Projet de loi de finances pour 2026 : Écologie, développement et mobilité durables

II. LES EFFECTIFS ET LE PATRIMOINE IMMOBILIER DU MINISTÈRE

A. LES OPÉRATEURS DE LA MISSION DOIVENT DAVANTAGE PARTICIPER À L'EFFORT DE RÉDUCTION DE L'EMPLOI PUBLIC

1. Un schéma d'emploi nul sur le programme 217 en 2025

Les dépenses « support » du ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires (MTECT), du ministère de la transition énergétique et du secrétariat d'État chargé de la mer sont retracées dans le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables » de la présente mission.

Les effectifs de ces trois ministères sont portés en quasi-totalité sur le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie et de la mobilité durables », à l'exception des effectifs de l'Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR), portés par le programme 235 « Sûreté nucléaire et radioprotection ».

Évolution du nombre d'ETPT sous plafond des MTE^11(*)/MCTRCT^12(*)
et ministère de la mer

(en ETPT)

Source : commission des finances du Sénat

En 2026, le plafond d'emploi de la mission s'élèverait à 36 268 ETPT, contre 36 584 ETPT en 2025. Cette hausse par rapport aux années 2021-2024 s'explique uniquement par le transfert l'année dernière des emplois de l'IRSN de la mission « Recherche et enseignement supérieur » à la mission « Écologie » dans le contexte de la création de l'Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection.

Si l'on retranche l'ASNR, c'est-à-dire si l'on ne considère que les effectifs portés par le programme 217, alors le plafond d'emploi demandé en 2026 est de 34 203 ETPT, contre 34 559 ETPT en 2025.

Cette diminution s'explique principalement par l'impact négatif des schémas d'emplois 2025 et 2026, à hauteur de - 228 ETPT, par le solde négatif des transferts (- 66 ETPT) et enfin par une correction technique (- 45 ETPT).

Le solde des transferts de - 66 ETPT est constitué de :

- 40 ETPT de transferts entrants, dont notamment + 34 ETPT au bénéfice de l'action 7 « Pilotage, support, audit et évaluations » en provenance du programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local » du ministère de l'économie dans le cadre de la rétrocession des gains de productivité sur les centres de gestion financière ;

- 106 ETPT de transferts sortants dont notamment - 77,5 ETPT depuis l'action 7 « Pilotage, support, audit et évaluations » vers le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local » du ministère de l'économie destiné à la création des centres de gestion financière (CGF).

La correction technique est de même nature que celle de l'année dernière : elle traduit la prise en compte de manière différée des conséquences sur le personnel du ministère de la transition écologique de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale (3DS).

Évolution du plafond d'emploi du programme 217
entre la LFI 2025 et le PLF pour 2026

(en ETPT)

Note : ce graphique ne portant que sur le programme 217, il n'inclut pas les ETPT de l'ASNR.

Source : commission des finances

Le schéma d'emploi du programme 217 en année pleine est négatif en 2026, tout comme il l'était en 2025. Les années 2023 et 2024, où il était positif, semblent ainsi faire office d'exception.

Solde du schéma d'emploi du programme 217

(en ETPT)

	2021	2022	2023	2024	2025	2026
Cat. A	- 32	- 6	+ 248	+ 347	- 16	0
Cat. B	- 414	- 124	+ 18	- 80	- 170	- 64
Cat. C	- 299	- 184	- 209	- 174	- 54	- 152
Total	- 745	- 314	+ 57	+ 104	- 240	- 216

Note : les chiffres pour 2025 et 2026 sont prévisionnels.

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire du rapporteur spécial

Le centre ministériel de gestion des personnels

La création du centre ministériel de gestion des personnels (CMGP) le 1^er juillet 2023 a permis d'améliorer le service rendu aux agents et aux services employeurs du pôle ministériel. Le regroupement au sein d'une même entité de l'ensemble des gestionnaires s'est accompagné de révisions de portefeuilles, en rapprochant au niveau des centres régionaux du CMGP la gestion administrative et la paie des fonctionnaires des deux principaux corps de la catégorie B et des contractuels en poste dans les services déconcentrés. L'organisation étant maintenant bien consolidée, des réflexions ont été engagées pour renforcer la performance du globale sans dégrader la qualité du service.

Depuis les premiers travaux en 2020 sur une meilleure efficacité de l'organisation de la gestion administrative et de la paie des agents du pôle ministériel, qui a conduit à créer le centre ministériel, les effectifs ont baissé de 40 agents. Cette année-là, les effectifs équivalent temps plein (ETP) des entités qui ont constitué plus tard le CMGP étaient les suivants :

- 175 pour le service de gestion (G) de la DRH ;

- 21 au sein de son bureau des pensions (BP) ;

- 3 au sein du service du pilotage (P) de la même direction ;

- et 250 dans les « pôles support intégrés » (PSI) des directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL).

Le CMGP comprenait donc un total de 449 ETP. Début 2025, ce total est passé à 407,7 ETPT, ce qui correspond donc un peu plus de 30 ETP en moins depuis 2020.

Il convient de souligner que, depuis sa création, le service a pris en charge de nouvelles activités (protection sociale complémentaire, paie des agents du ministère de l'agriculture affectés dans nos services) et a fait face aux évolutions de la réglementation (par exemple, la nouvelle réglementation sur les arrêts maladie ordinaires).

