B. POUR 2026 LE POIDS DE LA COMPENSATION DES CHARGES DE SERVICE PUBLIC DE L'ÉNERGIE CONTINUE D'AUGMENTER POUR ATTEINDRE 13 MILLIARDS D'EUROS
Dans sa délibération précitée du 10 juillet 2025, la CRE a évalué le total des CSPE pour 2026 à 13 milliards d'euros, soit une nouvelle augmentation de 1,3 milliard d'euros (+ 11 %) par rapport au coût de ces charges au titre de l'année 2025.
Évaluation des CSPE au titre de l'année 2026
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après la délibération n° 2025-180 de la CRE du 10 juillet 2025
Comme évoqué supra, jusqu'en 2024, l'ensemble des CSPE étaient financées par des crédits budgétaires inscrits sur le programme 345. Moyennant certains ajustements, il existait ainsi une correspondance entre l'évaluation de ces charges réalisées chaque année par la CRE et les montants de crédits proposés en projet de loi de finances sur le programme 345.
Depuis 2025, le financement de certaines charges par l'affectation de fractions de produits fiscaux, plutôt que par des crédits budgétaires, explique l'écart qui est désormais constaté entre la délibération de la CRE relative à l'évaluation des CSPE et les crédits inscrits en projet de loi de finances sur le programme 345.
Ainsi, en 2025, à compter du 1er août, la quasi-totalité des charges relatives au mécanisme de soutien en faveur des ZNI, hormis pour les territoires de Saint-Martin et Saint-Barthélemy, est-elle financée par l'affectation d'une fraction du produit de l'accise sur les énergies appliquée aux consommations de combustibles de chauffage et d'électricité. Aussi, par simple effet de périmètre, ce phénomène a-t-il conduit à réduire de 1,5 milliard d'euros les dépenses du programme 345 en 2025. À compter du 1er mai 2026, l'article 42 du présent projet de loi de finances prévoit que les charges relatives au soutien de l'injection de biométhane et à la cogénération seront financées par l'affectation d'une fraction du produit de l'accise sur les énergies appliquées aux carburants. Les effets de périmètre induits par cette mesure conduisent ainsi à réduire de 1,1 milliard d'euros (793 millions d'euros pour l'injection de biométhane et 334 millions d'euros pour la cogénération) en 2026 les crédits inscrits sur le programme 345. Par ailleurs, la fiscalisation du financement du dispositif de péréquation tarifaire de l'électricité en ZNI s'appliquant désormais sur l'ensemble de l'année 2026, il génère sur cet exercice un nouvel effet de périmètre à hauteur de 1,7 milliard d'euros par rapport à 202560(*) et de 2,9 milliards d'euros par rapport à 202461(*).
Charges de service public de l'énergie (CSPE) financées par des crédits du programme 345 « Service public de l'énergie » (2025-2026)
(en millions d'euros)
|
2025 |
2026 |
Variation 2025-2026 |
|
|
09- Soutien aux énergies renouvelables électriques en métropole continentale |
4 398,5 |
7 250,8 |
+ 64,8 % |
|
10- Soutien à l'injection de biométhane |
1 818,5 |
533,5 |
- 70,7 % |
|
11- Solidarité avec les zones non interconnectées au réseau métropolitain |
1 840,0 |
114,0 |
- 93,8 % |
|
12- Soutien à la cogénération au gaz naturel et autres moyens thermiques |
588,1 |
315,3 |
- 46,4 % |
|
13- Soutien aux effacements de consommation |
187,0 |
146,6 |
- 21,6 % |
|
14- Dispositions sociales pour les consommateurs en situation de précarité énergétique |
39,8 |
36,3 |
- 8,8 % |
|
15- Frais divers |
0,0 |
0,0 |
- |
|
17-Mesures exceptionnelles de protection des consommateurs |
336,6 |
33,5 |
- 90,0 % |
|
18-Soutien hydrogène |
0,0 |
13,3 |
- |
|
Total programme |
8 571,4 |
8 443,2 |
- 1,5 % |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires et délibérations de la CRE
Si les différents effets de périmètre présentés supra conduisent à réduire les crédits inscrits sur le programme 345, à périmètre constant, les CSPE constituent une charge en très forte augmentation pour l'État. Ainsi, entre 2024 et 2026, d'après les prévisions de la CRE et hors dispositifs exceptionnels de soutien aux consommateurs dans le cadre de la crise des prix de l'énergie, le coût total pour l'État des CSPE, qu'elles soient financées par crédits budgétaires ou par des affectations de fiscalité, pourrait-il augmenter de 5,9 milliards d'euros (+ 83 %), passant de 7,1 milliards d'euros à 13,0 milliards d'euros. Du fait des effets de périmètres décrits supra, en 2026, seuls 8,4 milliards de ces sommes, soit 65 % des CSPE, seraient financés par des crédits budgétaires du programme 34562(*).
