Projet de loi relatif à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2030

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
Désignation des organisateurs des jeux Olympiques et Paralympiques d'hiver des Alpes françaises 2030

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission de la culture, de l'éducation, de la communication et du sport.

La commission a adopté l'article 1^er sans modification.

Article 2
Renforcement de la protection intellectuelle des propriétés
Olympiques et Paralympiques d'hiver des Alpes françaises 2030

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission de la culture, de l'éducation, de la communication et du sport.

Lors de sa réunion, la commission de la culture, de l'éducation, de la communication et du sport a adopté l'amendement COM-13 de son rapporteur Claude Kern.

La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié

Article 3
Dérogations aux interdictions et restrictions en matière de publicité

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

Lors de sa réunion, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable a adopté l'amendement COM-16 de son rapporteur Damien Michallet.

La commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 4
Permettre l'intégration de clauses compromissoires dans le contrat hôte et ses conventions d'exécution

L'article 4 a pour objet de déroger à l'article 2060 du code civil qui interdit aux personnes publiques de recourir à l'arbitrage, afin que le contrat « hôte » des jeux Olympiques et Paralympiques de 2030 ainsi que ses conventions d'exécution puissent comporter des clauses compromissoires.

La commission a adopté cet article sans modification.

1. Une dérogation habituelle à un principe législatif s'agissant de contrats d'organisation d'événements sportifs internationaux

L'arbitrage est un mode contentieux de résolution des litiges faisant appel à un juge conventionnel désignés par les parties et donnant lieu à une sentence arbitrale.

L'article 2060 du code civil pose le principe de l'interdiction du recours à l'arbitrage par les personnes publiques. Ce principe est également rappelé à l'article L. 432-1 du code des relations entre le public et l'administration (CRPA). Le Conseil d'État a érigé cette interdiction en principe général du droit^10(*), et le Conseil constitutionnel a confirmé sa valeur uniquement législative^11(*). L'arbitrage peut donc intervenir en tant que mode dérogatoire au droit commun, sur autorisation d'une disposition législative spéciale et expresse.

Le contrat hôte, signé le 9 avril 2025 par le Comité national olympique et sportif français (CNOSF), la région Auvergne-Rhône-Alpes et la région Provence-Alpes-Côte d'Azur et le Comité international olympique (CIO), comporte une telle clause compromissoire^12(*), ce qui apparait nécessaire tant pour valider la signature du contrat hôte que pour permettre la signature de futures conventions d'exécution de ce contrat.

Une exception générale au principe a certes été prévue à l'article 9 de la loi n°86-972 du 19 août 1986 portant dispositions diverses relatives aux collectivités locales, qui autorise les personnes publiques françaises à souscrire des clauses compromissoires dans les contrats signés avec des sociétés étrangères en vue de la réalisation d'opérations d'intérêt national. Toutefois, le CIO n'ayant pas le statut de société mais d'organisation internationale non gouvernementale, le contrat hôte n'entre pas dans le champ de cette dérogation.

Dans ce cadre, l'article 4 du projet de loi a pour objet d'une part de valider la clause compromissoire stipulée dans le contrat hôte, et d'autre part de permettre la stipulation d'une telle clause dans les futures conventions d'exécution de ce contrat. Le contrat hôte désigne le Tribunal arbitral du sport pour la résolution de tous les litiges relatifs à l'interprétation, à la validité et à l'exécution du contrat.

Une telle dérogation est habituellement prévue pour l'organisation d'événements sportifs internationaux, et en dernier lieu pour les Jeux Olympiques et Paralympiques de Paris 2024^13(*).

2. La commission, constatant le caractère habituel de telles clauses dans les événements sportifs internationaux, a adopté cet article sans modification.

La commission a adopté l'article 4 sans modification.

Article 5 (supprimé)
Autorisation pour les régions hôtes des Jeux Olympiques et Paralympiques d'hiver de 2030 d'accorder leur garantie financière au comité d'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques

L'article 5 autorise les deux régions hôtes des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2030, Auvergne-Rhône-Alpes et Provence-Alpes-Côte d'Azur, à accorder une garantie financière au déficit du Cojop, d'un montant qui ne pourra, pour chacune, excéder le quart de ce déficit ni un pourcentage de leurs recettes de fonctionnement, qui sera fixé par décret.

Considérant que les conditions n'étaient pas réunies pour figer immédiatement et sereinement un mécanisme de répartition de cette potentielle charge entre l'État et les régions, la commission a supprimé cet article.

1. L'octroi des Jeux Olympiques et Paralympiques est conditionné à la souscription de trois garanties financières par l'entité organisatrice

Le Comité international olympique (CIO) exige que l'entité organisatrice assume trois garanties distinctes :

- une garantie de remboursement du CIO en cas d'annulation des Jeux ;

- une garantie d'emprunt en vue de faciliter la trésorerie du comité d'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques d'hiver 2030 (COJOP) ;

- une garantie de déficit du COJOP.

La constitution de ces garanties est un préalable à l'attribution officielle des JOP par le CIO. Toutefois, pour des raisons de politique intérieure, et notamment la dissolution de l'Assemblée nationale, le CIO a consenti le 24 juillet 2024 à attribuer officiellement les JOP 2030, malgré l'absence de formalisation de ces garanties. Il a toutefois retardé la signature du contrat hôte à l'officialisation de ces dernières.

Par lettre du 2 octobre 2024, le premier ministre Michel Barnier s'était engagé auprès du CIO à apporter les deux premières de ces garanties, la première étant évaluée à 520 millions d'euros, et la seconde à 70 millions d'euros. Cet engagement a été concrétisé en loi de finances pour 2025^14(*).

Enfin, le premier ministre François Bayrou s'est engagé par lettre de mars 2025 à apporter la troisième garantie financière.

À la suite de ces engagements, le CIO a finalement signé le contrat hôte le 9 avril 2025.

2. L'article 5 : une faculté pour les régions d'apporter une garantie financière au déficit du Cojop

Les régions ne peuvent légalement souscrire que des garanties d'emprunts, et non des garanties de déficit^15(*).

L'article 5 a pour objet de permettre aux régions hôtes de déroger à cette règle en les autorisant, sur délibération du conseil régional, à contribuer à cette garantie du déficit du Cojop. Son montant ne pourrait excéder, pour chacune, le quart de ce déficit ni un pourcentage de ses recettes de fonctionnement, qui serait fixé par décret. En parallèle, un dispositif de garantie de l'État aurait vocation à être inscrit au projet de loi de finances pour 2026.

Le rapporteur relève que, pour les JOP 2024, la garantie d'un éventuel déficit du Cojop avait été exclusivement assumée par l'État^16(*).

Le même article prévoit qu'une convention signée par les régions hôtes avec le Cojop et l'État devrait définir les modalités de la garantie financière, et les mécanismes de contrôle et d'action visant à préserver l'équilibre budgétaire et financier du Cojop.

Toutefois, si aucune estimation du solde du Cojop 2030 n'a été rendue publique à ce jour, faute notamment de liste arrêtée des sites et des épreuves, il ressort des travaux que les JOP 2030, contrairement à ceux de 2024, seraient largement déficitaires. D'après le CNOSF, cela résulte d'une structure de budget plus déficitaire pour les Jeux d'hiver que pour les Jeux d'été, du fait de recettes moindres, notamment de billetterie^17(*). Ainsi, le montant du déficit du Cojop retenu dans le dossier de candidature Alpes 2030 était de 462 millions d'euros^18(*).

3. La position de la commission : supprimer un dispositif aux conséquences financières incertaines

Selon les élus auditionnés, un rapport de l'inspection générale des finances qui n'a pas été rendu public aurait réévalué le déficit attendu de plusieurs centaines de millions d'euros. Cette information n'a pas été démentie par les autorités de l'État auditionnées. Les prévisions concernant le budget des JOP 2030 lui-même connaissent par ailleurs d'importantes variations. Celui-ci se situerait entre 1,9 et 2,4 milliards d'euros, sans que des estimations plus précises ne soient disponibles à ce jour.

La commission relève que les données figurant dans l'étude d'impact n'apportent pas davantage de précision sur ces ordres de grandeur, lacune qui ne permet pas d'apprécier les conséquences potentiellement importantes de l'article 5 pour les finances régionales.

Dès lors, la commission a considéré que les conditions n'étaient pas réunies pour figer immédiatement et sereinement un mécanisme de répartition de cette potentielle charge entre l'État et les régions. En effet, même facultatif, l'adoption d'un tel dispositif consacrerait de fait une solidarité financière dont les contours réels sont incertains

La commission a donc adopté l'amendement de suppression COM-14 présenté par Stéphane Sautarel.

La commission a supprimé l'article 5.

Article 6
Élaboration d'une charte du volontariat olympique et paralympique

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission de la culture, de l'éducation, de la communication et du sport.

La commission a adopté l'article 6 sans modification.

Article 7
Participation des parlementaires au sein du comité d'éthique et du comité des rémunérations du comité d'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques d'hiver des Alpes françaises 2030

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission de la culture, de l'éducation, de la communication et du sport.

Lors de sa réunion, la commission de la culture, de l'éducation, de la communication et du sport a adopté l'amendement COM-37 de son rapporteur Claude Kern.

La commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.

Article 8
Assujettissement des personnes concourant à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2030 au contrôle de la Cour des comptes

L'article 8 consacre la compétence de la Cour des comptes pour procéder au contrôle des comptes et de la gestion des personnes morales publiques et privées concourant à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2030 (JOP). La commission a approuvé la reconduction d'un dispositif qui a déjà été adopté à l'identique pour la préparation des JOP 2024 et a, dans ce cadre, démontré toute sa pertinence. Elle a adopté cet article 8 sans modification.

1. L'article 8 : garantir la possibilité pour la Cour des comptes de contrôler l'ensemble des personnes impliquées dans l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2030

L'article 8 consacre la compétence de la Cour des comptes pour procéder au contrôle des comptes et de la gestion de deux catégories de personnes morales, lorsqu'elles concourent à l'organisation des JOP 2030. Il déroge ainsi à l'article L. 111-3 du code des juridictions financières, qui prévoit que « la Cour des comptes contrôle les services de l'État et les autres personnes morales de droit public, sous réserve de la compétence attribuée aux chambres régionales et territoriales des comptes ».

Cette dérogation concerne premièrement les personnes publiques. Le contrôle des deux régions, des quatre départements ainsi que des communes et intercommunalités hôtes, en tant qu'il concerne spécifiquement leur contribution à l'organisation des JOP, relèvera ainsi de la Cour des comptes et non des chambres régionales des comptes normalement compétentes. L'objectif de cette centralisation du contrôle est, selon les termes utilisés dans l'étude d'impact, « d'assurer une plus grande homogénéité et efficacité des procédures »^19(*).

Il s'agit, deuxièmement, des personnes privées ayant leur siège en France et bénéficiant, du fait de leur implication dans l'organisation des JOP, d'un financement public.

Comme cela est rappelé dans l'étude d'impact, ce périmètre vise principalement à garantir la compétence de la Cour des comptes sur le comité d'organisation des JOP 2030 (Cojop), le comité national olympique et sportif français (Cnosf), le comité paralympique et sportif français (CPSF) ainsi que, le cas échéant, les structures de droit privé qui seraient créées postérieurement à l'entrée en vigueur de la loi et qui auraient vocation à intervenir dans la gouvernance des JOP 2030^20(*).

Si la Cour des comptes peut, en application de l'article L. 111-6 du code des juridictions financières, contrôler les comptes et la gestion des organismes bénéficiant d'un concours financier de l'État, le champ de ce contrôle est en effet limité au compte d'emploi du concours financier que l'organisme établit lorsque « le concours financier ou les recettes attribuées sont affectés à des dépenses déterminées et que leur montant ne dépasse pas 50 % des ressources totales de l'organisme bénéficiaire »^21(*). En l'espèce, la contribution de l'État au financement du Cojop ne devrait, selon les données disponibles, représenter qu'environ 20 % à 25 % de son budget, soustrayant de facto au contrôle de la Cour des comptes cet organisme établi sous la forme d'une association loi de 1901. Comme cela est rappelé dans l'étude d'impact, l'essentiel de ses revenus devrait provenir du comité international olympique, de la billetterie et des partenaires marketing. De la même manière, le CNOSF et le CPSF relèvent d'un statut associatif de droit privé limitant l'étendue de la compétence de la Cour des comptes à leur endroit.

Une disposition législative est en conséquence nécessaire pour ouvrir à la Cour des comptes la possibilité de contrôler les comptes et la gestion de l'ensemble des personnes morales publiques et privés concourant à l'organisation des JOP 2030, et ce en amont comme en aval de l'évènement.

Du reste, le même constat avait conduit à l'adoption d'une disposition identique dans le cadre de la préparation des JOP 2024. L'article 8 reprend ainsi dans les mêmes termes l'article 29 de la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.

S'agissant des modalités du contrôle, l'article 8 précise qu'il s'exercerait « dans les conditions et selon les procédures du code des juridictions financières applicables aux personnes publiques ». Il en résulte que la Cour des comptes bénéficierait de ses prérogatives d'enquête sur pièces et sur places dans les conditions du droit commun, de la même manière que de son droit de communication. Les garanties procédurales prévues par les articles L. 141-1 à L. 141-6 du code des juridictions financières s'appliqueraient par ailleurs pleinement aux personnes contrôlées, notamment s'agissant du respect d'une procédure contradictoire et du secret des investigations.

L'article précise enfin qu'un rapport sur l'organisation des JOP 2030 sera remis au Parlement par la Cour des comptes en 2028.

2. La position de la commission : une reconduction bienvenue d'un dispositif qui a fait ses preuves

Par cohérence avec la position adoptée lors de l'examen de la loi du 26 mars 2018 précitée, la commission a approuvé le principe de l'article 8.

Elle partage sans réserve l'analyse figurant dans l'étude d'impact selon laquelle le contrôle régulier du Cojop par la Cour des comptes, d'une part, permettra de prévenir tout risque de dérapage budgétaire et, d'autre part, constituera un gage de transparence indispensable à la réussite de cet évènement d'ampleur mondiale : « [ce contrôle] constitue un gage de transparence financière qui sera aussi un critère de réussite aux yeux du Comité international olympique et des Français ; conduit par une institution indépendante, il doit permettre de s'assurer du bon usage des deniers publics par un organisme de droit privé ou de droit public ; il a également pour objet de vérifier que le budget prévisionnel consacré à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques 2030 est maîtrisé tout au long de la période. Il pourra en particulier révéler des points d'alerte »^22(*).

Du reste, la commission relève que la Cour des comptes a pleinement exercé ses prérogatives de contrôle dans le cadre des JOP 2024. Deux rapports ont été rendus au Parlement sur le fondement de l'article 29 de la loi du 26 mars 2018 précitée^23(*). Au-delà, les juridictions financières ont procédé à d'importants travaux en amont des JOP, avec notamment la réalisation de contrôles réguliers du Cojop, de la délégation interministérielle aux JOP, de la Solidéo et des collectivité territoriales maîtres d'ouvrage de sites olympiques. Ce travail est enfin encore en cours. L'étude d'impact mentionne ainsi six travaux de contrôle d'ores et déjà engagés et qui s'achèveront d'ici 2026. Ceux-ci concerneront respectivement :

- les dépenses publiques liées aux JOP 2024 ;

- l'organisation et l'héritage des JOP 2024 ;

- la Solidéo ;

- le Cojop ;

- les transports lors des JOP 2024 ;

- la sécurité lors des JOP 2024.

Le précédent des JOP 2024 a démontré toute l'utilité d'un contrôle exhaustif et régulier de la Cour des comptes sur l'organisation d'événements d'ampleur internationale. Dans ce contexte, la commission a considéré bienvenue la reconduction de dispositif pour les JOP 2030 et a adopté l'article 8 sans modification.

La commission a adopté l'article 8 sans modification.

Article 9
Compétence de l'Agence française anticorruption pour contrôler les entités impliquées dans l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques d'hiver des Alpes françaises 2030

L'article 9 tend, comme cela avait été prévu dans le cadre de l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de Paris 2024, à étendre ponctuellement le champ de compétence de l'Agence française anticorruption de façon à lui permettre de contrôler l'ensemble des acteurs impliqués dans l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques des Alpes françaises de 2030.

La commission des lois a adopté cet article sans modification.

1. L'état du droit : le champ de compétence de l'Agence française anticorruption est strictement délimité par la loi

Régie par la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique (dite « loi Sapin II »), l'Agence française anticorruption (AFA) est un service à compétence nationale, placé auprès du ministre de la justice et du ministre chargé du budget. Elle est dirigée par un magistrat hors hiérarchie de l'ordre judiciaire nommé par décret du Président de la République pour une durée de six ans non renouvelable. Sa mission est d'aider les autorités compétentes et les personnes qui y sont confrontées à prévenir et à détecter les délits suivants :

- concussion (article 432-10 du code pénal) ;

- trafic d'influence (articles 432-11 et 433-1 à 433-2-1 du même code) ;

- corruption active ou passive (articles 432-11 et 433-1 du même code)

- prise illégale d'intérêts (article 432-12 du même code) ;

- favoritisme (article 432-14 du même code) ;

- détournement de fonds publics (articles 432-15 et 432-16 du même code).

Dans le cadre de cette mission, l'AFA peut notamment, de sa propre initiative, contrôler la qualité et l'efficacité des procédures mises en oeuvre pour lutter contre la corruption au sein des administrations de l'État, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics et sociétés d'économie mixte, et des associations et fondations reconnues d'utilité publique^24(*).

La loi Sapin II l'autorise également à mener des contrôles auprès des organes exécutifs de sociétés, groupes de sociétés dont la société mère a son siège social en France ou encore d'établissements publics à caractère industriel et commercial, dès lors que leur effectif comprend au moins cinq cents salariés, et dont le chiffre d'affaires ou le chiffre d'affaires consolidé est supérieur à 100 millions d'euros. Ces contrôles ont vocation à vérifier que ces personnes ont bien pris les mesures de prévention de la corruption prévues par la même loi (définition d'un code de conduite assorti d'un régime de sanctions disciplinaire, mise en place d'un dispositif d'alerte interne, formation, etc.)^25(*).

Ce champ de compétence ne permet pas à l'AFA de contrôler l'action de l'ensemble des acteurs impliqués dans l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques (JOP) d'hiver des Alpes françaises de 2030. En particulier, il ne couvre pas leur Comité d'organisation (Cojop 2030) ni certaines filiales de la Société de livraison des ouvrages olympiques (Solideo), qui ne dépassent pas les seuils d'effectifs ou de chiffre d'affaires susmentionnés.

2. Le projet de loi : un élargissement du champ de compétence de l'AFA à l'ensemble des acteurs chargés de l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2030

Selon les termes de l'étude d'impact du présent projet de loi, « les jeux Olympiques et Paralympiques sont des évènements présentant un niveau de risque de corruption très important, tant dans la phase d'attribution que dans la phase de réalisation des infrastructures nécessaires (marchés de travaux) et d'organisation évènementielle en elle-même (billetterie) ».

La prévention de ces risques participe également des engagements pris par la France dans le cadre du Partenariat international contre la corruption dans le sport (dit « IPACS »).

Les JOP de Paris 2024 avaient déjà donné lieu à une mesure législative d'extension temporaire du champ de compétence de l'AFA, de façon à lui permettre de contrôler le Cojop 2024 et les acteurs économiques impliqués dans son organisation^26(*).

Ce dispositif avait permis à l'AFA d'effectuer des contrôles du Cojop 2024, de la Solideo, des cinq collectivités territoriales et établissements publics maîtres d'ouvrage sur des opérations olympiques et de douze autres acteurs économiques du secteur du bâtiment et travaux publics (BTP) impliqués.

