Projet de loi de finances pour 2026 : Écologie, développement et mobilité durables

B. LES OPÉRATEURS DE L'EAU ET DE LA BIODIVERSITÉ : UNE RATIONALISATION POSSIBLE DE LEUR ORGANISATION ET DE LEUR FONCTIONNEMENT

1. Le plafond des agences de l'eau progresse de 50 millions d'euros

a) Après plusieurs années d'arrêt, le plafond des agences de l'eau progresse de 50 millions d'euros en 2026

Les six agences de l'eau sont des établissements publics de l'État à caractère administratif. Elles mettent en oeuvre, à l'échelle des grands bassins hydrographiques, des politiques nationales qui s'inscrivent notamment dans un objectif d'atteinte du bon état des eaux.

La loi de finances pour 2020 a transféré aux agences de l'eau le recouvrement des redevances cynégétiques, jusqu'alors perçues auprès des titulaires du permis de chasser par l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS). Il s'agissait de diversifier les redevances des agences de l'eau et d'élargir ces ressources à des contributions dans le champ des atteintes à la biodiversité, dans la perspective de conforter le rôle des agences comme opérateurs principaux du financement des politiques de l'eau et de la biodiversité. La loi de finances pour 2021 a ensuite intégré dans le plafond de redevances affectées aux agences de l'eau la part de redevances pour pollutions diffuses reversée à l'OFB. Le plafond de redevances affectées - dit « plafond mordant » - avait ainsi atteint 2,197 milliards d'euros.

Le 12e programme pluriannuel d'intervention des agences de l'eau a été adopté à la fin de l'année 2024, et il a vocation à s'appliquer sur la période 2025 - 2030. Le plafond pluriannuel des autorisations d'engagement des agences de l'eau sur les cinq ans est désormais fixé à 13,979 milliards d'euros, hors contributions aux autres opérateurs de l'eau et de la biodiversité.

Ce plafond est supérieur de 1,384 milliard d'euros par rapport à celui qui avait été retenu pour le 11^e programme pluriannuel d'intervention (période 2019 - 2024), ce qui représente un financement supplémentaire de 276,8 millions d'euros par an. Les ambitions du 12e programme pluriannuel sont donc en baisse par rapport au plan eau, qui prévoyait initialement des financements supplémentaires à hauteur de 475 millions d'euros par an par rapport au 11^e programme.

Montant pluriannuel des dépenses du 12e programme d'intervention
des agences de l'eau

(en millions d'euros)

	Adour- Garonne	Artois- Picardie	Loire- Bretagne	Rhin-Meuse	Rhône- Méditerranée- Corse	Seine- Normandie	Total
Domaine 0 : Dépenses propres des agences de l'eau	200	105	229	128	268	295	1 225
Domaine 1 : Actions de connaissance, de planification et de gouvernance	228	62	257	85	273	235	1 139
Domaine 2 : Mesures générales de gestion de l'eau	462	401	613	374	1 351	1 674	4 875
Domaine 3 : Mesures générales de gestion de l'eau et de la biodiversité	1 326	511	1 331	582	1 543	1 446	6 739
Total	2 216	1 079	2 430	1 168	3 435	3 651	13 979

Source : réponses au questionnaire du rapporteur spécial

Le plafond de recettes des agences de l'eau - appelé « plafond mordant » - a été relevé de 150 millions d'euros en 2024, et la suppression de la prime de performance épuratoire leur a également bénéficié pour un montant identique de 150 millions d'euros. La réforme des redevances de l'eau, prévue à l'article 101 de la loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024, prévoit en effet le remplacement de la redevance pour la modernisation des réseaux de collecte par deux redevances incitatives, la redevance pour la performance des réseaux d'eau potable et la redevance pour la performance en matière d'assainissement.

Le plafond mordant n'a pas été relevé en 2025, mais l'article 125 de la loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025 prévoyait qu'en 2026, il le soit de 175 millions d'euros pour atteindre 2,5 milliards d'euros. Cette disposition n'avait toutefois aucune valeur normative, dans la mesure où le plafond des taxes affectées est déterminé chaque année en loi de finances. Elle n'a d'ailleurs pas été respectée dans le présent projet de loi de finances pour 2026, puisque son article 36 prévoit que le plafond mordant soit relevé de 50 millions d'euros et non pas de 175 millions d'euros.

Trajectoire du plafond mordant entre 2023 et 2026

(en millions d'euros)

Source : commission des finances

b) Un approfondissement de la mutualisation des fonctions support des agences de l'eau est possible

Les agences de l'eau sont des opérateurs qui ont la caractéristique d'être des établissements distincts et indépendants, et dépourvus d'un organe centralisateur, malgré la similarité de leurs activités. Il est donc possible de gagner en efficience par la mutualisation de leurs fonctions support. Pour cette raison, un plan de mutualisations inter-agences a été validé en 2018, et son premier acte (2019-2025) vient de s'achever. Un Acte 2 le prolongera sur la période 2025-2030.

