E. L'AIDE JURIDICTIONNELLE : DES DÉLAIS DE TRAITEMENT DES DEMANDES INSATISFAISANTS MALGRÉ LA FORTE HAUSSE DES CRÉDITS, BIENTÔT RENFORCÉS PAR L'AFFECTATION D'UNE RESSOURCE NOUVELLE
L'aide juridictionnelle s'adresse principalement aux personnes dont les ressources sont insuffisantes pour garantir leurs droits en justice.
Aide juridique et aide juridictionnelle
L'aide juridique comprend l'aide juridictionnelle proprement dite, l'aide à l'accès au droit et l'aide à l'intervention de l'avocat dans les procédures non juridictionnelles47(*).
L'aide à l'accès au droit comprend des actions d'information des personnes sur leurs droits et obligations, en s'appuyant notamment sur les conseils départementaux de l'accès au droit (CDAD).
L'aide juridictionnelle consiste en la prise en charge, par l'État, de tout ou partie des frais relatifs à un procès qui incombent normalement aux parties (rétribution d'un avocat, frais d'expertise, etc.) ou d'une procédure pénale (rétribution d'un avocat intervenant lors d'une garde à vue, etc.).
L'aide à l'intervention de l'avocat dans les procédures non juridictionnelles correspond, avec des critères similaires à l'aide juridictionnelle, au recours à l'avocat dans des procédures telles que les auditions et la garde à vue.
Source : commission des finances
Les crédits de l'aide juridictionnelle s'élèvent à 714,2 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2026, en hausse importante de 53,2 millions d'euros (+ 8,0 %). Ils représentent près de 90 % des crédits du programme 101 « Accès au droit et à la justice ».
En 2024, 1 177 166 justiciables ont bénéficié de l'aide juridictionnelle, dont 62,5 % dans des procédures civiles ou administratives et 37,5 % dans des procédures pénales.
Le principal poste de dépense est la rétribution des avocats lors de contentieux juridictionnels, médiations et divorces48(*), qui représentent un montant de 553,5 millions d'euros en 2026.
Les crédits destinés à l'aide juridictionnelle ont connu une hausse très importante ces dernières années, avec une augmentation de plus des deux tiers depuis 2017.
Évolution des dépenses d'aide juridictionnelle depuis 2017
(en millions d'euros)
Crédits 2017-2019 retraités49(*).
Source : commission des finances, à partir des réponses au documents budgétaire
En outre, ces crédits seront complétés par la création, prévue par l'article 30 du projet de loi de finances, d'une contribution pour l'aide juridique, d'un montant de 50 euros, perçue lors de l'introduction d'une procédure civile ou prud'homale. Cette recette, attendue à un niveau de 45 millions d'euros en 2026 et 55 millions d'euros à compter de 2027, sera affectée au financement de l'aide juridictionnelle, par l'intermédiaire des caisses autonomes de règlement pécuniaires des avocats (Carpa).
Malgré la croissance des crédits, l'étude des indicateurs de performance du programme 101 donne une indication de l'insuffisance du service public rendu.
Si des cibles volontaristes sont fixées pour l'année en cours ou les années suivantes, la réalité est une dégradation des résultats.
Le délai de traitement des demandes d'aide juridictionnelle a ainsi augmenté de près de moitié entre 2017 et 2024, alors que le taux de recouvrement des frais avancés par l'État au titre de l'aide juridictionnelle diminuait de plus de 50 %.
Source : commission des finances, à partir des projets annuels de performance
Le coût de traitement d'une décision d'aide juridictionnelle, en revanche, a connu une diminution sur la même période, mais, contrairement à la plupart des indicateurs, une dégradation, et non une amélioration, est prévue pour les années à venir. Une hausse du coût unitaire de traitement devrait en effet, selon le projet annuel de performances, résulter mécaniquement de la baisse du nombre de demandes, induite par l'introduction en 2021 du dispositif d'« AJ garantie », qui permet à l'avocat commis ou désigné d'office, étant intervenu dans certaines missions et n'ayant pu obtenir le règlement de ses honoraires, de solliciter de la Carpa le paiement de l'indemnité à laquelle il peut prétendre au titre de l'aide juridictionnelle, sans avoir à déposer un dossier de commission d'office au bureau d'aide juridictionnelle.
