Projet de loi de finances pour 2026 : Recherche et enseignement supérieur

DEUXIÈME PARTIE
L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
(RAPPORTEUR SPÉCIAL : VANINA PAOLI-GAGIN)

Les programmes 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » et 231 « Vie étudiante » constituent les deux programmes du périmètre « Enseignement supérieur » de la mission.

Les crédits des deux programmes cumulés augmentent de façon conséquente par rapport à 2025 (+ 221 millions d'euros en AE et + 131,1 millions d'euros en CP). Cela représente un montant total de 18,81 milliards d'euros en CP et 18,87 milliards d'euros en AE.

Le programme 150, qui finance les établissements d'enseignement supérieur, regroupe la totalité des moyens supplémentaires. Il devrait augmenter d'1,71 % en AE et 1,02 % en CP par rapport à la LFI 2025. En revanche, le programme 231, qui porte les crédits des bourses sur critères sociaux et du réseau des oeuvres scolaires et universitaires, devrait diminuer d'1,27 % en AE et 0,79 % en CP. Cette évolution contrastée découle en partie d'une mesure de périmètre, les crédits immobiliers ayant été transférés du programme 231 au programme 150 entre 2025 et 2026.

Évolution des crédits des programmes « Enseignement supérieur »

(en millions d'euros)

		Exécution 2023	Exécution 2024	LFI 2025	PLF 2025
Programme 150	AE	14 972	15 444	15 365	15 628,2
	CP	15 019	15 108	15 428	15 585,1
Programme 231	AE	3 088	3 276	3 280	3 238,8
	CP	3 082	3 254	3 250	3 224,0
Total « Enseignement supérieur »	AE	18 061	18 719	18 646	18 867,0
	CP	18 101	18 362	18 678	18 809,1
Évolution N - 1 / N	AE	4,8 %	3,6 %	- 0,4 %	1,2 %
	CP	4,7 %	1,4 %	1,7 %	0,7 %

Source : commission des finances

Au cours des cinq dernières années, les crédits dédiés à l'enseignement supérieur auront augmenté d'1,92 milliard d'euros. Par rapport à 2021, les crédits des deux programmes ont augmenté en euros courants de 11 %.

Évolution des crédits de paiement alloués
aux programmes « Enseignement supérieur » en LFI

(en % et en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Les crédits ont cependant diminué une fois tenu compte de l'inflation sur la même période. En euros 2025, le total des deux programmes a ainsi baissé de 0,5 % en AE et 0,15 % en CP entre 2022 et 2025.

Évolution en volume des crédits des programmes « Enseignement supérieur »

(en milliards d'euros en euros 2025)

Source : commission des finances

S'agissant des comparaisons internationales, la France consacrait 20 458 dollars en parité de pouvoir d'achat (PPA) par étudiant en 2021, soit légèrement moins que la moyenne des pays de l'OCDE (20 499 dollars PPA)^4(*).

La dépense totale d'enseignement supérieur représentait, en 2021, 1,63 % du produit intérieur brut (PIB) français, proportion supérieure à celle de la moyenne de l'OCDE, mais aussi très largement supérieure à celle de l'Espagne (1,43 %), de l'Italie (0,98 %) ou de l'Allemagne (1,32 %).

I. LE PROGRAMME 150 « FORMATIONS SUPÉRIEURES ET RECHERCHE UNIVERSITAIRE »

A. UNE HAUSSE DE 260 MILLIONS D'EUROS DES MOYENS ALLOUÉS À L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR EN 2026

Le présent programme porte 15,628 milliards d'euros pour 2026 (en CP), en hausse de 262 millions d'euros, soit 1,7 % de plus que l'année précédente. En AE, les crédits croissent de 157 millions d'euros et 1 %, pour atteindre 15,585 milliards d'euros.

À périmètre constant, les crédits progressent de 245 millions d'euros en AE (+ 1,6 %) et de 155,3 millions d'euros en CP (+ 1 %). Le PLF intègre en effet une mesure de transfert des opérations immobilières des contrats de plan État-régions (CPER) du programme 231 vers le programme 150. L'impact de ce transfert s'élève à 17,7 millions d'euros en AE et + 1,8 millions d'euros en CP.

Le programme 150 est composé en quasi-totalité de dépenses d'intervention vers les opérateurs du programme. 14,7 milliards d'euros sont prévus au titre de la subvention pour charges de service public des opérateurs du ministère, principalement les universités. En conséquence, la hausse des crédits prévue pour 2025 porte essentiellement sur les crédits hors titre 2 (+ 168 millions d'euros)

Évolution des crédits par action du programme 150

(en millions d'euros)