Ce plan a vocation non seulement à mettre en commun les bonnes pratiques entre agences, mais également de renforcer leurs expertises et de dégager de nouvelles marges de manoeuvre.

Le chantier le plus abouti est celui de la direction des systèmes d'information et des usages numériques (DSIUN), comptant 92 postes mutualisés. L'expérimentation lancée en septembre 2020 a été confortée par l'article 201 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale (3DS). 37 autres postes sont mutualisés en dehors de la DSIUN (CSP-paie, communication, etc.).

D'autres chantiers doivent encore être achevés :

- la mise en place d'une politique de ressources humaines commune ;

- la mise en place d'un groupement comptable commun ;

- le renforcement du partage des données sur la connaissance des milieux aquatiques.

Le rapport de la commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État propose en outre de renforcer l'encadrement de l'État sur les agences, notamment en permettant à l'administration « de fixer, en dernier ressort, les taux et tarifs des redevances afin de garantir le respect des trajectoires prévues dans les contrats d'objectifs et de performances »^16(*).

2. L'Office français de la biodiversité : des premières pistes de réforme cinq ans après sa création

a) Le schéma de financement de l'Office français de la biodiversité et des parcs nationaux devrait être rationalisé

L'Office français de la biodiversité, issu de la fusion en 2020 de l'Agence française de la biodiversité (AFB) et de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) est un opérateur dont les missions sont la surveillance, la préservation, la gestion et la restauration de la biodiversité terrestre, aquatique et marine, ainsi que la gestion équilibrée et durable de l'eau.

En 2025, l'établissement prévoit un financement global de 584,6 millions d'euros, réparti comme illustré dans le graphique ci-dessous. En 2024, ses recettes s'élevaient à 625,2 millions d'euros.

Recettes de l'OFB en 2025

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

La subvention pour charges de service public de l'OFB sera quant à elle de 117,7 millions d'euros en 2026, à un niveau équivalent à ce qu'elle était en 2025.

Évolution de la subvention du programme 113 à l'OFB depuis sa création

(en millions d'euros)

	2020	2021	2022	2023	2024	2025	2026	Évolution 2025/2026
AE	41,4	51,2	53,2	78,8	102,7	117,7	117,7	-
CP	41,5	51,3	53,2	79,0	102,7	117,7	117,7	-

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

On peut également relever que l'OFB bénéficiera de ressources d'un montant de 6 millions d'euros au titre du « Loto de la biodiversité ». Ce jeu de grattage a été rendu possible par l'article 115 de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023, qui prévoit l'affectation à l'office du montant du prélèvement issu du produit brut de ce jeu. La mise en oeuvre d'un « loto » pour financer une politique aussi importante que la biodiversité donne toutefois l'impression, même si les montants sont faibles, que l'État se défausse de ses politiques publiques.

Les contributions des agences de l'eau restent toutefois le principal moyen de financement de l'OFB. Elles sont tous les ans déterminées par voie réglementaire, entre un minimum et un maximum inscrits à l'article 135 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018. Cet article, dont la dernière modification date de la loi de finances initiale pour 2025^17(*), prévoit que cette contribution doit se situer entre 417,6 millions et 464,6 millions d'euros.

En 2025, la contribution des agences de l'eau arrêtée est de 417,9 millions d'euros, soit quasiment le minimum légal, mais ce qui représentait tout de même une augmentation de 20,1 millions d'euros par rapport à 2024 (397,8 millions d'euros). Il faut d'ailleurs rappeler que l'OFB verse par la suite une contribution aux parcs nationaux, qui était de 74,7 millions d'euros en 2025^18(*).

Ce système de financement « en cascade » est non seulement complexe, mais loin d'être nécessaire. Il a été mis en place par l'article 135 de la loi de finances pour 2018, qui a supprimé la subvention pour charge de services publics (SCSP) dont bénéficiaient auparavant les parcs nationaux et a créé simultanément une contribution annuelle des agences de l'eau au profit, d'une part, de l'Agence française pour la biodiversité (AFB), et, d'autre part, de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), les deux organismes qui ont été fusionnés par la suite pour former l'OFB.

Source : rapport fait au nom de la commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État, Président M. Pierre Barros, Rapporteur Mme Christine Lavarde, 1^er juillet 2025, Tome 1, page 160

Or l'État décide, de toute manière, par arrêté, du montant précis des recettes affectées à chacun de ces opérateurs et même de l'échéancier de versement en cours d'année. Ces transferts sont donc superflus, et par ailleurs, le Sénat avait rejeté l'article 135 de la LFI 2018 lors de son examen au motif, notamment, que la contribution de l'agence de l'eau au financement de l'AFB et de l'ONFS rompait avec le principe selon lequel « l'eau paye l'eau »^19(*).