Selon l'étude d'impact, ces contrôles ont démontré leur pertinence, en permettant la prévention effective de risques en matière d'atteinte à la probité. S'agissant en particulier du Cojop 2024, l'AFA avait pu identifier une zone de risques importante concernant les mobilités sortantes des collaborateurs du comité, et relevé un suivi insuffisant en matière de gestion des cadeaux et invitations reçues. S'agissant de la Solideo, les contrôles successifs qui ont été menés et le suivi des recommandations auxquels ils ont donné lieu auraient permis d'attester de « la forte progression au sein de l'établissement public de la prise en compte des risques d'atteintes à la probité ».

Le présent article tend à reconduire ce dispositif en vue des JOP 2030.

Il permet ainsi à l'AFA de contrôler de sa propre initiative, dans les conditions prévues par la loi Sapin II, la qualité et l'efficacité des procédures mises en oeuvre pour prévenir et détecter les faits de corruption, de trafic d'influence, de concussion, de prise illégale d'intérêts, de détournement de fonds publics et de favoritisme au sein :

- du Cojop 2030 ;

- de la Solideo Alpes 2030 ainsi que, le cas échéant, de ses filiales ;

- des personnes morales chargées des opérations de reconfiguration des sites olympiques et paralympiques postérieurement à l'organisation des JOP 2030.

L'article entrerait en vigueur dès la publication de la présente loi, de telle sorte que l'AFA pourrait engager ses travaux nettement en amont des Jeux.

La commission a adopté l'article 9 sans modification.

Article 9 bis (nouveau)
Ratifications d'ordonnances prises pour transposer des modifications
du code mondial antidopage

Lors de sa réunion, la commission de la culture, de l'éducation, de la communication et du sport a adopté l'amendement COM-35 de son rapporteur Claude Kern portant article additionnel avant l'article 10.

La commission a adopté l'article 9 bis ainsi rédigé.

Article 10
Habilitation à légiférer par voie d'ordonnance pour transposer
en droit interne le code mondial antidopage 2027

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission de la culture, de l'éducation, de la communication et du sport.

La commission a adopté l'article 10 sans modification.

Article 11
Clarification et précision des procédures antidopage

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission de la culture, de l'éducation, de la communication et du sport.

Lors de sa réunion, la commission de la culture, de l'éducation, de la communication et du sport a adopté l'amendement COM-36 de son rapporteur Claude Kern.

La commission a adopté l'article 11 ainsi modifié.

Article 12
Participation par voie électronique du public aux décisions ayant une incidence sur l'environnement

L'article 12 simplifie les procédures de participation du public pour les décisions ayant une incidence sur l'environnement nécessaires à la préparation, l'organisation ou le déroulement des jeux Olympiques et Paralympiques de 2030 en prévoyant le recours à une procédure adaptée de participation du public par voie électronique.

La commission a adopté cet article sans modification.

1. Ainsi que pour les JOP 2024, le projet de loi JOP 2030 prévoit, pour les décisions ayant une incidence sur l'environnement, le recours à une procédure ad hoc de participation du public par voie électronique

1.1. Les modalités de mise en oeuvre des enquêtes publiques apparaissent peu compatibles avec l'exigence de célérité qui s'attache à la livraison des ouvrages olympiques et paralympiques des JOP 2030

Le régime de droit commun des décisions ayant une incidence sur l'environnement prévoit la participation du public dans la phase d'élaboration du projet (phase amont) puis dans la phase d'autorisation environnementale du projet tel qu'il aura été défini (phase aval).

Pour la phase aval, seule modifiée par l'article 12 du projet de loi, le droit commun prévoit deux modalités de participation du public en fonction de l'ampleur du projet ou plan :

- l'enquête publique, organisée par un commissaire-enquêteur et qui concerne principalement les projets, plans ou programmes soumis à évaluation environnementale. Le commissaire-enquêteur est désigné par le tribunal administratif pour recueillir les observations des parties prenantes et rédiger un rapport donnant son avis sur le fond du dossier^27(*). Compte tenu des différents délais et possibilités de prolongation ou de suspension prévus par le code, il n'est pas rare que la procédure d'enquête publique dure plus de six mois.

- la procédure de participation par voie électronique, pour les projets, plans ou programmes de plus petite taille, exemptés d'enquête publique^28(*). Plus souple que l'enquête publique, cette procédure est menée par l'autorité compétente pour autoriser le projet ou approuver le plan ou programme (soit le préfet dans la plupart des cas). Compte tenu de l'ensemble des délais, dont la participation elle-même qui dure 30 jours, la procédure dure environ 45 jours.

Un certain nombre de projets nécessaires à la préparation, l'organisation et au déroulement des JOP 2030 relèvent actuellement, soit pour leur création, soit pour leur modification, du champ de l'évaluation environnementale et de l'enquête publique définie à l'article L. 123-2 du code de l'environnement. Certains de ces projets pourront faire également l'objet d'une autorisation environnementale au titre des articles L. 181-10 et suivants du code de l'environnement, pour lesquels une consultation parallélisée a été mise en place depuis l'adoption de la loi du 23 octobre 2023 relative à l'industrie verte. Il en est de même pour certains plans ou programmes ou documents d'urbanisme visés à l'article R. 122-17 du code de l'environnement, qui font l'objet d'une enquête publique.

Du fait des conditions propres à la montagne, qui ne permettent de procéder aux aménagements que pendant une partie de l'année, et du délai très court d'ici à la tenue des JOP 2030, il apparait nécessaire de déroger à l'enquête publique classique tout en préservant les garanties offertes par cette procédure.

1.2. Le projet de loi crée une procédure ad hoc reprenant une disposition qui a donné toute satisfaction dans le cadre des JOP 2024

Afin de préserver les garanties qu'offre l'enquête publique, le projet de loi crée une procédure ad hoc, tout aussi rapide mais renforcée par rapport à la procédure par voie électronique classique. Elle reprend l'article 9 de la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.

En premier lieu, ces consultations ne seraient pas menées par le préfet mais par un ou plusieurs garants nommés par la Commission nationale du débat public (CNDP).

En second lieu, les garants auraient l'obligation de faire la synthèse des observations et propositions déposées par le public dans un délai d'un mois à compter de la clôture de la procédure de participation. Cette synthèse mentionnerait, « le cas échéant, les évolutions proposées (...) par le maître d'ouvrage ou la personne responsable ».

La CNDP entendue par le rapporteur, s'appuyant sur son expérience des douze PPVE menées dans le cadre des JOP 2024, a insisté sur le fait que « le recours à une PPVE sous l'égide de la CNDP apporte une véritable plus-value par rapport à une PPVE sans garant : tiers neutre, qui produira en toute impartialité la synthèse prévue par la loi comprenant des recommandations à l'attention du maître d'ouvrage, recommandations auxquelles le maître d'ouvrage devrait s'attacher à répondre explicitement ».

En troisième lieu, le projet de loi prévoit qu'une seule procédure de participation du public par voie électronique peut être organisée dans les deux cas suivants :

- plusieurs procédures de participation sont nécessaires pour un même projet ;

- les procédures de participation sur des projets distincts peuvent être « fusionnées » pour améliorer l'information et la participation du public.

Ces modalités sont de nature à accélérer les procédures sans nuire à l'information du public, voire sont susceptibles de contribuer à la meilleure compréhension globale des projets.

2. Une procédure qui a donné toute satisfaction dans le cadre des JOP 2024

La commission a estimé que, au regard des garanties du dispositif et de sa pertinence confirmée au cours des JOP 2024, le dispositif pouvait être adopté sans modification. Toutefois, le rapporteur, comme la CNDP, rappelle que le recours à la participation par voie électronique ne s'oppose pas à ce que les porteurs de projets organisent des réunions publiques visant à présenter ces derniers aux populations concernées, notamment celles qui ne bénéficieraient pas d'un accès numérique et invite les préfets de département à encourager de telles démarches.

Il invite par ailleurs les maîtres d'ouvrage à répondre systématiquement aux observations du public synthétisées par le garant.

La commission a adopté l'article 12 sans modification.

Article 13
Dispense de toute formalité d'urbanisme pour dix-huit mois et au titre du code du patrimoine pour les installations temporaires liées aux JOP 2030

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté l'amendement COM-24 de sa rapporteure Martine Berthet.

La commission a adopté l'article 13 ainsi modifié.

Article 14
Procédure de mise en compatibilité pour les opérations d'aménagement et de construction nécessaires aux JOP 2030

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.

La commission a adopté l'article 14 sans modification.

Article 15
Prise de possession anticipée des biens expropriés pour la réalisation des villages olympiques et des lieux de compétition

L'article 15 autorise, pour la construction des villages olympiques et paralympiques et des ouvrages ou aménagements nécessaires aux compétitions des Jeux Olympiques et Paralympiques 2030, le recours à la prise de possession anticipée des terrains bâtis ou non bâtis faisant l'objet d'une procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique.

La commission a adopté cet article en étendant son champ d'application à l'acquisition des terrains nécessaires la réalisation d'aménagements indispensables au déroulement des Jeux.

1. La prise de possession anticipée constitue une modalité dérogatoire, mobilisable en cas d'urgence, au droit commun de la procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique

En application de l'article L. 220-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, le transfert de propriété des immeubles faisant l'objet d'une procédure d'expropriation doit en principe être opéré, à défaut de cession amiable, par voie d'ordonnance du juge de l'expropriation. Cette ordonnance envoie alors l'expropriant en possession, sous réserve qu'il ait procédé au paiement de l'indemnité fixée par le juge.

Les articles L. 522-1 à L. 522-4 du même code instituent toutefois une procédure spéciale d'expropriation applicable à certains travaux déclarés d'utilité publique lorsque leur l'exécution risque d'être retardée par des difficultés tenant à la prise de possession des terrains situés dans l'emprise de l'ouvrage. Il s'agit, par exemple, des travaux de construction d'autoroutes, de routes nationales, de voies de chemins de fer, ou d'ouvrages des réseaux publics d'électricité. Pour ces travaux, la prise de possession des biens peut être autorisée par décret pris après avis conforme du Conseil d'État.

Cette mesure d'urgence déroge au principe constitutionnel de versement d'une juste et préalable indemnité prévu à l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. Toutefois, la personne expropriée peut demander le paiement d'une indemnité provisionnelle dont le montant correspond au moins à l'évaluation du service du Domaine. La personne publique prend possession du terrain après versement de cette provision et la procédure d'expropriation suit son cours. Le juge de l'expropriation, fixe in fine, le montant de l'indemnité qui comporte, le cas échéant, une indemnité spéciale liée au préjudice causé par la rapidité de la procédure.

Restreint initialement à la construction d'ouvrages intéressant la défense nationale, le champ d'application de la prise de possession anticipée a été progressivement étendu. Le Conseil constitutionnel considère d'une façon générale que cette procédure préserve les droits des propriétaires intéressés, mais contrôle l'extension de son champ d'application, en vérifiant que les ouvrages concernés répondent à un motif impérieux d'intérêt général^29(*).

2. Le projet de loi vise à étendre son champ d'application à la construction des villages olympiques et paralympiques et des ouvrages ou aménagements nécessaires aux compétitions des JOP 2030

Aux termes de l'article 15 du projet de loi, la procédure peut être mobilisée en vue de la prise de possession immédiate, par le bénéficiaire de la déclaration d'utilité publique, de tous immeubles non bâtis ou bâtis dont l'acquisition est nécessaire à la réalisation des villages olympiques et paralympiques et des ouvrages ou aménagements nécessaires aux compétitions des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2030. Compte tenu des enjeux économiques et sociaux liés à l'organisation des JOP 2030, la construction de tels ouvrages ou aménagements relève sans aucun doute d'un motif impérieux d'intérêt général.

L'article 13 de la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 comportait une disposition comparable, bien que plus précise, puisqu'elle faisait référence au village olympique et paralympique, au pôle des médias et des ouvrages nécessaires aux compétitions des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 figurant dans le dossier de candidature. La liste définitive des sites et des compétitions des JOP 2030 n'étant pas arrêtée à ce jour, une telle précision ne peut être apportée dans le présent projet de loi.

Il convient de noter qu'il ne s'agit que d'un dernier recours, pour le cas où le retard pris pour l'acquisition d'une parcelle serait de nature à bloquer la bonne réalisation de l'ensemble de l'opération y compris sur les parcelles déjà maîtrisées.

3. La commission considère que du fait des contraintes liées à la montagne, le champ doit en être étendu afin d'assurer le bon déroulement des Jeux, et notamment la bonne desserte des sites de compétition.

Bien que la mise en oeuvre d'une telle procédure n'ait pas été nécessaire pour les JOP 2024, la commission a considéré qu'elle était malgré tout pertinente pour les futurs JOP.

Il ressort néanmoins des auditions, notamment celles des préfets de départements et des régions hôtes, que la formulation du projet de loi était trop circonscrite ou du moins présentait une imprécision qui risquait d'exclure certains travaux d'aménagement de desserte ou de lieux de stationnement en montagne qui, bien que sans lien direct avec les compétitions, apparaissent indispensables au bon déroulement des Jeux.

À l'initiative de son rapporteur, la commission a donc adopté l'amendement COM-17 autorisant le recours à la prise de possession anticipée pour les aménagements indispensables au déroulement des Jeux.

La commission a adopté l'article 15 ainsi modifié.

Article 16
Occupation des terrains nécessaires aux constructions, installations et aménagements temporaires pour la préparation et le déroulement des jeux Olympiques et Paralympiques d'hiver des Alpes Françaises 2030

L'article 16 renvoie, pour la construction d'ouvrages olympiques, au régime classique d'occupation des terrains privés pour l'exécution de travaux publics, en l'adaptant afin d'en faciliter la mise en oeuvre.

La commission a adopté cet article sans modification.

1. Le régime d'occupation de terrains privés pour l'exécution de travaux publics adapté aux Jeux Olympiques et Paralympiques 2030

La loi du 29 décembre 1892 relative aux dommages causés à la propriété privée par l'exécution des travaux publics définit le régime de ces atteintes au droit de propriété conçues pour permettre l'accès ou l'occupation temporaire de propriétés privées par les agents de l'administration ou par les personnes auxquelles elle délègue ses droits (entreprises ou bureau d'études privés, par exemple), aux fins de réaliser toutes opérations nécessaires aux projets de travaux publics, civils ou militaires, exécutés pour le compte de l'État, de collectivités territoriales ou de leurs groupements ou d'établissements publics.

Pour l'essentiel, l'autorisation, délivrée par le préfet de département, ne peut concerner des habitations ainsi que les terrains attenants à des habitations ou clos de murs. L'occupation donne lieu à indemnisation du propriétaire fixée par le tribunal administratif à défaut d'accord amiable.

Une disposition de réquisition temporaire avait été prévue, à l'occasion des jeux Olympiques d'hiver d'Albertville et de la Savoie, par la loi n° 87-1132 du 31 décembre 1987. La loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 avait également prévu, dans son article 18, un dispositif de réquisition temporaire permettant de prendre possession de façon temporaire de logements, y compris occupés, ce que ne permet pas la loi de 1892 précitée. Ce dispositif, qui n'a pas été mis en oeuvre dans le cadre de l'organisations des JOP 2024, n'apparait pas nécessaire à celles des JOP 2030 puisqu'il s'agit pour l'essentiel d'occuper temporairement des terrains situés en bordure des futures pistes de ski.

Afin de faciliter la procédure d'occupation temporaire de terrains privés, l'article 16 du projet de loi prévoit que le préfet de département prend en charge, à la place du maire, les différentes notifications nécessaires et modalités de mise en oeuvre. Il précise également que le montant de l'indemnité est calculé, à défaut d'accord amiable, en fonction des atteintes portées à l'utilisation habituelle des biens et des modifications apportées à l'état des lieux antérieur.

2. La commission considère que cette adaptation est satisfaisante en l'état

La commission constate que les terrains qu'il s'agit d'occuper ne comportent pas d'habitations et qu'ainsi le régime de la loi de 1892 apparait suffisant pour assurer la réalisation ou l'implantation temporaire des constructions, installations et aménagements nécessaires à la préparation, à l'organisation ou au déroulement des jeux Olympiques ou Paralympiques de 2030. Les différentes adaptations par l'article ne visent qu'à faciliter la mise en oeuvre des arrêtés préfectoraux qui seront sans préjudice des droits des propriétaires concernés.

La commission a adopté l'article 16 sans modification.

Article 17
Permis à double état

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté l'amendement COM-25 de sa rapporteure Martine Berthet.

La commission a adopté l'article 17 ainsi modifié.

Article 18
Prorogation de permis précaires

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté l'amendement COM-26 de sa rapporteure Martine Berthet.

La commission a adopté l'article 18 ainsi modifié.

Article 18 bis (nouveau)
Non-comptabilisation de la consommation d'espaces occasionnée par les constructions et aménagements liés aux JOP 2030 pour l'atteinte des objectifs fixés par la loi Climat-résilience

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté les amendements identiques COM-27 de sa rapporteure Martine Berthet et COM-2 de Sylviane Noêl portant article additionnel après l'article 18 bis.

La commission a adopté l'article 18 bis ainsi rédigé.

Article 19
Accueil de personnes accréditées, de salariés, de bénévoles ou de forces de sécurité dans les foyers de jeunes travailleurs et les logements sociaux vacants dans les départements hôtes des JOP 2030

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté l'amendement COM-28 de sa rapporteure Martine Berthet.

La commission a adopté l'article 19 ainsi modifié.

Article 20
Création d'une opération expérimentale pour la rénovation
du parc immobilier privé des stations de montagne

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté l'amendement COM-29 de sa rapporteure Martine Berthet.

La commission a adopté l'article 20 ainsi modifié.

Article 21
Accessibilité universelle des modes de transports liés aux sites olympiques

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

La commission a adopté l'article 21 sans modification.

Article 22
Création de voies réservées et transfert au préfet des pouvoirs de police spéciale de la circulation et du stationnement

L'article 22 reconduit le dispositif de réservation de voies ou portions de voies routières mis en oeuvre à l'occasion des JOP de 2024, au profit des véhicules des personnes accréditées par le Cojop, aux taxis, aux véhicules de transport en commun, aux véhicules destinés à favoriser le transport des personnes à mobilité réduite, ainsi qu'aux véhicules de secours et de sécurité.

Il prévoit également le transfert temporaire, du 1^er janvier au 31 mars 2030, des pouvoirs de police de la circulation sur ces voies, et sur celles qui assurent leur délestage, aux préfets de département.

La commission a adopté cet article, modifié par trois amendements du rapporteur visant d'une part, à inclure les véhicules sanitaires parmi les véhicules autorisés à emprunter les voies réservées et, d'autre part, à préciser les modalités de consultations préalables à la détermination des voies de délestage auprès des différentes autorités disposant du pouvoir de police de circulation.

1. Un dispositif déjà mis en oeuvre à l'occasion des JOP de 2024

1.1 Une adaptation nécessaire des règles de circulation pour le bon déroulement des épreuves

Afin notamment de garantir l'accès des délégations sportives aux lieux des épreuves dans des délais fiables et dans les meilleures conditions de sécurité, le législateur a prévu la création de voies de circulation réservées à l'occasion des jeux Olympiques et Paralympiques (JOP) de 2024.

Le cadre juridique de ce dispositif a été fixé par l'ordonnance n° 2019-207 du 20 mars 2019 relative aux voies réservées et à la police de la circulation pour les jeux Olympiques et Paralympiques de 2024, prise sur le fondement de l'habilitation prévue par l'article 24 de la loi du 26 mars 2018^30(*). Ses modalités d'application ont été précisées par un décret du 16 février 2022^31(*) tandis qu'un décret du 4 mai 2022^32(*) a déterminé la liste des voies et des portions de voies réservées ; les périodes de réservation de ces voies étaient déterminées par arrêté du préfet de police de Paris ou du préfet de département compétent (II de l'art. 1^er du décret du 4 mai 2022).

