projet agricole tout au long du projet (y compris s'il y a un changement d'exploitant : il doit toujours y avoir un agriculteur actif), sa réversibilité et son adéquation avec les dynamiques locales et territoriales (notamment pour la valorisation des cultures), tout en maîtrisant ses impacts sur l'environnement, les sols et les paysages. Enfin, en fonction de la vulnérabilité possible des projets agricoles, l'installation agrivoltaïque se doit d'être adaptable et flexible pour répondre à des évolutions possibles dans le temps (modification des espaces et variétés cultivées, changement des itinéraires de culture). »

Dans une position commune, d'avril 2022, la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA), Chambre d'agriculture France et Jeunes agriculteurs (JA)4(*) ont travaillé à une doctrine de l'agrivoltaïsme.

Reprenant celle proposée par l'ADEME-ATE, ils ont suggéré des compléments sur l'articulation avec le bail rural, la qualité d'agriculteur actif ou professionnel, la répartition équitable des revenus entre exploitant, propriétaire et énergéticien, l'équilibre économique des territoires agricoles, l'encadrement de la transmission des parcelles, la limitation de la durée d'exploitation à 35 ans, la réversibilité totale de l'installation, la création d'une provision abondée par l'opérateur et la subordination du rachat de l'électricité au maintien de l'activité agricole.

Ils ont aussi proposé d'ajouter des critères d'instruction et d'accompagnement des projets agrivoltaïques, dont l'exigence d'une complémentarité avec les installations sur les bâtiments et installations agricoles, la constitution d'un comité de suivi à l'échelon local, la présentation des projets en CDPENAF, le rapprochement d'avec la chambre d'agriculture en phase d'instruction.

C. L'agrivoltaïsme est promu dans le cadre des dispositifs généraux de soutien aux installations photovoltaïques.

D'une part, certaines installations photovoltaïques sont soutenues par le biais de l'obligation d'achat5(*), prévue aux articles L. 314-1 et R. 314-15 du code de l'énergie. Il en va ainsi :

- de celles implantées sur bâtiment, hangar ou ombrière d'une puissance inférieure ou égale à 500 kilowatts crête (kWc), en application de l'arrêté du 6 octobre 20216(*) ;

- de celles implantées sur bâtiment d'une puissance inférieure ou égale à 100 kilowatts crête (kWc), en application l'arrêté du 4 mai 20177(*) modifié par l'arrêté du 11 mars 20218(*)

D'autre part, certaines installations photovoltaïques peuvent être soutenues par le biais du complément de rémunération9(*), mentionné aux articles L. 311-13-2 et L. 314-18 du code de l'énergie.

La CRE prend en compte les projets agricoles dans ses appels d'offres :

- Les hangars et serres agricoles sont intégrés aux appels d'offres Centrales sur bâtiments, serres agricoles, hangars et ombrières de puissance supérieure à 500 kWc (AO PPE2 PV Bâtiment), Centrales sur bâtiments, serres et hangars agricoles et ombrières de parking de puissance comprise entre 100 kWc et 8 MWc (AO CRE4 bat) et Installations de production d'électricité à partir d'énergies renouvelables en autoconsommation et situées dans les zones non interconnectées (AO Autoconso ZNI) ;

- Les projets bénéficiant d'un permis de construire et d'un avis favorable de la CDPENAF sur le territoire de communes non couvertes par un plan local d'urbanisme (PLU), un plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) ou un plan d'occupation des sols (POS) sont visés par les appels d'offres Installations de production d'électricité à partir d'énergies renouvelables en autoconsommation et situées en métropole continentale (AO PPE2 Autoconsommation), Installations de production d'électricité innovantes à partir d'énergie solaire (AO PPE2 Innovant) et Installation de production d'électricité à partir d'énergie solaire photovoltaïque, hydroélectrique ou éolienne située en métropole continentale (AO PPE2 Neutre) ;

- Les projets sur une jachère de plus de 5 ans ou accueillant une activité d'élevage dans les zones agricoles des communes couvertes par un PLU, un PLUi ou un POS ou sur le territoire de communes non couvertes par ces documents avec avis favorable de la CDPENAF sont intégrés à l'appel d'offres Installations de production d'électricité à partir de l'énergie solaire Centrales au sol (AO PPE2 PV Sol).

Dans son appel d'offres AO PPE2 Innovant, la CRE vise « les installations agrivoltaïques innovantes », c'est-à-dire « les installations permettant de coupler une production photovoltaïque secondaire à une production agricole principale en permettant une synergie de fonctionnement démontrable ».

Dans les faits, les porteurs de projets d'agrivoltaïsme recourent le plus fréquemment aux AO PPE2 PV Bâtiment, CRE4 Bat et PPE2 Innovant. Ce dernier appel d'offres a d'ailleurs permis de sélectionner 55 projets, pour 130 mégawatts (MW), ainsi que l'a indiqué l'ADEME-ATE au rapporteur.

Enfin, au-delà des dispositifs de soutiens publics, comme tous les projets solaires, ceux d'agrivoltaïsme peuvent bénéficier de contrats privés d'achat d'électricité (ou Power Purchase Agreement), qui consistent en des contrats de vente de long terme conclus entre un producteur et un acheteur, consommateur ou fournisseur.

D. L'agrivoltaisme fait cependant l'objet d'une prise en compte croissante.

Tout d'abord, depuis la loi dite « Climat-Résilience », du 22 août 202110(*), à l'initiative du rapporteur Daniel Gremillet, un espace naturel ou agricole occupé par une installation de production d'énergie photovoltaïque n'est pas comptabilisé dans la consommation d'espaces naturels, agricoles ou forestiers, dès lors que les modalités de cette installation n'affectent pas durablement les fonctions écologiques du sol ainsi que son potentiel agronomique et ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole ou pastorale sur le terrain sur lequel elle est implantée.

Un projet de décret a été présenté pour définir, par arrêté des ministres chargés de la transition écologique et du logement, les caractéristiques techniques des installations de production d'énergie photovoltaïque bénéficiant de cette exonération :

- le maintien, au droit de l'installation, d'un couvert végétal adapté à la nature du sol et, le cas échéant, des habitats naturels préexistants sur le site d'implantation, sur toute la durée de l'exploitation, ainsi que la perméabilité du sol au niveau des voies d'accès ;

- la réversibilité de l'installation ;

- le maintien, sur les espaces à vocation agricole, d'une activité agricole ou pastorale significative, sur le terrain sur lequel elles sont implantées, en tenant compte de l'impact du projet sur les activités qui y sont effectivement exercées ou, en l'absence d'activité agricole ou pastorale effective, qui auraient vocation à s'y développer.

Dès lors que les projets sont situés sur un espace à vocation naturelle ou agricole, les porteurs de projets d'installations de production d'énergie photovoltaïque doivent mettre à disposition du ministre chargé de l'énergie certaines données et informations.

Plus encore, une résolution n° 30 tendant au développement de l'agrivoltaïsme en France, présentée par le président Jean-François Longeot et Jean-Pierre Moga et plusieurs de leurs collègues, a été adoptée par le Sénat le 4 janvier 2022 : elle invite le Gouvernement à lever les freins législatifs et réglementaires au développement de la filière ; elle propose d'inscrire une définition de l'agrivoltaïsme dans le code de l'énergie ; elle suggère de sortir les projets agrivoltaïques de l'AO PPE2 Innovant pour créer une « famille dédiée » d'appels d'offres ; elle suggère de maintenir l'éligibilité des installations agrivoltaïques aux aides de la PAC ; elle envisage enfin un cadre règlementaire uniforme pour les pratiques de compensation agricole.

Autre fait notable, plusieurs travaux parlementaires se sont penchés sur le sujet.

En 2020, l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) a proposé d'utiliser les dispositifs de soutien publics aux projets d'énergies renouvelables, en recommandant : « pour les projets photovoltaïques, [d']utiliser le levier des seuils des appels d'offres et des guichets ouverts et soutenir l'agrivoltaïsme, en vue d'éviter l'artificialisation des sols et recourir le plus possible aux technologies innovantes comme l'intelligence artificielle »11(*).

En 2022, une mission « flash » de l'Assemblée nationale a conclu que « l'agrivoltaïsme est un secteur où les projets abondent mais sont à des stades différents de maturité et il ne semble pas possible aujourd'hui de connaître le nombre exact de projets finalisés »12(*).

Dans ce contexte, très récent et très mouvant, plusieurs initiatives de droit souple ont prospéré.

Tout d'abord, l'Association française de normalisation (AFNOR) a institué un label pour les projets agrivoltaïques13(*).

De plus, une charte entre Chambre d'agriculture France, la FNSEA et le groupe EDF propose de développer et d'encadrer les projets photovoltaïques au sol sur terres agricoles. Cette charte promeut notamment l'institution d'un comité de suivi local, un passage en CDPENAF, la limitation de la durée d'exploitation à 35 ans, la réversibilité totale de l'installation, la remise en état des terrains après démantèlement de l'installation, le recyclage des matériaux dans des filières dédiées, la prise de mesures compensatoires agricoles et environnementales.

Enfin, comme d'autres collectivités territoriales, le département de la Meuse a institué une charte relative à la production d'énergie photovoltaïque au sol. Les projets agrivoltaïques y sont limités à 25 MW et entre 30 et 80 hectares de surface et 10 et 30 % d'emprise au sol. Sont aussi nécessaires la réversibilité totale de l'installation et la remise en état des terrains après démantèlement ainsi que le recyclage des panneaux. Est prévu un comité de suivi départemental, présidé par la préfecture, animé par la chambre d'agriculture et composé de représentants de la CDPENAF.

