EXAMEN PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
En première lecture, l'Assemblée nationale n'ayant pas adopté la première partie du projet de loi, celui-ci est considéré comme rejeté en application du troisième alinéa de l'article 119 du Règlement de l'Assemblée nationale.
En conséquence, sont considérés comme rejetés les crédits de la mission « Justice ».
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 19 novembre 2025, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a examiné le rapport de M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial, sur la mission « Justice » (et l'article 78).
M. Claude Raynal, président. - Nous passons à l'examen du rapport de notre collègue Antoine Lefèvre sur les crédits de la mission « Justice ».
M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial de la mission « Justice ». - Il y a quelques années, un garde des sceaux évoquait la « clochardisation » de la justice. Depuis, la loi d'orientation et de programmation du ministère de la justice (LOPJ) 2023-2027 a prévu de consacrer 2 milliards d'euros de crédits supplémentaires à la justice. Pour autant, cette dernière est loin d'être devenue privilégiée.
Comme en 2024, l'exécution 2025 a été marquée par un décret d'annulation de crédits. Ainsi, 139,1 millions d'euros de crédits de paiement (CP) ont été annulés, dont la moitié concernent le programme « Justice judiciaire ». Les dépenses de personnel ont été épargnées. Ce décret a été suivi d'un surgel et, au 30 octobre, 308 millions d'euros restaient gelés pour le programme « Administration pénitentiaire ».
Par conséquent, l'administration centrale et les juridictions dans les régions doivent piloter avec une visibilité dégradée quant à leurs moyens. Cette situation complique la gestion quotidienne des tribunaux et des établissements pénitentiaires, et augmente le risque de laisser des impayés, voire de payer des intérêts moratoires.
Le budget 2026 ouvre des crédits à hauteur de 12,7 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 13,1 milliards d'euros en CP, en incluant la contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions ». Sans compter le CAS, les crédits atteignent 10,6 milliards d'euros, ce qui représente une hausse de 1,6 %.
La trajectoire fixée par la LOPJ est pratiquement respectée en ce qui concerne les crédits, si l'on prend en compte le fait que l'article 30 du projet de loi de finances (PLF) rétablit la contribution pour l'aide juridique. En effet, un droit de timbre sera payé lors de l'introduction d'un acte en justice civile ou prud'homale. Le produit, s'élevant aux alentours de 50 millions d'euros, sera affecté au financement de l'aide juridictionnelle.
Cependant, il faut bien prendre la mesure de la situation : la justice constitue la plus « pauvre » des fonctions régaliennes de l'État. En effet, la mission perçoit 2,7 % des crédits ministériels, voire 1,8 %, si l'on prend en compte la quasi-absence de dépenses fiscales et de ressources affectées.
Surtout, nous venons de loin. En dix ans, les CP affectés à la mission ont certes augmenté d'environ un tiers en euros constants, mais cette progression comble seulement une partie d'un retard historique, souligné depuis longtemps par les acteurs de terrain et les comparaisons internationales. Ainsi, la France compte 11,3 juges professionnels pour 100 000 habitants alors que la médiane des pays de l'Union européenne s'établit à 17,6 juges pour 100 000 habitants.
Pour autant, la situation évolue et il serait incompréhensible que les résultats de la justice ne s'améliorent pas dans les années à venir.
J'évoquerai d'abord les moyens humains. Hors contributions au CAS « Pensions », les dépenses liées à la masse salariale atteignent 5,35 milliards d'euros, soit la moitié des CP de la mission. Les créations nettes d'emplois s'élèvent à 1 600 équivalents temps plein (ETP) pour 2026, après avoir atteint 1 543 ETP en 2025. Parmi les personnels supplémentaires, nous compterons 286 magistrats, 342 greffiers et 586 personnels de surveillance. De plus, 70 ETP seront consacrés à la protection judiciaire de la jeunesse. Il s'agit d'un effort important, qu'il faut reconnaître.
Du point de vue du citoyen, il faudra que les effectifs nouveaux apportent des résultats visibles. Les délais de traitement des affaires civiles s'améliorent, mais lentement, et restent très élevés pour certains contentieux : près de 19 mois pour les divorces et plus de 17 mois pour le contentieux social. Nous ne pouvons pas accepter que la justice continue d'être perçue comme une institution lente et en crise, malgré une augmentation d'un tiers de ses crédits en dix ans.