Ces voies étaient réservées à trois catégories de véhicules :

- ceux des personnes accréditées par le Cojop, la liste de ces véhicules étant établie par le Cojop et transmise aux autorités compétentes ;

- les véhicules des services de secours et de sécurité ;

- les véhicules de transport en commun, ceux destinés à favoriser le transport des personnes à mobilité réduite ainsi que les taxis.

Des voies réservées ont été aménagées sur environ 185 km, complétées par des voies de délestage en cas d'incident et par des « itinéraires olympiques » - ces derniers étant ouverts à tous les usagers et ne faisant pas l'objet d'un aménagement spécifique.

Plan de circulation en Île-de-France à l'occasion des JOP 2024

Source : Préfecture d'Île-de-France, DiRIF

Les voies réservées ont fait l'objet d'une signalisation spécifique^33(*), sous la forme de marquages au sol et de dispositifs de signalisation dite « verticale », comprenant notamment des panneaux, fixes ou lumineux, ou des portiques à messages.

Exemples de panneaux de signalisation pour les JOP 2024 (voies temporaires)

Source : Préfecture d'Île-de-France, DiRIF

Afin de faciliter la mise en oeuvre de ce dispositif et, plus généralement, l'établissement du plan de circulation pour les JOP, l'article 3 de l'ordonnance du 20 mars 2019 a également prévu le transfert, pour la période des jeux - soit du 1^er juillet au 15 septembre 2024 - des pouvoirs de police de la circulation routière et du stationnement au préfet de police de Paris ou au préfet du département siège de la zone de défense et de sécurité.

1.2 Une reconduction qui nécessite l'intervention du législateur

a) Les voies réservées

En dehors d'un dispositif dérogatoire à l'instar de celui mis en oeuvre à l'occasion des JOP de 2024, l'état du droit contraint fortement les possibilités de création de voies réservées.

Les dispositions législatives qui autorisent les autorités de police à réserver des voies de circulation à certaines catégories d'usagers ne paraissent, eu égard à leur objet, pas permettre de telles restrictions.

L'article L. 2213-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) permet au maire, par arrêté motivé et « eu égard aux nécessités de la circulation et de la protection de l'environnement », d'« interdire à certaines heures l'accès de certaines voies de l'agglomération ou de certaines portions de voie ou réserver cet accès, à certaines heures ou de manière permanente, à diverses catégories d'usagers ou de véhicules ». L'article L. 411-8 du code de la route, créé par la loi du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités^34(*), comporte les mêmes dispositions pour le réseau routier national et départemental hors agglomération.

Ces dispositions ne peuvent être mises en oeuvre que pour les nécessités de la circulation et de la protection de l'environnement, finalités qui ne sont pas celles poursuivies par le dispositif proposé.

Le 3° de l'article L. 2213-3 du CGCT, qui permet également au maire de « réserver des emplacements sur la voie publique, de façon permanente ou à certaines heures, pour faciliter la circulation des véhicules de transport en commun, des taxis, des véhicules transportant un nombre minimal d'occupants notamment dans le cadre du covoiturage (...) ou des véhicules à très faibles émissions (...) », ne peut non plus servir de fondement à un tel dispositif, compte tenu de la liste limitative des véhicules concernés.

Enfin, le dispositif envisagé ne pourrait pas davantage être mis en oeuvre sur le fondement des critères traditionnels de la police administrative : comme le relevait Muriel Jourda dans son rapport sur le projet de loi relatif à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024, « si l'autorité détentrice du pouvoir de police de la circulation s'est vue reconnaître la possibilité de restreindre, voire interdire, la circulation dans certaines voies, elle n'est autorisée à le faire que pour les nécessités de sécurité et de tranquillité publiques »^35(*).

Dans une décision du 15 mars 1968 (n° 70503, Rec.), le Conseil d'État avait certes rejeté un recours dirigé contre un arrêté du préfet de police de Paris réservant des couloirs de circulation dans certaines voies au profit des transports en commun, des taxis, des véhicules des services de police et des services d'urgence. Il avait alors écarté le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité, jugeant que « l'avantage réservé à certains de ces véhicules étant justifié soit par les missions de service public qu'ils sont appelés à remplir, soit les obligations particulières qui leur sont imposées dans l'intérêt du public ». Il n'est néanmoins pas évident qu'un tel raisonnement puisse être étendu, en l'espèce, à l'ensemble des catégories de véhicules concernées.

b) La police de la circulation et du stationnement

Le pouvoir de police de la circulation et du stationnement est exercé par un grand nombre d'autorités différentes, en fonction de la nature de la voie et de son emplacement.

La police de la circulation et du stationnement

La police spéciale de la circulation et du stationnement recouvre :

- la réglementation des voies (fermeture de certaines portions, délimitation des vitesses maximales autorisées, délimitation des pistes cyclables, etc.) ;

- la définition des zones de stationnement, le contrôle du stationnement payant et la répression du stationnement gênant ;

- la gestion des fourrières.

En ce qui concerne les voies situées à l'intérieur des agglomérations et, en dehors de celles-ci, sur le domaine public routier communal et intercommunal, la police de la circulation et du stationnement est exercée par le maire (article L. 2213-1 du CGCT), sous réserve des pouvoirs dévolus au préfet de département sur les routes à grande circulation.

Les pouvoirs du maire peuvent néanmoins être exercés par une autre autorité dans certains cas :

- lorsque la compétence en matière de voirie a été transférée à un EPCI à fiscalité propre, la police de la circulation et du stationnement, pour l'ensemble de ces voies, est exercée par le président de l'EPCI (art. L. 5211-9-2 du CGCT) ;

- dans les métropoles, la police de la circulation et du stationnement sur les routes intercommunales en dehors des agglomérations est exercée par le président du conseil de la métropole (art. L. 5217-3 du même code)^36(*).

En dehors des agglomérations et pour les voies qui ne relèvent pas du domaine public routier communal et intercommunal (ou de la métropole), la police de la circulation est exercée :

- par le président du conseil départemental en ce qui concerne les routes départementales (article L. 3221-4 du CGCT) ;

- par le préfet de département sur les routes nationales.

Enfin, le préfet exerce le pouvoir de police de la circulation et du stationnement pour les autoroutes (article R. 411-9 du code de la route).

2. Le dispositif proposé : la reconduction et l'adaptation du cadre juridique prévu pour les JOP 2024

Le présent article reconduit, pour l'essentiel, le dispositif prévu par l'ordonnance du 20 mars 2019, en l'adaptant à la configuration des jeux Olympiques et Paralympiques de 2030.

2.1 La détermination des voies réservées et de délestage

À cet effet, son I fixe le principe de la réservation de voies et de portions de voies, pour la période courant du 1^er janvier au 31 mars 2030, aux véhicules des personnes accréditées par le Cojop, aux taxis, aux véhicules de transport en commun, aux véhicules destinés à favoriser le transport des personnes à mobilité réduite ainsi qu'aux véhicules de secours et de sécurité.

Le champ géographique et temporel du dispositif est soumis aux mêmes conditions que celles prévues par l'ordonnance du 20 mars 2019 : d'une part, les voies ou portions de voies concernées doivent être situées dans les départements accueillant un site de compétition ainsi que dans les départements limitrophes ; d'autre part, elles peuvent être réservées de façon permanente ou temporaire pendant la période susmentionnée, le troisième alinéa précisant que « la durée de leur mise en service doit être proportionnée aux objectifs visés en matière de sécurité et de fluidité ».

La détermination des voies et portions de voies faisant l'objet des mesures de restriction est renvoyée à un décret simple. La liste des véhicules des personnes accréditées serait fixée par le Cojop.

Le II renvoie à des arrêtés des préfets de département la détermination des voies et portions de voies de délestage ainsi que celles qui, « en raison des incidences ou de l'utilité que leur usage peut avoir pour la circulation sur ces voies réservées ou la desserte des sites olympiques », concourent au déroulement de l'évènement. Ces arrêtés feraient l'objet d'une consultation préalable des autorités détentrices du pouvoir de police de la circulation. Comme le rappelle l'étude d'impact, ces voies de délestage ne seront pas réservées à certains véhicules.

2.2 Le transfert des pouvoirs de police de la circulation routière et du stationnement et coordination des travaux de voirie

Le III prévoit un transfert temporaire, du 1^er janvier au 31 mars 2030, au préfet de département des pouvoirs de police de la circulation routière et du stationnement détenus sur les voies ou portions de voies réservées et de délestage.

Le IV prévoit la consultation préalable du préfet de département sur tous les projets de travaux ou d'aménagement « susceptibles d'avoir une incidence sur l'utilisation des voies ou portions de voies réservées ».

Cette consultation s'apparente à un avis conforme dès lors que la seconde phrase du IV prévoit que le préfet de département peut « subordonner la réalisation des travaux ou aménagements projetés à des prescriptions visant à garantir la circulation sur les voies réservées dans des conditions optimales de sécurité et de fluidité ».

2.3 La mise en oeuvre de dispositifs de contrôle automatisé

Le V permet l'utilisation des dispositifs fixes ou mobiles de contrôle automatisé des données signalétiques des véhicules autorisés par l'article L. 130-9-1 du code de la route pour le contrôle du respect des règles de circulation relatives à l'utilisation des voies réservées.

2.4 Les modalités d'application

Le VI renvoie à un décret simple, et non à un décret en Conseil d'État comme le faisait l'ordonnance du 20 mars 2019, la détermination des modalités d'application de l'article.

Eu égard à la portée limitée de ces dispositions - le décret du 16 février 2022 se limitait à préciser les conditions d'établissement de la liste des véhicules des personnes accréditées par le Cojop (art. 1^er) et à définir les véhicules de secours et de sécurité (art. 2) -, le choix d'un décret simple paraît opportun.

Si les dispositifs de réservation des voies et de transfert des pouvoirs de police de la circulation et du stationnement ne seront applicables que sur la période courant du 1^er janvier au 31 mars 2030, les dispositions de l'article 22 entreront en vigueur le lendemain de la publication de la loi, date à compter de laquelle son IV sera applicable.

3. La position de la commission : une reconduction opportune

La commission a reconnu l'utilité de la reconduction du dispositif de réservation des voies, étant rappelé que sa mise en oeuvre sur les itinéraires olympiques à Paris a effectivement permis une mobilité fluide et sécurisée des athlètes en 2024.

Elle a néanmoins adopté un amendement COM-18 du rapporteur visant à inclure les véhicules sanitaires dans la liste des véhicules autorisés à emprunter les voies réservées, afin de garantir la sécurité et la santé de l'ensemble des participants aux JOP 2030. Deux amendements rédactionnels COM-19 et COM-20 ont également été adoptés afin notamment de préciser les modalités de consultation préalables à la détermination des voies de délestage prévues au II de l'article.

La commission a adopté l'article 22 ainsi modifié.

Article 23
Modification des dispositifs du code du sport relatifs
aux structures provisoires et démontables

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission de la culture, de l'éducation, de la communication et du sport.

La commission a adopté l'article 23 sans modification.

Article 24
Servitudes pour les infrastructures de sport d'hiver

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté l'amendement COM-30 de sa rapporteure Martine Berthet.

La commission a adopté l'article 24 ainsi modifié.

Article 25
Occupation du domaine public par le comité d'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques et les partenaires de marketing olympique

L'article 25 reconduit une double dérogation aux règles régissant l'occupation du domaine public qui avait été prévue pour les jeux Olympiques et Paralympiques de 2024. D'une part, il exempte de l'exigence d'une procédure de sélection préalable publique la délivrance d'une autorisation d'occupation du domaine public au Cojop ainsi que la délivrance, par ce dernier, d'un titre de sous-occupation aux partenaires de marketing olympique. D'autre part, il permet la délivrance à titre gratuit de ces titres de sous-occupation aux partenaires de marketing olympique.

Approuvant l'objet de cet article, la commission l'a adopté sans modification.

1. Le droit en vigueur et les dispositions prévues pour les JOP de 2024

1.1 L'obligation d'organiser une procédure de sélection préalable publique pour la délivrance d'une autorisation d'occupation du domaine public en vue d'une exploitation économique

En vertu de l'article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P), l'occupation d'une dépendance du domaine public ou son utilisation au-delà « des limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous » ne peut avoir lieu sans la délivrance, par la personne publique propriétaire, d'une autorisation qui prend la forme d'un titre exprès et écrit. La jurisprudence a reconnu la faculté, pour le titulaire d'une telle autorisation, de délivrer à un tiers un titre de sous-occupation, faculté qu'elle semble subordonner à l'accord préalable de l'autorité publique^37(*).

1.2 Une obligation de mise en concurrence récente, sous l'impulsion du droit de l'Union européenne, à laquelle il peut être dérogé lorsque sa mise en oeuvre s'avère impossible ou injustifiée

L'article L. 2122-1-1 du CG3P, dans sa rédaction issue de l'ordonnance du 19 avril 2017^38(*), prévoit que, sauf dispositions législatives contraires, la délivrance par l'autorité compétente d'un titre permettant à son titulaire d'occuper ou d'utiliser le domaine public en vue d'une exploitation économique doit être précédée d'une procédure de sélection préalable « présentant toutes les garanties d'impartialité et de transparence, et comportant des mesures de publicité permettant aux candidats potentiels de se manifester ».

La consécration de cette obligation de mise en concurrence s'est faite en réponse à l'arrêt Promoimpresa Srl de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) du 14 juillet 2016 (n° C-458/14 et C-67/15), par lequel elle a jugé, sur le fondement de l'article 49 du TFUE et de l'article 12 de la directive « services »^39(*), que la délivrance d'autorisations du domaine public devait être précédée de mesures de transparence^40(*). Le Conseil d'État avait, à la suite de cette décision, jugé qu'une telle procédure devait être mise en oeuvre avant même l'entrée en vigueur des dispositions de l'ordonnance du 19 avril 2017 et que l'absence d'intérêt transfrontalier était sans incidence sur les obligations pesant sur la personne publique (CE, 10 juin 2020, n° 434582, Rec.).

Le CG3P prévoit plusieurs exceptions à l'obligation d'organiser une procédure de sélection préalable.

Il en va ainsi lorsque l'occupation ou l'utilisation du domaine public est de courte durée ou que le nombre d'autorisations disponibles pour l'exercice de l'activité économique projetée n'est pas limité, cas de figure dans lesquels il n'est exigé que des mesures de publicité préalable (dernier alinéa de l'article L. 2122-1-1).

Les articles L. 2122-1-2 à L. 2122-1-3-1 excluent l'application des exigences de publicité et de mise en concurrence préalables dans certaines situations qu'ils énumèrent, en particulier :

- lorsque le titre d'occupation est conféré par un contrat de la commande publique ou que sa délivrance s'inscrit dans le cadre d'un montage contractuel ayant, au préalable, donné lieu à une procédure de sélection (2° de l'article L. 2122-1-2) ;

- en cas d'urgence, le titre ne pouvant alors être délivré que pour une durée maximale d'un an (3° du même article) ;

- plus généralement, lorsque l'organisation de la procédure « s'avère impossible ou non justifiée » (article L. 2122-1-3).

Ce dernier article mentionne, parmi les cas de figure susceptibles de caractériser une telle situation, celui dans lequel « les caractéristiques particulières de la dépendance, notamment géographiques, physiques, techniques ou fonctionnelles, ses conditions particulières d'occupation ou d'utilisation, ou les spécificités de son affectation le justifient au regard de l'exercice de l'activité économique projetée » (4°).

1.3 Une application incertaine à la délivrance de titres de sous-occupation du domaine public

Comme l'expose l'étude d'impact, et ainsi que le relevait déjà Muriel Jourda, alors rapporteur, lors de l'examen de la loi du 26 mars 2018^41(*), l'application de ces obligations aux titres de sous-occupation demeure incertaine.

En dépit de l'habilitation donnée par le législateur^42(*), l'ordonnance du 19 avril 2017 n'a apporté aucune précision sur le régime des obligations pour les conventions de sous-occupation, qui sont des conventions de droit privé lorsque le titulaire de la convention d'occupation domaniale n'est pas délégataire d'une mission de service public^43(*).

Dans le silence des textes, cette question, qui a donné lieu à un intense débat doctrinal^44(*), n'a pas encore été tranchée par la jurisprudence. L'étude d'impact indique privilégier la thèse de l'application de ces obligations à la sous-occupation, exposant que l'article L. 2122-1-1 du CG3P « s'applique à raison de l'appartenance du bien au domaine public » ; par conséquent et afin de sécuriser, en tout état de cause, la délivrance de ces titres de sous-occupation, elle indique qu'« il apparaît (...) nécessaire de légiférer pour écarter l'application de certains de ces principes aux sous-occupations en cause ».

1.4 Le dispositif prévu pour les jeux Olympiques et Paralympiques de 2024

L'article 17 de la loi du 26 mars 2018 a écarté l'application de l'article L. 2122-1-1 du CG3P pour la délivrance des titres d'occupation du domaine public délivrés au Cojop 2024 ainsi que des titres de sous-occupation aux partenaires de marketing olympique au sens du contrat de ville hôte. Le champ matériel a été limité aux seules dépendances du domaine public dédiées aux jeux Olympiques et Paralympiques.

Dans son avis du 9 novembre 2017 (n° 393.671) sur le projet de loi relatif à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques 2024, l'Assemblée générale du Conseil d'État avait estimé que le rôle du Cojop dans l'organisation des Jeux « justifie l'absence de procédure de sélection préalable à la délivrance de titres d'occupation au bénéfice de ce comité, par analogie avec le raisonnement qui sous-tend l'exception prévue au 4° de l'article L. 2122-1-3 du [CG3P]. »

Il avait également estimé que l'organisation par le Cojop d'une procédure de sélection préalable à la délivrance des titres de sous-occupation aux partenaires de marketing du CIO s'avérait impossible et injustifiée, au sens du même article L. 2122-1-3, « compte tenu des droits exclusifs déjà accordés par le Comité international olympique à ses partenaires marketing dans le cadre d'un programme international et de la responsabilité du [Cojop] dans la mise en oeuvre de ce programme ».

Les partenaires de marketing olympique

Les droits commerciaux et de marketing font l'objet d'un accord spécifique conclu entre le CIO et le Cojop - dénommé « Accord sur le plan de marketing » - qui est prévu par l'article 24 du contrat d'hôte. Ce dernier distingue les partenaires de marketing du CIO de ceux du Cojop, les premiers ayant conclu avec le CIO un accord de long terme valable dans le monde entier, qui n'est pas limité aux Jeux qui sont l'objet du contrat.

En contrepartie de leurs concours, sous la forme de versements financiers ou de contributions en nature, les entreprises partenaires se voient reconnaître la faculté d'exploiter les emblèmes olympiques et les marques associées à des fins publicitaires, de faire la publicité de leurs propres marques sur les lieux en lien avec les Jeux, voire de bénéficier de droits d'occupation du domaine public ou d'exclusivité ou de priorité pour la fourniture de prestations nécessaires à l'organisation des Jeux.

Ainsi que le rappelle l'étude d'impact, les recettes tirées des partenariats avec des entreprises constituent une part déterminante du financement des jeux Olympiques et Paralympiques. Pour les Jeux d'été de 2024, les recettes tirées des partenaires de marketing du CIO et du Cojop se sont élevées respectivement à 478 millions d'euros (soit 11 % du budget) et à 1,2 milliard d'euros (soit 28 % du budget). Pour les Jeux d'hiver 2030, la part des recettes attendues de ces partenariats s'élève à 35 % des recettes du budget prévisionnel du Cojop.

Le deuxième alinéa de cet article, modifié par la loi du 1^er août 2019^45(*), a toutefois prévu, conformément à la suggestion émise par le Conseil d'État dans son avis du 9 novembre 2017, que le Cojop 2024 était tenu, pour la délivrance du titre de sous-occupation à des partenaires de marketing autres que ceux désignés par le CIO, d'organiser une procédure de sélection « présentant toutes les garanties d'impartialité et de transparence et comportant des mesures de publicité permettant aux candidats potentiels de se manifester ». Il précisait que le respect de ces exigences pouvait, le cas échéant, être assuré par celui des règles de passation prévues par le code de la commande publique.