Coût de traitement d'une décision d'aide juridictionnelle
(en euros)
Source : commission des finances, à partir des projets annuels de performance
En outre, la Cour des comptes souligne depuis longtemps le caractère insuffisant de certains indicateurs de performances de ce programme50(*). Ainsi le coût de traitement des demandes d'aide juridictionnelle ne prend-il en compte que la masse salariale des bureaux d'aide juridictionnelle, ce qui ne suffit pas à établir les coûts complets de traitement des dossiers, d'autant que le décompte des agents effectivement affectés à ces bureaux paraît fragile. Elle note d'ailleurs que l'augmentation du coût consécutive à la mise en place de l'AJ garantie était prévue dès 2023 mais ne s'est pas confirmée.
Au total, l'aide juridictionnelle semble cumuler les difficultés de la justice : son coût augmente de manière importante, sans pour autant que le service rendu soit à la hauteur de ce qui pourrait en être attendu.
EXAMEN DE L'ARTICLE RATTACHÉ
ARTICLE 78
Réduction du
périmètre d'application de l'obligation de recours
à
certaines expertises judiciaires
Le présent article supprime l'obligation de recours à une enquête sociale rapide dans le cas d'une procédure de reconnaissance préalable de culpabilité, si le procureur de la République n'entend pas proposer une peine d'emprisonnement ferme immédiatement mise à exécution. Il supprime également l'obligation de recours à une expertise médicale, avant tout jugement au fond, pour les personnes poursuivies pour un délit de nature sexuelle ou commis à l'encontre d'un mineur, tout en maintenant cette obligation en cas de poursuite pour un crime.
Le rapporteur spécial, qui avait suggéré une telle mesure dans son contrôle budgétaire sur les frais de justice, considère que cette mesure de rationalisation et de simplification permet de laisser toute sa marge de manoeuvre au magistrat pour ordonner les mesures d'expertise nécessaires au cas d'espèce et constitue une mesure d'économie limitée, mais réelle.
La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.
I. LE DROIT EXISTANT : LES ENQUÊTES SOCIALES RAPIDES ET LES EXPERTISES MÉDICALES DOIVENT OBLIGATOIREMENT ÊTRE CONDUITES DANS CERTAINES PROCÉDURES CIVILES OU PÉNALES
Lorsqu'une personne fait l'objet d'une enquête, il est souvent utile de vérifier certains éléments relatifs à sa situation personnelle afin de contribuer à la manifestation de la vérité et à la détermination de sa responsabilité.
Ces mesures relèvent notamment de deux catégories : les enquêtes sociales rapides et les expertises médicales ou psychiatriques.
A. LES ENQUÊTES SOCIALES RAPIDES ET LES EXPERTISES MÉDICALES
L'enquête sociale rapide tend à vérifier la situation matérielle, familiale et sociale d'une personne faisant l'objet d'une enquête. Elle permet à l'autorité judiciaire de disposer des éléments permettant de décider des peines, aménagements de peine ou mesures propres à favoriser l'insertion sociale de ces personnes.
Les expertises médicales, plus particulièrement psychiatriques et psychologiques, peuvent intervenir en matière civile comme pénale, par exemple :
- au cours d'une garde à vue, afin de déterminer la responsabilité de la personne mise en cause et la nécessité de la soumettre à une injonction de soins ou d'un examen médico-psychologique ;
- pendant une enquête préliminaire ou une information judiciaire, afin d'éclairer les motivations d'une infraction, sa vraisemblance ou l'étendue des préjudices subis par la victime ;
- lors de l'audience, voire après la sentence pour organiser un aménagement de peine.