F. Les parcelles agricoles disposant d'installations photovoltaïques en générale, et, partant, agrivoltaïques, ne sont actuellement pas éligibles aux aides PAC, mais pourraient le devenir en 2023.

Le règlement européen de 2013 relatif aux paiements des aides directes aux agriculteurs, n'entend pas exclure par principe les terres agricoles sur lesquelles des activités non agricoles sont concomitamment exercées, à la condition que l'activité agricole ne soit pas « sensiblement gênée par l'intensité, la nature, la durée et le calendrier des activités non agricoles »14(*).

En revanche, un arrêté de 2015 précisant la disposition du règlement européen, dispose que l'usage non agricole d'une surface agricole, pour demeurer éligible aux paiements directs de la PAC, « doit être limité dans le temps avec une durée maximale de quinze jours consécutifs et, pour les parcelles en grandes cultures, avoir lieu après la récolte ou pendant la période hivernale »15(*).

Ainsi, des installations photovoltaïques implantées sur des surfaces agricoles rendent ces surfaces inéligibles aux aides de la PAC.

Dans le cadre de la réforme de la PAC, un nouveau règlement entrera en vigueur au 1er janvier 202316(*). Ce règlement, comme le précédent, ne semble pas exclure a priori du champ des paiements de la PAC les surfaces agricoles accueillant une activité non agricole, sous certaines conditions, puisqu'il dispose en son article 4 qu'un hectare admissible aux paiements directs recouvre « toute surface agricole de l'exploitation qui, au cours de l'année pour laquelle une aide financière est demandée, est utilisée aux fins d'une activité agricole ou, lorsque la surface est également utilisée pour des activités autres qu'agricoles, est utilisée essentiellement aux fins d'activités agricoles ; dans des cas dûment justifiés pour des raisons liées à l'environnement, à la biodiversité et au climat ». Le Plan Stratégique National (PSN) français semble quant à lui ouvrir la possibilité d'une éligibilité, puisque le 3) de son 4.1.3 renseigne que « l'admissibilité des surfaces couvertes de panneaux photovoltaïques sera également précisée dans la règlementation nationale ». Cette règlementation n'est à ce jour pas encore publiée.

G. Les installations agrivoltaïques peuvent être autorisées en zone agricole, dès lors qu'elles sont nécessaires à l'exploitation agricole.

Dans le champ des autorisations d'urbanisme, il n'existe à ce jour pas de disposition spécifique à l'agrivoltaïsme. Cette pratique s'insère dans le cadre plus global des installations photovoltaïques en milieu agricole. Ce cadre est bâti autour des notions de nécessité et de compatibilité de l'installation photovoltaïque envisagée. Poursuivant une finalité agricole plutôt qu'énergétique, les installations agrivoltaïques, tout comme d'ailleurs les autres constructions et installations agricoles sur lesquelles sont posés des panneaux photovoltaïques, sont considérées comme des « nécessaires à l'exploitation agricole », tandis que les centrales au sol sont considérées comme « nécessaires à des équipements collectifs », en l'espèce la production et la fourniture d'électricité.

Le code de l'urbanisme pose l'interdiction, en son article L. 111-3 relatif aux communes ne disposant pas de PLU, des constructions en dehors des parties urbanisées de la commune. Cependant, le code de l'urbanisme aménage des exceptions encadrées.

Dans les communes soumises au règlement national d'urbanisme (RNU), l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme dispose que sont autorisées « les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole, à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées ».

Des dispositions très similaires sont prévues concernant les communes pourvues d'un PLU, puisque l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme dispose que, dans les zones agricoles, le règlement peut « autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ». L'article R. 151-23 du code de l'urbanisme complète le dispositif en précisant que, en zone A, c'est-à-dire en zone agricole, « les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole » sont autorisées.

Enfin, cette similarité se retrouve dans les dispositions relatives aux communes pourvues d'une carte communale (CC). L'article L161-4 du code de l'urbanisme dispose que la carte communale délimite les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises, à l'exception « des constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou forestière, à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles lorsque ces activités constituent le prolongement de l'acte de production ». Y est également précisé que ces constructions et installations « ne peuvent être autorisées que lorsqu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels ou des paysages ».

Les notions de nécessité et de compatibilité ont également été reprises dans la jurisprudence du Conseil d'État. Dans une décision du 12 juillet 2019, il estime que la circonstance selon laquelle des installations, notamment de production d'énergie, puissent servir à d'autres activités, n'est pas de nature à enlever le caractère de construction nécessaire à l'exploitation agricole17(*) : « la circonstance que des constructions et installations à usages agricoles puissent servir à d'autres activités, notamment de production d'énergie, n'est pas de nature à leur retirer leur caractère de constructions ou installations nécessaires à l'exploitation agricole [...] dès lors que ces autres activités ne remettent pas en cause la destination agricole avérée des installations en cause ». Dans une décision du 8 février 2017, il considère que l'administration doit contrôler si un projet de centrale au sol permet l'exercice d'une activité agricole significative18(*) : « il appartient à l'administration, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, d'apprécier si le projet permet l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d'implantation du projet, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d'urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s'y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l'emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux ».

Il est à noter que de nombreux porteurs de projets d'installations photovoltaïques sollicitent des communes ou de leurs groupements une modification des documents d'urbanisme, tels que les PLU ou les CC, pour que leurs projets puissent répondre aux conditions d'implantation fixées par les AO de la CRE.

Outre ce cadre général, les installations photovoltaïques peuvent être soumises à des évaluations préalables, de nature agricole comme environnementale.

La loi dite « d'Avenir », du 13 octobre 2014, a rendu obligatoire, pour certains projets, la réalisation d'une étude préalable, qui vise à analyser la compatibilité de l'installation envisagée avec le maintien de l'activité agricole19(*). Cette étude est ensuite soumise à l'avis du préfet et de la CDPENAF20(*). Un décret du 31 août 201621(*) applique cette étude aux projets : soumis à une étude environnementale systématique, ce qui est le cas des installations photovoltaïques22(*) de plus d'1 MWc ; situées en zone agricole, forestière ou naturelle affectée à une activité agricole depuis 5 ans ou en zone à urbaniser affectée à une telle activité depuis 3 ans ; prélevant une surface dans ces zones égale ou supérieure à un seuil d'au maximum 5 hectares.

La loi dite « Grenelle II », du 12 juillet 2020, a réformé les conditions dans lesquelles les projets sont soumis à une évaluation environnementale. À la suite d'un décret du 1er juillet 202223(*), et dans une démarche d'accélération de la couverture photovoltaïque, les installations photovoltaïques soumises à l'obligation d'étude environnementale ont été définies plus finement. Le seuil de l'étude systématique a ainsi été relevé de 250 kWc à 1 MWc, tandis que le seuil d'étude au cas par cas est passé de 250 kWc à 300 kWc. Les installations supérieures à 1 MWc doivent donc faire l'objet non seulement d'une étude systématique mais aussi d'une enquête publique.

Plusieurs cas de figure sont toutefois à distinguer s'agissant des autorisations d'urbanisme applicables aux installations photovoltaïques. D'une part, l'installation de panneaux solaires sur toiture relève de la déclaration préalable, qui s'applique aux « travaux ayant pour effet de modifier l'aspect extérieur d'un bâtiment » (article R. 421-17 du code de l'urbanisme). D'autre part, en dehors des sites patrimoniaux remarquables, des abords des monuments historiques et des sites classés ou en instance de classement, l'installation d'ouvrages de production d'électricité solaire au sol est dispensée d'autorisation d'urbanisme - pour les ouvrages inférieurs à 3 kWc de puissance et 1,80 mètres de hauteur -, nécessite une autorisation préalable - pour les ouvrages inférieurs à 3 kWc de puissance et supérieurs à 1,80 mètres de hauteur ou ceux entre 3 et 250 kWc de puissance quelle que soit leur hauteur - ou un permis de construire - pour les ouvrages supérieurs à 250 kWc de puissance (articles R. 421-2, R. 421-9 et R. 421-1 du code de l'urbanisme)24(*). Dans les secteurs protégés, une déclaration préalable est requise pour les ouvrages inférieurs à 3 kWc (article R. 421-11) du code de l'urbanisme) Enfin, certains ouvrages, tels que les serres ou hangars agricoles, les lignes électriques, les postes de raccordement ou les clôtures, peuvent nécessiter une autorisation d'urbanisme.

Le ministère de la transition écologique a indiqué qu' « une simplification réglementaire est envisagée afin de soumettre, hors secteurs protégés, à déclaration préalable les projets photovoltaïques au sol dont la puissance se limite en dessous du seuil d'évaluation environnementale systématique, soit 1 MW ».

De son côté, le ministère de la transition énergétique a précisé qu' « il pourrait être envisagé de porter le seuil de la déclaration préalable à 1 MW pour ce type de projets, afin d'en faciliter l'instruction ».

Les articles L. 422-1, L. 422-2, R. 422-2 et R. 422-1 du code de l'urbanisme confient au représentant de l'État dans le département compétence en matière d'autorisation d'urbanisme sur les ouvrages de production, de transport, de distribution et de stockage d'énergie, lorsque cette énergie n'est pas destinée à une utilisation directe par le demandeur, ainsi que sur les installations de production à partir d'énergie renouvelable accessoires à une construction. S'agissant des constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou à des équipements collectifs, la CDPENAF est saisie pour avis des projets de constructions, d'aménagements, d'installations et de travaux « ayant pour conséquence une réduction des surfaces situées dans les espaces autres qu'urbanisés et sur lesquelles est exercée une activité agricole ou qui sont à vocation agricole » (articles L. 111-4 et L. 111-5 du code de l'urbanisme). Cette commission est également saisie pour avis dans le cas des CC ou du règlement des PLU (articles L. 161-4 et L. 151-11 du code de l'urbanisme).