Charges de service public de l'énergie (CSPE) hors mesures de soutien exceptionnelles aux consommateurs en réponse à la crise des prix de l'énergie (2020-2026)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les délibérations de la CRE
Cette augmentation s'explique principalement par la hausse du coût du soutien aux énergies renouvelables électriques en métropole continentale (voir infra) qui résulte elle-même de deux phénomènes, d'une part la baisse des prix sur les marchés de gros de l'électricité et l'augmentation des volumes d'électricité produite soutenus.
Il est à noter que, comme en 2025, un montant nul est indiqué à l'action 15 « Frais divers » dans le projet annuel de performances 2026 du programme 345. Cette situation résulte de l'affectation à l'État, depuis 2024, du complément de prix Arenh estimée pour 2026 à 110,3 millions d'euros. Cette recette, correspondant à une compensation négative de CSPE, est imputée sur cette action 15 conduisant à porter son montant à 0 puisque les frais supportés par celle-ci ne devraient s'élever qu'à 19,2 millions d'euros. Le différentiel de 90,4 millions d'euros a été imputé en déduction des crédits affectés à l'action 09 destinée à financer le soutien à la production d'électricité à base d'énergie renouvelable en métropole. En pratique, ce complément de prix est déduit des compensations de charges dues par l'État à la société Électricité de France (EDF).
Comme l'illustre le graphique ci-dessous, 34 % des 13 milliards d'euros de compensations prévisionnelles dues par l'État au titre de l'année 2026, soit 4,4 milliards d'euros, seraient versés aux seuls producteurs photovoltaïques.
Répartition des compensations pour charges
de service public pour 2026
d'après la
délibération de la CRE
du 10 juillet 2025
(en millions d'euros et en pourcentages)
Source : commission des finances du Sénat, d'après la délibération n° 2025-180 de la CRE du 10 juillet 2025
1. Le coût pour l'État des mécanismes de soutien à la production d'énergies renouvelables électriques devrait augmenter de 4,8 milliards d'euros entre 2024 et 2026
Les dépenses de soutien aux énergies renouvelables (EnR) électriques continentales portées par l'action 09 « Soutien aux énergies renouvelables électriques en métropole continentale » du programme 345 financent les compensations versées aux producteurs d'électricité à base d'énergies renouvelables prévues dans le cadre des contrats de soutien de type obligation d'achat ou complément de rémunération.
Après la période inédite en 2022 et 2023 durant laquelle les dispositifs de soutien ont généré des recettes exceptionnelles pour l'État (voir supra), depuis 2024, ces mécanismes sont redevenus une charge nette substantielle et croissante pour ce dernier. Ainsi, d'après les prévisions de la CRE, leur coût pour l'État devrait-il progresser de 4,8 milliards d'euros entre 2024 et 2026 (+ 164 %) pour s'établir à 7,7 milliards d'euros au titre de ce dernier exercice.