Dispositif prévu par l'article 17 de la loi du 26 mars 2018

Source : commission des lois du Sénat

1.5 Le caractère onéreux de la sous-occupation du domaine public

L'article L. 2125-1 du CG3P fixe le principe du paiement d'une redevance en contrepartie de toute occupation ou utilisation du domaine public.

Il prévoit également les cas dans lesquels l'autorisation d'occupation ou d'utilisation du domaine public peut être délivrée gratuitement, par exemple lorsqu'elle contribue directement à assurer la conservation du domaine public (2°) ou lorsque l'autorisation d'occupation ou d'utilisation du domaine public est délivrée aux associations à but non lucratif qui concourent à la satisfaction d'un intérêt général (avant-dernier alinéa).

Comme le relève l'étude d'impact, le principe édicté par l'article L. 2125-1 « doit être regardé comme applicable à tout occupant ou utilisateur du domaine public à titre privatif, qu'il s'agisse d'une simple occupation, d'une sous-occupation voire d'une sous-sous-occupation ».

L'étude d'impact souligne en revanche que le Cojop, « en sa qualité d'association à but non lucratif, et qui concourt à la satisfaction d'un intérêt général en organisant les jeux Olympiques et Paralympiques », pourrait se voir délivrer gratuitement un titre d'occupation par les autorités publiques concernées en vertu de l'avant-dernier alinéa de l'article L. 2125-1, sans qu'il soit besoin de le préciser par une disposition législative ad hoc.

Afin de sécuriser la délivrance gratuite de titres de sous-occupation du domaine public aux partenaires de marketing olympique, le dernier alinéa de l'article 17 de la loi du 26 mars 2018 a consacré cette faculté au profit du Cojop 2024 « pour tenir compte de leur participation au financement d'infrastructures ou aux dépenses liées à l'organisation des jeux (...) ». Dans son avis précité du 9 novembre 2017, le Conseil d'État avait estimé qu'une telle mesure paraissait justifiée dès lors que « Les contributions de ces partenaires sont (...) essentielles à l'équilibre financier des Jeux, dont la tenue génère d'importantes retombées immatérielles pour les collectivités publiques les accueillant. »

2. Une reconduction du dispositif mis en oeuvre à l'occasion des JOP de 2024

L'article 25 du projet de loi consiste en la reprise, en des termes quasiment identiques, du dispositif de l'article 17 de la loi du 26 mars 2018.

2.1 La dérogation à l'obligation d'organiser une procédure de sélection préalable publique pour les titres d'occupation délivrés au Cojop ou de sous-occupation délivrés par celui-ci

Le premier alinéa de l'article 25 rend ainsi inapplicables les dispositions de l'article L. 2122-1-1 du CG3P pour la délivrance d'un titre d'occupation des dépendances du domaine public dédiées aux jeux Olympiques et Paralympiques de 2030 au Cojop ou, par ce dernier, d'un titre de sous-occupation aux partenaires de marketing olympique.

Son deuxième alinéa impose toutefois au Cojop, préalablement à la délivrance d'un titre de sous-occupation à des partenaires de marketing autres que ceux désignés par le CIO, d'organiser une procédure de sélection préalable, qu'il organise librement, « présentant toutes les garanties d'impartialité et de transparence, et comportant des mesures de publicité permettant aux candidats potentiels de se manifester. »

La rédaction de cet alinéa présente deux différences avec les dispositions correspondantes de l'article 17 de la loi du 26 mars 2018.

D'une part, y figure la précision selon laquelle cette procédure est organisée librement par le Cojop, qui avait été supprimée par l'Assemblée nationale à l'occasion de l'examen de la loi du 26 mars 2018 « afin de rétablir dans la loi la possibilité pour l'État et notamment la Haute Autorité de Transparence pour la Vie Publique de veiller à ce que tout conflit d'intérêt et conflit éthique ne vienne entacher l'organisation des jeux olympiques 2024 »^46(*). Ainsi que le soulignait Muriel Jourda dans son rapport précité, la suppression de ces termes s'est avérée sans conséquence sur la faculté du Cojop de décider des modalités de la procédure de sélection ; en tout état de cause, elle ne présentait aucun lien avec les compétences de la HATVP ni avec la prévention des conflits d'intérêts ou la répression des infractions pénales associées.

D'autre part, n'a pas été reprise la phrase ajoutée par l'article 4 de la loi du 1^er août 2019, aux termes de laquelle : « Le respect de ces exigences peut, le cas échéant, être assuré par celui des règles de passation prévues par le code de la commande publique ». Cette précision avait été insérée sur la suggestion de la section de l'administration du Conseil d'État (avis n° 397.961 du 2 juillet 2019) afin d'éviter que les dispositions de l'article 17 fussent lues comme imposant l'organisation d'une seconde procédure de sélection dans l'hypothèse où le titre de sous-occupation du domaine public n'est que l'accessoire d'un contrat de la commande publique.

2.2 La dérogation à l'obligation de versement d'une redevance pour les titres de sous-occupation

Le dernier alinéa de l'article 25 prévoit, dans des termes identiques à ceux de la loi du 26 mars 2018, que les titres de sous-occupation des dépendances du domaine public peuvent être délivrés gratuitement par le Cojop aux partenaires de marketing olympique, « pour tenir compte de leur participation au financement d'infrastructures ou aux dépenses liées à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2030 ».

Ainsi que l'expose l'étude d'impact, cette gratuité demeurerait une simple faculté pour le Cojop, dont la mise en oeuvre serait soumise à l'accord de la personne publique ayant délivré le titre d'occupation : « Le titre d'occupation initial délivré au Cojop 2030 devra prévoir la possibilité pour celui-ci de délivrer des titres de sous-occupation aux partenaires de marketing olympique et encadrer les modalités de sous-occupation, telle que la gratuité au bénéfice des sous-occupants. » L'étude d'impact précise également que le Cojop « devra, dans le respect du principe constitutionnel d'égalité devant les charges publiques, tenir compte de la participation des bénéficiaires des autorisations au financement d'infrastructures ou aux dépenses liées à l'organisation des jeux Olympiques ».

3. La position de la commission

La commission a adopté l'article 25 sans modification, jugeant que la reconduction du dispositif de dérogation mis à l'oeuvre à l'occasion des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 est nécessaire à la tenue des JOP 2030.

La commission a adopté l'article 25 sans modification.

Article 26
Assouplissement des possibilités d'attribution
des marchés publics de conception-réalisation

L'article 26 tend, comme cela avait été prévu dans le cadre de l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de Paris 2024, à faciliter le recours aux marchés publics de conception-réalisation pour les opérations de construction ou de réhabilitation portant sur des ouvrages nécessaires à l'organisation des Jeux.

La commission a adopté cet article sans modification, en rappelant les impératifs calendaires très contraints des JOP 2030, ainsi que les exigences techniques des ouvrages, notamment ceux définis à l'article 17 du présent projet de loi, qui ont vocation à connaître une deuxième phase d'exploitation une fois les Jeux terminés.

1. Le droit en vigueur et la dérogation instituée pour les Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024

1.1. L'article L. 2171-2 du code de la commande publique encadre strictement le recours à des marchés de conception-réalisation

Le droit de la commande publique interdit, en principe, aux maîtres d'ouvrage énumérés à l'article L. 2411-1 du code de la commande publique^47(*), de confier à un opérateur unique de droit privé le cumul des missions de maîtrise d'oeuvre et d'entrepreneur de travaux, dans le cadre d'un marché public de travaux.

Ce principe résulte de loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée, dite « loi MOP », désormais codifié à l'article L. 2431-1 du code précité, qui dispose que « la mission de maîtrise d'oeuvre est distincte de celle confiée aux opérateurs économiques chargés des travaux ». Il s'inscrit plus généralement dans le respect du principe d'allotissement des marchés publics, qui rend obligatoire la constitution de lots séparés.

Le principe d'allotissement des marchés publics

Aux termes de l'article L. 2113-10 du code de la commande publique, les marchés publics, passés en procédure adaptée ou formalisée, sont constitués de plusieurs sous-ensembles appelés « lots », sauf si leur objet ne permet pas l'identification de prestations distinctes^48(*). Il revient à l'acheteur de déterminer le nombre, la taille et l'objet des lots.

Ce principe d'allotissement doit permettre un meilleur accès des petites et moyennes entreprises à la commande publique, ainsi qu'à des entreprises proposant des solutions innovantes spécifiques à un type de prestation, mais ne pouvant répondre à un ensemble de lots.

Par dérogation à l'article L. 2431-1 du code de la commande publique (CCP), l'article L. 2171-2 autorise toutefois un maître d'ouvrage à confier simultanément la réalisation d'études (la conception) et l'exécution de travaux (la réalisation) à un groupement d'opérateurs économiques ou à un seul opérateur pour les ouvrages d'infrastructures, dans le cadre de marché de conception-réalisation. Cette procédure permet ainsi de conduire la réalisation de projets de forte technicité, pour lesquels une association des entrepreneurs et du concepteur et la prise en compte des contraintes de réalisation sont indispensables dès la phase d'élaboration.

Le recours aux marchés de conception-réalisation par les maîtres d'ouvrage s'avère néanmoins strictement encadré par le deuxième alinéa de l'article L. 2171-2 du code de la commande publique. La conclusion d'un marché de conception-réalisation est ainsi uniquement autorisée si les caractéristiques techniques de l'ouvrage imposent l'association de l'entrepreneur aux études dès la phase de définition, c'est-à-dire par des motifs d'ordre technique ; lorsqu'un engagement contractuel portant sur l'amélioration de l'efficacité énergétique ou la construction d'un bâtiment neuf dépassant la réglementation thermique en vigueur rend nécessaire l'association de l'entrepreneur aux études de l'ouvrage^49(*).

Le juge administratif assure un contrôle strict du respect des deux conditions fixées par le deuxième alinéa de l'article L. 2171-2 du CCP, affirmant le caractère exceptionnel d'une telle procédure. Il s'est ainsi opposé à l'utilisation de la procédure pour la réalisation d'un complexe multisports qui « ne présente pas des dimensions exceptionnelles pouvant être regardées comme constituant un motif d'ordre technique au sens des disposition du code »^50(*) ou pour la réalisation d'un collège dont l'objectif de performance énergétique n'exigeait pas l'association des entrepreneurs aux études d'ouvrage^51(*).

1.2. Les dérogations pérennes

Le droit en vigueur prévoit néanmoins la levée des conditions de recours au marché de conception-réalisation sur le fondement de deux procédures aux objets distincts.

Premièrement, les marchés de conception-réalisation ayant pour objet la réalisation de logements locatifs aidés par l'État, dont le maître d'ouvrage est un organisme d'habitations à loyer modéré ou une société d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux, ne sont pas soumis aux conditions énumérées au deuxième alinéa de l'article L. 2171-2^52(*). Pour ce type de marché, la procédure de conception-réalisation est donc valide indépendamment des caractéristiques techniques de l'ouvrage ou d'un engagement en matière de performance énergétique.

Deuxièmement, les marchés globaux sectoriels permettent, sous certaines conditions, de confier à un seul opérateur économique une mission globale portant sur la conception, la construction et l'aménagement d'immeubles ou d'infrastructures affectés à des services publics spécifiques. Cette procédure est à l'usage exclusif :

- de l'État, pour les opérations relatives à des immeubles affectés à la police nationale, la gendarmerie nationale, aux armées ou aux services du ministère de la défense, à la Brigade des sapeurs-pompiers de Paris ou à la formation des personnes concourant aux missions de défense et sécurité civile, aux établissements pénitentiaires, aux centres de rétention ainsi qu'aux infrastructures linéaires de transport^53(*) ;

- des établissements publics de santé et des organismes de droit privé définis à l'article L. 124-4 du code de la sécurité sociale gérant des établissements de santé et des structures de coopération sanitaire^54(*) ;

- de la Société des grands projets pour les infrastructures de réseau de transport public du Grand Paris^55(*).

1.3. Les régimes provisoires

Par ailleurs, afin de faire face à des situations d'urgence ou des évènements de grande ampleur, la loi a consacré plusieurs régimes provisoires autorisant un recours facilité aux marchés de conception réalisation.

Les difficultés spécifiques de certains territoires ultramarins ont ainsi justifié l'octroi de la possibilité d'attribuer des marchés de conception-réalisation pour la construction d'écoles élémentaires et maternelles publiques en Guyane et à Mayotte pour une durée de sept ans à compter de 2019^56(*).

Par la suite, des dérogations similaires ont également été prévues afin de répondre à des situations exceptionnelles telles que la réparation et la reconstruction des équipements et bâtiments publics dégradés ou détruits au cours des émeutes de 2023^57(*) ainsi que pour la reconstruction des équipements et bâtiments publics affectés par le cyclone Chido à Mayotte^58(*).

Enfin, dans la perspective des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024, le législateur a permis aux maîtres d'ouvrages publics chargés de réaliser les ouvrages et aménagements nécessaires aux Jeux de recourir aux marchés globaux de conception-réalisation pour les opérations de construction ou de réhabilitation portant sur les ouvrages nécessaires à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024^59(*).

2. Le dispositif proposé : la reconduction du régime dérogatoire adopté dans la perspective des JOP 2024

Le présent article reconduit le dispositif introduit par l'ordonnance du 26 novembre 2018 dans la perspective des Jeux Olympiques et Paralympiques 2024.

L'article 26 du projet de loi prévoit en effet la possibilité pour les maîtres d'ouvrage de conclure des marchés de conception-réalisation sans égard aux conditions définies par le deuxième alinéa l'article L. 2171-2 du code de la commande publique (motifs d'ordre techniques ou amélioration de la performance énergétique) pour les opérations de construction ou de réhabilitation portant sur des ouvrages nécessaires à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2030.

Ce régime dérogatoire est motivé par les spécificités des constructions et réhabilitations d'ouvrages nécessaires pour la tenue des Jeux. En effet, si plusieurs infrastructures présentent des complexités techniques ou opérationnelles fortes, la plupart d'entre elles auront pour spécificité de connaître une deuxième phase opérationnelle, à la suite des Jeux, afin de s'inscrire dans une démarche de sobriété et d'héritage des JOP 2030. L'article 17 du projet de loi prévoit en effet la possibilité qu'un projet de construction ou d'aménagement comporte un état provisoire, pour les nécessités de préparation ou de déroulement des jeux, puis un état définitif propre à ses affectations postérieures au déroulement des jeux, avec des spécifications techniques différenciées entre les deux phases. Ces deux états étant autorisés dès la délivrance du permis de construire, la consultation des entrepreneurs chargés d'assurer la réalisation de ces deux phases des infrastructures semble nécessaire dès la phase de conception de l'ouvrage.

Par ailleurs, l'assouplissement des conditions de recours aux marchés de conception-réalisation vise à garantir le respect du calendrier de livraison des travaux de construction et de réhabilitation des infrastructures, par le gain de temps engendré du fait de la concertation du maître d'oeuvre et des entrepreneurs dès les phases préalables des opérations. Si la direction des affaires juridiques du ministère de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique a indiqué ne pas disposer de bilan de l'application du dispositif dérogatoire similaire institué pour les Jeux de Paris 2024, elle estime que la suppression des conditions de recours au marché de conception-réalisation offre un gain de temps estimé en moyenne à six mois. Par ailleurs, le bilan d'application du dispositif dérogatoire adopté pour la construction d'écoles en Guyane et à Mayotte évalue le gain de temps entre quatre semaines et 12 mois selon la complexité des opérations^60(*).

La Solidéo et la DIJOP ont indiqué que cette procédure pourrait être mobilisée pour les travaux de rénovation du tremplin de saut à ski et de la piste de bobsleigh, une partie des aménagements des domaines de ski, des bâtiments de services particulièrement concernés par des travaux de réversibilité importants entre la phase olympique et la phase héritage, ainsi que des ascenseurs valléens pour lesquels, selon la Solideo, les choix techniques « impactent très fortement les conditions de réalisation des chantiers ».

3. La position de la commission : un dispositif nécessaire à la livraison et l'évolution des ouvrages des JOP 2030

La commission a accueilli favorablement la reconduction du régime dérogatoire instauré dans le cadre des JOP 2024, compte tenu des spécificités techniques que présentent les différents ouvrages nécessaires à la tenue des jeux Olympiques et Paralympiques 2030 et des impératifs de réemploi de ceux-ci à la suite des Jeux.

La DIJOP et la Solidéo 2030 indiquant disposer de 18 mois de moins que les organisateurs des jeux de Paris 2024 pour la réalisation de ces travaux, les gains de temps permis par le recours à ce type de marché ont paru essentiels à la commission.

L'adoption d'un tel dispositif constituerait en outre une garantie supplémentaire pour les maîtres d'ouvrage quant à la validité juridique du marché. De fait, si certains marchés de travaux portant sur la construction ou la réhabilitation des ouvrages nécessaires à l'organisation des Jeux présentent des motifs d'ordre technique ou des engagements en matière d'efficacité énergétique permettant la conclusion d'un marché de conception-réalisation, l'article 26 sécurise juridiquement les acheteurs contre d'éventuels contentieux susceptibles de ralentir la livraison des ouvrages.

La commission a adopté l'article 26 sans modification.

Article 27
Dérogation à la durée de quatre ans des accords-cadres

L'article 27 permet aux pouvoirs adjudicateurs de conclure des accords-cadres de travaux, de fournitures ou de services relatifs à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2030 pour une durée maximale de six ans, dérogeant ainsi à la durée maximale de quatre ans prévue par le code de la commande publique.

La commission l'a adopté sans modification.

1. Le code de la commande publique n'autorise le dépassement de la durée maximale des accords-cadres que sous certaines conditions

L'accord-cadre constitue, au sens de l'article L. 2125-1 du code de la commande publique, une technique d'achat permettant de présélectionner un ou plusieurs opérateurs économiques en vue de conclure un contrat établissant tout ou partie des règles relatives aux commandes à passer au cours d'une période donnée.

Lorsqu'il fixe toutes les stipulations contractuelles, l'accord-cadre est exécuté au fur et à mesure de l'émission de bons de commande. À l'inverse, s'il est conclu avec plusieurs opérateurs économiques, il peut donner lieu, pour une partie des prestations, à la conclusion de marchés subséquents après remise en concurrence des titulaires^61(*). Cet instrument permet ainsi une planification de l'achat pour un acheteur public qui s'engage à passer des marchés auprès du ou des titulaires de l'accord, pendant une période donnée, pour répondre à des besoins récurrents sur des prestations déterminées. Il garantit en outre une accélération des commandes puisque l'acquisition des prestations se fait dans des conditions assouplies (sans publicité préalable et mise en concurrence). La possibilité de recourir à des marchés subséquents assure également à l'acheteur la capacité d'ajuster ses commandes en fonction de besoins nouveaux.

Les marchés subséquents et les bons de commande ne peuvent être conclus ou émis que durant la période de validité de l'accord-cadre, qui, au titre du 1° de l'article L. 2125-1 du code de la commande publique, ne peut excéder quatre ans pour les pouvoirs adjudicateurs et huit ans pour les entités adjudicatrices. Cette limitation doit permettre de tenir compte du principe de remise en concurrence périodique des opérateurs économique.

Le même article autorise néanmoins les acheteurs à dépasser cette limite temporelle dans des cas dûment justifiés, notamment en raison :

- de leur objet ;

- de la nécessité de rentabiliser les investissements entrepris sur une durée supérieure ;

- d'un risque important de restriction de concurrence ou de procédure infructueuse dans le cadre de la procédure de passation d'un accord-cadre engagée par une entité adjudicatrice. Cette dernière hypothèse, introduite par l'article 23 de la loi du 23 octobre 2023 relative à l'industrie verte vise à prendre en compte la faiblesse de la concurrence dans les secteurs des réseaux d'énergies renouvelables.