Pour toutes ces raisons, le rapport de la commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État, recommande de simplifier l'ensemble de ces financements : « rationaliser le schéma de financement des agences de l'eau, de l'Office français de la biodiversité et des parcs nationaux par une attribution directe des crédits aux agences qui les utilisent. »^20(*)

b) La création d'un « centre opérationnel de la fonction garde de l'environnement » permettrait de mieux coordonner l'action de la police de l'environnement de l'OFB avec les autres autorités de police

Le budget initial de l'OFB pour 2025, rectifié en cours d'année, comprend un total de dépenses de 605 millions d'euros en crédits de paiement.

Répartition des dépenses de l'OFB de 2022 à 2025

	Exécution en 2022  (CP)	Exécution en 2023 (CP)	Exécution en 2024 (CP)	Budget rectificatif n° 1 pour 2025 :
Appui à la mise en oeuvre des politiques de l'eau et de la biodiversité	186,6	181	192,8	174
Gestion des espaces naturels et des espèces	27,7	25,2	39,9	42
Police de l'environnement et police sanitaire	88,3	89,4	3,4	10
Formation et mobilisation des citoyens et des parties prenantes	30,7	32,9	43,6	43
Connaissance et expertise	79,6	93	51,4	50
Personnel, soutien et management	79,8	89,3	302,7	285
Total	492,7	510,8	634,06	605

Note : pour 2024 et 2025, les dépenses sont données avant ventilation des dépenses personnel dans les différentes catégories d'intervention.

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial

En 2025, il est prévu que le schéma d'emploi de l'OFB soit nul. Les ETPT de l'OFB sont en grande partie constitués par des agents qui relèvent de la police de l'environnement (environ 1 700 en 2023).

L'OFB n'est toutefois pas le seul organisme à détenir une autorité sur la police de l'environnement. Le rapporteur spécial avait ainsi souligné, dans son rapport de commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État, la multiplicité des instruments de sanction des atteintes à l'environnement. Afin de permettre une meilleure coordination entre toutes les autorités en charge de la police de l'environnement, il avait proposé la création d'un « centre opérationnel de la fonction garde de l'environnement » (COFGE), sur le modèle du « centre opérationnel de la fonction garde-côte » (COFGC), qui existe déjà dans le domaine maritime depuis 2010.

Proposition de création du « centre opérationnel
de la fonction garde de l'environnement »

Plusieurs organismes et dispositifs existent dans notre droit national pour punir les atteintes à l'environnement :

- Office français de la biodiversité (OFB) : surveille les milieux naturels, lutte contre les pollutions, le braconnage et les trafics d'espèces protégées, réalise des contrôles sanitaires portant sur la faune sauvage. Ses agents réalisent de l'ordre de 20 000 contrôles chaque année ;

- Office national des forêts (ONF) : surveille et punit les infractions liées à l'exploitation illégale du bois, lutte contre les dégradations des espaces boisés, contrôle les activités de chasse et de cueillette dans les forêts publiques ;

- Parcs nationaux : disposent d'une police de l'environnement qui protège la faune et la flore contre les atteintes humaines, contrôle les activités touristiques et sportives pour éviter les nuisances écologiques, surveille les pollutions et la dégradation des milieux naturels sur le territoire des parcs nationaux ;

- gendarmerie et police nationale : interviennent sur les délits environnementaux graves, notamment les pollutions industrielles et les atteintes aux écosystèmes ;

- douanes : luttent contre le trafic d'espèces protégées et les infractions liées aux déchets dangereux.

Le même éclatement des moyens humains s'observe, à un degré moindre, dans le domaine maritime. C'est pour cette raison que la création de la fonction garde-côtes (FGC) a été décidée par le comité interministériel de la mer du 8 décembre 2009, pour mettre en place un dispositif global.

Le centre opérationnel de la fonction garde-côtes (COFGC), actif depuis le 20 septembre 2010 et placé sous l'autorité du secrétaire général de la mer est armé par une quinzaine d'agents issus de sept administrations (Marine nationale, Gendarmerie nationale, Gendarmerie maritime, Douane, Police nationale, Sécurité civile, et Affaires maritimes). Le COFGC effectue de la veille et de l'analyse de la situation maritime, partage ses informations entre les autorités politiques et administratives, déclenche des alertes et suit les crises.

Dans le même esprit, le Secrétariat général du ministère de la transition écologique disposerait d'un centre opérationnel de la fonction garde de l'environnement (COFGE). Les moyens des différentes entités dont certains agents exercent la fonction de garde de l'environnement (FGE) seraient mutualisés dans le cadre d'une coordination zonale exercée par le préfet de département en application d'un plan départemental de contrôle.