Évolution des charges de service public de
l'énergie relatives au soutien
à la production
d'énergies renouvelables en métropole
(action 09)
entre 2020 et 2026
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les délibérations de la CRE
Sur les 7,7 milliards d'euros évalués par la CRE au titre de 2026, 4,4 milliards d'euros, soit 57 % du total, résulteraient des soutiens à la production d'électricité d'origine photovoltaïque.
En 2025, par des mesures d'ordre réglementaire, le Gouvernement a apporté différents ajustements aux dispositifs de soutien destinés aux petites installations photovoltaïques sur bâtiment, inférieures à 500 kilowatts crête (kWc). Par un arrêté modificatif publié le 26 mars 202563(*), le Gouvernement a ainsi modifié l'arrêté tarifaire du 6 octobre 202164(*), dit « S21 », qui encadre les dispositifs de soutien concernés. Cette évolution a conduit à ajuster le niveau des tarifs d'achat ainsi que des primes à l'installation. Il a également prévu que le soutien aux installations dont la puissance excède 100 kWc fasse l'objet d'appels d'offres et non plus d'un système de guichet. Ce-faisant, le Gouvernement est en mesure de maîtriser les volumes soutenus.
Selon la DGEC, sans ces évolutions réglementaires, les contrats de soutien destinés aux installations d'une puissance comprise entre 100 et 500 kWc signés en 2025 auraient pu entraîner des engagements de soutiens estimés à 5 milliards d'euros sur 20 ans en prenant pour hypothèse des prix de marché de 50 euros par MWh. Grâce à la réforme, ces engagements auraient été ramenés à 4 milliards d'euros, soit une économie estimée pour l'État d'environ 1 milliard d'euros sur 20 ans. Cette estimation reste néanmoins très hypothétique puisqu'elle dépend des hypothèses d'évolution des prix de l'électricité sur les marchés de gros.
Afin de réduire les épisodes de prix négatifs sur les marchés de gros de l'électricité, l'article 175 de la loi de finances pour 202565(*) prévoyait quant à lui d'organiser l'arrêt de la production de centrales de production d'électricité renouvelable au cours de ces épisodes. L'arrêté d'application de cette mesure est actuellement en phase de consultations et devrait être publié prochainement pour une entrée en vigueur en avril 2026. En année pleine, la DGEC estime que cette mesure pourrait réduire d'un peu plus de 25 millions par an le coût pour l'État des compensations de charges de service public de l'énergie.
2. Le coût du soutien à l'injection de biométhane continue d'augmenter de façon très dynamique
En matière de gaz naturel, le biométhane constitue la principale source d'énergie renouvelable, raison pour laquelle l'État soutient financièrement son injection dans les réseaux de transport et de distribution de gaz naturel. Les fournisseurs de gaz naturel sont tenus de conclure des contrats d'achat de biométhane produit par les installations éligibles à l'obligation d'achat. L'application de ces contrats génère un surcoût, qui correspond à la différence entre le prix d'acquisition du biométhane et le prix moyen constaté sur le marché de gros du gaz naturel ainsi qu'aux coûts de gestion du dispositif. Dans ce type de contrats de soutien, c'est ce surcoût que l'État compense au titre du mécanisme des CSPE.
Évolution du coût budgétaire
des soutiens à l'injection du
biométhane
(2018-2026)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les délibérations de la CRE
En 2026, d'après la délibération de la CRE publiée le 10 juillet dernier, le coût pour l'État des dispositifs de soutien à l'injection de biométhane pourrait dépasser les 1,3 milliard d'euros, soit une augmentation de presque 200 millions d'euros en un an et une multiplication par plus de 20 depuis 2018.
D'après le projet annuel de performances pour 2026 du programme 345, cette augmentation extrêmement significative s'explique principalement par le développement de la filière et l'augmentation des volumes de biométhane soutenus. En effet, alors qu'en 2018, 73 unités de méthanisation injectaient du biométhane dans les réseaux de gaz naturel, pour une capacité raccordée de 1,5 TWh par an, au 31 mars 2025, 753 installations de production de biométhane sont raccordées aux réseaux de transport et de distribution, pour une capacité cumulée de 14,3 TWh par an.