Au-delà des autorisations d'urbanisme, d'autres autorisations peuvent être requises, en fonction des caractéristiques des installations photovoltaïques :

- une autorisation d'exploitation pour les installations utilisant l'énergie radiative du soleil supérieure à 50 MW (articles L. 311-5, L. 311-6 et R. 311-2 du code de l'énergie) ;

- une autorisation de raccordement auprès du gestionnaire du réseau public de distribution d'électricité ou de transport, selon que l'installation soit supérieure ou non à 12 MW, une redevance devant être acquittée au titre du schéma régional de raccordement au réseau électrique des énergies renouvelables (S3REnR) et un certificat devant être demandé pour accéder à l'obligation d'achat pour les installations supérieures à 250 kW (article D. 342-22 et R. 314-10 du code de l'énergie) ;

- une autorisation environnementale, qui regroupe les autorisations prévues par les codes de l'environnement, de l'énergie, forestier ou des transports, pour les installations photovoltaïques nécessitant par exemple une autorisation au titre de la loi sur l'eau, du défrichement ou de la protection des espèces (articles L. 214-1 et L. 411-1 du code de l'environnement et article L. 341-3 du code forestier).

H. Les installations agrivoltaïques soutenues dans le cadre des AO de la CRE sont d'ores et déjà soumises à des garanties financières.

L'article R. 311-2 du code de l'énergie dispose que, lorsqu'il recourt à la procédure de mise en concurrence prévue à l'article L. 311-10, le ministre de l'énergie définit les conditions de l'appel d'offres, qui portent sur les prescriptions de toute nature, comprenant, le cas échéant, l'obligation de constituer des garanties financières, qui doivent être en rapport avec l'objet de l'appel d'offres et que le candidat retenu est tenu de respecter en vue d'assurer la bonne fin des opérations, que ce soit avant la mise en service de l'installation, pendant son exploitation ou son démantèlement ou pendant la remise en état de son site d'implantation. Ces prescriptions figurent dans le cahier des charges de l'appel d'offres, aux termes de l'article R. 311-4 du même code.

Dans l'AO PPE2 Innovant, d'octobre 2021, l'obligation de récupérer les capteurs lors du démantèlement, ou en cas de renouvellement des parties électrogènes, puis de les confier à un organisme spécialisé est prévue. De plus, les AO CRE4 bat, AO PPE2 PV Bât, AO PPE2 Neutre et AO PP2 PV Sol, de juin 2021 à avril 2022, prévoient une obligation de constituer des garanties financières prenant la forme, d'une part, d'une garantie à première demande et émise au profit de l'État et, d'autre part, d'une consignation entre les mains de la Caisse des dépôts et des consignations (CDC).

Pour autant, les installations agrivoltaïques ne sont pas soumises à des garanties financières spécifiques, contrairement aux éoliennes terrestres.

L'article L. 515-46 du code de l'environnement applique en effet des garanties financières à ces dernières. Ces garanties financières sont constituées par l'exploitant ou la société mère dès le début de la production puis au titre des exercices comptables suivants. Un décret en Conseil d'État précise les modalités de détermination des opérations de démantèlement et de remise en état ; il précise aussi les modalités de constitution et de mobilisation des garanties financières et de constatation par le préfet de département de la carence de l'exploitant ou de la société et de l'appel aux garanties financières. Pour les installations relevant du régime des installations classées au titre de la protection de l'environnement (ICPE), les manquements aux obligations de garanties financières donnent lieu à l'application d'une procédure de consignation.

II. Le dispositif envisagé - L'application d'un objectif stratégique, d'un cadre juridique et d'un soutien budgétaire aux installations agrivoltaïques

Le I de l'article unique de la proposition de loi vise à conférer à l'agrivoltaïsme un objectif stratégique, un cadre juridique et un soutien budgétaire à l'agrivoltaïsme.

Son 1° fixe, parmi les objectifs de notre politique énergétique nationale, mentionnés à l'article L. 100-4 du code de l'énergie, celui d'« encourager la production d'électricité issue d'installations agrivoltaïques ».

Son 2° applique à ces installations plusieurs dispositions de soutien, inscrites dans le code de l'énergie.

Tout d'abord, un article L. 314-36 du code de l'énergie définit les installations agrivoltaïques comme « une installation de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil sur une parcelle agricole dont elle permet de maintenir ou de développer une production agricole significative ».

Pour ce faire, l'installation doit apporter deux services, sans porter atteinte aux autres et en assurant un revenu durable et probable : amélioration du potentiel agronomique, de l'écosystème agricole, du bilan carbone, du verdissement ou du retour de l'avifaune, en cas de maintien ou de changement de pratique ou de culture ; adaptation au changement climatique ; protection contre les aléas ; amélioration du bien-être animal.

Sont exclues les installations, d'une part, portant atteinte de manière substantielle à un service ou limitée à deux services, d'autre part, celles dont la surface d'emprise ne permet pas à l'activité agricole d'être l'activité principale et qui ne sont pas démontables.

L'article L. 314-37 du même code applique à ces installations l'obligation d'achat, dès lors que leur seuil de puissance est inférieur à 1 MW ou au seuil défini par le décret visé à l'article L. 314-1 du même code, dont le niveau ne peut excéder 12 MW.

L'article L. 314-38 du même code permet de recourir à une procédure de mise en concurrence mentionnée à la section 3 du chapitre Ier. Dans ce cas, la qualité des offres prend éventuellement compte, à la place du caractère innovant des projets, de leur contribution au maintien ou au développement d'une production agricole significative, notamment au regard des services précités.

L'article L. 314-39 du même code rend les installations agrivoltaïques éligibles aux aides attribuées aux titres de la PAC.

L'article L. 314-40 du même code autorise l'ensemble des installations agrivoltaïques, sauf disposition contraire du PLU et dès lors qu'elles ne sont pas de nature à porter atteinte à l'environnement et aux sites et paysages remarquables. Il précise que toute demande est soumise à l'avis de la CDPENAF.

L'article L. 314-41 du même applique les garanties financières prévues à l'article L. 552-1 du code de l'environnement aux installations agrivoltaïques dont la puissance est supérieure à 1 MW.

Le II de l'article unique consiste en un « gage » destiné à compenser les conséquences financières résultant pour l'État de la proposition de loi.

III. La position de la commission - Une proposition de loi utile, permettant de donner enfin à l'agrivoltaïsme l'encadrement législatif dont il a besoin pour un développement raisonné

A. La commission est favorable à un développement raisonné de l'agrivoltaïsme.

La commission est favorable, sur le principe, aux solutions technologiques, telles que l'agrivoltaïsme, qui permettent de développer la production d'énergies renouvelables en zones rurales en les conciliant avec les activités économiques traditionnelles, à commencer par l'agriculture.

L'agrivoltaïsme est porteur d'externalités positives pour nos agriculteurs à qui il offre une diversification d'activités et un complément de revenus ; il apporte aussi une protection des cultures voire du bétail contre les aléas tels que les précipitations, les sécheresses ou encore les ravageurs.

L'essor de l'agrivoltaïsme est réel dans nos territoires. Si les ministères de l'énergie et de l'agriculture n'ont pas pu fournir d'éléments chiffrés au rapporteur, l'ADEME-ATE lui a indiqué dénombrer 167 projets d'agrivoltaïsme (pour 1,3 GW) et l'AFNOR 11 projets certifiés (et 7 en cours).

Le potentiel de l'agrivoltaïsme pourrait par ailleurs être élevé. Le groupe EDF a ainsi rappelé au rapporteur que 6 GW de projets solaires sont en attente25(*). De son côté, le Syndicat des énergies renouvelables (SER) a indiqué que la PPE prévoit de réaliser 33 000 à 44 000 hectares d'installations photovoltaïques d'ici 2028, ce qui correspondrait au maximum entre 0,06 et 0,1 % de la surface agricole utile (SAU). À plus long terme, France agrivoltaisme évolue le potentiel des installations agrivoltaïques entre 60 et 80 GW, répartis sur 20 000 à 30 000 exploitations, d'ici 2050, l'équivalent de 80 000 à 120 000 hectares.

Pour autant, s'il n'est pas suffisamment régulé, l'agrivoltaïsme présente des risques, en termes d'artificialisation ou de renchérissement du foncier agricole, avec de potentiels conflits d'usage entre productions énergétique et agricole.

Cet essor de l'agrivoltaïsme constitue donc une opportunité intéressante pour l'agriculture, le ministère en charge ayant relevé que « l'agrivoltaïsme, dans son sens entier, est la pratique qui présente le plus d'intérêt du point de vue agricole, car il n'artificialise pas les sols, reste compatible avec une production agricole significative et effective, et rend même un service particulier à l'activité agricole dans un objectif de réelle synergie ».

Pour autant, cet essor n'est pas dépourvu de risques, le même ministère ayant indiqué que « les services déconcentrés de l'État alertent régulièrement les administrations centrales du MASA et du MTE sur le développement de “projets-alibis” prétextant pour obtenir leur autorisation d'urbanisme une vocation agricole qu'ils ne respectent pas au final. En effet, les services de l'État constatent à la faveur de contrôles, dans un nombre croissant de cas, l'absence quasi-totale de cultures sous les serres et les ombrières ».