Du point de vue du ministère et de ses agents, l'arrivée de nouveaux magistrats et de greffiers se traduit par une densification des bureaux plus que par de véritables gains en termes de conditions de travail.
Les investissements immobiliers judiciaires privilégient la poursuite d'opérations déjà engagées. La situation la plus préoccupante concerne toujours le domaine pénitentiaire. Le nombre de détenus a augmenté de 8,5 % en un an et le taux d'occupation des prisons dépasse aujourd'hui les 160 %. La situation s'aggrave même de plus en plus vite.
La mise en oeuvre du plan de construction de 15 000 places de prison est loin d'être achevée. Ces derniers temps, le garde des sceaux a moins mis l'accent sur la construction de prisons classiques que sur des constructions légères, de type modulaire, ou sur des quartiers de haute sécurité. Je ne suis pas opposé à ce pragmatisme, mais nous manquons d'une stratégie globale de renforcement du parc, qui pourrait donner de la visibilité sur les capacités à moyen terme.
Je souhaite aussi mettre l'accent sur les fonctions de support, moins visibles du grand public, mais essentielles pour donner à la justice les moyens de gagner en efficacité.
Les applicatifs informatiques du ministère sont vieillissants et mal interconnectés. Des pertes de temps en résultent, ainsi que des risques d'erreur pour les agents, qui saisissent plusieurs fois les mêmes données. Prochainement, nous gagnerons 123 000 heures de travail en reliant le logiciel Cassiopée, utilisé pour les dossiers pénaux, à un fichier de traitement des antécédents judiciaires, afin d'éviter la transmission de plus d'un million de dossiers.
La gestion des frais de justice, sur laquelle j'ai rendu un rapport le mois dernier, gagnerait aussi à une mise à jour des systèmes informatiques. En la matière, je me réjouis que plusieurs mesures que je préconisais dans mon rapport figurent dans ce PLF.
Ainsi, l'article 30 vise à rétablir la contribution pour l'aide juridictionnelle. L'article 46 pose le principe de la prise en charge des frais d'enquête pénale par la personne condamnée, sauf décision contraire du juge. Enfin, l'article 78, rattaché à la mission, vise à réduire le périmètre d'application de l'obligation de recours à certaines expertises judiciaires.
Ces avancées vont dans le bon sens. Cependant, il est essentiel que le ministère se dote d'une méthodologie d'évaluation, afin que nous puissions savoir, dans un an ou dans cinq ans, si les mesures que nous votons ont été vraiment efficaces.
De même, en matière d'aide juridictionnelle, malgré une forte hausse des crédits, les délais de traitement restent insatisfaisants.
Dans mon rapport, je mentionne aussi des exemples montrant que la justice peut rapporter de l'argent. À cet égard, il faut encourager le développement de l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (Agrasc), qui revend des biens saisis, et de la plateforme nationale des interceptions judiciaires (PNIJ), qui réduit le coût de ces interceptions, de plus en plus nombreuses mais indispensables aux enquêtes actuelles.
Enfin, je voudrais attirer l'attention sur la situation particulière du fonds de financement des dossiers impécunieux, qui est mobilisé lorsque les actifs d'une entreprise ne sont pas suffisants pour assurer la rémunération du liquidateur. Si la loi de finances pour 2025 avait ouvert 54 millions d'euros de crédits pour ce fonds, le présent projet de loi de finances ne prévoit que 1 million d'euros. Selon le Gouvernement, le fonds dispose d'une certaine trésorerie. Il sera de la responsabilité de l'État d'abonder le fonds lorsqu'il le faudra, afin d'éviter des retards de paiement.
En conclusion, l'augmentation des crédits de la mission « Justice » ne conduira pas la justice à vivre dans l'abondance, mais à accomplir un peu mieux ses missions. Il s'agit d'envoyer au Gouvernement un message clair : l'effort consenti n'aura de sens que s'il se traduit bientôt par une amélioration de la manière dont la justice est rendue, du point de vue du citoyen.
Je propose donc d'adopter les crédits de la mission sans modification.
Mme Lauriane Josende, rapporteure pour avis de la commission des lois sur les programmes « Justice judiciaire » et « Accès au droit et à la justice ». - D'abord, nous félicitons Antoine Lefèvre pour son travail et pour l'état d'esprit qui anime nos travaux. En effet, nos deux commissions travaillent sur cette mission de manière constructive, transparente et efficace.