Les magistrats font appel à des experts figurant sur une liste nationale établie par la Cour de cassation ou par les cours d'appel et, exceptionnellement, à des experts ne figurant sur aucune liste.
B. LE PÉRIMÈTRE D'OBLIGATION DU RECOURS AUX EXPERTISES
En application du neuvième alinéa de l'article 41 du code de procédure pénale (CPP), une enquête sociale rapide doit obligatoirement être conduite dans trois cas :
- avant toute réquisition de placement en détention provisoire lorsque la peine encourue n'excède pas cinq ans d'emprisonnement ;
- en cas de poursuites selon la procédure de comparution immédiate (prévue aux articles 395 à 397-7 du CPP) ;
- en cas de poursuites selon la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (prévue aux articles 495-7 à 495-13) si la personne est déférée devant le procureur de la République en application de l'article 393.
Une expertise psychiatrique est réalisée obligatoirement pour accorder une réduction de peine ou une autorisation de sortie à une personne condamnée à un suivi socio-judiciaire (article 712-21 du CPP). Une évaluation pluridisciplinaire de dangerosité est nécessaire pour accorder la libération conditionnelle (article 730-2 du même code). Une évaluation de la responsabilité pénale est obligatoire pour tout jugement au fond d'un majeur protégé51(*) (article 706-115).
En particulier, l'article 706-47-1 du CPP prévoit, dans son troisième alinéa, que les personnes condamnées pour une infraction de nature sexuelle ou commise sur des mineurs mentionnée à l'article 706-47 sont obligatoirement soumises, avant tout jugement au fond, à une expertise médicale. L'expert est alors interrogé sur l'opportunité d'une injonction de soins.
L'article 706-47 du CPP mentionne aussi bien des crimes (meurtre ou assassinat, torture et actes de barbarie sur mineur, viol) que de délits (agression sexuelle, traite des êtres humains, proxénétisme, etc.).
C. UN COÛT EN FORTE AUGMENTATION AU COURS DES ANNÉES RÉCENTES
Selon un rapport, récemment publié, des corps d'inspection de l'État consacré à la maîtrise des frais de justice52(*), les dépenses liées aux expertises psychiatriques ont augmenté de 69 % entre 2019 et 2024.
Ces dépenses sont pourtant soumises à un tarif défini par le code de procédure pénale53(*).
À titre d'exemple, une expertise psychiatrique réalisée pour le compte d'une juridiction peut représenter un coût de 440 à 742,50 euros, auxquels des défraiements peuvent être ajoutés, notamment une indemnité de transport ou une indemnité journalière de séjour en cas de déplacement. Le tarif des enquêtes sociales rapides varie de 39 à 150 euros.
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Évolution des dépenses d'expertise psychiatrique entre 2019 et 2024 (en millions d'euros) |
Évolution du montant des mémoires déposés pour les enquêtes sociales rapides entre 2021 et 2024 (en millions d'euros) |
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Source : commission des finances, à partir du rapport des corps d'inspection de l'État
Cette augmentation résulte aussi bien de l'augmentation du volume de prestations réalisées, en lien notamment avec la hausse du nombre des affaires de violences sexuelles ou intrafamiliales, que des revalorisations successives du tarif des prestations, qui résultent de la tension rencontrée localement pour trouver des experts psychiatres dans les juridictions.
Le rapport précité des corps d'inspection de l'État a proposé de supprimer l'ensemble des cas de recours obligatoire à des expertises psychiatriques et à des enquêtes sociales rapides.