Pour le rapporteur, face à l'essor de l'agrivoltaïsme, seul un cadre légal strict peut permettre de promouvoir les bonnes pratiques et de réprimer les mauvaises, de manière à ce que l'agrivoltaïsme soit toujours au bénéfice des agriculteurs.

B. La commission juge utile de compléter l'objectif proposé de développement de l'agrivoltaïsme pour concilier la production énergétique avec celle agricole.

L'objectif proposé pour le développement des installations agrivoltaïques (article L. 100-4 du code de l'énergie modifié par l'article unique) appelle à être consolidé car il se focalise sur la production d'électricité sans mentionner sa conciliation avec l'activité d'agriculture.

Or, certains articles du code de l'énergie sont plus protecteurs, tel que l'article L. 100-2 qui prévoit de « valoriser la biomasse à des fins de production de matériaux et d'énergie, en conciliant cette valorisation avec les autres usages de l'agriculture et de la sylviculture, en gardant la priorité donnée à la production alimentaire ainsi qu'en préservant les bénéfices environnementaux et la capacité à produire, notamment la qualité des sols ».

Le Gouvernement a plaidé auprès du rapporteur pour le retrait de cet objectif. D'une part, le ministère de la transition énergétique a indiqué que « l'objectif de développement des projets agrivoltaïques [...] ne nous semble pas nécessaire ». D'autre part, le ministère de l'agriculture a précisé que « l'introduction d'un objectif de développement pour l'agrivoltaïsme n'apparaît pas pertinente à ce jour ».

De son côté, l'ADEME-ATE a précisé que l'ajout d'un objectif chiffré pour l'agrivoltaïsme, comme cela existe pour les autres énergies renouvelables, serait prématuré : « Introduire un objectif quantifié de déploiement semble particulièrement difficile, voire dangereux ».

Pour autant, la plupart des acteurs agricoles n'ont pas demandé le retrait de l'objectif mais ont insisté sur un effort de régulation et de planification, à l'image de Chambre d'agriculture France : « Chambre d'agriculture France n'a pas d'avis sur l'introduction d'un objectif de développement applicable aux installations agrivoltaïques. Tout d'abord, il faut donner la priorité aux installations photovoltaïques sur toitures de bâtiments agricoles. Ensuite, la planification de ce développement est un enjeu fort afin d'éviter un développement massif dans certains territoires et une absence de développement dans d'autres ».

Dans ce contexte, le rapporteur estime utile de conserver l'objectif de développement des installations agrivoltaïques, tout en l'assortissant des garanties suffisantes pour les acteurs agricoles.

C. La commission estime crucial de préciser la définition des installations agrivoltaïques, dans un sens plus proche encore des travaux de l'ADEME-ATE.

La définition suggérée des installations agrivoltaïques (article L. 314-36 du code de l'énergie créé par l'article unique) mérite d'être ajustée afin d'être plus protectrice encore des intérêts des agriculteurs.

En premier lieu, si la définition proposée se fonde sur les travaux de l'ADEME-ATE, elle s'en écarte parfois. Tout d'abord, il n'est pas fait référence aux modules photovoltaïques, qui permettent de bien apprécier la synergie entre les productions électrique et agricole. Plus encore, la proposition de loi impose aux installations agrivoltaïque de respecter deux critères, là où la définition suggérée par l'ADEME-ATE n'en prévoit qu'un. Enfin, le premier service présenté par la proposition de loi, relatif à « l'amélioration du potentiel agronomique de la parcelle, de l'écosystème agricole, du bilan carbone ou du verdissement ou du retour de l'avifaune, en cas de maintien ou de changement de la pratique agricole ou de la nature des cultures », est particulièrement long, tandis que celui proposé par l'ADEME-ATE se limite au «  service agronomique précis pour les besoins des cultures ».

Le rapporteur retient de ses auditions l'intérêt d'un grand nombre d'acteurs pour la définition proposée par l'ADEME-ATE.

Il en va ainsi du Gouvernement. Le ministère de la transition énergétique a ainsi indiqué que « la définition proposée par l'Ademe constitue une base intérêt pour une définition de l'agrivoltaïsme » et que « la proposition législative proposée prévoit une définition intéressante des projets agrivoltaïques, pour laquelle nous ne voyons pas d'inconvénient ». De plus, le ministère de l'agriculture a affirmé que « la définition proposée par l'ADEME convient à la DGPE », tout en regrettant « qu'aucun régime de contrôle et sanction n'est prévu en cas d'absence ou de disparition de production agricole significative ». Enfin, l'AFNOR a précisé que « la proposition de loi apporte des réponses aux besoins de la filière : un cadre règlementaire pour le développement de l'agrivoltaïsme en proposant une définition », ajoutant qu'« aujourd'hui, la définition de l'Ademe plus récente que les précédentes va plus loin dans le cadre attendu de l'agrivoltaïsme ».

Il en va également ainsi des acteurs agricoles. La FNSEA a indiqué que « la PPL présente l'avantage de proposer une définition proche de celle de l'Ademe, qui a fourni un travail approfondi sur le sujet ». De son côté, Chambres d'agriculture France a affirmé qu'elle « accueille favorablement la proposition de définition portée par l'Ademe [appelant à ce que] les serres soient bien prises en compte dans la définition de l'agrivoltaïsme ». Enfin, même France agrivoltaïsme a précisé « France agrivoltaïsme considère que la définition doit reprendre celle de l'Ademe, qui a été validée par le Conseil de l'agriculture française ».

L'intérêt porté par certains acteurs agricoles aux travaux de l'ADEME-ATE les conduit à suggérer des ajustements de la proposition de loi. La FNSEA est satisfaite de la notion de service direct car « la fourniture d'un service indirect de l'installation photovoltaïque - en l'occurrence, du matériel technique - ne relève pas de l'agrivoltaïsme ». Pour autant, elle a relevé que le texte « exige que deux externalités positives soient cumulativement rendues, ce qui peut sembler assez éloigné de la réalité et des besoins agricoles » et qu'il « prévoit de caractériser l'agrivoltaïsme à partir de la parcelle, ce qui laisse la porte ouverte à des projets photovoltaïques au sol avec une alternance de culture ».

Cependant, certains acteurs énergétiques ont fait part de réserves. Le SER a ainsi indiqué que « la définition proposée par l'ADEME est très intéressante et fait l'objet de travaux poussés. Son contenu peut être mobilisé pour soutenir une proposition de définition, notamment la notion de services rendus. Cependant, elle est difficile à généraliser en tant que telle et à être reprise dans un projet de loi ». De plus, le groupe EDF a estimé que « la proposition de loi a une approche plus restrictive que celle du Conseil d'État ». En outre, la Fédération française des projets agrivoltaïques (FFPA) a précisé que « la définition de l'ADEME ne prend pas en compte l'exploitation mais la parcelle uniquement. Trop limitatif et excluant certains agriculteurs ».

Le CRE, régulateur du secteur de l'énergie, a fait part d'un avis balancé. Certes, elle s'est réjoui que « la définition proposée pour l'agrivoltaïsme ne fasse pas mention du caractère innovant [qui est] difficilement démontrable ». Pour autant, elle a recommandé « d'ajouter à la définition la notion de synergie entre l'activité agricole et production photovoltaïque ».

Plus substantiellement, plusieurs acteurs agricoles ont fait part de leur opposition à cette définition. D'une part, la Coordination rurale (CR) a affirmé que « cette proposition de loi nous semble déséquilibrée en ce qu'elle met davantage l'accent sur la production d'électricité que sur le maintien d'une réelle activité agricole. Cela se voit surtout à l'article L. 314-6 qui définit l'agrivoltaïsme. Si nous sommes d'accord avec la définition de base, la notion de production agricole significative pose problème », précisant « pour la CR, il est préférable de pouvoir maintenir une activité agricole réelle, durable et cohérente avec le sol utilisé ». D'autre part, la Confédération paysanne (CP) a indiqué qu' « une loi ou réglementation ne ferait qu'entériner le développement de l'agrivoltaïsme au détriment de l'agriculture française, de la protection de la forêt et de la défense de la biodiversité », ajoutant « nous demandons un moratoire sur l'agrivoltaïsme, pour une évaluation globale des possibilités de production d'électricité renouvelable hors de l'utilisation des terres agricoles, forets et espaces naturels ».

En deuxième lieu, la définition proposée comporte des ambiguïtés et des incomplétudes. La proposition de loi identifie l'activité principale à l'emprise au sol, tandis que certaines organisations agricoles ont plaidé pour prendre en compte d'autres critères, tels que le volume de production ou le niveau de revenu. De plus, plusieurs définitions sont redondantes ou imprécises : il en va ainsi de la notion de revenu « probable » et d'installation « démontable », auxquels doivent être préférées celles de revenu « durable » et d'installation « réversible ». Il en va également ainsi du premier service lié à l' « amélioration du potentiel agricole » et aux notions d' « atteintes substantielles ou limitées ».

Preuve de ces difficultés, le rapporteur retient de ses auditions les réserves :

- de l'ADEME-ATE sur les notions de démontabilité, de production agricole significative, de revenu durable et probable et d'atteintes substantielles ou limitées ;

- de l'AFNOR sur les notions de revenu durable et probable et d'atteintes substantielles ou limitées ;

- du groupe EDF, du SER et de France agrivoltaïsme sur les notions de démontabilité, de revenu durable et probable, d'atteintes substantielles et limitées ou d'activité principale ;

- de la FFPA sur les notions d'atteintes substantielles et limitées ou d'activité principale ;

- de Chambre d'agriculture France, la FNSEA et la Chambre d'agriculture de la Meuse sur les notions de production agricole significative et d'activité principale ;

- de la CR sur les notions de production agricole significative, de revenu durable et probable et d'atteintes substantielles ou limitées.