Source : réponses du secrétariat général du ministère de l'écologie au questionnaire du rapporteur spécial

2. Les opérateurs de la mission « Écologie » : un travail de rationalisation qui reste à accomplir

Les opérateurs de la mission voient leurs effectifs diminuer pour la première fois depuis 2021. Le plafond d'emploi des opérateurs de la mission (hors transports) demandé pour 2026 s'élève à 7 241 ETPT contre 7 273 ETPT en 2025. Toutefois, les effectifs des opérateurs restent encore en augmentation sur les cinq dernières années : ils ont progressé de 6 % entre 2021 et 2026, tandis qu'à l'inverse, le plafond d'emploi du ministère a diminué de 4 % sur la même période.

Comparaison de l'évolution du plafond d'emploi des opérateurs et du ministère de la transition écologique et la cohésion des territoires

(en ETPT)

Source : commission des finances

Cette progression des emplois des opérateurs s'explique non pas par une politique salariale déraisonnable de leur part, mais davantage à l'accroissement des missions qui leur ont été confiées. Cette hausse est d'ailleurs portée pour l'essentiel sur l'Office français de la biodiversité (OFB), dont les missions ont été étendues à la suite de la fusion de l'Agence française de la biodiversité (AFB) et de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), ainsi que par l'Ademe, qui s'est vu confier la gestion de nombreux programmes dans le sillage du plan de relance.

Cela ne signifie pas que la place de plus en plus importante prise par les opérateurs dans la conduite des politiques publiques ne soit pas problématique : la politique environnementale de l'État n'a pas été épargnée par la complexification de l'action publique, ainsi que par les doublons et les chevauchements de compétences.

La première conséquence est que les services déconcentrés rattachés directement aux ministères se sont retrouvés atrophiés. Les directions départementales des territoires (DDT) se trouvent désormais moins dotées en ingénierie publique que les délégations des opérateurs, alors pourtant que l'appui technique aux collectivités est censé être au coeur de leurs missions.

L'extension des missions s'est d'ailleurs parfois faite au détriment des opérateurs eux-mêmes. La dualité de l'OFB, entre détenteur principal de l'autorité sur la police de l'environnement et promoteur de la biodiversité, est souvent mal comprise, et peut rendre plus difficile l'exercice de ses compétences.

Face à cette situation, une commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État a été menée au premier semestre, présidée par le sénateur M. Pierre Barros, et rapportée par l'auteur du présent rapport. La commission d'enquête a publié ses conclusions le 1^er juillet dernier, et propose notamment de « revoir tous les cinq ans, au moyen d'une évaluation systématique, la pertinence du maintien des agences existantes et de chacune de leurs principales missions » (recommandation n° 3) et de « faire de la préfecture la voie d'accès unique à l'offre de l'État et de ses agences en matière d'ingénierie territoriale » (recommandation n° 34).

En effet, le rapport de la commission d'enquête rappelle que « le préfet et ses services restent, malgré la diminution de leurs moyens, un point d'ancrage essentiel des territoires. La demande d'une ingénierie de proximité pour les petites collectivités est forte et la réponse apportée par les agences n'est pas suffisante. »^13(*)

Plafond des ETPT des opérateurs de la mission
Écologie, développement et mobilités durables (hors transports)

	LFI 2019	LFI 2020	LFI 2021	LFI 2022	LFI 2023	LFI 2024	LFI 2025	PLF 2026
Programme 113	5 180	5 145	5 086	5 131	5 216	5 375	5 339	5 312
Agences de l'eau	1 576	1 536	1 497	1 497	1 497	1 563	1 551	1 539
OFB (ex AFB + ONCFS)	1 443	2 659	2 638	2 643	2 727	2 775	2 750	2 736
	1 216
CERL	140	140	140	140	140	170	178	178
Parcs nationaux	797	802	803	843	843	858	851	851
EPMP	8	8	8	8	9	9	9	8
Programme 174	455	438	424	398	399	381	376	370
ANGDM	137	131	125	122	118	116	113	110
ANDRA	302	291	283	260	265	265	263	260
Programme 181	1 389	1 356	1 352	1 361	1 453	1 554	1 558	1 559
INERIS	511	498	485	485	487	489	489	489
ADEME	878	858	867	876	966	1 065	1 069	1 070
Total	7 024	6 939	6 862	6 890	7 068	7 310	7 273	7 241

Source : commission des finances

Concernant les autorités administratives indépendantes rattachées à la mission, leurs ETPT restent stables.

Plafond des ETPT des autorités administratives indépendantes rattachées
à la mission Écologie, développement et mobilités durables (hors transports)

	LFI 2019	LFI 2020	LFI 2021	LFI 2022	LFI 2023	LFI 2024	LFI 2025	PLF 2026
Total programme 217	175	176	175	175	177	182	182	182
Commission nationale du débat public	10	10	9	9	11	11	11	11
Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires	12	12	11	11	11	11	11	11
Commission de régulation de l'énergie	153	154	155	155	155	160	160	160
Autorité de sûreté nucléaire (programme 181)	432	440	444	445	457	470	-	-
Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (programme 235)	-	-	-	-	-	-	2 027	2 025
Total	607	616	619	620	634	652	2 209	2 207

Source : commission des finances

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* ¹¹ Ministère de la transition écologique.

* ¹² Ministère de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales.

* ¹³ Rapport fait au nom de la commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État, Président M. Pierre Barros, Rapporteur Mme Christine Lavarde, 1^er juillet 2025, Tome 1, page 8.