Ce développement de la filière résulte notamment des objectifs ambitieux fixés par la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) 2019-202866(*) : 6 TWh de biométhane injectés en 2023, et entre 14 et 22 TWh en 2028. Le projet annuel de performance du programme 345 précise qu'à la fin du premier trimestre 2025, 637 projets nouveaux étaient « en file d'attente » pour une capacité de 15,5 TWh par an.
Déjà, entre 2018 et 2020, les crédits consacrés au soutien public à cette filière avaient fortement augmenté, faisant craindre un emballement comparable à la situation observée à la fin de la première décennie des années 2000 concernant les contrats d'obligation d'achat d'électricité d'origine photovoltaïque. Dès 2018, la CRE avait alerté l'État sur les niveaux excessifs de rentabilité de la filière mais ce n'est qu'à la fin de l'année 2020 que celui-ci est intervenu. L'arrêté du 23 novembre 202067(*) avait ainsi révisé le dispositif de soutien au biométhane afin de tenir compte de la maturité atteinte par la filière et de l'évolution des coûts de production. Cet arrêté a réduit le tarif d'achat, prévu sa dégressivité trimestrielle et renforcé les conditions d'accès aux contrats. Ces évolutions avaient pour objectif de limiter la rémunération moyenne des capitaux investis à environ 7 %. Pour tenir compte de l'inflation des coûts de construction pour les nouvelles installations, le tarif d'achat de biométhane a ensuite été revalorisé par un nouvel arrêté tarifaire du 10 juin 202368(*).
Comme précisé supra, l'article 42 du présent projet de loi de finances prévoit qu'à compter du 1er mai 2026 les charges relatives au soutien à l'injection de biométhane soient désormais financées par l'affectation d'un produit de l'accise sur les énergies. Aussi, le projet annuel de performances du programme 345 ne prévoit-il d'inscrire que 533,4 millions d'euros à l'action 10 « Soutien à l'injection de biométhane » correspondant à l'évaluation du coût des compensations dues au titre des quatre premiers mois de l'année.
3. En 2026, le coût de la péréquation tarifaire en faveur des consommateurs des zones non interconnectées (ZNI) devrait représenter 3 milliards d'euros
Les coûts de production d'électricité en Corse ainsi que dans les départements, régions et territoires d'outre-mer sont sensiblement supérieurs à ceux de la métropole continentale. Aussi, au nom de la solidarité nationale, les consommateurs de ces ZNI bénéficient d'une péréquation tarifaire : les surcoûts des opérateurs historiques des ZNI font l'objet d'une compensation par l'État.
Jusqu'au 31 juillet 2025, la compensation des charges de service public résultant de cette péréquation tarifaire était entièrement financée au moyen de crédits budgétaires retracés par l'action 11 « Soutien dans les zones non interconnectées au réseau métropolitain » du programme 345.
Comme indiqué supra, hormis s'agissant des territoires de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, l'article 20 de la loi de finances pour 2025 a prévu de financer ces charges par l'affectation d'une fraction du produit de l'accise sur les énergies. Aussi, si d'après la CRE le total de ces charges devrait-il représenter 3 milliards d'euros en 2026, 114 millions d'euros de crédits budgétaires sont prévus sur le programme 345 à cet effet, destinés aux seuls territoires de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.
Évolution du coût du soutien aux ZNI (2017-2026)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les délibérations de la CRE
4. À compter du 1er mai 2026, le projet de loi de finances prévoit de financer les charges relatives au dispositif de soutien à la cogénération par l'affectation d'une fraction du produit de l'accise sur les énergies appliquée aux consommations de carburants
La cogénération correspond à la production combinée de chaleur et d'électricité par des installations fonctionnant au gaz naturel. Pour la soutenir, l'État obligeait EDF et les entreprises locales de distribution d'électricité (ELD) à conclure des contrats d'obligation d'achat ou de complément de rémunération avec les installations de cogénération à haute performance énergétique de moins de 12 MW. En contrepartie, il s'est engagé à compenser aux distributeurs d'électricité l'intégralité des surcoûts.