- de JA sur les notions de production agricole significative et de revenu durable et probable.

Le rapporteur retient également de ces auditions la nécessité de compléments pour mieux limiter l'emprise au sol des projets.

La Fédération nationale des SCoT (FNSCOT) a ainsi indiqué que « la clarification voulue par les Sénateurs devrait s'orienter vers une limite stricte des surfaces occupées par les dispositifs de production d'énergie photovoltaïque en zone agricole, tout en s'assurant davantage que l'activité agricole y restera dominante », suggérant « une couverture maximale de 20 % des parcelles concernées assorties d'une densité maximale des panneaux de 0,2 par m2 ».

De son côté, la Chambre d'agriculture de la Meuse a ajouté que « Cette définition n'est pas assez précise et donc sujette à interprétation. Des indicateurs de mesures objectifs sont obligatoires », proposant des « notions de taux d'emprise des panneaux et de seuil maximal selon les technologies et les productions ».

Le rapporteur retient aussi de ses auditions la nécessité de compléments pour mieux protéger les intérêts agricoles.

L'ADEME-ATE a insisté sur plusieurs actions complémentaires : une étude au cas par cas des projets, la présence de zones témoins, une obligation de suivi agricole, un observatoire du photovoltaïque, des clauses sur le démantèlement, un encadrement des loyers.

La FNSEA a proposé plusieurs garde-fous nécessaires : un passage en CDPENAF, la préservation du statut agricole et de l'éligibilité à la PAC, une répartition équitable de la rémunération entre le propriétaire et l'agriculteur, le développement de la concertation et du partage de la valeur, un régime de contrôle du maintien de l'activité agricole principale.

Enfin, Chambre d'agriculture France a appelé à appliquer les orientations du Conseil de l'agriculture française, tandis que la CR a évoqué notamment l'implication des agriculteurs et le partage de la valeur et JA la limitation de la durée d'exploitation, l'articulation avec le bail rural et l'encadrement des transmissions d'installations notamment.

Enfin, aucune condition d'application, dont les modalités de contrôle, de suivi ou de sanction, n'est prévue. Or, une méthodologie précise, travaillée de concert avec les acteurs agricoles, serait nécessaire pour définir les notions de production agricole significative ou de revenu durable en étant issu ou pour préciser les services poursuivis et l'activité principale.

Pour le rapporteur, la définition intéressante de l'agrivoltaïsme, ainsi proposée doit être encore rapprochée de celle consensuelle résultant des travaux de l'ADEME-ATE. De plus, les ambiguïtés et les incomplétudes précitées doivent être levées et les conditions d'application précisées.

D. La commission n'est pas opposée à l'application d'un dispositif de soutien public spécifique aux installations agrivoltaïques, dès lors qu'il respecte le cadre fixé par le droit de l'Union européenne.

Les trois dispositions de la proposition de loi permettant d'appliquer un dispositif de soutien public spécifique aux installations agrivoltaïques doivent cependant être ajustées.

En premier lieu, l'application du contrat d'achat plusieurs fois aux installations agrivoltaïques (article L. 314-2 du code de l'énergie modifié par l'article unique) nécessite d'être complétée, puisque la rédaction omet une référence, d'une part, au territoire métropolitain continental et, d'autre part, à la rentabilité des installations soutenues. De plus, il n'est prévu aucun décret pour la détermination de ces installations.

Or, l'article L. 314-2 du code de l'énergie vise « les installations dont la liste et les caractéristiques sont définies par décret [...] situées sur le territoire métropolitain continental et qui sont amorties, tant que le niveau des coûts d'exploitation d'une installation performante représentative de la filière reste supérieur au niveau de l'ensemble de ses recettes, y compris les aides financières et fiscales auxquelles celle-ci est éligible ».

En deuxième lieu, l'application d'une obligation d'achat aux installations dont la puissance atteint 1 MW voire au-delà (article L. 314-37 du code de l'énergie créé par l'article unique) suppose elle aussi d'être affinée.

Tout d'abord, elle ne prévoit aucun décret pour son application concrète, au contraire du dispositif de droit commun, à l'article L. 314-1 du code de l'énergie.

Plus encore, selon le niveau du seuil fixé, le dispositif de soutien pourrait favoriser des installations agrivoltaïques de nature différentes. Ainsi, l'ADEME-ATE a indiqué que « la limite de 1 MW s'appliquerait sûrement de façon préférentielle pour les serres photovoltaïques plutôt que pour les installations en plein champ (type ombrières, haies photovoltaïques, centrales...). »

Plus grave, elle ne prend pas en compte le cadre européen. En effet, les Lignes directrices sur les aides d'État au climat, à la protection de l'environnement et à l'énergie pour 2022 prévoient la possibilité d'attribuer de telles aides aux installations de production ou de stockage d'électricité dont la puissance est inférieure ou égale à 1 MW ou, si elles sont détenues à 100 % par des petites ou moyennes entreprises (PME) ou portées par des communautés d'énergie renouvelable, à 6 MW (point 107). Une obligation de notification existe également à l'article 108 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

Enfin, elle ne prévoit pas certaines conditions d'application. D'une part, le fait que la même installation puisse bénéficier deux fois de la même aide, au titre de l'article L. 314-37 du code de l'énergie créé pour les installations agrivoltaïques et de l'article L. 314-1 du même code appliqué aux autres installations photovoltaïques, n'est pas exclu. D'autre part, l'application à cette première aide des conditions prévues pour la seconde, en matière de contrat, de financement, de contrôle ou de sanction, aux articles L. 313-3 à 314-7-1 du code de l'énergie, n'est pas prévue.

En troisième lieu, le recours à la procédure de mise en concurrence (article L. 314-38 du code de l'énergie créé par l'article unique) peut lui aussi fait être clarifié.

En effet, la référence à l'appréciation de la qualité des offres paraît redondante, tandis que celle à la définition de l'agrivoltaïsme semble obsolète, compte tenu des évolutions apportées à cette définition en commission.

Au reste, l'assimilation du caractère innovant des projets agrivoltaïques aux bénéfices agricoles qu'ils apportent peut être rendue plus systématique.

Au total, l'application d'un dispositif de soutien public spécifique aux installations agrivoltaïques est accueillie négativement par le Gouvernement mais positivement par les acteurs.

L'application d'un tel dispositif soulève les réserves du Gouvernement. D'une part, le ministère de la transition énergétique a rappelé que « jusqu'à présent, l'agrivoltaïsme bénéficie actuellement d'un soutien public au travers de l'appel d'offre innovation du MTE, qui lui consacre 80 MW par an », ajoutant qu' « un soutien par arrêté jusqu'à 1 MW serait possible dans le cadre législatif et réglementaire actuel ». D'autre part, le ministre de l'agriculture a indiqué que « pour favoriser le développement des projets agrivoltaïques sans doute serait-il à envisager de leur réserver le bénéfice exclusif des soutiens publics, les prix actuels de l'électricité et leurs perspectives rendant rentables les projets photovoltaïques au sol sans soutien public ».

Elle soulève également les critiques de la CRE. Tout d'abord, « la CRE n'est pas favorable à une procédure de mise en concurrence pour les seules installations agrivoltaïques ». Plus encore, elle « est défavorable à une procédure de mise en concurrence pour les seules installations agrivoltaïques ». En effet, selon elle, « la filière est assez mature pour être mise en concurrence avec les autres projets photovoltaïques » et « une fois la durée du contrat passée, les finances publiques n'ont plus à assurer le soutien à une installation dont les coûts d'investissements ont été couverts ».

En revanche, la plupart des acteurs énergétiques sont favorables à cette évolution, tout en proposant des ajustements. France agrivoltaïsme a salué « la possibilité pour les projets agrivoltaïques d'être éligibles aux appels d'offres de la CRE », au contraire de la FFPA qui a indiqué « nous sommes pour un agrivoltaïsme non subventionné ». De son côté, le groupe EDF a rappelé que « l'obligation d'achat pour des projets inférieurs à 1MW est aujourd'hui possible au niveau européen mais pas au-delà », ajoutant qu' « en revanche, le complément de rémunération peut être utilisé ». Estimant insuffisant l'AO PP2 Innovant de la CRE, le SER a quant à lui indiqué « il faut aujourd'hui dépasser ce cadre et permettre le développement plus large des installations agrivoltaïques », précisant « a priori un plafond de 1 MWc semblerait cependant insuffisant : à titre d'exemple, l'appel d'offres Innovation de la CE autorise les projets jusqu'à 3 MWc ».

Enfin, la plupart des acteurs agricoles n'ont pas émis de critiques sur cette évolution, à l'image de Chambre d'agriculture France qui a indiqué que « la proposition relative aux appels d'offres de la CRE ne présente, à première vue, pas de difficultés spécifiques ».

Le rapporteur soutient les dispositions de la proposition de loi appliquant un dispositif soutien public spécifique aux installations agrivoltaïques, tout en estimant impératif leur mise en conformité avec le droit de l'Union européenne.

E. La commission estime nécessaire d'ajuster la base légale permettant le maintien de l'attribution des aides PAC aux installations agrivoltaïques.