Source : Rapport fait au nom de la commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État, Président M. Pierre Barros, Rapporteur Mme Christine Lavarde, 1^er juillet 2025, Tome 1, page 241

3. Une intégration des parcs nationaux dans l'OFB devrait être envisagée afin de renforcer leurs capacités d'action

En France, les onze établissements publics des parcs nationaux assurent la protection d'environ 8 % du territoire terrestre et maritime français : Vanoise (1963), Port-Cros (1963), Pyrénées (1967), Cévennes (1970), Écrins (1973), Mercantour (1979), Guadeloupe (1989), La Réunion (2007), Guyane (2007), Calanques (2012) et le Parc national de Forêts (2019). Ils couvrent près de 5 millions d'hectares (territoires terrestres et marins), dont plus de la moitié en zone de coeur à protection forte. Les aires optimales d'adhésion des parcs nationaux concernent 522 communes.

Chaque établissement public de parcs nationaux est présidé par un conseil d'administration composé de représentants de l'État, d'élus locaux, de scientifiques, des acteurs socio-professionnels du territoire et des personnalités à compétence nationale. Depuis le 1^er juillet 2020, les membres du conseil d'administration sont nommés par le préfet du département du siège de l'établissement public. Le conseil d'administration est présidé par un membre en son sein, élu président par les autres membres. La majorité des présidents de conseil d'administration de parcs nationaux sont des élus locaux (communes, collectivités territoriales).

Comme indiqué supra, les parcs nationaux bénéficient d'un versement de l'OFB, et donc indirectement de la contribution des agences de l'eau, dont la répartition est effectuée après le vote de la loi de finances. De manière plus accessoire, les parcs nationaux bénéficient également d'une subvention pour charges d'investissement inscrite sur le programme 113, dont le montant est prévu pour être de 6,2 millions d'euros dans le PLF pour 2026.

Dotation de l'OFB pour les parcs nationaux en 2025

(en millions d'euros)

Bénéficiaires	Dotation en 2025
Parc national des Calanques	6 284 780,38
Parc national des Cévennes	7 292 016,16
Parc national des Écrins	7 477 698,78
Parc national de Forêts	4 212 637,28
Parc national de la Guadeloupe	7 195 950,84
Parc amazonien de Guyane	8 270 642,31
Parc national du Mercantour	7 166 452,43
Parc national de Port-Cros	6 132 440,20
Parc national des Pyrénées	7 068 182,53
Parc national de la Réunion	7 224 194,29
Parc national de la Vanoise	6 375 004,80
Total	74 700 000,00

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire du rapporteur spécial

Les Parcs nationaux ont une personnalité morale, et donc une autonomie juridique. À ce titre, ils sont considérés comme des opérateurs de l'État, et ils sont rattachés au programme 113 de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».

D'autres modèles sont possibles. Par exemple, les parcs naturels marins n'ont pas de personnalité morale, et leur gestion est confiée à l'Office français de la biodiversité. Cette organisation a le mérite de permettre une mutualisation et une coordination renforcée des actions menées par les parcs.

La transposition de ce modèle aux Parcs nationaux pourrait ainsi être envisagée. Par ailleurs, dans la pratique, une grande partie de leurs fonctions support sont déjà mutualisées avec l'OFB. Le rapport de la commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État propose ainsi de supprimer les établissements publics portant les parcs nationaux, et de les intégrer au sein de l'OFB. Le rapport précise que cette réorganisation serait purement administrative, et les missions réalisées par les Parcs nationaux ne seraient pas remises en cause^21(*). Notamment, un conseil de gestion permettrait, sur le périmètre de chaque parc, de faire dialoguer ensemble les différentes parties prenantes pour assurer la conciliation des enjeux de biodiversité et de développement économique.

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* ¹⁶ Rapport fait au nom de la commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État, Président M. Pierre Barros, Rapporteur Mme Christine Lavarde, 1er juillet 2025, Tome 1, pages 240 / 241.

* ¹⁷ Article 125 de la loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

* ¹⁸ Ce plafond devrait être maintenu en 2026.

* ¹⁹ Rapport de Jean-François Husson, rapporteur spécial des crédits de l'écologie, annexé au rapport général (2017-2018), tome III, annexe 11, volume 1, déposé le 23 novembre 2017.

* ²⁰ Rapport fait au nom de la commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État, Président M. Pierre Barros, Rapporteur Mme Christine Lavarde, 1^er juillet 2025, Tome 1, recommandation n° 40.

* ²¹ Rapport fait au nom de la commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État, Président M. Pierre Barros, Rapporteur Mme Christine Lavarde, 1er juillet 2025, Tome 1, page 246.