		2022	2023	2024	LFI 2025	PLF 2026	Évolution PLF 2026/ LFI 2025 (volume)	Évolution PLF 2026/ LFI 2025 ( %)	Évolution PLF 2026 / LFI 2022 ( %)
Action 01 Formation initiale et continue du baccalauréat à la licence	AE	3 706,40	3 882,89	3 920,78	4 003,30	4 037,69	34,39	0,86 %	8,94 %
	CP	3 706,40	3 882,89	3 920,78	4 003,30	4 037,69	34,39	0,86 %	8,94 %
Action 02 Formation initiale et continue de niveau master	AE	2 539,19	2 675,50	2 696,35	2 785,78	2 803,06	17,28	0,62 %	10,39 %
	CP	2 539,19	2 675,60	2 696,35	2 785,78	2 803,06	17,28	0,62 %	10,39 %
Action 03 Formation initiale et continue de niveau doctorat	AE	401,89	453,58	494,28	526,75	548,92	22,17	4,21 %	36,58 %
	CP	401,89	453,5	494,28	526,75	548,92	22,17	4,21 %	36,58 %
Action 04 Établissements d'enseignement privés	AE	93,9	94,9	94,9	94,9	94,9	0	0,00 %	1,06 %
	CP	93,9	94,9	94,9	94,9	94,9	0	0,00 %	1,06 %
Action 05 Bibliothèques et documentation	AE	461,21	474,6	481,84	496,94	500,8	3,86	0,78 %	8,58 %
	CP	461,21	474,6	481,84	496,94	500,8	3,86	0,78 %	8,58 %
Action 13 Diffusion des savoirs et musées	AE	128,89	131,135	133,67	142,47	144,07	1,59	1,12 %	11,78 %
	CP	128,89	131,135	133,67	142,47	144,07	1,59	1,12 %	11,78 %
Action 14 Immobilier	AE	1 144,93	1 543,90	1 368,91	1 186,09	1 268,08	81,99	6,91 %	10,76 %
	CP	1 197,55	1 245,19	1 272,64	1 248,75	1 225,04	- 23,72	- 1,90 %	2,30 %
Action 15 Pilotage et support du programme	AE	1 626,65	1 726,66	1 769,7	1 803,82	1 860,11	56,28	3,12 %	14,35 %
	CP	1 626,65	1 726,66	1 769,7	1 803,82	1 860,11	56,28	3,12 %	14,35 %
Action 17 Recherche	AE	4 054,66	4 223,27	4 316,63	4 325,42	4 370,57	45,15	1,04 %	7,79 %
	CP	4 054,66	4 223,27	4 316,63	4 325,42	4 370,57	45,15	1,04 %	7,79 %
Total programme 150	AE	14 157,72	15 205, 81	15 277,06	15 365,47	15 628,18	262,71	1,71 %	10,39 %
	CP	14 210,33	14 907,80	15 180,79	15 428,14	15 585,14	157,00	1,02 %	9,67 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Les deux principales mesures qui expliquent la hausse des crédits demandés pour 2026 sont à la fois la poursuite d'une partie de la trajectoire de la loi de programmation de la recherche (LPR) et, dans des proportions équivalentes, la compensation partielle du nouveau relèvement en 2026 de la hausse de 4 points des cotisations employeurs au CAS « Pensions ».

Une fois neutralisé l'effet sur les dépenses immobilières du transfert des crédits immobiliers du P231, la variation des crédits pour l'immobilier est de 64,3 millions d'euros en AE et - 25,5 millions d'euros en CP.

Principales mesures nouvelles sur le programme 150 en PLF 2026

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

1. Une mise en oeuvre de la loi de programmation de la recherche qui n'est de nouveau que partielle et qui repose sur une intégration discutable de la contractualisation avec les universités dans son périmètre

a) La trajectoire initiale de la LPR n'est plus tenue depuis 2025

La trajectoire adoptée dans le cadre de la loi de programmation pour la recherche prévoyait, pour 2025, une hausse de 124 millions d'euros du budget du programme 150 par rapport à l'année 2024. Or, les moyens nouveaux en 2025 au titre de la LPR s'élevaient à + 94,5 millions d'euros.

Les crédits accordés au programme 150 en 2025 au titre de la LPR finançaient les dispositions statutaires et indemnitaires de revalorisation salariale, ou « Protocole RH » (le déploiement du régime indemnitaire des enseignants chercheurs, la revalorisation statutaire des jeunes chercheurs et des repyramidages des personnels enseignants chercheurs et des bibliothèques, ingénieurs, administratifs, techniques et sociaux et de santé (BIATSS), la revalorisation des primes des personnels enseignants du second degré travaillant dans le supérieur (ESAS) et l'application du régime indemnitaire des personnels enseignants et chercheurs (RIPEC) aux professions libérales).

Trajectoire prévisionnelle de la loi de programmation sur le programme 150

(en millions d'euros)

Source : commission des finances à partir des documents budgétaires

Le ministère indique dans ses réponses au questionnaire qu'à « ce stade, la trajectoire prévue par la LPR demeure globalement la référence prévisionnelle mais le rythme d'ouverture des moyens nouveaux est susceptible d'être ajusté en fonction des arbitrages budgétaires annuels ».