Par ailleurs, dans le cas où l'accord-cadre est assorti d'un montant maximum, le contrat prend fin de plein droit lorsque les obligations contractuelles de l'acheteur atteignent ce montant.

2. Le dispositif proposé 

L'article 27 dispose que, lorsqu'ils recourent à la dérogation à la durée maximale des accords-cadres définie par l'article L. 2125-1 du code de la commande publique, les pouvoirs adjudicateurs peuvent conclure des accords-cadres de travaux, de fournitures ou de services relatifs à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2030 pour une durée pouvant aller jusqu'à six ans.

Cette disposition constitue une mesure nouvelle par rapport aux dispositifs adoptés dans le cadre de la préparation des JOP 2024. De fait, à l'époque, la DIJOP avait considéré qu'un tel dispositif n'était pas nécessaire, l'article L. 2125-1 du code de la commande publique prévoyant déjà la possibilité pour les acheteurs publics de déroger « dans des cas exceptionnels dûment justifiés, notamment par leur objet ou par le faut que leur exécution nécessite des investissements amortissables sur une durée supérieure ou par un risque de restriction de concurrence ou de procédure infructueuse dans le cadre de la procédure de passation d'un accord-cadre engagé par une entité adjudicatrice ». Le terme « notamment », indiquant que les circonstances évoquées par l'article ne sont pas exhaustives, peut ainsi théoriquement permettre aux acheteurs de présenter toute justification, à condition qu'elle soit dûment établie, à la durée d'un accord-cadre dépassant quatre ou huit ans.

Cependant, la Solidéo a indiqué au rapporteur que cette dérogation n'a pas été mise en oeuvre par la Solidéo pour la préparation des JOP 2024, « de crainte que les justifications apportées auprès du contrôle économique et financier de l'État ne soient suffisantes et engendrent des risques pour la bonne préparation des Jeux ».

Aussi, le présent article vise à poser un cadre dérogatoire à la durée des accords-cadres afin de s'assurer que la Solidéo Alpes 2030, qui aura recours à des accords-cadres transversaux mobilisant diverses expertises, puisse bénéficier pleinement du dispositif dérogatoire dans la limite de six ans, et ne soit pas contrainte de remettre en concurrence ces marchés après quatre ans dès lors que les circonstances le justifient.

À défaut, une remise en concurrence peu de temps avant la tenue des évènements impliquerait une nouvelle fois de faire peser un risque significatif pour la tenue des calendriers de livraison.

Il convient toutefois de souligner que le dispositif prévu par l'article 27 n'a pas pour effet d'établir une présomption de légalité du recours à des accords-cadres d'une durée supérieure à quatre ans, et maintient dès lors la nécessité, pour les acheteurs, d'être en mesure d'apporter des justifications dûment établies à la conclusion d'accords-cadres d'une durée supérieure à quatre ans. Une telle présomption serait en effet contraire au considérant 62 de la directive 2014/24/UE du 26 février 2014, qui impose que la dérogation à la durée maximale des accords-cadres fasse l'objet d'une justification systématique.

3. La position de la commission : un dispositif susceptible de simplifier la préparation et le déroulement des JOP 2030

La commission a pris acte de la nécessité pour la Solidéo de conclure des accords-cadres pour accompagner la réalisation d'opérations dans la perspective de la tenue des Jeux Olympiques et Paralympiques d'Hiver.

La Solidéo a notamment indiqué au rapporteur que ces contrats porteraient sur diverses expertises, (telles que l'environnement juridique, le contrôle technique, la sécurité, la géotechnique) ainsi que pour des missions d'assistance à maîtrise d'ouvrage en matière de management des risques, de suivi opérationnel, d'expertise technique et environnementale, ainsi que d'économie de la construction, nécessitant de disposer de prestataires uniques tout au long de la préparation et du déroulement des JOP, voire même pour certains, dans le cadre des opérations de reconversion pour l'héritage des Jeux. Elle estime ainsi que « la continuité des prestataires sur toute la durée des projets apparaît déterminante, tant pour des raisons opérationnelles qu'économiques. Toute interruption de ces prestations ou changement de prestataire à l'approche des Jeux voire pendant leur déroulement serait susceptible d'altérer la continuité du fonctionnement de l'établissement à un moment stratégique. La stabilité des titulaires de ces marchés constitue donc un enjeu majeur pour garantir une performance organisationnelle sans rupture.^62(*) »

La commission a estimé qu'une telle disposition était bienvenue face aux risques opérationnels que supposerait une remise en concurrence de ces contrats à quelques mois de la tenue de l'évènement. Elle rappelle néanmoins qu'en pratique, et conformément au droit de l'Union européenne, le dispositif proposé ne soustrait pas les pouvoirs adjudicateurs à l'obligation de présenter des justifications de recours à la dérogation, mais constitue un cadre spécifique devant inciter ces derniers, lorsque cela est nécessaire à l'organisation des Jeux, à recourir à des accords-cadres d'une durée de six ans.

La commission a adopté l'article 27 sans modification.

Article 28
Polycliniques olympiques et paralympiques

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales.

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté l'amendement COM-31 de ses rapporteurs Patricia Demas et Pascale Gruny.

La commission a adopté l'article 28 ainsi modifié.

Article 29
Autorisation dérogatoire d'exercice de professionnels de santé étrangers concourant aux jeux Olympiques et Paralympiques

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales.

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté les amendements COM-32, COM-33 et COM-34 de ses rapporteurs Patricia Demas et Pascale Gruny.

La commission a adopté l'article 29 ainsi modifié.

Article 30
Création d'une dérogation exceptionnelle au repos dominical

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales.

La commission a adopté l'article 30 sans modification.

Article 31
Inspection visuelle de véhicules souhaitant se rendre sur les lieux d'un grand évènement ou rassemblement

L'article 31 autorise les agents de sécurité privée à procéder, avec le consentement de leur propriétaire, à l'inspection visuelle de véhicules souhaitant accéder aux lieux accueillant un grand évènement dont ils ont la garde.

La commission a considéré qu'un tel dispositif répondait à un important besoin opérationnel et qu'il était assorti de plusieurs garanties de nature à assurer sa constitutionnalité. Elle a adopté cet article sans modification.

1. L'état du droit : l'impossibilité pour les agents de sécurité privée de procéder à des inspections visuelles de véhicules

Dans l'exercice de leurs missions de surveillance ou de gardiennage prévues au 1° de l'article L. 611-1 du code de la sécurité intérieure, les agents de sécurité privée ne sont, en l'état du droit, pas autorisés à procéder à des inspections visuelles de véhicules^63(*). Comme cela est rappelé dans l'étude d'impact, « seules les forces de sécurité intérieure peuvent procéder à l'inspection visuelle des véhicules entrant dans une enceinte et de leur coffre »^64(*). S'agissant des fouilles, seuls des officiers de police judiciaire peuvent y procéder sans le consentement de la personne, soit sur réquisition écrite du procureur de la République pour la recherche et la constatation d'infractions mentionnées au I de l'article 78-2-2 du code de procédure pénale, soit à leur initiative lorsqu'il existe à l'égard de l'occupant du véhicule des raisons plausibles de soupçonner qu'il a commis un crime ou un délit flagrant^65(*).

Les agents de sécurité privée sont néanmoins autorisés par l'article L. 613-1 du code de la sécurité intérieure à procéder, dans le cadre de leur activité de surveillance ou de gardiennage, à des inspections visuelles de bagages ou, avec le consentement de leur propriétaire, à leur fouille.

Le code de la sécurité intérieure les autorise par ailleurs à procéder à ces mêmes actes ainsi qu'à la réalisation de palpations de sécurité dans trois situations expressément déterminées :

- lorsqu'un périmètre de protection a été institué^66(*) : ils sont alors placés « sous l'autorité et le contrôle effectif et continu d'un officier de police judiciaire », dans la mesure où l'exercice de cette mission les conduit à participer à l'exercice de missions de surveillance générale de la voie publique^67(*) ;

- en cas de circonstances particulières liées à l'existence de menaces graves pour la sécurité publique^68(*) : ces circonstances sont constatées par un arrêté du préfet, qui en fixe la durée et détermine les lieux ou catégories de lieux dans lesquels les contrôles peuvent être effectués. Comme cela est rappelé dans l'étude d'impact, le contrôle d'un officier de police judiciaire n'est en revanche pas requis, ce que le Conseil constitutionnel n'a pas remis en cause^69(*) ;

- pour contrôler l'accès aux enceintes dans lesquelles est organisée une manifestation sportive, récréative ou culturelle rassemblant plus de 300 spectateurs^70(*) : si le législateur a imposé le contrôle d'un officier de police judiciaire en l'espèce, le Conseil constitutionnel n'a néanmoins pas expressément cité cette garantie à l'appui de sa décision validant la conformité du dispositif à la Constitution^71(*).

2. L'article 31 : autoriser les agents de sécurité à inspecter visuellement les véhicules se rendant sur les lieux d'un grand évènement dont ils ont la garde

Dans ce contexte, l'article 31 complète l'article L. 613-2 du code de la sécurité intérieure afin d'autoriser les agents de sécurité privée à procéder, avec le consentement de leur propriétaire, à l'inspection visuelle de véhicules, y compris de leurs coffres, souhaitant accéder aux infrastructures d'un grand évènement ou rassemblement désigné par décret en application de l'article L. 211-11-1 du même code et dont ils ont la garde. En cas de refus, l'accès au site serait interdit au véhicule, l'intéressé demeurant néanmoins libre de s'y rendre à pied.

Les véhicules à usage d'habitation sont par ailleurs explicitement exclus du dispositif.

3. La position de la commission : une extension des prérogatives des agents de sécurité privée qui répond à un besoin opérationnel important et est assortie d'importantes garanties

La commission a approuvé cette extension des prérogatives des agents de sécurité privée qui, d'une part, répond à un incontestable besoin opérationnel et, d'autre part, est assortie d'importantes garanties de nature à assurer sa conformité à la Constitution.

Sur un plan opérationnel, l'inspection visuelle des véhicules accédant à un grand évènement ou rassemblement est indispensable à leur sécurisation. Comme cela est rappelé dans l'étude d'impact, l'impossibilité légale pour les agents de sécurité privée d'y procéder alourdit donc singulièrement les dispositifs de sécurité déployés dans ce cadre : « dans l'hypothèse d'un grand événement ou d'un grand rassemblement, c'est-à-dire exposé à un risque terroriste particulier, la non réalisation de la mission d'inspection visuelle des véhicules et de leur coffre constituerait une grave faille de sécurité. Cela peut donc conduire à des situations de terrain où les forces de sécurité intérieure doublonnent les effectifs des agents privés de sécurité chargés quant à eux du contrôle des accès pédestres - incluant les sacs et les bagages des personnes - alors que la mission de contrôle des véhicules pourrait être exercée par ces derniers »^72(*). Il y a donc un paradoxe à ce que les agents de sécurité puissent, dans le contexte d'un grand évènement, procéder à des inspections visuelles de bagages mais pas de véhicules, et ce d'autant plus que la Cour de cassation a dernièrement admis qu'un véhicule, « sauf s'il est spécialement aménagé à usage d'habitation et effectivement utilisé comme résidence, ne constitue pas un domicile »^73(*).

Suivant le même raisonnement, la commission du reste a récemment recommandé une évolution analogue des prérogatives des policiers municipaux.

Rapport d'information n° 671 (2024-2025) de Jacqueline Eustache-Brinio, « 25 propositions pour donner aux polices municipales les moyens de lutter contre l'insécurité du quotidien », 28 mai 2025

« Il peut apparaître paradoxal que les policiers municipaux ne disposent aujourd'hui d'aucun levier légal pour obtenir l'ouverture d'un coffre, alors qu'ils peuvent d'ores et déjà, dans certaines situations, procéder à des palpations de sécurité et à des inspections visuelles de bagages. L'article L. 511-1 du code de la sécurité intérieure les y autorise en effet lorsqu'ils sont affectés sur décision du maire à la sécurité d'une manifestation sportive, récréative ou culturelle, à celle d'un périmètre de protection institué par le représentant de l'État dans le département ainsi que dans le cadre de la surveillance de l'accès à un bâtiment communal. Si la réalisation de palpations de sécurité et la fouille de bagages supposent le consentement de la personne concernée, tel n'est en revanche pas le cas s'agissant de l'inspection visuelle de bagages.

« La mission d'information relève par ailleurs que la dernière extension des prérogatives des policiers municipaux en la matière issue de la loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés a été validée par le Conseil constitutionnel^74(*). Se prononçant sur la possibilité d'étendre à l'ensemble des manifestations sportives, récréatives ou culturelles la possibilité pour les agents de police municipale de procéder à l'inspection visuelle et à la fouille des bagages ainsi qu'à des palpations de sécurité, celui-ci a considéré qu'une telle disposition était conforme à la Constitution, se bornant à préciser que la mise en oeuvre de telles vérifications ne saurait s'opérer qu'en se fondant sur des critères excluant toute discrimination de quelque nature que ce soit entre les personnes [...].

« Compte tenu de ces éléments, la mission d'information estime qu'une évolution de la législation serait opportune. Elle appelle donc à autoriser les policiers municipaux à procéder, dans des conditions strictement définies, à des inspections visuelles de l'intérieur des véhicules et des coffres. La réalisation de seules inspections visuelles susciterait de fait de moindres difficultés juridiques que dans le cas de fouilles, qui plus est si une telle prérogative était limitée aux trois situations actuellement prévues s'agissant des bagages et des palpations de sécurité »

Sur le plan juridique, la commission relève que le dispositif prévu à l'article 31 est suffisamment circonscrit et encadré pour garantir sa conformité à la Constitution.

Premièrement, il ne conduit en aucun cas à déléguer à des personnes privées un pouvoir de police administrative générale inhérente à l'exercice de la force publique. Si une telle délégation est prohibée par le juge constitutionnel^75(*), celui-ci admet néanmoins que « des prérogatives de portée limitée puissent être exercées par des personnes privées, dans des lieux déterminés relevant de leur compétence, lorsqu'elles sont strictement nécessaires à l'accomplissement des missions de surveillance ou de sécurité qui leur sont légalement confiées »^76(*). En l'espèce, il apparaît que les agents de sécurité privée ne pourraient procéder à des inspections visuelles de véhicules que dans des bâtiments et installations dont ils ont légalement la garde et sur lesquels se déroule par ailleurs un grand évènement ou rassemblement au sens de l'article L. 211-11-1 du code de la sécurité intérieure.

Deuxièmement, les inspections visuelles visées n'ont pas vocation à être réalisées sur la voie publique, dès lors que celles-ci ne peuvent intervenir que dans le cadre du contrôle d'accès à un bâtiment ou à une installation déterminée. Dès lors, le législateur peut, sans méconnaître les exigences constitutionnelles résultant de l'article 12 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, confier une telle prérogative à des agents de sécurité privée sans l'assortir du contrôle d'un officier de police judiciaire.

Du reste, cette analyse est en tout point conforme à celle du Conseil d'État qui, dans son avis sur le projet de loi, estime que « ces inspections visuelles, au regard de leur champ et de leur but, n'ont pas le caractère d'une mission de surveillance générale de la voie publique qui exigerait que les agents privés de sécurité soient placés sous le contrôle d'un officier de police judiciaire et qu'elles n'ont ni pour objet ni pour effet d'investir ces agents d'un pouvoir de police administrative générale ».

Troisièmement, la commission a relevé que la faculté accordée aux agents de sécurité privée de réaliser des inspections visuelles de véhicule était réservée aux seuls bâtiments et installations accueillant des grands évènements et rassemblements exposés à des risques terroristes, et ce alors que la jurisprudence constitutionnelle n'interdirait pas, en soi, de l'étendre à l'ensemble des bâtiments dont ils ont la garde.

Quatrièmement, les agents de sécurité privée ne pourraient procéder à l'inspection visuelle qu'avec le consentement du conducteur véhicule. Un refus de ce dernier n'aurait pas pour effet de lui interdire d'accéder au site, dans la mesure où il est expressément précisé qu'il pourrait toujours s'y rendre à pied.

Cinquièmement, les véhicules à usage d'habitation sont expressément exclus du dispositif, leur spécificité ayant été reconnue par le Conseil constitutionnel^77(*).

L'économie générale de la mesure apparaissant suffisamment circonscrite et encadrée pour répondre à l'ensemble des exigences fixées par le Conseil constitutionnel, la commission a adopté l'article 31 sans modification.

La commission a adopté l'article 31 sans modification.

Article 32
Création d'un nouveau régime d'interdiction administrative de décoller en marge de grands évènements ou rassemblements

En complément des interdictions de survol prévues par le code des transports, l'article 32 crée une nouvelle mesure administrative d'interdiction de décoller en marge d'un grand évènement ou rassemblement. La commission n'a pas remis en cause ce dispositif qui pourrait prévenir le décollage d'aéronefs à l'instigation d'individus potentiellement dangereux pour la sécurité de ces évènements et, par là même, éviter le déploiement de moyens aériens coûteux pour faire respecter les interdictions de survol édictées dans ce cadre. Sans s'interdire de revenir sur le sujet en séance, elle a adopté cet article sans modification.

1. L'état du droit : une sécurisation de l'espace aérien des grands évènements qui repose essentiellement sur les interdictions de survol

La sécurisation de l'espace aérien des grands évènements et rassemblements s'opère, en l'état du droit, essentiellement par l'édiction de mesures administratives d'interdiction de survol sur le fondement l'article L. 6211-4 du code des transports. Celui-ci dispose, d'une part, que « le survol de certaines zones du territoire français peut être interdit pour des raisons d'ordre militaire ou de sécurité publique dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État » et, d'autre part, que « l'emplacement et l'étendue des zones interdites sont définis par l'autorité administrative ». Le prononcé de cette édiction revient concrètement au ministre chargé de l'aviation civile et, lorsque des circonstances d'ordre militaire le justifient, au ministre de la défense^78(*).

Concrètement, le pilote qui survole une zone interdite doit, aux termes de l'article L. 6211-5 du code des transports, immédiatement atterrir sur l'aérodrome le plus rapproché en dehors de la zone interdite. S'il est aperçu en vol, il doit « se conformer à la première injonction de l'autorité administrative, ralentir sa marche, descendre à l'altitude et atterrir sur l'aérodrome qui lui sont indiqués ».

Le survol d'une zone interdite par un pilote est puni de six mois d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende lorsqu'il intervient par maladresse ou négligence. Ces peines sont portées à un an d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende lorsque le pilote s'engage ou se maintient intentionnellement au-dessus de la zone interdite ainsi que, le cas échéant, en cas de non-respect des injonctions effectuées par l'autorité administrative en application de l'article L. 6211-5 précité du code des transports^79(*). Des peines analogues sont applicables aux télépilotes de drones survolant les mêmes zones interdites de survol^80(*).

S'il n'est pas inhabituel que la désignation par décret d'un grand évènement ou rassemblement au sens de l'article L. 211-11-1 du code de la sécurité intérieure soit assortie de l'édiction d'une interdiction de survol, les deux mesures n'en demeurent pas moins juridiquement distinctes.

Pour rappel, ce dispositif de « grands évènements » a été créé par la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale, avant d'être élargi aux « grands rassemblements de personnes ayant pour objet d'assister à la retransmission d'événements » par la loi n° 2023-380 du 19 mai 2023 relative aux jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 et portant diverses autres dispositions.

Il autorise la mise en place, pour les grands évènements ou rassemblements « exposés à un risque d'actes de terrorisme en raison de leur nature et de l'ampleur de leur fréquentation » désignés par décret, d'un régime renforcé d'autorisation d'accès pour toutes les personnes pénétrant sur les établissements et installations utilisées à un autre titre que celui de spectateur. L'autorisation est délivrée par l'organisateur sur avis conforme de l'autorité administrative, cet avis étant rendu à l'issue d'une enquête réalisée par le service national des enquêtes administratives de sécurité (SNEAS).