Le dispositif de soutien à la cogénération a été abrogé en 2021 conformément aux stipulations d'un décret du 21 août 202069(*). Depuis cette date, les installations de cogénération à partir de gaz naturel ne sont plus éligibles à un soutien et aucune nouvelle demande de contrat ne peut donc être acceptée.
Aussi, la puissance et l'énergie produite soutenues doivent progressivement diminuer au fur et à mesure de l'arrivée à échéance des contrats. D'après la délibération de la CRE, la puissance soutenue devrait ainsi baisser de 0,9 gigawatt (GW) entre 2024 et 2026 pour s'établir à 1,2 GW.
D'après la CRE, en 2026, les charges relatives au soutien à la cogénération pourraient s'élever à 649 millions d'euros, en baisse de 68 millions d'euros par rapport à l'année précédente et de 10 millions d'euros par rapport à la situation qui prévalait en 2022, avant que les effets de la crise des prix de l'énergie ne se répercutent sur les CSPE.
Évolution du coût budgétaire
des soutiens à la cogénération
(2020-2026)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les délibérations de la CRE
Néanmoins, dans la mesure où l'article 42 du présent projet de loi de finances prévoit de financer ces charges par une affectation de fiscalité à compter du 1er mai 2026, seuls 315,3 millions d'euros ont été inscrits sur l'action 12 « Soutien à la cogénération au gaz naturel et autres moyens thermiques » du programme 345 pour l'année 2026.
5. Avec du retard par rapport au calendrier initialement annoncé, les premiers lauréats du mécanisme de soutien à la production d'hydrogène décarboné pourraient être annoncés en 2026
Créée en 2023, l'action 18 « Soutien hydrogène », a vocation à porter les crédits relatifs à un dispositif de soutien à la production d'hydrogène décarboné par lequel la puissance publique compenserait au producteur, sur une période de 15 ans, une partie de la charge liée à la différence de coût de production entre de l'hydrogène décarboné et de l'hydrogène produit à partir de combustibles fossiles. L'objectif poursuivi est celui d'un déploiement à horizon 2029 d'une production d'hydrogène décarboné soutenue pour une puissance de 1 GW d'électrolyse.
Alors que le lancement d'un premier appel d'offres était à l'origine prévu dès 2023, ce dispositif a pris du retard. Un premier appel à candidatures a finalement été lancé au mois de décembre 2024 pour une puissance de 200 MW. 16 candidats ont été retenus par la DGEC pour participer à une phase de dialogue concurrentiel destinée à préciser les paramètres du cahier des charges qui a ensuite été soumis à l'avis de la CRE. D'ici la fin de l'année 2025, la DGEC doit publier ce cahier des charges pour que les candidats ayant participé au dialogue concurrentiel puissent déposer leurs offres.
Après la conclusion d'une convention de mandant entre elle et la DGEC, l'Ademe devra ensuite piloter ce dispositif. Cette convention est actuellement en cours de signature. Il est ainsi prévu qu'après instruction des différentes offres, l'Ademe classe les lauréats au début de l'année 2026. Ces derniers auraient ensuite six mois pour signer leurs contrats de soutien.
Outre les frais de gestion de l'Ademe, les premiers décaissements effectifs de ces aides n'interviendront qu'à compter du démarrage de la production d'hydrogène, environ trois à cinq ans après la signature des contrats, c'est-à-dire probablement pas avant 2029.