La disposition visant à revenir sur l'inéligibilité des surfaces disposant d'installations agrivoltaïques aux aides PAC (article L. 314-39 créé par l'article unique) se réfère au précédent règlement PAC, arrivant à échéance fin 2022. Il est donc nécessaire de se référer au nouveau règlement, dont l'entrée en vigueur est fixée au 1er janvier 2023. L'article 4 de ce règlement permet l'octroi d'aides à une surface d'exploitation agricole « utilisée aux fins d'une activité agricole ou, lorsque la surface est également utilisée pour des activités autres qu'agricoles, [...] utilisée essentiellement aux fins d'activités agricoles », étant précisé que « dans des cas dûment justifiés pour des raisons liées à l'environnement, à la biodiversité et au climat, les États membres peuvent décider que les hectares admissibles comprennent également certaines surfaces qui ne sont utilisées aux fins d'activités agricoles que tous les deux ans ». Pour le rapporteur, la rédaction du règlement semble suffisamment souple pour autoriser l'éligibilité d'hectares non utilisés aux fins d'activités agricoles, comme l'agrivoltaïsme, notamment au regard du climat. Par ailleurs, le PSN français fait référence aux usages non agricoles de terres agricoles, et ne semble pas exclure par principe, contrairement à l'arrêté de 2015 actuellement en vigueur, l'éligibilité de ces surfaces. L'arrêté précisant le PSN n'est à ce jour pas publié.

Le ministère de l'agriculture a indiqué qu' « une surface couverte de panneaux photovoltaïques avec un sol nul ou des fondations bétonnées ou une installation ne permettant pas l'accès à la terre pour un entretien habituel, même couverte d'herbe, ne peut pas être considérée comme admissible aux aides PAC ».

De son côté, le ministère de la transition énergétique a fait valoir que « la proposition législative proposée indique que les projets d'agrivoltaïsme ne remettent pas en cause les aides PAC [...] dispositions auxquelles nous sommes favorables ».

Le rapporteur constate le très fort attachement des acteurs agricoles aux évolutions proposées sur les aides PAC par la proposition de loi.

La FNSEA a estimé que « le maintien à l'éligibilité des aides PAC est aussi une garantie de maintien des bonnes conditions agricoles et environnementales et vise à garantir la nature agricole de ces surfaces ».

La CR a affirmé que « la PAC est liée à l'activité agricole et n'a donc rien à voir avec l'installation photovoltaïque ».

JA a précisé que « les aides PAC seraient maintenues sur ces surfaces agrivoltaïques, ce qui permettrait d'insister sur le caractère agricole de ces parcelles, qui doit rester prioritaire ».

Enfin, Chambre d'agriculture France, le SER et la FFPA n'ont pas vu de difficultés au maintien des aides PAC aux installations agrivoltaïques.

Le rapporteur soutient les dispositions de la proposition de loi garantissant l'éligibilité des surfaces agricoles comprenant des installations agrivoltaïques aux aides attribuées au titre de la PAC, tout en jugeant nécessaire d'en actualiser la base légale.

F. La commission n'estime pas souhaitable d'appliquer une autorisation de principe aux installations agrivoltaïques, compte tenu de son incidence sur les pouvoirs des élus locaux et des services déconcentrés.

L'autorisation de principe des installations agrivoltaïques, sauf disposition contraire du PLU ou du document en tenant lieu dès lors qu'ils ne présentent pas de danger pour la sécurité des personnes et des biens et ne sont pas de nature à porter atteinte à l'environnement et aux sites et paysages remarquables, (article L. 314-40 créé par l'article unique) ne peut être conservée comme telle.

Tout d'abord, elle pose un problème de contournement de procédures bien établies, et partant des pouvoirs des élus locaux et des services déconcentrés, qui sont des facteurs d'intégration et donc d'acceptation des projets. En effet, actuellement, si le représentant de l'État dans le département est compétent pour délivrer l'autorisation d'urbanisme, l'autorisation des constructions ou exploitations nécessaires à l'activité agricole par les PLU, leurs règlements ou les CC relèvent de la compétence des communes ou des EPCI. L'autorisation de principe pourrait donc créer une compétence liée et empêcher tout pouvoir d'appréciation. En principe, il n'existe pas de régime d'autorisation de principe dans le code de l'urbanisme, sauf le cas de la reconstruction à l'identique (article L. 111-3), ou de l'utilisation de matériaux renouvelables (article L. 111-16).

Par ailleurs, la rédaction du dispositif présente plusieurs « effets de bord ». Les autorisations auxquelles il serait dérogé ne sont pas définies, de sorte que pourraient être concernées, non seulement celles prévues par le code de l'urbanisme, qui sont bien citées dans l'exposé des motifs de la proposition de loi, mais aussi celles prévues par les autres codes : énergie, environnement, forestier notamment. L'autorisation de principe pourrait donc contrevenir au principe d'indépendance des législations. De plus, l'exigence pour les projets de ne pas présenter de danger pour la sécurité des personnes et des biens et de ne pas porter atteinte à l'environnement et aux sites et paysages remarquables ne coïncide pas avec celle déjà prévue par le code de l'urbanisme d'être nécessaire à l'exploitation agricole. Cela limite les motifs sur lesquels un refus peut être accordé. Enfin, contrairement aux PLU et aux CC, le RNU n'est pas visé de sorte que rien ne pourrait être opposé aux projets dans les communes ou EPCI en relevant.

À l'inverse, la proposition de systématiser l'avis de la CNPENAF est pertinente. Actuellement, cet avis n'est systématique que pour les installations photovoltaïques nécessaires à des équipements collectifs. Pour autant, les CDPENAF peuvent être saisies d'office par le préfet ou s'autosaisir. En 2020, 397 avis ont été donnés par elles sur des installations photovoltaïques, dont 48 % d'autosaisine.

L'autorisation de principe proposée pour les installations agrivoltaïques ne convainc pas vraiment les acteurs interrogés.

Il en va ainsi du Gouvernement, qui s'est inquiété d'une compétence liée. Le ministère de la transition écologique a ainsi indiqué qu'« une telle autorisation de principe limite la capacité de régulation des constructions par l'autorité compétente en matière d'urbanisme ». Dans le même esprit, le ministère de l'agriculture a regretté « une compétence liée pour les autorités compétentes en matière de délivrance d'autorisation administrative (et ce, au titre de différents codes : énergie, urbanisme, environnement) : celles-ci ne disposeraient alors d'aucune possibilité d'appréciation des conditions de fait et de droit ».

Des réserves ont également été émises par certains acteurs eux-mêmes. D'une part, la FNSCOT a estimé que « la proposition de loi [...] semble au contraire écarter les collectivités locales, les maires et les présidents des groupements de communes de la possibilité qui leur est offerte, dans le cadre des consultations relatives à la réalisation d'installations photovoltaïques classiques, d'exprimer un avis dont il est tenu compte pour la délivrance du permis de construire et à l'occasion de l'enquête publique relative à ces projets ». Elle a ajouté que « les communes soumises au RNU ou disposant d'une CC ne peuvent opposer aucun règlement pour manifester leur intention sur les implantations. Par ailleurs, les communes disposant d'un PLU ont besoin de temps pour élaborer, si elles le souhaitent, une politique locale sur le sujet de l'agrivoltaïsme et la traduire dans leurs documents d'urbanisme ». Dans le même ordre d'idées, Chambre d'agriculture France s'est dite opposée à une disposition qui « limite très sérieusement la marge d'appréciation “politique? des maires et des préfets ».

Au total, si le groupe EDF, le SER, la FFPA, France agrivoltaïsme et la CRE se sont déclarés favorables à l'autorisation de principe, il en va différemment de la FNSCOT, de Chambre d'agriculture France et de l'Association des maires ruraux de France (AMRF).

Sans aller jusqu'à demander une autorisation de principe, beaucoup d'acteurs interrogés ont plaidé pour une clarification du code de l'urbanisme et une revalorisation du rôle des CDPENAF.

Le Gouvernement a reconnu la nécessité d'avancer sur ces points. Ainsi, le ministère de la transition écologique a estimé qu' « un encadrement plus précis est donc nécessaire pour aider les porteurs de projets et les services de l'État chargés de délivrer les autorisations ». S'agissant de l'avis systématique des CDPENAF, il a indiqué qu' « il peut en résulter une légère augmentation de la charge de travail des CDPENAF » et que « l'inscription dans le code de l'énergie de l'exigence de consultation de la CDPENAF pour les projets de centrales photovoltaïques peut complexifier la norme » mais qu' « en contrepartie, l'avis et les débats au sein de cette dernière peuvent être des facteurs d'amélioration du projet ». De plus, le ministère de l'agriculture a estimé que « la règlementation actuelle relative à l'urbanisme pour l'implantation de photovoltaïque sur terrains agricoles, qui requiert que le projet soit nécessaire à l'activité agricole ou compatible avec une activité agricole significative donne lieu à des interprétations différentes entre les services instructeurs mais aussi entre les CDPENAF ». Il a plaidé pour « une saisine obligatoire de la CDPENAF, avec avis conforme ». Enfin, le ministère de la transition énergétique a affirmé que « cette proposition clarifierait les notions de nécessité de l'activité agricole et de compatibilité avec l'activité agricole », tout en assimilant « l'avis CDPENAF systématique » comme de « nouvelles conditions contraignantes ».