Article L. 211-11-1 du code de la sécurité intérieure

Sont désignés par décret les grands événements et les grands rassemblements de personnes ayant pour objet d'assister à la retransmission d'événements exposés à un risque d'actes de terrorisme en raison de leur nature et de l'ampleur de leur fréquentation. Ce décret désigne également les établissements et les installations qui les accueillent ainsi que leur organisateur.

L'accès de toute personne, à un autre titre que celui de spectateur, à tout ou partie des établissements et des installations désignés par le décret mentionné au premier alinéa est soumis, pendant la durée de l'événement ou du rassemblement et de leur préparation, à une autorisation de l'organisateur délivrée sur avis conforme de l'autorité administrative. Cette autorité administrative rend son avis à la suite d'une enquête administrative qui peut donner lieu à la consultation, selon les règles propres à chacun d'eux, du bulletin n° 2 du casier judiciaire et de certains traitements automatisés de données à caractère personnel relevant de l'article 31 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, à l'exception des fichiers d'identification. Un avis défavorable ne peut être émis que s'il ressort de l'enquête administrative que le comportement ou les agissements de la personne sont de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes, à la sécurité publique ou à la sûreté de l'État.

Un décret en Conseil d'État pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés fixe les modalités d'application du présent article, notamment la liste des fichiers mentionnés au deuxième alinéa pouvant faire l'objet d'une consultation, les catégories de personnes concernées et les garanties d'information ouvertes à ces personnes.

2. L'article 32 : une nouvelle mesure administrative d'interdiction de décoller en marge d'un grand évènement

Dans ce contexte, l'article 32 insère un nouvel article L. 6212-1-1 au sein du code des transports créant une nouvelle mesure administrative d'interdiction de décoller en marge d'un grand évènement ou d'un grand rassemblement désigné par application de l'article L. 211-11-1 du code de la sécurité intérieure. L'édiction d'une telle interdiction par l'autorité administrative en charge de la police de la navigation des aéronefs serait soumise à deux conditions cumulatives : 

- la mise en place préalable d'une interdiction de survol en application de l'article L. 6211-4 du code des transports précité ;

- il doit exister des raisons sérieuses de penser que le pilote concerné envisage de se soustraire à l'interdiction de survol afin de troubler gravement l'ordre public ou de porter atteinte à la sécurité publique au cours du grand évènement ou rassemblement en question.

Par ailleurs, l'article 32 précise que l'interdiction de décoller est motivée et que sa durée est mentionnée dans la décision, celle-ci ne pouvant en tout état de cause excéder la durée du grand évènement ou rassemblement ayant justifié son édiction. Enfin, la violation de cette interdiction serait punie d'un an d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende.

La commission a relevé qu'un tel dispositif présentait un double intérêt, à la fois juridique et opérationnel.

Sur le plan juridique, la création d'une nouvelle mesure administrative d'interdiction de décoller comblerait une carence du dispositif législatif actuel de sécurisation des grands évènements ou rassemblements. Si l'autorité administrative peut interdire le survol d'un grand évènement ou rassemblement, elle ne dispose en revanche d'aucun levier pour prévenir le décollage à proximité de pilotes dont la dangerosité est pourtant connue des services de l'État.

L'étude d'impact mentionne ainsi des cas où l'autorité administrative, pourtant informée de l'intention d'un pilote de perturber le bon déroulement d'un grand évènement, n'a pu légalement intervenir qu'à compter du moment où celui-ci s'est rapproché de la zone d'interdiction de survol et au prix d'un important déploiement de moyens. Selon ses termes, « il a été constaté lors de la Coupe du Monde de Rugby et la venue du pape à Marseille à l'automne 2023 un vide juridique occasionnant l'engagement de moyens sans précédents pour combler ce manque ; un individu défavorablement connu des services spécialisés du renseignement avait laissé entendre sur les réseaux sociaux qu'il allait réaliser une action de visibilité susceptible de perturber ces deux grands évènements ; bien que son aéronef ait été localisé au sol, les forces de sécurité n'avaient pas de base juridique pour l'empêcher de monter dans son avion et décoller ; cette impossibilité a donc obligé les autorités militaires aériennes à suivre pendant plusieurs heures l'individu pour s'assurer qu'il respecte bien la seule interdiction existante, à savoir de survol des zones lieu des festivités »^81(*).

Sur un plan opérationnel, la création d'une interdiction de décoller permettra ainsi d'éviter, dans le cas de figure précité, un engagement massif et potentiellement superflu de moyens aériens.

Si le nombre de pilotes potentiellement concernés par une telle interdiction de décoller serait probablement modéré, la commission n'a pas remis en cause un dispositif qui, dans certains cas déterminés, pourrait revêtir une plus-value juridique et opérationnelle.

Elle a par ailleurs relevé que la prise en compte des recommandations formulées par le Conseil d'État permettait une meilleure conciliation entre la prévention des atteintes graves à l'ordre public et la liberté et les droits et libertés protégées par la Constitution^82(*). Si la liberté de voler peut relever de la liberté d'aller et venir garantie par les articles 2 et 4 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789^83(*), celle-ci supporte néanmoins, de jurisprudence constitutionnelle constante, des aménagements dont il incombe au législateur de garantir l'équilibre^84(*). Les critères stricts d'édiction de l'interdiction de décollage prévue à l'article 32, son adossement à une interdiction de survol et la limitation de sa durée apparaissent à cet égard de nature à garantir sa conformité à la Constitution.

Au bénéfice de ces éléments, la commission n'a pas remis en cause l'interdiction de décollage prévue par cet article, sans s'interdire de revenir sur le sujet en séance le cas échéant.

La commission a adopté l'article 32 sans modification.

Article 33
Enquêtes administratives de sécurité pour les personnels intérimaires des entreprises de transport

L'article 33 permet la réalisation d'une enquête administrative de sécurité à l'égard de certains personnels intérimaires employés par les entreprises de transport, pérennisant ainsi un dispositif mis en place à titre temporaire dans le cadre des JOP 2024.

La mesure contient toutefois une évolution bienvenue : l'enquête serait réalisée non plus à la demande de l'entreprise d'intérim, mais bien de l'entreprise de transport.

La commission a précisé, à l'initiative du rapporteur, que ces enquêtes administratives pourraient également être menées à l'initiative de l'autorité administrative.

La commission des lois a adopté cet article ainsi modifié.

1. Le droit existant : la faculté pour les entreprises de transport de demander la conduite d'enquêtes administratives concernant leurs employés affectés à des missions de sécurité

Dans des conditions délimitées par la loi, des enquêtes administratives de sécurité (dits « criblages ») peuvent être menées préalablement à certaines décisions de recrutement de façon à vérifier que le comportement des personnes concernées n'est pas incompatible avec l'exercice des fonctions ou des missions envisagées.

Au plan des moyens, ces enquêtes peuvent donner lieu à la consultation du bulletin n° 2 du casier judiciaire et de traitements automatisés de données à caractère personnel. Elles sont mises en oeuvre par le service national des enquêtes administratives de sécurité (SNEAS) de la direction générale de la police nationale (DGPN).

L'article L. 114-2 du code de la sécurité intérieure prévoit un régime d'enquête spécifique pour le secteur du transport.

Ainsi, les décisions de recrutement et d'affectation concernant les emplois en lien direct avec la sécurité des personnes et des biens au sein d'une entreprise de transport public de personnes ou d'une entreprise de transport de marchandises dangereuses soumise à l'obligation d'adopter un plan de sûreté ou d'un gestionnaire d'infrastructure peuvent être précédées d'enquêtes administratives de sécurité^85(*).

En outre, si le comportement d'une personne occupant un tel emploi laisse apparaître des doutes sur la compatibilité avec l'exercice des missions pour lesquelles elle a été recrutée ou affectée, une enquête administrative peut être menée à la demande de l'employeur ou à l'initiative de l'autorité administrative.

Le cas échéant, l'autorité administrative avise sans délai l'employeur du résultat de l'enquête.

Ce même article apporte en outre un certain nombre de garanties pour les personnes concernées par ces enquêtes, qui doivent être informées qu'elles sont susceptibles d'en faire l'objet et peuvent, le cas échéant, contester l'avis d'incompatibilité résultant de l'enquête devant le juge administratif selon une procédure accélérée.

2. Le projet de loi : une pérennisation de la possibilité, ponctuellement ouverte dans le cadre des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024, de mener des enquêtes administratives à l'égard des intérimaires

Dans le contexte des jeux Olympiques et Paralympiques (JOP) de Paris 2024, il avait été prévu que, dans les conditions prévues à
l'article L. 114-2 précité du code de la sécurité intérieure, des enquêtes administratives de sécurité puissent être menées préalablement au recrutement d'agents intérimaires par les entreprises de transports et affectés à des missions directement liées à la sécurité des personnes et des biens.

Le dispositif était toutefois limité dans le temps et dans sa finalité : cette même loi a prévu sa mise en oeuvre du 1^er mai au 15 septembre 2024, à la seule fin de garantir la sécurité des jeux Olympiques et Paralympiques^86(*).

D'après les données communiquées par le SNEAS, 129 enquêtes ont été menées dans ce cadre à la demande des entreprises d'intérim employeuses, donnant lieu à 6 avis d'incompatibilité. Interrogée sur ce point par le rapporteur, la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) indique également tirer un bilan favorable du dispositif.

Le volume d'enquêtes traité reste toutefois faible rapporté aux 1 204 650 enquêtes menées dans le cadre de la préparation des JOP 2024, sur le fondement du régime propre aux grands évènements prévu à
l'article L. 211-11-1 du code de la sécurité intérieure, qui avait quant à lui été institué à titre pérenne.

Dans la perspective des JOP des Alpes françaises de 2030, le présent article tend à reconduire un dispositif de criblage des agents intérimaires recrutés par les entreprises de transports pour effectuer des missions liées à la sécurité.

Ce dispositif comporte deux différences notables avec le précédent :

- il est institué à titre pérenne ;

- l'enquête ne serait plus menée à la demande de l'entreprise d'intérim employeuse, mais bien à la demande de l'entreprise de transport concernée.

La commission des lois approuve pleinement cette mesure. Son caractère pérenne se justifie par le fait que, comme le souligne l'étude d'impact, celle-ci permet de « combler une lacune dans le dispositif de sécurité » des entreprises de transports, qui sont nombreuses à recourir à des intérimaires. Le fait que l'enquête soit demandée par l'entreprise de transport directement concernée constitue également une évolution positive, celle-ci étant davantage susceptible d'être sensible aux risques encourus.

L'amendement COM-21 que la commission a adopté à l'initiative du rapporteur vise uniquement à clarifier le fait que de telles enquêtes puissent être menées non seulement à la demande de ces entreprises mais également à l'initiative de l'autorité administrative.

La commission a adopté l'article 33 ainsi modifié.

Article 34
Interdiction de paraître dans des lieux sur lesquels
se déroulent des grands évènements

L'article 34 crée, aux seules fins de prévenir la commission d'actes de terrorisme, une nouvelle mesure administrative autonome d'interdiction de paraître dans un grand évènement ou rassemblement. Il reprend un dispositif adopté par le Sénat, à l'initiative de Marc-Philippe Daubresse, lors de l'examen en 2024 de la proposition de loi instituant des mesures judiciaires de sûreté applicables aux condamnés terroristes et renforçant la lutte antiterroriste.

La commission a approuvé cet article, au bénéfice de l'adoption d'un amendement du rapporteur étendant de 48 à 72 heures le délai d'entrée en vigueur de la mesure afin de garantir, le cas échéant, l'effectivité du droit au recours.

1. L'état du droit : une interdiction de paraître qui constitue l'accessoire d'une mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance

L'autorité administrative ne peut, en l'état du droit, interdire à un individu de paraître à un grand évènement ou rassemblement que dans le cadre d'une mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance (Micas).

Les Micas, créées par la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme et régies par les articles L. 228-1 à L. 228-7 du code de la sécurité intérieure, sont prononcées par le ministre de l'intérieur aux seules fins de prévenir la commission d'actes de terrorisme et lorsque deux conditions cumulatives sont réunies :

- il existe des raisons sérieuses de penser que le comportement de l'intéressé constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics ;

- celui-ci soit entre en relation de manière habituelle avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme, soit soutient, diffuse, lorsque cette diffusion s'accompagne d'une manifestation d'adhésion à l'idéologie exprimée, ou adhère à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes.

Les Micas sont prononcées pour une durée maximale de trois mois à compter de la notification de la décision du ministre. Elles sont renouvelables pour la même durée dans la limite d'un an.

Afin de faciliter la surveillance des personnes faisant l'objet d'une Micas, plusieurs obligations et interdictions peuvent leur être imposées. Celles-ci peuvent être catégorisées en trois « blocs ».

Le premier « bloc » figurant à l'article L. 228-2 du code de la sécurité intérieure rassemble les obligations et interdictions les plus contraignantes, en particulier l'interdiction de se déplacer à l'extérieur d'un périmètre géographique déterminé qui ne peut être inférieur au territoire de la commune (1°), une obligation de pointage auprès des forces de l'ordre dans la limite d'une fois par jour (2°)^87(*) ainsi qu'une obligation de déclarer et justifier de son lieu d'habitation ainsi que de tout changement de celui-ci (3°).

La loi n° 2021-998 du 30 juillet 2021 relative à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement a par ailleurs prévu la possibilité d'assortir l'obligation prévue au 1° d'une interdiction de paraître dans un ou plusieurs lieux déterminés se trouvant à l'intérieur du périmètre autorisé et dans lesquels se tient un événement exposé, par son ampleur ou ses circonstances particulières, à un risque de menace terroriste. La durée de cette interdiction, qui entre en vigueur 48 heures après sa notification, est strictement limitée à celle de l'événement, dans la limite de trente jours.

Le deuxième « bloc » figurant à l'article L. 228-4 du code de la sécurité intérieure prévoit des interdictions et obligations alternatives moins contraignantes, à savoir l'obligation de déclarer et justifier de son domicile ainsi que de tout changement de domicile (1°), de signaler ses déplacements à l'extérieur d'un périmètre déterminé ne pouvant être plus restreint que le territoire de la commune de son domicile (2°) ainsi que, le cas échant, l'interdiction de paraître dans un lieu déterminé (3°).

Le troisième « bloc » figurant à l'article L. 228-5 du code de la sécurité intérieure permet enfin, le cas échéant en complément d'une obligation ou interdiction édictée au titre du premier ou du deuxième bloc, interdire à l'intéressé de se trouver en relation avec certaines personnes déterminées dont il existe des raisons sérieuses de penser que leur comportement constitue une menace pour la sécurité publique.

Il résulte de ces dispositions que l'interdiction administrative de paraître à un grand évènement ou rassemblement ne peut légalement constituer qu'une déclinaison d'une interdiction de déplacement édictée dans le cadre d'une Micas.

Cette possibilité a été abondamment utilisée dans le cadre des JOP 2024, puisque 310 des 547 MICAS édictées étaient assortis d'une telle interdiction de paraître.

Comme le relève le Gouvernement dans l'étude d'impact, ce régime n'est toutefois pas complètement satisfaisant en ce qu'il peut contraindre le ministre de l'intérieur à prononcer des Micas dans le seul but de les assortir d'une interdiction de paraître à un évènement déterminé. Cette situation est source de fragilité juridique, les obligations et interdictions applicables au titre d'une Micas étant particulièrement strictes. Lors de l'examen de la proposition de loi précitée loi instituant des mesures judiciaires de sûreté applicables aux condamnés terroristes et renforçant la lutte antiterroriste, la commission avait ainsi relevé que le régime de la Micas, « compte tenu de la rigueur des mesures auxquelles les personnes sont astreintes, pouvait être disproportionné par rapport aux seuls besoins de protection d'un évènement de courte durée ».

Plus encore, la limitation à un an de la durée maximale des Micas place l'administration devant un dilemme lorsqu'elle doit prendre des mesures destinées à garantir la sécurité d'un futur grand évènement. Comme cela a été confirmé par la direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'intérieur au cours de son audition, l'administration est ainsi contrainte de choisir dans ce cas de figure entre :

- prononcer immédiatement une Micas afin de renforcer la surveillance d'un individu potentiellement dangereux, au risque que la mesure soit arrivée à expiration le jour du grand évènement sans possibilité de la renouveler ;

- renoncer à prononcer une Micas, afin de conserver la capacité légale de le faire pour la sécurisation du futur grand évènement, au risque de fragiliser la surveillance immédiate des personnes concernées.

Il apparaît donc nécessaire de détacher l'interdiction de paraître du prononcé d'une Micas.

2. L'article 34 : une nouvelle mesure administrative autonome d'interdiction de paraître pour les grands évènements

Dans ce contexte, l'article 34 insère un nouveau chapitre VI bis au sein du titre II du livre II du code de la sécurité intérieure, comprenant un article unique L. 226-1-1. Celui-ci crée un nouveau régime autonome d'interdiction de paraître dans les lieux dans lesquels se déroulent un grand évènement ou rassemblement désigné par décret au titre de l'article L. 211-11-1 du code de la sécurité intérieure^88(*). Il s'agit de la reprise d'une disposition précédemment adoptée par le Sénat, à l'initiative de Marc-Philippe Daubresse, lors de l'examen en 2024 de la proposition de loi instituant des mesures judiciaires de sûreté applicables aux condamnés terroristes et renforçant la lutte antiterroriste^89(*).

L'interdiction de paraître serait prononcée par le ministre de l'intérieur, après information du procureur de la République antiterroriste et du procureur de la République territorialement compétent, aux seules fins de prévenir la commission d'actes de terrorisme et à l'encontre de toute personne dont il existe des raisons sérieuses de penser que le comportement constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité publique, d'une part, et qui ne fait pas l'objet d'une Micas par ailleurs, d'autre part. Les critères de prononcé de cette nouvelle mesure seraient donc moins restrictifs que dans le cas des Micas, dès lors que seule la première de leurs deux conditions d'édiction serait ici nécessaire.

Pour le reste, les caractéristiques de cette interdiction de paraître autonome prévue par l'article 34 sont similaires à celles figurant à l'article L. 228-2 du code de la sécurité intérieure s'agissant des Micas. Elle pourrait notamment être assortie d'une obligation « de répondre, au moment de l'événement objet de l'interdiction, aux convocations de toute autorité ou de toute personne qualifiée désignée par le ministre de l'intérieur, dans la limite d'une fois par jour »^90(*). Le non-respect des obligations prévues par ce nouvel article L. 226-1-1 du code de la sécurité intérieure serait également puni de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende^91(*).

Le dispositif est assorti de multiples garanties. Tout d'abord, l'interdiction « tient compte de la vie familiale et professionnelle de la personne concernée ». Afin de permettre, le cas échéant, l'exercice d'un référé liberté devant la juridiction administrative en temps utile, elle serait ensuite notifiée à l'intéressé au moins 48 heures avant son entrée en vigueur, « sauf urgence dûment justifiée ». Sa durée serait par ailleurs limitée à celle figurant sur le décret de désignation du grand évènement ou rassemblement, dans la limite de deux mois.

3. La position de la commission : un nouvel outil indéniablement utile à l'autorité administrative pour la sécurisation des grands évènements

Par cohérence avec la position adoptée lors de l'examen en 2024 de la proposition de loi instituant des mesures judiciaires de sûreté applicables aux condamnés terroristes et renforçant la lutte antiterroriste, la commission a approuvé le dispositif d'interdiction administrative autonome de paraître prévu par l'article 34. Reprenant les mêmes arguments, elle a considéré que ce dispositif, d'une part, répondait à un besoin opérationnel avéré et, d'autre part, était suffisamment encadré et proportionné.