Nous donnerons un avis favorable à l'adoption des crédits. Il s'agit de l'une des rares missions préservées en cette période budgétaire délicate. Nous devons nous en réjouir, tant la Chancellerie souffrait d'un défaut pérenne d'investissement.
De plus, le ministère a longtemps pâti de manques dans la conduite de ses politiques numériques et immobilières. Dans ces domaines, la situation s'améliore, même s'il reste des ombres au tableau. La direction du numérique a modifié son approche et des progrès sont observés sur le terrain par les professionnels eux-mêmes. En matière d'immobilier, des solutions sont recherchées pour améliorer la conception des projets, même s'il reste fort à faire. Le 2 décembre, le garde des sceaux exprimera sa position sur la réorganisation des politiques numériques et immobilières du ministère ; nous y serons attentifs.
Mme Dominique Vérien, rapporteure pour avis de la commission des lois sur les programmes « Justice judiciaire » et « Accès au droit et à la justice ». - Nous sommes satisfaites de l'orientation prévue pour 2026. Cependant, à l'approche de l'échéance de la période couverte par la LOPJ, il nous faut amorcer une réflexion prospective, pour éviter que la Chancellerie ne retombe dans la crise. Des efforts significatifs ont été fournis et continuent d'être consentis, mais la justice de notre pays demeure sous-dotée par rapport à celles de nos voisins européens. De plus, la justice pourrait être confrontée à des difficultés nouvelles, liées à des évolutions contentieuses que pourrait entraîner l'usage de l'intelligence artificielle générative. Il nous faudra bientôt remettre l'ouvrage sur le métier pour tirer les premiers enseignements de la LOPJ et dégager des perspectives pour la suite. En attendant, nous devons nous satisfaire de l'augmentation proposée des crédits de la mission.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Concernant le domaine du numérique, les dispositifs sont défaillants depuis quelques décennies, ce qui paraît incroyable et difficile à justifier.
Pour l'immobilier, nous n'avons pas encore trouvé le véhicule approprié, mais des efforts doivent être fournis. Des diagnostics et des besoins sont posés. Il faut prendre aussi en compte les conditions de travail des magistrats et les mesures de sécurité qu'il faut déployer dans les enceintes des palais de justice, où les contraintes s'ajoutent les unes aux autres.
Enfin, effectivement, il ne faudra pas trop attendre pour se pencher sur l'effectivité et l'efficacité des sommes dépensées.
M. Grégory Blanc. - D'abord, la surpopulation carcérale aboutit à une absence de prise en charge médicale. De plus en plus de prisonniers, condamnés pour des violences sous l'emprise de stupéfiants ou d'alcool, ressortent sans avoir vu de médecin alors qu'ils sont malades. Le taux d'encadrement est calculé en fonction du nombre de places théoriques et pas en fonction du nombre réel de détenus. Il y a donc une carence de personnel médical et les prisonniers sortent plus dangereux qu'ils ne l'étaient en arrivant. La politique pénale crée de la surpopulation ; il faut la modifier ou augmenter les budgets de la pénitentiaire.
Ensuite, des artifices sont déployés pour financer des dispositifs alternatifs comme les structures d'accompagnement vers la sortie (SAS), mais les programmes structurants sont à l'arrêt. C'est le cas dans mon département et on ne connaît ni la trajectoire de construction, ni le calendrier de mise en oeuvre. Comment les collectivités qui doivent accompagner ces programmes sont-elles censées construire un budget ?
La distorsion observée pose des problèmes à tous les étages. L'alternative est simple : soit nous amendons les objectifs en conservant les enveloppes financières, soit nous augmentons les budgets conformément aux objectifs affichés.
Mme Nathalie Goulet. - Certes, le budget ne peut pas traduire les orientations prises hier, notamment pour la lutte contre les narcotrafiquants. Cependant, je ne vois rien non plus qui fasse suite à la loi que nous avons votée en 2025, visant à sortir la France du piège du narcotrafic, qui comportait notamment des mesures sur la criminalité organisée. À cet égard, le coût de la mise en place du parquet national anti-criminalité organisée (Pnaco) a-t-il été évalué ?
Concernant les quartiers de haute sécurité, des moyens ont-ils été prévus pour les collectivités et pour la formation du personnel pénitentiaire ?