Le rapport estime les économies attendues, dès 2026, à 3 à 5 millions d'euros pour les expertises psychiatriques, et de 1 à 3 millions d'euros pour les enquêtes sociales rapides. Ces estimations sont approximatives, car le nombre des expertises conduites dépendrait des choix des magistrats, qui resteraient libres de prescrire celles qui conviennent à l'affaire.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE RÉDUCTION DU PÉRIMÈTRE DU RECOURS OBLIGATOIRE AUX EXPERTISES PSYCHIATRIQUES ET AUX ENQUÊTES SOCIALES RAPIDES
Le présent article réduit le périmètre des procédures pénales dans le cadre desquelles le recours à une enquête sociale rapide ou une expertise psychiatrique est obligatoire.
S'agissant des enquêtes sociales rapides, le 1° de l'article modifie, à l'article 41 précité du code de procédure pénale, le troisième cas de recours obligatoire, c'est-à-dire en cas de poursuites selon la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité si la personne est déférée devant le procureur de la République. Il ne maintient l'obligation de recours à une enquête sociale rapide que si le procureur entend proposer une peine d'emprisonnement ferme immédiatement mise à exécution.
Le 2° supprime, s'agissant des expertises médicales, l'obligation de recours pour les procédures portant sur des délits de nature sexuelle ou commis sur des mineurs, tout en maintenant cette obligation pour les procédures portant sur des crimes.
Enfin, le 3° procède à une mesure de coordination sur l'article 804 du code de procédure pénale, dit « compteur Lifou »54(*), afin de garantir que les nouvelles dispositions sont applicables en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna.
III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : ACCEPTER CETTE MODIFICATION DE PORTÉE LIMITÉE
Le rapporteur spécial, dans son rapport récent relatif à la maîtrise des frais de justice55(*), a proposé, d'une part, d'étudier une gradation des tarifications des expertises psychologiques et psychiatriques en fonction de la complexité de l'analyse demandée et, d'autre part, de laisser aux magistrats l'appréciation de la nécessité de l'expertise psychologique ou psychiatrique, ainsi que de l'enquête sociale rapide, dans les cas où ces mesures sont actuellement prévues de manière automatique par le code de procédure pénale.
Le présent article met en oeuvre la seconde partie de cette recommandation, car la suppression de l'obligation a bien pour objectif de laisser aux magistrats une marge de manoeuvre dont ils ne disposent actuellement pas.
L'évolution reste limitée, car l'article maintient l'obligation d'expertise médicale en cas de crime. L'enquête sociale rapide, pour sa part, n'est pas supprimée lorsqu'il y a un risque d'incarcération ou de jugement immédiat. Elle reste en retrait de l'évolution proposée par le rapport des corps d'inspection de l'État, qui recommandait de laisser, dans tous les cas, le magistrat libre d'ordonner ou non ces mesures.
Le rapporteur spécial a lui-même constaté, lors des auditions préliminaires à l'établissement de son rapport sur les frais de justice, que l'obligation systématique prévue par la loi n'est pas toujours pertinente. Elle est parfois conduite de manière disproportionnée pour des délits très mineurs, uniquement parce qu'elle est prévue par la loi alors qu'elle n'éclaire pas réellement l'analyse du dossier et la décision du magistrat.
En outre, il arrive que l'expertise obligatoire soit considérée comme insuffisante, tout particulièrement pendant les gardes à vue, de sorte que le magistrat est amené à ordonner une seconde enquête psychologique, plus approfondie, ôtant alors toute utilité à la première expertise imposée par la loi.
Les délais de l'enquête sont d'autant plus rallongés que les experts psychiatres sont difficiles à trouver dans certains territoires, pour des mesures dont l'utilité n'est pas toujours démontrée.
Il ne s'agit bien évidemment pas de supprimer tout recours à ces mesures, qui sont non seulement nécessaires pour que la justice soit correctement rendue, mais ne constituent pas toujours une charge nette pour l'État. En effet, elles peuvent conduire à développer le recours à des mesures alternatives à l'incarcération ou aux aménagements de peine et, par voie de conséquence, réduire la charge de l'administration pénitentiaire.