Rapport n° 258 (2023-2024) de Marc-Philippe Daubresse sur la proposition de loi instituant des mesures judiciaires de sûreté applicables aux condamnés terroristes et renforçant la lutte antiterroriste - Article 7

« En l'état du droit, l'autorité administrative ne peut prononcer à l'encontre d'une personne présentant une menace de nature terroriste, une interdiction de paraître dans certains lieux que dans le cadre d'une Micas. Or la commission a considéré que ce régime, compte tenu de la rigueur des mesures auxquelles les personnes sont astreintes, pouvait être disproportionné par rapport aux seuls besoins de protection d'un évènement de courte durée.

« Compte tenu de l'atteinte plus faible qu'une telle mesure emporte sur les libertés individuelles - en particulier celle d'aller et de venir - que celles résultant d'une Micas, le rapporteur a estimé possible, tout en conservant pour seule finalité la prévention des actes de terrorisme, d'assouplir les critères permettant à l'autorité administrative de la prononcer en retenant une menace d'une particulière gravité pour l'ordre et la sécurité publics.

« En contrepartie, la mesure étant destinée à être ponctuelle à l'inverse d'une Micas, il a estimé que son prononcé serait plus restreint dans le temps et l'espace qu'une Micas, en ce qu'elle serait limitée aux lieux déterminés dans lesquels se tient un événement exposé, par son ampleur ou ses circonstances particulières, à un risque de menace grave ou terroriste - l'on pense en particulier à de grands évènements sportifs, culturels ou politiques - et limitée à la durée des évènements, dans un délai maximum de deux mois - là où les Micas sont prononcés pour a minima trois mois.

« En outre, il ne serait pas possible de cumuler une telle mesure avec une Micas ou une interdiction de stade, lorsque ces deux dernières mesures permettent déjà d'atteindre l'interdiction de paraitre visée.

« Ainsi, l'économie générale de la mesure, plus circonscrite que s'agissant des obligations susceptibles d'être imposées au titre d'une MICAS, apparait répondre à l'ensemble des exigences fixées par le Conseil constitutionnel en la matière.

« Au surplus, son prononcé étant décorrélée d'une Micas, une telle mesure revêtirait, aux yeux des acteurs auditionnés par le rapporteur, un intérêt opérationnel majeur : elle pourrait être prononcée à l'encontre d'individus ayant déjà fait l'objet d'une Micas pendant une année mais qui dont il demeure des éléments permettant d'établir leur dangerosité ou leur intention de commettre des actes terroristes à l'occasion de grands évènements. »

Afin de renforcer la sécurité juridique de l'article 34, la commission a néanmoins adopté un amendement COM-22 du rapporteur prévoyant une notification de la mesure à l'intéressé 72 heures avant son entrée en vigueur, au lieu de 48 heures. Compte tenu du délai de quarante-huit heures accordé au juge des référés pour statuer^92(*), l'intéressé pourrait en effet se voir privé du droit à un recours juridictionnel effectif dans l'hypothèse où l'interdiction de paraître à un grand évènement d'une courte durée lui serait notifiée exactement quarante-huit heures avant son entrée en vigueur.

Du reste, la commission a relevé que le Conseil d'État avait lui-même recommandé « que la notification laisse un délai plus long que ce minimum légal de 48 heures ». Partant, elle a considéré qu'il incombait au législateur de fixer un délai de notification de nature à garantir l'effectivité du droit au recours de l'intéressé, étant entendu qu'il demeurerait loisible à l'autorité administrative d'y déroger ponctuellement, en cas « d'urgence dûment justifiée ».

La commission a adopté l'article 34 ainsi modifié.

Article 35
Reconduction de l'expérimentation de la vidéoprotection algorithmique

L'article 35 vise à reconduire, jusqu'au 31 décembre 2027 et dans les mêmes termes, l'expérimentation de la vidéoprotection algorithmique qui avait été lancée dans la perspective des jeux Olympiques et Paralympiques de Paris 2024 et qui a pris fin le 31 mars 2025.

L'évaluation menée dans ce cadre par un comité indépendant a cependant montré que le dispositif n'avait pas fait la preuve pleine et entière de son efficacité, jugeant son bilan « limité mais réel ». Ce constat avait été partagé par la mission d'information conduite par Françoise Dumont et Marie-Pierre de La Gontrie au nom de la commission des lois.

Sur le fond, cette reconduction est tout à fait bienvenue : la commission des lois l'avait appelée de ses voeux au travers du rapport de la mission d'information précitée, considérant que les résultats de l'expérimentation n'étaient pas suffisamment probants pour envisager une pérennisation ou un abandon.

Dans la mesure où la première expérimentation n'a pas pleinement donné satisfaction, la commission a cependant jugé qu'il serait regrettable de reconduire celle-ci dans les mêmes termes, sans s'efforcer d'en tirer les leçons.

Pour cette raison, à l'initiative du rapporteur, elle a adopté un amendement traduisant une partie des propositions formulées par la mission d'information et permettant, sous certaines conditions, à des agents de surveillance de la voie publique d'accéder aux signalements émis par le système d'IA, ce qui est de nature à favoriser l'implication des collectivités territoriales dans l'expérimentation. D'autre part, l'amendement vise à consacrer dans la loi l'indépendance du comité d'évaluation. Les autres propositions de la mission précitée revêtant une portée législative n'ont pas pu être introduites à l'initiative de la commission à ce stade de la procédure en raison de contraintes liées à l'article 40 de la Constitution.

La commission considère en effet que ces évolutions sont de nature à permettre de tirer pleinement parti de la nouvelle expérimentation afin de pouvoir disposer, si celle-ci est concluante, d'un dispositif aussi performant et efficace que possible au moment des JOP des Alpes françaises de 2030.

La commission des lois a adopté cet article ainsi modifié.

1. L'expérimentation de la vidéoprotection algorithmique entre 2023 et 2025 : un bilan contrasté

L'article 10 de la loi n° 2023-380 du 19 mai 2023 relative aux jeux Olympiques et Paralympiques (JOP) de 2024 avait institué une expérimentation de la vidéoprotection algorithmique, qui a pris fin le 31 mars 2025.

L'expérimentation répondait à une finalité unique : la sécurisation des manifestations sportives, récréatives ou culturelles qui, par l'ampleur de leur fréquentation ou par leurs circonstances, sont particulièrement exposées à des risques d'actes de terrorisme ou d'atteintes graves à la sécurité des personnes.

Son objet était quant à lui rigoureusement défini : l'application de traitements algorithmiques à des images collectées par des systèmes de vidéoprotection ou de drones au moyen d'une technologie d'intelligence artificielle (IA), dans les lieux accueillant ces manifestations et à leurs abords ainsi que dans les véhicules et emprises de transport public et sur les voies les desservant, afin de détecter, en temps réel, des événements prédéterminés susceptibles de présenter ou de révéler ces risques et de les signaler en vue de la mise en oeuvre des mesures nécessaires par les services compétents.

Ces événements prédéterminés, ou « cas d'usage », ont été précisés par voie réglementaire. Dans le détail, il s'agit de :

- la présence d'objets abandonnés ;

- la présence ou l'utilisation d'armes ;

- le non-respect par une personne ou un véhicule du sens de circulation commun ; l'intrusion d'une personne ou d'un véhicule dans une zone interdite ;

- la présence d'une personne au sol à la suite d'une chute ; les mouvements de foule ;

- une densité trop importante de personnes ;

- les départs de feux.

Les services compétents pour recourir à l'expérimentation sont également énumérés limitativement : la police et la gendarmerie nationales, les services d'incendie et de secours, les polices municipales et les services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP.

L'expérimentation était en outre entourée d'importantes garanties légales, qui portent notamment sur :

- les potentialités de la solution technologique utilisée, avec l'interdiction du recours à la biométrie et de la reconnaissance faciale, ainsi que la prohibition de tout rapprochement, toute interconnexion ou toute mise en relation avec d'autres traitements de données à caractère personnel ;

- l'affirmation d'un principe de « primauté humaine », qui veut que les traitements expérimentés demeurent en permanence sous le contrôle des personnes chargées de leur mise en oeuvre et ne puissent fonder, par eux-mêmes, aucune décision individuelle et aucun acte de poursuite (en tout état de cause, ils ne peuvent être utilisés qu'en temps réel) ;

- un monopole de l'État sur la détermination de la technologie utilisée, qui doit satisfaire plusieurs exigences posées par la loi, notamment pour assurer le caractère loyal et éthique du traitement, la traçabilité des signalements ainsi que la possibilité de prendre des mesures de contrôle humain en permanence et de l'interrompre à tout moment ;

- la nécessité d'une autorisation préfectorale préalable à toute expérimentation, pour une durée limitée à un mois renouvelable ;

- des obligations en matière d'information du public ;

- un contrôle par la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil) des expérimentations menées ;

- une évaluation associant notamment des parlementaires.

Le cadre réglementaire, issu d'un décret en Conseil d'État pris après avis de la Cnil, a prévu des garanties supplémentaires, comme la supervision du ministère de l'intérieur sur l'ensemble de la phase de conception des traitements ainsi que des exigences en matière d'habilitation et de formation des personnels et en matière de conservation des données, de traçabilité des opérations, de droits d'accès et d'effacement des données collectées.

Il a également prévu que l'évaluation soit assurée par un comité présidé par une personnalité indépendante et associe les services utilisateurs ainsi que d'autres personnalités qualifiées désignées notamment par la Cnil ou sur proposition du président.

L'évaluation menée dans ce cadre a cependant montré que le dispositif n'avait pas fait la preuve pleine et entière de son efficacité, jugeant son bilan « limité mais réel »^93(*). Ce constat avait été partagé par la mission d'information conduite par Françoise Dumont et Marie-Pierre de La Gontrie au nom de la commission des lois^94(*).

Ces travaux avaient notamment mis en évidence une performance très variable du dispositif selon les cas d'usage pour lequel il a été utilisé. Cela tient notamment au fait que celui-ci n'a pu être mis en oeuvre que sur des périodes brèves liées aux grands évènements et que, pour l'essentiel, une seule solution d'intelligence artificielle a pu réellement être testée.

Certains résultats ont cependant été jugés prometteurs par les principaux acteurs concernés, comme en témoigne le fait, souligné par la mission d'information précitée, que l'ensemble des utilisateurs ont plaidé pour la pérennisation du dispositif ou, a minima, pour une prolongation de l'expérimentation.

2. Le projet de loi : une reconduction dans les mêmes termes de l'expérimentation, qui ne tenait pas compte des propositions d'améliorations formulées par la commission

Le présent article vise à reconduire, dans les mêmes termes, l'expérimentation de la vidéoprotection algorithmique jusqu'au 31 décembre 2027.

Il convient de relever qu'une telle mesure de reconduction de l'expérimentation avait été prévue par la loi n° 2025-379 du 28 avril 2025 relative au renforcement de la sûreté dans les transports, mais avait été censurée par le Conseil constitutionnel au motif qu'elle avait été adoptée selon une procédure contraire à l'article 45 de la Constitution^95(*).

Sur le fond, cette reconduction est tout à fait bienvenue : la commission des lois l'avait appelée de ses voeux au travers du rapport de la mission d'information précitée, considérant que les résultats de l'expérimentation n'étaient pas suffisamment probants pour envisager une pérennisation ou un abandon.

Dans la mesure où la première expérimentation n'a pas pleinement donné satisfaction, la commission juge cependant qu'il serait regrettable de reconduire celle-ci dans les mêmes termes, sans s'efforcer d'en tirer les leçons. La nouvelle expérimentation, dans ces conditions, risquerait d'être aussi peu concluante que la première, ce d'autant plus que la période au cours de laquelle le dispositif serait de nouveau expérimenté, qui n'inclut pas d'évènement de l'ampleur des JOP, est peu susceptible de fournir une nouvelle occasion de le déployer sur une période significative.

Or, dans le cadre de ses travaux, la commission des lois avait identifié plusieurs contraintes juridiques qui mériteraient d'être levées pour favoriser le bon déploiement d'une nouvelle expérimentation, sans remettre en cause les garanties fondamentales du dispositif, au premier rang desquelles l'interdiction du recours à la biométrie ou à la reconnaissance faciale.

En particulier, le faible succès de l'expérimentation auprès des collectivités territoriales - seule une commune y a participé en deux ans - s'explique notamment par la limitation de l'autorisation d'accès aux signalements des traitements algorithmiques aux agents de police municipale. Cette condition pose en effet d'importantes difficultés opérationnelles pour les communes, la vocation principale des policiers municipaux étant d'être mobilisés sur la voie publique, à plus forte raison lors de grands évènements, et non dans des salles d'information.

Pour cette raison, l'amendement COM-23 que la commission des lois a adopté à l'initiative de son rapporteur permet d'autoriser l'accès aux signalements aux agents publics territoriaux dont la mission est précisément de visionner des images captées par des systèmes de vidéoprotection, agréés à cette fin par l'État dans les conditions prévues à l'article L. 132-14-1 du code de la sécurité intérieure. En pratique, ces agents ont le statut d'agents de surveillance de la voie publique (ASVP).

Cette évolution resterait assortie de plusieurs garanties. Tout d'abord, l'amendement prévoit que ces agents devront rester sous la supervision permanente d'au moins un policier municipal. En outre, conformément aux dispositions générales régissant l'expérimentation, ces agents devront être spécialement habilités et formés à cette fin.

En outre, cet amendement a permis de conforter le cadre d'évaluation du dispositif, qui avait pleinement donné satisfaction dans le cadre de la première expérimentation. Il tend ainsi à inscrire dans la loi les garanties d'indépendance de son comité d'évaluation.

Enfin, dans le même souci de donner pleinement sa chance à la nouvelle expérimentation, la commission des lois avait également préconisé d'autoriser son déploiement sur des périodes plus longues en dehors de grands évènements pour la sécurisation de zones présentant d'importants risques sécuritaires, ainsi que de donner davantage d'autonomie aux services utilisateurs pour le choix des solutions technologiques à tester, dans des conditions strictement encadrées. En raison des contraintes de recevabilité financière découlant de l'article 40 de la Constitution, ces mesures n'ont toutefois pas pu être introduites à l'initiative de la commission à ce stade de la procédure.

La commission considère que de telles évolutions sont de nature à permettre de tirer pleinement parti de la nouvelle expérimentation afin de pouvoir disposer, si celle-ci est concluante, d'un dispositif aussi performant et efficace que possible au moment des JOP des Alpes françaises de 2030

La commission a adopté l'article 35 ainsi modifié.

Article 36
Extension de l'obligation de raccordement aux réseaux publics de collecte des eaux usées applicable aux bateaux et des établissements flottants franciliens

En prévision de l'ouverture de nouvelles zones de baignades en eaux libres dans la Seine, l'article 36 étend à de nouvelles communes franciliennes l'obligation de raccordement à un réseau public de collecte des eaux usées applicable depuis 2018 aux péniches parisiennes.

La commission a relevé que les garanties qui avaient présidé à l'adoption de ce dispositif lors de l'examen de la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 avaient été intégralement conservées et a adopté cet article sans modification.

L'article 11 de la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 imposait aux bateaux et établissements flottants parisiens de se raccorder dans un délai de deux ans à un réseau public de collecte des eaux usées. Comme l'a rappelé la commission lors de l'examen de ce texte^96(*), les péniches ne sont en effet soumises à aucune obligation de raccordement équivalente à celle prévue pour les maisons et les immeubles^97(*).

L'objectif était d'améliorer substantiellement la qualité de l'eau de la Seine, dans la perspective de l'organisation de deux épreuves des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 dans le fleuve^98(*). Pour rappel, seules 150 des 400 péniches stationnant sur les quais parisiens étaient alors raccordées à un réseau public de collecte des eaux usées, contribuant à la dégradation de la qualité de l'eau du fleuve.

La réalisation des travaux de raccordement relevait de la responsabilité des propriétaires de péniche, de même que le paiement de la redevance d'assainissement^99(*). En vertu de sa compétence en matière d'assainissement des eaux usées^100(*), la ville de Paris était chargée de contrôler l'effectivité du raccordement et, en cas de carence et après mise en demeure, de procéder d'office aux travaux aux frais du propriétaire.

Si la commission avait relevé en 2018 que le coût ainsi mis à la charge des particuliers n'était pas négligeable, elle avait néanmoins approuvé le dispositif. Elle avait ainsi relevé que celui-ci était assorti de cinq garanties importantes : son application aux seules péniches stationnant sur un quai effectivement doté d'un réseau public de collecte des eaux usées, l'existence d'un délai de deux ans pour procéder au raccordement^101(*), la possibilité d'introduire des dérogations pour certaines catégories de péniche par un arrêté du ministre chargé des transports ainsi que l'exemption accordée aux bateaux de transport de marchandises. La ville de Paris s'était par ailleurs engagée à ce qu'une aide financière soit apportée aux propriétaires de péniches concernés.

Article 11 de la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024

« À Paris, les bateaux et établissements flottants au sens de l'article L. 4000-3 du code des transports qui produisent des eaux usées domestiques ou assimilées domestiques et qui stationnent le long d'un quai équipé d'un réseau public de collecte disposé pour recevoir ces eaux usées se raccordent à ce réseau dans un délai de deux ans à compter de la mise en service du réseau public de collecte, ou dans un délai de deux ans à compter de la publication de la présente loi si le réseau est déjà mis en service à cette date.

« Un arrêté du ministre chargé des transports détermine les catégories de bateaux et établissements flottants auxquelles l'autorité administrative peut accorder des dérogations aux dispositions prévues au premier alinéa du présent article.

« Les équipements nécessaires pour amener les eaux usées à la partie publique du branchement sont à la charge exclusive des propriétaires des bateaux et établissements flottants et doivent être maintenus en bon état de fonctionnement par ces propriétaires.

« La Ville de Paris contrôle l'effectivité des raccordements et leur qualité d'exécution et peut également contrôler leur maintien en bon état de fonctionnement.

« Faute par le propriétaire du bateau ou de l'établissement flottant de respecter les obligations édictées aux premier et troisième alinéas, la Ville de Paris peut, après mise en demeure, procéder d'office et aux frais de l'intéressé aux travaux nécessaires au respect de ces obligations.

« Les agents de la Ville de Paris ont accès aux bateaux et établissements flottants mentionnés au premier alinéa pour l'application des quatrième et cinquième alinéas.
Les dispositions des articles L. 2224-12-2 et L. 2224-12-3 du code général des collectivités territoriales relatives à la redevance d'assainissement s'appliquent aux propriétaires de bateaux et d'établissements flottants mentionnés au premier alinéa du présent article.

« Tant que le propriétaire du bateau ou de l'établissement flottant ne s'est pas conformé aux obligations prévues aux premier et troisième alinéas, il est astreint au paiement d'une somme au moins équivalente à la redevance qu'il aurait payée au service public d'assainissement si son bateau ou son établissement flottant avait été raccordé au réseau, et qui peut être majorée dans une proportion fixée par le conseil de Paris dans la limite de 100 %.

« Les sommes dues par le propriétaire du bateau ou de l'établissement flottant en vertu du huitième alinéa sont recouvrées comme en matière de contributions directes.

« Les réclamations sont présentées et jugées comme en matière de contributions directes.

« Le présent article ne s'applique pas aux bateaux de transport de marchandises.

Selon l'étude d'impact, cette mesure « a été un réel vecteur d'accélération de la politique public [de raccordement] et a permis de mobiliser les parties prenantes concernées et d'éviter les rejets à proximité des sites d'épreuves des JOP de Paris 2024 »^102(*).

En outre, « les perspectives d'ouverture de nouveaux sites de baignade pérennes en Seine, héritage des jeux Olympiques et Paralympiques 2024, imposent de supprimer localement tous les rejets d'eaux usées non traitées directement dans le milieu naturel ». De nouveaux sites de baignade en eaux libres devraient en effet être aménagés dans les départements des Hauts-de-Seine et de Seine-Saint-Denis, imposant l'extension du périmètre de l'obligation de raccordement de communes situées en aval hydraulique de la Seine. L'étude d'impact en identifie quinze, toutes situées entre Paris et l'Île Saint-Denis^103(*). Or, seul un faible nombre des 683 bateaux et établissements flottants stationnant sur ce bras de Seine serait aujourd'hui raccordé à un réseau de collecte publique des eaux usées.