L'avis systématique de la CDPENAF est une demande forte des acteurs agricoles. La FNSEA a indiqué « pour la FNSEA, l'enjeu majeur est le passage obligatoire en CDPNAF de façon à créer un lieu de débat et de consensus sur les projets agrivoltaïques de manière à favoriser l'acceptabilité sociétale de ces projets ». De même, la CR a indiqué que « les avis locaux doivent être entendus, il convient de conserver le lien avec les préoccupations du terrain ; c'est le rôle des CDPENAF qui permet de respecter les précautions et les spécificités de chaque département. [...] C'est pourquoi elle doit être consultée sur tous les projets ». Enfin, JA a précisé que « l'autorisation des installations d'agrivoltaïsme ne doit jamais être délivrée par principe, mais uniquement après examen particulier des dossiers en CDPENAF, qui doit délivrer un avis conforme.

Du côté des acteurs énergétiques, si la FFPA s'est montrée favorable à cet avis, France agrivoltaïsme a proposé une information.

Opposé à l'autorisation de principe des projets agrivoltaïques, le rapporteur considère toutefois que le cadre actuel peut être consolidé et que l'avis systématique des CDPENAF doit être requis.

G. Enfin, la commission estime opportun de consolider les garanties financières pour assurer la réversibilité des projets.

L'application de garanties financières aux projets d'installations agrivoltaïques d'une puissance supérieure à 1 MW (article L. 314-41 du code de l'énergie créé par l'article unique) peut être consolidée. En effet, la rédaction est moins précise que celle prévue pour les installations éoliennes terrestres, à l'article L. 515-46 du code de l'environnement. D'une part, les garanties financières s'appliquent à toutes les étapes des projets, alors que ce sont le démantèlement et la remise en état qui sont visés. D'autre part, il n'est fait référence à aucun décret en Conseil d'État pour préciser les prescriptions générales ainsi que les modalités de constitution et de mobilisation de ces garanties. La compétence du représentant de l'État dans le département pour appeler ces garanties en cas de carence est omise.

Le ministère de la transition énergétique a indiqué que, dans la mesure où « le droit actuel ne permet pas de demander ces garanties pour les projets qui ne souhaitent pas bénéficier d'un soutien de l'État [...] cette proposition irait dans le bon sens ».

Il en va de même de la CR et de JA qui ne s'y opposent pas.

Le groupe EDF, la FNSEA, la FPPA ont proposé d'appliquer les garanties financières à tous les projets et Chambre d'agriculture France d'envisager l'abaissement du seuil précité.

Enfin, France agrivoltaïsme a proposé d'en rester aux obligations de garanties financières de droit commun. De son côté, la CRE a suggéré de remplacer ces nouvelles garanties financières par une obligation explicite de remise en état du terrain à la fin de l'exploitation.

Pour le rapporteur, l'application des garanties financières aux installations agrivoltaïques de plus de 1 MW est une avancée à soutenir, afin de garantir la réversibilité effective de ces installations.

Au total, le rapporteur a proposé neuf amendements, préalablement acceptés par l'auteur de la proposition de loi et son groupe, et déposés par cet auteur à l'identique.

Le premier amendement propose d'assortir l'objectif de promotion de l'électricité issue d'installations agrivoltaïques de considérations sur la conciliation avec l'activité agricole, le maintien de la priorité donnée à la production alimentaire et l'absence d'effets négatifs sur les prix et le foncier agricoles (COM-1 et COM-10 rect.).

Le deuxième amendement prévoit d'appliquer aux installations agrivoltaïques les mêmes modalités de prolongation des contrats d'obligation d'achat que celles prévues pour les autres installations d'électricité renouvelable, en précisant un véhicule (un décret), un champ (le territoire métropolitain continental) et une condition (l'absence de sur-rémunération des installations) idoines (COM-2 et COM-11 rect.).

Le troisième amendement tend à consolider la définition de l'agrivoltaïsme en (COM-3 et COM-12 rect.) :

- reprenant davantage d'éléments de la définition proposée par l'ADEME-ATE ;

- clarifiant certaines formulations imprécises ou redondantes ;

- prévoyant un décret en Conseil d'État, pris après consultation de la CRE, des organisations professionnelles agricoles et de Chambre d'agriculture France, pour la détermination de ses modalités d'application, dont celles de suivi, de contrôle et de sanction.

Le quatrième amendement a pour objet de renforcer l'obligation d'achat en (COM-4 et COM-13 rect.) :

- prévoyant sa conformité avec le droit de l'Union européenne, et notamment les Lignes directrices concernant les aides d'État au climat, à la protection de l'environnement et à l'énergie pour 2022, qui n'autorisent un tel dispositif que pour les installations de production d'électricité renouvelable n'excédant pas 1 MW ou, dans le cas où elles sont détenues par des PME ou des communautés d'énergie renouvelable, 6 MW, et son application à compter de la réponse de la Commission européenne à une notification ;

- garantissant son articulation avec les dispositions de droit commun, pour éviter tout doublon et prévoir les mêmes modalités d'application, dont celles de contrôle.

Le cinquième amendement propose d'ajuster la procédure de mise en concurrence (COM-5 et COM-14 rect.), en supprimant une redondance et en ajoutant une coordination.

Le sixième amendement permet d'actualiser la référence juridique de l'éligibilité des installations agrivoltaïques aux aides de la PAC (COM-6 et COM-15 rect.).

Le septième amendement vise à consolider l'instruction des autorisations d'urbanisme, en assimilant clairement les installations agrivoltaïques à des installations et constructions nécessaires à l'exploitation agricole et en prévoyant systématique l'avis des CDPENAF (COM-7 et COM-16 rect.).

Le huitième amendement prévoit de préciser les garanties financières applicables aux installations agrivoltaïques, en les appliquant aux phases de démantèlement et de remise en état et en prévoyant un décret en Conseil d'État pour fixer leurs conditions de constitution et de mobilisation, y compris en cas de carence (COM-8 et COM-17 rect.).

Le dernier amendement permet d'améliorer la territorialisation des installations agrivoltaïques, en les inscrivant dans la planification nationale - PPE - et locale - SRADDET- et en prévoyant l'information préalable des maires et des présidents d'EPCI concernés (COM-9 et COM-18 rect.).

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 5 octobre 2022, la commission a examiné le rapport de M. Franck Menonville sur la proposition de loi n° 731 (2021-2022) en faveur du développement de l'agrivoltaïsme.

Le bulletin est consultable en ligne en suivant ce lien :

https://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20221003/ecos.html#toc4

RÈGLES RELATIVES À L'APPLICATION DE L'ARTICLE 45 DE LA CONSTITUTION ET DE L'ARTICLE 44 BIS
DU RÈGLEMENT DU SÉNAT (« CAVALIERS »)

Si le premier alinéa de l'article 45 de la Constitution, depuis la révision du 23 juillet 2008, dispose que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis », le Conseil constitutionnel estime que cette mention a eu pour effet de consolider, dans la Constitution, sa jurisprudence antérieure, reposant en particulier sur « la nécessité pour un amendement de ne pas être dépourvu de tout lien avec l'objet du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie » 26(*).

De jurisprudence constante et en dépit de la mention du texte « transmis » dans la Constitution, le Conseil constitutionnel apprécie ainsi l'existence du lien par rapport au contenu précis des dispositions du texte initial, déposé sur le bureau de la première assemblée saisie27(*). Pour les lois ordinaires, le seul critère d'analyse est le lien matériel entre le texte initial et l'amendement, la modification de l'intitulé au cours de la navette restant sans effet sur la présence de « cavaliers » dans le texte28(*). Pour les lois organiques, le Conseil constitutionnel ajoute un second critère : il considère comme un « cavalier » toute disposition organique prise sur un fondement constitutionnel différent de celui sur lequel a été pris le texte initial29(*).

En application des articles 17 bis et 44 bis du Règlement du Sénat, il revient à la commission saisie au fond de se prononcer sur les irrecevabilités résultant de l'article 45 de la Constitution, étant précisé que le Conseil constitutionnel les soulève d'office lorsqu'il est saisi d'un texte de loi avant sa promulgation.

En application du vademecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des Présidents, la commission des affaires économiques a arrêté, lors de sa réunion du mercredi 5 octobre 2022, le périmètre indicatif de la proposition de loi n° 731 rect. en faveur du développement de l'agrivoltaïsme.

Elle a considéré que sont susceptibles de présenter un lien, même indirect, avec le texte déposé les dispositions relatives :

- aux objectifs poursuivis en matière d'agrivoltaïsme ;

- à la définition de l'agrivoltaïsme ;

- aux dispositifs de soutien public de l'agrivoltaïsme, ainsi qu'à leurs modalités d'attribution ;

- aux régimes des autorisations liés aux projets d'agrivoltaïsme ainsi qu'aux attributions de la commission de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) dans ce domaine ;

- au régime des garanties financières des installations d'agrivoltaïsme ;

- aux modalités de prise en compte des installations d'agrivoltaïsme dans les conditions d'attribution des aides de la politique agricole commune (PAC).

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Mardi 20 septembre 2022

- Ministère de la transition écologique (MTE) - Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) : M. Patrick BRIE, adjoint à la sous-directrice de la qualité du cadre de vie.

- Ministère de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire (MASA) - Direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises (DGPE) : MM. Sylvain REALLON, sous-directeur des filières forêts-bois, cheval et bioéconomie, Baptiste MEUNIER, chef du bureau foncier, Mmes Léa MOLINIÉ, chargée de mission, Carole ROBERT, chargée de la préservation des espaces agricoles au sein du bureau foncier.