S'agissant de l'obligation de recours à une expertise médicale prévue par l'article 706-47-1, nos collègues Jean Sol et Jean-Yves Roux, dans un rapport sur les expertises psychiatriques et psychologiques établi en 2021, notaient d'ailleurs le « caractère particulier de cette expertise qui, bien qu'intervenant en amont du prononcé de la sentence, se projette au-delà du strict cadre de l'établissement de la responsabilité pénale »56(*). En effet, cette expertise ne se prononce pas uniquement sur la responsabilité pénale de la personne, mais aussi sur l'opportunité d'une injonction de soins.
Selon le même rapport, la suppression du caractère obligatoire de cette expertise risque certes d'avoir des effets limités : l'explosion du nombre des demandes d'expertise serait liée moins aux hypothèses de recours obligatoire à l'expertise pré-sentencielle qu'à l'augmentation du nombre de poursuites engagées pour certaines des infractions visées (comme les agressions sexuelles) ainsi qu'à la volonté des magistrats instructeurs d'étoffer l'information judiciaire.
De fait, l'évaluation préalable du présent article prévoit une économie de 4,4 millions d'euros à 8,7 millions d'euros. Cette estimation dépend toutefois des choix faits par les magistrats, à qui est laissée l'initiative d'ordonner les expertises et enquêtes sociales préalables.
Le rapporteur spécial considère au total que cette évolution, qui reste limitée, relève d'un principe de rationalisation et de simplification, sans remettre en cause la capacité pour le magistrat à disposer de tous les éléments propres à éclairer sa décision.
Décision de la commission des finances : la commission propose d'adopter cet article sans modification.
* 47 Article premier de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 sur l'aide juridique.
* 48 Divorces à l'amiable sous seing privé.
* 49 La loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 a rebudgétisé sur la mission « Justice » deux ressources extrabudgétaires, non plafonnées, auparavant affectées au Conseil national des barreaux (CNB) pour le financement de l'aide juridictionnelle, pour un montant de 83 millions d'euros. Ce montant est rajouté ici aux crédits 2017-2019, à des fins de comparaison avec les crédits des années suivantes.
* 50 Cour des comptes, L'aide juridictionnelle, Observations définitives, juillet 2023, rappelant des critiques plus anciennes.
* 51 Les mesures de protection juridique prévues par les articles 489 et suivantes du code civil sont la tutelle, la curatelle et le placement sous la sauvegarde de la justice.
* 52 La maîtrise des frais de justice, rapport d'une mission conjointe Inspection générale des finances (IGF) - Inspection générale de l'administration (IGA) - Inspection générale de la justice (IGJ), mai 2025, publié le 28 octobre 2025.
* 53 Articles R. 92 et A. 43-6 du code de procédure pénale. Les tarifs sont expliqués sur le site du ministère de la justice pour les médecins et psychologues, d'une part, pour les enquêteurs sociaux, enquêteurs de personnalité et contrôleurs judiciaires, d'autre part.
* 54 Le Conseil d'État, dans un arrêt du 9 février 1990 (Élections municipales de Lifou, n° 107400), a jugé qu'il ne suffit pas qu'un nouveau texte vienne modifier un texte applicable dans une collectivité soumise au principe de spécialité pour y être, de ce seul fait, lui-même applicable : le texte modificateur doit lui-même faire l'objet d'une mention d'applicabilité.
* 55 Maîtriser les frais de justice pour mieux rendre la justice, rapport d'information n° 3 (2025-2026), fait par Antoine Lefèvre, rapporteur spécial, au nom de la commission des finances, déposé le 1er octobre 2025.
* 56 Expertise psychiatrique et psychologique en matière pénale : mieux organiser pour mieux juger, rapport d'information n° 432 (2020-2021) de Jean Sol et Jean-Yves Roux, fait au nom de la commission des lois et de la commission des affaires sociales du Sénat, déposé le 10 mars 2021.