Dans ce contexte, l'article 36 prévoit d'étendre cette obligation aux bateaux stationnant dans les communes situées en aval hydraulique de Paris précitées. De la même manière que le dispositif adopté en 2018, le raccordement devrait être effectué dans un délai de deux ans^104(*). La mesure s'étendrait par ailleurs aux péniches non desservies par un réseau public de collecte lorsqu'un dispositif public alternatif de collecte est disponible. Dans cette hypothèse, les propriétaires de péniches concernés seraient tenus de stocker temporairement à bord ou à terre les eaux usées, avant le recours à un service de collecte des eaux usées par bateaux ou par camions.

Si l'article 36 procède ensuite aux adaptations rédactionnelles nécessaires à l'extension du dispositif à d'autres péniches et collectivités territoriales que la Ville de Paris, il ne modifie pas sur le fond les autres dispositions de l'article 11 de la loi du 26 mars 2018.

Par cohérence avec la position adoptée en 2018, la commission a accepté le dispositif proposé. Les garanties ayant présidé à l'adoption du dispositif en 2018 ont de fait été conservées, en particulier l'existence préalable d'un réseau public de collecte ou, désormais, d'un dispositif public alternatif de collecte. Elle relève par ailleurs que cet article ne saurait avoir pour effet de créer une obligation de création d'un dispositif public de collecte à la charge des collectivités territoriales concernées, l'obligation ne s'appliquant qu'aux bateaux stationnant sur un quai effectivement équipé.

Selon l'étude d'impact, les propriétaires concernés pourront enfin bénéficier d'une aide forfaitaire de l'Agence de l'eau Seine-Normandie d'un montant de 5 000 euros pour les particuliers et de 40 % à 60 % pour les activités économiques.

Au bénéfice de ces éléments, la commission a adopté l'article 36 sans modification.

La commission a adopté l'article 36 sans modification.

Article 37
Homologation des peines d'emprisonnement pour dopage en Polynésie française

L'article 37 procède à l'homologation de peines d'emprisonnement pour dopage prévues par la loi du pays en Polynésie française, conformément au cadre organique applicable à cette collectivité.

La commission des lois a adopté cet article sans modification.

La loi du pays n° 2024-36 du 26 décembre 2024 relative à la lutte contre le dopage adoptée par l'Assemblée de Polynésie française, qui s'inscrit dans la continuité d'une convention tripartite signée entre l'État, la Polynésie française et l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD) le 25 novembre 2021, a procédé à la refonte de certaines dispositions relative à la répression du dopage.

Les articles LP. 47 et LP. 48 de cette loi, en particulier, reproduisent sous réserve d'adaptations les dispositions prévues aux articles L. 232-25 et L. 232-26 du code du sport, qui répriment en particulier :

- l'opposition aux fonctions de préleveur antidopage dans le cadre d'un contrôle ;

- la détention, sans raison médicale dûment justifiée, d'une ou des substances ou méthodes interdites par la réglementation antidopage ;

- la prescription, l'administration, l'application, la cession ou l'offre aux sportifs, sans raison médicale dûment justifiée, de ces substances, ou la facilitation de leur utilisation ou l'incitation à leur usage ;

- la production, la fabrication, l'importation, l'exportation, le transport, la détention ou l'acquisition, aux fins d'usage par un sportif, sans raison médicale dûment justifiée, d'une ou de ces substances ou méthodes ;

- la falsification, la destruction ou la dégradation de tout élément relatif au contrôle, à l'échantillon ou à l'analyse.

L'ensemble de ces infractions sont passibles d'une peine d'emprisonnement.

Or, l'article 21 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, prise pour l'application de l'article 74 de la Constitution, prévoit que si cette collectivité peut assortir les infractions aux lois du pays de peines d'emprisonnement, celles-ci ne doivent pas excéder la peine maximum prévue par les lois nationales pour les infractions de même nature, et que leur application est soumise à leur homologation préalable par la loi nationale.

En l'espèce, les peines prévues par les articles LP. 47 et LP. 48 de la loi du pays précitée sont identiques à celles prévues par les dispositions équivalentes du code du sport.

Le présent article peut donc valablement procéder à leur homologation.

La commission a adopté l'article 37 sans modification.

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* ¹⁰ CE, Assemblée générale, avis, 6 mars 1986, n° 339710, Eurodisney

* ¹¹ Conseil constitutionnel, décision n° 2004-506 DC du 2 décembre 2004, Loi de simplification du droit, cons. 32.

* ¹² Article 52.2.

* ¹³ Article 6 de la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.

* ¹⁴ Voir article 151 de la loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

* ¹⁵ Voir articles L. 4253-1 et suivants du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁶ Voir l'article 81 de la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017.

* ¹⁷ À titre de comparaison, les recettes de billetterie sont évaluées à 262 M€ pour les JOP d'hiver 2030, contre les 1,2 Md€ qui avaient été anticipés pour les JOP d'été 2024.

* ¹⁸ Alors que les JOP Paris 2024 ont dégagé un surplus de 76 millions d'euros.

* ¹⁹ Étude d'impact, p. 77.

* ²⁰ Il doit par ailleurs être relevé que la société de livraison des ouvrages olympiques Alpes 2030 relève de plein droit de la compétence de la Cour des comptes, en sa qualité d'établissement public et commercial et au titre de l' article L. 111-3 du code des juridictions financières.

* ²¹ Article R. 133-1 du code des juridictions financières.

* ²² Étude d'impact, pp. 77-78.

* ²³ Cour des comptes, Rapports au Parlement sur l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques de Paris 2024, Janvier 2023 et Juillet 2023.

* ²⁴ Article 3 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.

* ²⁵ Article 17 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.

* ²⁶ Article 30 de la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.

* ²⁷ Voir les articles L. 123-1 et suivants du code de l'environnement.

* ²⁸ Article L. 123-19 du code de l'environnement.

* ²⁹ Voir par exemple la décision du Conseil constitutionnel, n° 2023-851 DC du 21 juin 2023 à propos de la loi n° 2023-491 du 22 juin 2023 relative à l'accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes.

* ³⁰ Loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.

* ³¹ Décret n° 2022-191 du 16 février 2022 portant application de l'ordonnance n° 2019-207 du 20 mars 2019 et relatif aux véhicules autorisés à circuler sur les voies et portions de voies réservées pour les jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.

* ³² Décret n° 2022-786 du 4 mai 2022 fixant la liste des voies et portions de voies réservées à certains véhicules pour les jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.

* ³³ Définie par l'arrêté du 31 juillet 2023 relatif à l'expérimentation d'une signalisation relative aux voies et portions de voies réservées à certains véhicules pour les jeux Olympiques et Paralympiques de Paris en 2024.

* ³⁴ Article 35 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités.

* ³⁵  Rapport n° 262 (2017-2018) de Muriel Jourda sur le projet de loi relatif à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024, 31 janvier 2018.

* ³⁶ En revanche, dans la métropole de Lyon, la police de la circulation est exercée par le président du conseil de la métropole pour l'ensemble des voies mentionnées à l'article L. 2213-1, sous réserve des pouvoirs dévolus au préfet (5. Du I de l'article L. 3642-2 du CGCT).

* ³⁷ Notamment par analogie avec ce qu'a jugé le Conseil d'État s'agissant de la cession du titre (CE, 18 septembre 2015, Société Prest'air, n° 387315, T. Sur le régime de la sous-occupation domaniale : P.-M. Murgue-Varoclier, Le sous-occupant du domaine public : RFDA 2020, p. 59.

* ³⁸ Ordonnance n° 2017-562 du 19 avril 2017 relative à la propriété des personnes publiques.

* ³⁹ Aux termes du paragraphe 1 de l'article 12 de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur : « Lorsque le nombre d'autorisations disponibles pour une activité donnée est limité en raison de la rareté des ressources naturelles ou des capacités techniques utilisables, les États membres appliquent une procédure de sélection entre les candidats potentiels qui prévoit toutes les garanties d'impartialité et de transparence, notamment la publicité adéquate de l'ouverture de la procédure, de son déroulement et de sa clôture ».

* ⁴⁰ Dans un arrêt College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort contre X BV et Visser Vastgoed Beleggingen BV contre Raad van de gemeente Appingedam du 30 janvier 2018 (n° C-360/15 et C-31/16), la CJUE a précisé que les dispositions de l'article 12 de la directive « services » « s'appliquent également à une situation dont tous les éléments se cantonnent à l'intérieur d'un seul État membre ».

* ⁴¹  Rapport n° 262 (2017-2018) de Muriel Jourda sur le projet de loi relatif à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024, 31 janvier 2018.

* ⁴² L'article 34 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite « Sapin 2 », autorisait le Gouvernement à prendre « Toute mesure relevant du domaine de la loi tendant à moderniser et simplifier (...) : 1° Les règles d'occupation et de sous-occupation du domaine public, en vue notamment de prévoir des obligations de publicité et de mise en concurrence préalable applicables à certaines autorisations d'occupation et de préciser l'étendue des droits et obligations des bénéficiaires de ces autorisations (...) ».

* ⁴³ Tribunal des conflits, 10 juillet 1956, Société des steeple-chases de France, n° 1553, Rec. Solution réaffirmée sous l'empire du CG3P : Tribunal des conflits, 14 mai 2012, Mme Gillet, n° C3836, Rec.

* ⁴⁴ Voir notamment T. Vaseux, Les contrats de sous-occupation du domaine public doivent-ils être précédés d'une procédure de sélection préalable ? : JCP A 2019, p. 2177 ; Ch. Roux, Mise en concurrence des titres domaniaux : JCl. Contrats et Marchés Publics, fasc. 514, 18 janv. 2021, n° 47 et s ; P.-M. Murgue-Varoclier, Le sous-occupant du domaine public ; op. cit. ; C. Maugüe et P. Terneyre, Ordonnance domaniale : un bel effort pour la modernisation du CGPPP ! : AJDA 2017 A. Patino-Martin, L'obligation de mise en concurrence des titres de sous-occupation du domaine public à l'épreuve du contentieux, JCP A 2022, p. 2255.

* ⁴⁵ Article 4 de la loi n° 2019-812 du 1^er août 2019 relative à la création de l'Agence nationale du sport et à diverses dispositions relatives à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.

* ⁴⁶ Exposé sommaire de l'amendement AC 56 déposé par les membres du groupe La France insoumise et adopté par la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale.

* ⁴⁷ L'État, ses établissements publics, les collectivités territoriales, les offices publics de l'habitat mentionnés à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation pour les logements à usage locatif aidés par l'État et réalisés par ces organismes et leurs groupements, les organismes privés mentionnés à l'article L. 124-4 du code de la sécurité sociale, ainsi que leurs unions ou fédérations, les organismes privés d'habitations à loyer modéré, mentionnés à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation, ainsi que les sociétés d'économie mixte, pour les logements à usage locatif aidés par l'État et réalisés par ces organismes et sociétés.

* ⁴⁸ Article L. 2113-10 du code de la commande publique.

* ⁴⁹ Cette disposition a été introduite par la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « Grenelle II ».

* ⁵⁰ CAA, Nancy, 5 août 2004, M. Delrez c/ commune de Metz, n° 268610.

* ⁵¹ TA Orléans, 28 juillet 1994, Conseil régional de l'ordre des architectes de la région Centre, n° 94413.

* ⁵² Troisième alinéa de l'article L. 2171-2 du code de la commande publique.

* ⁵³ Article L. 2171-4 du code de la commande publique.

* ⁵⁴ Article L. 2171-5 du code de la commande publique.

* ⁵⁵ Article L. 2171-6 du code de la commande publique.

* ⁵⁶ Article 59 de la loi n°2019-791 du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance.

* ⁵⁷ Article 3 de l'ordonnance n° 2023-660 du 26 juillet 2023 pour faciliter la réparation et la reconstruction des équipements et bâtiments publics dégradés ou détruits au cours de troubles à l'ordre et à la sécurité publics de l'été 2023.

* ⁵⁸ Article 19 de la loi n° 2025-176 du 24 février 2025 d'urgence pour Mayotte.

* ⁵⁹ Article 17-1 de la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l'organisation des jeux olympiques et paralympiques de 2024.

* ⁶⁰ Étude d'impact du projet de loi d'urgence pour Mayotte.

* ⁶¹ Article R. 2162-2 du code de la commande publique.

* ⁶² Contribution écrite de la Solidéo.

* ⁶³ Ils y sont uniquement autorisés dans le cadre du régime spécifique des fouilles de sûreté pour l'accès aux zones portuaires et aéroportuaires réservées, avec le consentement des propriétaires des véhicules et sous le contrôle d'un officier de police judiciaire (articles L. 5332-15 et L. 6342-4 du code des transports).

* ⁶⁴ Étude d'impact, p. 294

* ⁶⁵ Voir Rapport d'information n° 671 (2024-2025) de Jacqueline Eustache-Brinio, « 25 propositions pour donner aux polices municipales les moyens de lutter contre l'insécurité du quotidien », 28 mai 2025, p. 63.

* ⁶⁶ Voir l'article L. 226-1 et le second alinéa de l'article L. 613-2 du code de la sécurité intérieure.

* ⁶⁷ Voir la décision du Conseil constitutionnel n° 2017-695 QPC du 29 mars 2018, cons. 27 : « Les dispositions contestées confèrent aux agents de la force publique la possibilité de se faire assister, pour la mise en oeuvre des palpations de sécurité et des inspections et fouilles de bagages, par des agents agréés exerçant une activité privée de sécurité. Ce faisant, le législateur a permis d'associer des personnes privées à l'exercice de missions de surveillance générale de la voie publique. Il résulte des dispositions contestées que ces personnes ne peuvent toutefois qu'assister les agents de police judiciaire et sont placées « sous l'autorité d'un officier de police judiciaire ». Il appartient aux autorités publiques de prendre les dispositions afin de s'assurer que soit continûment garantie l'effectivité du contrôle exercé sur ces personnes par les officiers de police judiciaire ».

* ⁶⁸ Voir le second alinéa de l'article L. 613-2 du code de la sécurité intérieure.

* ⁶⁹ Voir la décision du Conseil constitutionnel n° 2003-467 DC du 13 mars 2003, cons. 92 à 98.

* ⁷⁰ Voir le I de l'article L. 613-3 du code de la sécurité intérieure.

* ⁷¹ Voir la décision du Conseil constitutionnel n° 2003-467 DC du 13 mars 2003, cons. 92 à 98.

* ⁷² Étude d'impact, p. 294.

* ⁷³ Cour de cassation, chambre criminelle, 2024-01-16, n° 22-87.593, cons. 15.

* ⁷⁴ Conseil constitutionnel, décision n° 2021-817 DC du 20 mai 2021

* ⁷⁵ Conseil constitutionnel, décision n° 2011-625 DC du 10 mars 2011, cons. 18, 19, 65 et 66.

* ⁷⁶ Conseil constitutionnel, Décision n° 2025-878 DC du 24 avril 2025, cons. 6 (à propos de compétence des agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP pour procéder à l'inspection visuelle et à la fouille des bagages ainsi qu'à des palpations de sécurité, y compris en l'absence d'arrêté constatant des circonstances particulières liées à l'existence de menaces graves pour la sécurité publique ou d'arrêté instituant un périmètre de protection) ?

* ⁷⁷ Conseil constitutionnel, décision n° 2003-467 DC du 13 mars 2003, cons. 11.

* ⁷⁸ Article R. 6211-7 du code des transports.

* ⁷⁹ Article L. 6232-2 du code des transports.

* ⁸⁰ Article L. 6232-12 du code des transports.

* ⁸¹ Étude d'impact p. 303.

* ⁸² « Le Conseil d'État estime souhaitable de renforcer l'encadrement de cette interdiction de décollage en la réservant aux cas où le trouble que la personne qui en fait l'objet envisage de porter à l'ordre public revêt un caractère grave, et en précisant le lien qui existe entre cette interdiction de décollage et la violation projetée de l'interdiction de survol. Il considère qu'assortie de ces précisions, la disposition du projet de loi opère une conciliation équilibrée entre la prévention des atteintes graves à l'ordre public et la liberté d'aller et venir, protégée par les articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 (Conseil constitutionnel, décision n° 2003-467 DC, 13 mars 2003, point 8 ; décision n° 2022-835 DC, 21 janvier 2022, point 8), eu égard au motif impérieux de sécurité publique poursuivi, aux conditions posées pour y recourir et à la limitation de sa durée, et ne se heurte à aucun autre obstacle d'ordre constitutionnel ou conventionnel.

* ⁸³ Voir par exemple : Conseil constitutionnel, décision n° 2017-631 QPC, cons. 10.

* ⁸⁴ Conseil constitutionnel, décision n° 2003-467 DC, cons. 8 : « il appartient au législateur d'assurer la conciliation entre, d'une part, la prévention des atteintes à l'ordre public et la recherche des auteurs d'infractions, toutes deux nécessaires à la sauvegarde de droits et de principes de valeur constitutionnelle, et, d'autre part, l'exercice des libertés constitutionnellement garanties, au nombre desquelles figurent la liberté d'aller et venir et le respect de la vie privée, protégés par les articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 [...] ».

* ⁸⁵ La liste des fonctions concernées est détaillée à l'article R. 114-7 du code de la sécurité intérieure.

* ⁸⁶ Article 11 de la loi n° 2023-380 du 19 mai 2023 relative aux jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 et portant diverses autres dispositions

* ⁸⁷ Sauf si la personne consent à un placement sous surveillance électronique mobile en application de l'article L. 228-3 du code de la sécurité intérieure.

* ⁸⁸ Voir les commentaires des articles 31 et 32 pour la présentation du régime juridique des grands évènement ou rassemblements.

* ⁸⁹ Article 7.

* ⁹⁰ Voir le 2° de l'article L. 228-2 du code de la sécurité intérieure pour le régime applicable aux Micas.

* ⁹¹ Voir article L. 228-7 du code de la sécurité intérieure pour le régime applicable aux Micas.

* ⁹² Article L. 521-2 du code de justice administrative.

* ⁹³ Rapport du comité d'évaluation de l'expérimentation de traitements algorithmiques d'images légalement collectées au moyen de systèmes de vidéoprotection, janvier 2025.

* ⁹⁴  Rapport d'information n° 374 (2024-2025) fait par Françoise Dumont et Marie-Pierre de La Gontrie au nom de la commission des lois du Sénat, déposé le 19 février 2025

* ⁹⁵ Décision n° 2025-878 DC du 24 avril 2025.

* ⁹⁶  Rapport n° 262 (2017-2018) de Muriel Jourda sur le projet de loi relatif à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024, 31 janvier 2018.

* ⁹⁷ Articles L. 1331-1 à L. 1331-28 du code de la santé publique.

* ⁹⁸ Le 10 kilomètres en eaux vives et le triathlon.

* ⁹⁹ Et ce y compris en l'absence de raccordement, avec une possibilité pour la ville de Paris de majorer jusqu'à 100 % cette somme qui aurait été payée si la péniche avait été raccordée au réseau.

* ¹⁰⁰ Article L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁰¹ Ou de deux ans à compter de la création du réseau de collecte public des eaux usées.

* ¹⁰² Étude d'impact, p. 340.

* ¹⁰³ Issy-les-Moulineaux, Meudon, Boulogne-Billancourt, Sèvres, Saint-Cloud, Suresnes, Puteaux, Paris, Neuilly-sur-Seine, Levallois-Perret, Courbevoie, Villeneuve-la-Garenne, Clichy, Asnières-sur-Seine et l'Île Saint-Denis.

* ¹⁰⁴ Lorsqu'un dispositif de collecte préexiste. À défaut, le délai de mise en conformité est fixé à deux ans à compter de la mise en service du réseau public de collecte ou de la mise en place du dispositif public de collecte.