J'en viens à l'Agrasc, qui permet de récupérer 50 milliards d'euros d'argent sale. Cependant, le taux de récupération n'est que de 2 %. La question des moyens dédiés à l'Agence se pose donc, notamment en matière de nouvelles procédures de saisie et de confiscation.
Enfin, je voudrais évoquer les moyens consacrés au numérique, notamment au décryptage de la blockchain. Au ministère de l'intérieur, deux logiciels différents sont utilisés, qui sont incompatibles entre eux. Pourtant, le problème des crypto-actifs devient essentiel. D'ailleurs, la question de la formation des magistrats en la matière se pose ; un budget est-il prévu à cet effet ?
Mme Isabelle Briquet. - Le PLF traduit un effort budgétaire pour consolider les moyens de la justice, mais le budget demeure bien en deçà de la trajectoire prévue par la LOPJ. De plus, des déséquilibres persistent. Ainsi, la priorité donnée à l'immobilier pénitentiaire comme à la justice répressive continue de peser sur la justice civile, sociale et administrative.
Toutefois, les moyens dédiés à la mission progressent depuis plusieurs années. En 2026 encore, même si la hausse reste relativement faible, les crédits ne sont pas amputés. Ces derniers restent loin de pouvoir couvrir les besoins. Notre groupe s'abstiendra donc.
Malgré la hausse affichée du budget de la justice, vous l'avez dit, le nombre de magistrats et de greffiers par habitant reste l'un des plus faibles de l'Union européenne. Au cours des auditions que vous avez menées, les services de l'État ont-ils pu justifier la lenteur de notre rattrapage en la matière, alors que la LOPJ prévoyait un renforcement bien plus rapide des effectifs ?
M. Dominique de Legge. - Selon vous, la participation des usagers aux frais de justice et le renforcement de l'Agrasc constituent deux pistes pour obtenir des recettes. Pour autant, afin de mettre en place la participation aux frais de justice, vous soulignez qu'il faudra adapter le système informatique pour faire en sorte qu'un même identifiant soit utilisé tout au long de la procédure, afin de retracer l'ensemble des frais. De même, l'Agrasc ne pourra générer de recettes supplémentaires qu'à condition de voir ses moyens renforcés. Les moyens nécessaires sont-ils prévus pour avancer sur ces pistes ou s'agit-il de voeux pieux ?
M. Michel Canévet. - Comment expliquer les augmentations de crédits significatives pour le programme 355, « Conseil supérieur magistrature (CSM) », et le programme 310, « Conduite et pilotage de la politique de la justice » ? Ces deux programmes recouvrent des activités administratives. J'espère que l'amélioration de l'efficience des dispositifs d'aide à la justice en matière de service informatique figurera parmi les évolutions proposées. L'accès à des outils performants doit être assuré sur l'ensemble de la chaîne de travail.
Enfin, pourrait-on faire payer les personnes responsables de certaines procédures considérées comme abusives, afin d'éviter les saisines intempestives de la justice, qui conduisent à des allongements des délais de traitement ?
M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial. - Monsieur Blanc, effectivement, la surpopulation carcérale complique un peu l'organisation de la prise en charge médicale des détenus, les moyens d'encadrement étant insuffisants. Selon l'administration pénitentiaire, 3 000 postes ne sont pourvus dans ce domaine, qui prend aussi en compte la prise en charge psychiatrique et psychologique. Il y a donc aussi un problème de vocation. Le phénomène de surpopulation rend les tensions visibles.
Les programmes à l'arrêt peuvent entraîner des difficultés pour les collectivités locales. En effet, ces dernières sont de plus en plus souvent conduites à accompagner la mise en oeuvre de ces projets et, selon le garde des sceaux, cette tendance va se généraliser. Il faudra revoir les objectifs affichés. Benoist Apparu a été nommé directeur général de l'Agence publique pour l'immobilier de la justice (Apij) ; son pedigree d'élu local et son expertise devraient permettre une amélioration en la matière. Je fonde beaucoup d'espoirs sur cette reprise en main essentielle de l'Apij.
Madame Goulet, les mesures liées à la création du Pnaco seront comprises dans l'enveloppe budgétaire définie par la LOPJ. Pour autant, 3 millions d'euros sont déjà programmés pour les travaux qui doivent avoir lieu au tribunal de Paris.