À l'origine, le projet de loi de finances pour 2025 prévoyait d'inscrire 692,5 millions d'euros en crédits d'autorisations d'engagement (AE) et 25 millions d'euros de crédits de paiement (CP) sur cette action 18. Dans le cadre de l'examen de ce projet de loi de finances pour 2025, afin de sincériser la budgétisation du programme 345 compte-tenu du retard pris dans la mise en oeuvre du mécanisme de soutien, le rapporteur avait pris l'initiative d'un amendement adopté par la commission des finances puis par le Sénat en séance publique prévoyant de réduire de 350 millions d'euros les AE et d'annuler l'ensemble des CP prévus en 2025. Cet amendement a été confirmé dans le texte issu de la commission mixte paritaire. Aussi, les crédits prévus par la loi de finances pour 2025, résultant des dispositions de l'amendement déposé par le rapporteur, se sont-ils établis à 342,5 millions d'euros en AE et 0 euros en CP. Compte-tenu du retard pris pour la mise en oeuvre du dispositif, les crédits d'AE ouverts en 2025 seront reportés en 2026 pour couvrir les engagements résultants de la contractualisation avec les lauréats du premier appel d'offres.
Pour 2026, le projet annuel de performance du programme 345 a prévu d'inscrire 500 millions d'euros d'AE, destinés à venir compléter les AE reportés de la gestion 2025, et 13,3 millions d'euros de crédits de CP.
6. En 2026, des dépenses résiduelles relatives aux dispositifs de soutien aux consommateurs mis en oeuvre dans le cadre de la crise des prix de l'énergie
Malgré la fin des différents dispositifs de soutien aux consommateurs d'électricité et de gaz mis en oeuvre dans le cadre de la crise des prix de l'énergie, 33,5 millions d'euros (AE=CP) sont encore prévus en 2026 sur l'action 17 « Mesures exceptionnelles de protection des consommateurs ».
Ces sommes résiduelles, résultant d'évaluations réalisées par la CRE dans le cadre de sa délibération du 10 juillet dernier précité, correspondent à des reliquats antérieurs à 2024 liés aux dispositifs de boucliers tarifaires individuels en faveur des consommateurs de gaz et d'électricité.
* 60 Montant correspondant aux sept premiers mois de l'année 2026 durant lesquels ces charges seront financées par l'affectation d'une fraction du produit de l'accise sur les énergies alors qu'ils étaient encore financés par des crédits du programme 345 en 2025.
* 61 Soit le montant total des CSPE relatifs au mécanisme de péréquation tarifaire en ZNI à l'exclusion des territoires de Saint-Barthélemy et Saint-Martin.
* 62 Contre 100 % en 2024.
* 63 Arrêté du 26 mars 2025 modifiant l'arrêté du 6 octobre 2021 fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations implantées sur bâtiment, hangar ou ombrière utilisant l'énergie solaire photovoltaïque, d'une puissance crête installée inférieure ou égale à 500 kilowatts telles que visées au 3° de l'article D. 314-15 du code de l'énergie et situées en métropole continentale.
* 64 Arrêté du 6 octobre 2021 fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations implantées sur bâtiment, hangar ou ombrière utilisant l'énergie solaire photovoltaïque, d'une puissance crête installée inférieure ou égale à 500 kilowatts telles que visées au 3° de l'article D. 314-15 du code de l'énergie et situées en métropole continentale.
* 65 Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.
* 66 Prévue par le décret n° 2020-456 du 21 avril 2020 relatif à la programmation pluriannuelle de l'énergie.
* 67 Arrêté du 23 novembre 2020 fixant les conditions d'achat du biométhane injecté dans les réseaux de gaz naturel.
* 68 Arrêté du 10 juin 2023 fixant les conditions d'achat du biométhane injecté dans les réseaux de gaz naturel.
* 69 Décret n° 2020-1079 du 21 août 2020 supprimant l'éligibilité au complément de rémunération et à l'obligation d'achat pour les installations de cogénération d'électricité et de chaleur valorisée à partir de gaz naturel.