Mercredi 21 septembre 2022

- Chambres d'agriculture France : MM. Olivier DAUGER, membre du bureau, président de la chambre régionale d'agriculture des Hauts-de-France, Xavier ARNOULD, secrétaire général, Nicolas PEROTIN, vice-président, Mmes Isaline ARNOULD, responsable marché Territoires, Louise VERRIER, chargée de missions affaires publiques.

- Électricité de France (EDF) : M. Lucas ROBIN-CHEVALLIER, responsable des relations institutionnelles d'EDF-Renouvelables, Mme Véronique LOY, directrice adjointe des affaires publiques.

Jeudi 22 septembre 2022

- Confédération paysanne (CP) : M. Georges BARONI, responsable de la commission énergies, Mme Aurélie BOUTON, animatrice en charge de la commission énergies.

- Coordination rurale (CRUN) : MM. Michel LE PAPE, exploitant agricole d'Indre-et-Loire, section de la commission dégâts de gibiers, Pascal CHARPENTIER, membre de CRUN.

- Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA) : MM. Henri BIES-PÉRÉ, vice-président, Olivier DAUGER, membre du conseil d'administration, membre de la commission environnement chargé des questions Énergie-climat, Franck SANDER, membre du Bureau de la FNSEA, Darell LEROUX, chargé de mission Énergie-climat.

- Jeunes agriculteurs (JA) : MM. Julien ROUGER, membre du conseil d'administration, M. Thomas DEBRIX, responsable du service communication et affaires publiques, Mme Inès DE SACY, juriste.

- France Agrivoltaïsme : M. Antoine NOGIER, président, membre du collège Technologies agrivoltaïques, Mme Stéphanie-Anne PINET, déléguée générale, M. Ugo BATEL, administrateur, membre du collège Agriculture, Nathanaël KASRIEL, chef de cabinet du président.

- Enerplan : MM. David GRÉAU, directeur général adjoint, Jean-Yves GRANDIDIER, administrateur.

- Fédération française des producteurs agrivoltaïques (FFPA) : MM. Jean-Michel LAMOTHE, vice-président, Quentin HANS, chargé de développement et de communication.

- Syndicat des énergies renouvelables (SER) : MM. Xavier DAVAL, président de la commission Solaire, Alexandre ROESCH, délégué général, Jérémy SIMON, délégué général adjoint, Mme Marie BUCHET, responsable du Solaire.

- Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF) : M. Bertrand HAUCHECORNE, co-président de la commission transition écologique.

- Association des maires ruraux de France (AMRF) : MM. Jean-Claude PONS, membre de la commission transition écologique, M. Michel MAYA, membre de la commission transition écologique.

- Intercommunalités de France : Mme Anaëlle CONTREPOIS, conseillère déchets, économie circulaire, agriculture, commande publique.

- Fédération nationale des schémas de cohérence territoriale (FNSCoT) : M. David PAGNIER, délégué technique général.

Mardi 27 septembre 2022

- Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie - Agence de la transition écologique (ADEME-ATE) : MM. Jérôme MOUSSET, directeur bioéconomie et énergies renouvelables, Stefan LOUILLAT, chef du service électricité renouvelable et réseaux, Mme Céline MEHL, coordinatrice de pôle au Service électricité renouvelable et réseaux.

- Association française de normalisation (Afnor) : MM. Julien NIZRI, directeur général d'Afnor Certification, Jérémie MELLA, responsable projet, Mme Sandrine ESPEILLAC, responsable du pôle agro-alimentaire.

- Ministère de la transition énergétique - Direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) : Mme Sophie MOURLON, directrice de l'énergie, M. Vincent LAPORTE, chef du bureau Énergies renouvelables.

LA LOI EN CONSTRUCTION

Pour naviguer dans les rédactions successives du texte, visualiser les apports de chaque assemblée, comprendre les impacts sur le droit en vigueur, le tableau synoptique de la loi en construction est disponible sur le site du Sénat à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl21-731.html


* 1 Décret n° 2020-456 du 21 avril 2020 relatif à la programmation pluriannuelle de l'énergie (Article 3).

* 2 Consultable ci-après :

https://www.cre.fr/Documents/Appels-d-offres/appel-d-offres-portant-sur-la-realisation-et-l-exploitation-d-installations-de-production-d-electricite-innovantes-a-partir-de-l-energie-solaire-sa.

* 3 Consultable ci-après :

https://librairie.ademe.fr/energies-renouvelables-reseaux-et-stockage/4993-recueil-de-retours-d-experiences-sur-les-systemes-pv-en-terrains-agricoles-et-fiches-techniques-recapitulatives.html.

* 4 Depuis lors, Jeunes agriculteurs a demandé un moratoire sur les projets d'installations agrivoltaïques, le 22 septembre 2022.

* 5 Depuis la loi n° 2000-108 du 10 février 2010 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, dans le cas de l'obligation d'achat, le producteur d'électricité vend l'électricité injectée sur le réseau public à un acheteur obligé (EDF ou les entreprises locales de distribution) et selon un tarif d'achat fixé à l'avance (Article L. 314-1 du code de l'énergie).

* 6 Arrêté du 6 octobre 2021 fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations implantées sur bâtiment, hangar ou ombrière utilisant l'énergie solaire photovoltaïque, d'une puissance crête installée inférieure ou égale à 500 kilowatts telles que visées au 3° de l'article D 314-15 du code de l'énergie et situées en métropole continentale.

* 7 Arrêté du 9 mai 2017 fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations implantées sur bâtiment utilisant l'énergie solaire photovoltaïque, d'une puissance crête installée inférieure ou égale à 100 kilowatts telles que visées au 3° de l'article D. 314-15 du code de l'énergie et situées en métropole continentale.

* 8 Arrêté du 11 mars 2021 relatif aux conditions d'achat de l'électricité produite par les installations implantées sur bâtiment utilisant l'énergie solaire photovoltaïque, d'une puissance crête installée inférieure ou égale à 100 kilowatts.

* 9 Depuis la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, le complément de rémunération permet au producteur d'électricité de commercialiser directement son énergie sur le marché, tout en bénéficiant d'une prime (versée par EDF) compensant l'écart entre le prix de vente et un tarif de référence (Article L. 314-18 du code de l'énergie).

* 10 Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (Article 194).

* 11 Rapport de MM. Roland Courteau, sénateur et Jean-Luc Fugit, député, fait au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques n° 646 (2019-2020), L'agriculture face au défi de la production d'énergie, 16 juillet 2020.

* 12 Commission du développement durable et de l'aménagement du territoire, Mission « flash » sur l'agrivoltaïsme, de Mme Sandrine Le Fur, députée, et M. Jean-Marie Sermier, députée, 23 février 2022.

* 13 Consultable ci-après :

https://certification.afnor.org/energie/label-agrivoltaique-positif ?pk_source=google-adwords&pk_medium=cpc&gclid=CjwKCAjw7eSZBhB8EiwA60kCW1KC0wi5ooN3UHqOFlV-xR5n9Oi-eiBlgn0pT1TOiFoqgCybAV4LeBoCWgoQAvD_BwE

* 14 Règlement (UE) N° 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (CE) n° 637/2008 du Conseil et le règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil (Article 32).

* 15 Arrêté du 9 octobre 2015 relatif aux modalités d'application concernant le système intégré de gestion et de contrôle, l'admissibilité des surfaces au régime de paiement de base et l'agriculteur actif dans le cadre de la politique agricole commune à compter de la campagne 2015 (Article 8).

* 16 Règlement (UE) 2021/2115 du Parlement européen et du Conseil du 2 décembre 2021 établissant des règles régissant l'aide aux plans stratégiques devant être établis par les États membres dans le cadre de la politique agricole commune (plans stratégiques relevant de la PAC) et financés par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), et abrogeant les règlements (UE) n° 1305/2013 et (UE) n° 1307/2013 (Article 4).

* 17 CE, 12 juillet 2019, n° 422 542

* 18 CE, 8 février 2017, n° 395 464.

* 19 Loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt (Article 28 créant l'article L112-1-3 du code rural et de la pêche maritime)

* 20 Article D. 112-1-21 du code rural et de la pêche maritime.

* 21 Décret n° 2016-1190 du 31 août 2016 relatif à l'étude préalable et aux mesures de compensation prévues à l'article L. 112-1-3 du code rural et de la pêche maritime.

* 22 Hors celles situées sur toitures ou des ombrières.

* 23 Décret n° 2022-970 du 1er juillet 2022 portant diverses dispositions relatives à l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes et aux installations de combustion moyennes.

* 24 Dans les secteurs protégés, une déclaration préalable est requise pour les ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire installés sur le sol dont la puissance crête est inférieure à 3 kWc (Article R. 421-2 du code de l'urbanisme).

* 25 Dont la majorité n'est toutefois pas en zones agricoles.

* 26 Cf. commentaire de la décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010 - Loi portant réforme des retraites.

* 27 Cf. par exemple les décisions n° 2015-719 DC du 13 août 2015 - Loi portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne et n° 2016-738 DC du 10 novembre 2016 - Loi visant à renforcer la liberté, l'indépendance et le pluralisme des médias.

* 28 Décision n° 2007-546 DC du 25 janvier 2007 - Loi ratifiant l'ordonnance n° 2005-1040 du 26 août 2005 relative à l'organisation de certaines professions de santé et à la répression de l'usurpation de titres et de l'exercice illégal de ces professions et modifiant le code de la santé publique.

* 29 Décision n° 2020-802 DC du 30 juillet 2020 - Loi organique portant report de l'élection de six sénateurs représentant les Français établis hors de France et des élections partielles pour les députés et les sénateurs représentant les Français établis hors de France.