Concernant l'amélioration des procédures de saisie de l'Agrasc, je suis favorable à ce que les moyens dédiés soient développés, compte tenu de ce que cette agence peut rapporter. De plus, depuis qu'elle s'est organisée au niveau régional, la performance et la valorisation des saisies de l'Agence a augmenté. J'ai déposé une proposition de loi visant à améliorer les moyens d'action de l'Agrasc et le projet de loi de réforme de la justice pénale que le garde des sceaux déposera dans les prochaines semaines devrait aussi renforcer ces moyens.
La compatibilité des applicatifs du ministère, de même que la problématique des cryptomonnaies, restent un sujet de préoccupation. Les réponses apportées vont dans le bon sens. Je constate aussi une nette amélioration de la prise en charge de ces dossiers par le secrétariat général du ministère.
Certes, madame Briquet, les efforts consentis ne sont pas toujours à la hauteur des attentes et des besoins. En ce qui concerne le nombre de magistrats, je ne peux pas annoncer de mesure très favorable et nous mettrons encore du temps avant de rattraper notre retard. Il faut aussi prendre en compte le temps de formation des juges. En termes de moyens, il faudra poursuivre l'effort sur un certain nombre d'exercices.
Monsieur de Legge, l'identifiant judiciaire unique doit être mis en place, car il permettra d'identifier la totalité des frais de justice mobilisés pour chaque affaire et d'obtenir des contributions.
Concernant les dispositifs informatiques, l'interopérabilité sera améliorée par les nouveaux applicatifs.
Par ailleurs, l'instauration d'un droit de timbre de 50 euros est envisagée pour assurer une contribution financière dès qu'une instance judiciaire est engagée. Les recettes collectées seraient affectées au financement de l'aide juridictionnelle.
Concernant la nouvelle stratégie pénitentiaire, plus aucune référence n'est faite au plan visant à la création de 15 000 places. Le garde des sceaux a d'autres projets, au-delà de la construction des quartiers de haute sécurité et des bâtiments modulaires. Une spécialisation est notamment prévue pour offrir des solutions pénitentiaires différentes en fonction du profil des détenus accueillis.
Mme Lauriane Josende, rapporteure pour avis. - Concernant l'augmentation des crédits du CSM, il s'agit notamment de financer le déploiement du logiciel Fondation, qui permet aux membres et aux agents du CSM de gérer et d'analyser efficacement les projets de nomination des magistrats. Il a également fallu procéder à quatre recrutements. Leur budget est très contraint, notamment par un loyer très élevé.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Justice ».
EXAMEN DE L'ARTICLE RATTACHÉ
M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial. - Au fil des années, les lois successives ont prévu des expertises obligatoires dans un nombre croissant de cas, notamment en matière psychiatrique et pour examiner l'environnement social des personnes mises en cause. Cependant, ces expertises ne sont pas toujours justifiées. De plus, certaines peuvent être disproportionnées quand d'autres ne sont pas assez approfondies.
L'article 78 vise à laisser le magistrat libre de commander ou non ces expertises, dans deux cas. D'abord, il s'agit de supprimer l'obligation de recours à une enquête sociale rapide dans le cas d'une procédure de reconnaissance préalable de culpabilité, si le procureur de la République n'entend pas proposer de peine d'emprisonnement ferme immédiatement mise à exécution.
Ensuite, l'article vise à supprimer l'obligation de recours à une expertise médicale avant tout jugement au fond, pour les personnes poursuivies pour un délit de nature sexuelle ou commis à l'encontre d'un mineur, tout en maintenant cette obligation en cas de poursuites pour crime.
Il s'agit d'une mesure de rationalisation et de simplification, qui constitue également une mesure d'économies, limitée mais réelle. Je proposerai d'adopter cet article sans modification.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, l'article 78.
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Réunie à nouveau le mercredi 26 novembre 2025, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé définitivement ses votes émis sur toutes les missions, tous les budgets annexes, tous les comptes spéciaux et les articles rattachés aux missions, ainsi que les amendements qu'elle a adoptés, à l'exception des votes émis pour les missions « Action extérieure de l'État », « Aide publique au développement », « Cohésion des territoires », « Culture », « Immigration, asile et intégration », « Investir pour la France 2030 », « Monde combattant, mémoire et liens avec la nation », « Sport, jeunesse et vie associative », ainsi que des comptes spéciaux qui s'y rattachent.