De fait, le PLF pour 2026 prévoit 87,1 millions d'euros au titre de la LPR pour 2026, contre + 107 millions d'euros prévus par la trajectoire LPR. En tenant compte du retard par rapport à la trajectoire cumulé sur 2025-2025, les crédits LPR sont inférieurs de 55 millions d'euros à ce qui aurait dû être atteint pour l'année 2026.

b) Une comptabilisation douteuse des nouveaux contrats d'objectifs, de moyens et de performance dans le périmètre des crédits LPR

Sur les 81 millions d'euros prévus au titre de la LPR, 16 millions d'euros financent les mesures du protocole RH, dans le prolongement de 2025. 19,1 millions d'euros sont consacrés à la revalorisation des contrats doctoraux et 7,5 millions d'euros au financement des chaires de professeurs juniors (CPJ) crées à la rentrée 2025.

En revanche, 44,5 millions d'euros, soit plus de la moitié des crédits prévus au titre de la LPR, sont reliés au déploiement des nouveaux contrats d'objectifs, de moyens et de performance (COMP). Les COMP précédents avaient également été financés par la ligne « dialogue contractuel » des crédits accordés dans le cadre de la LPR à hauteur de 30 millions d'euros, mais de façon complémentaire à des financements « hors LPR ». Le fait d'intégrer dans la LPR un dispositif nouveau apparaît discutable, et ne saurait masquer que les mesures LPR hors dépenses salariales ne sont donc pas plus financées en 2026 qu'en 2025.

Répartition des mesures considérées comme relevant de la mise en place
de la LPR en PLF pour 2026

(en millions d'euros)

Source : commission des finances à partir des documents budgétaires

Au-delà de cette question de présentation budgétaire, le rapporteur spécial a consacré une analyse approfondie^5(*) à la dernière génération de COMP et a exprimé son scepticisme global sur le principe des nouveaux « COMP à 100 % ».

Les constats et les recommandations du rapporteur spécial sur les COMP

1/ Les COMP 2023-2026 : un exercice utile, des résultats modestes

Ces contrats, conclus entre l'État et les établissements d'enseignement supérieur pour 3 ans, ont été lancés en 2023 avec un petit nombre d'universités. Ils ont ensuite été étendus à l'ensemble des établissements en 2024 et 2025. Ils étaient présentés comme l'un des piliers de la refonte du fonctionnement de l'enseignement supérieur. Leur objectif, très ambitieux, était d'introduire un pilotage à la performance dans l'enseignement supérieur.

Ils constituent sans nul doute un progrès dans les relations entre l'État et les établissements d'enseignement supérieur. Mais l'écart entre les ambitions et les réalisations est significatif.

Le contenu des contrats est tout d'abord très hétérogène. Chacun est organisé autour de six objectifs, dont cinq nationaux, qui sont ensuite déclinés par chaque établissement en actions spécifiques, assorties d'indicateurs. Malgré l'existence d'un cadre national, les établissements ont inscrit dans les contrats des actions très diverses, parfois très structurantes pour les établissements, parfois aussi tout à fait anecdotiques. L'inscription des actions dans un modèle économique plus large est fréquemment inexistante : leur coût n'est quasiment jamais évoqué dans les contrats, leur impact sur la performance de l'établissement encore moins. Quant aux cibles, il est fréquent qu'elles ne fassent l'objet d'aucune justification concernant leur niveau ou leur méthode de calcul. Il ressort donc de l'analyse des contrats une impression générale de fixation arbitraire ou factice d'un grand nombre de cibles ou de jalons, d'autant plus que certains paraissent irréalisables en trois ans.

S'agissant des financements assortis aux COMP, ils sont d'un montant assez réduit : environ 110 millions d'euros par vague de contrats, soit 330 millions d'euros au total. L'essentiel de ces financements proviennent de redéploiements. Les financements COMP n'ont en effet pas vocation à couvrir l'intégralité des projets décrits dans le contrat, mais à assurer leur amorçage.

Le suivi de l'exécution des financements, tout comme celui des indicateurs, est extrêmement complexe. Comme sur la quasi-totalité des sujets dans l'enseignement supérieur, il n'existe pas de système d'information permettant les échanges entre les établissements, les rectorats et l'administration centrale. En conséquence, le suivi des 900 indicateurs s'effectue donc par l'envoi de documents électroniques au ministère, lequel n'est bien évidemment pas en capacité d'assurer une concaténation puis un suivi individuel de chacun des 900 indicateurs. Alors que nombre de projets des COMP ont trait à l'intelligence artificielle ou au déploiement de systèmes d'information, il est paradoxal que le suivi de ces contrats repose encore sur un système artisanal chronophage et inefficace.

L'innovation de rupture des COMP résidait dans la possibilité théorique pour le ministère de « reprendre » des financements en cas de non atteinte des objectifs chiffrés figurant dans les contrats. Il est douteux que le ministère en ait réellement la possibilité, alors que rien n'a été concrètement anticipé pour la fin des contrats.

Le ministre de l'enseignement supérieur a annoncé en avril dernier la prochaine génération de contrats, qui porteraient non pas sur 0,8 % de la SCSP, comme actuellement, mais sur l'intégralité de celle-ci.

2/ Le futur des COMP : une extension précipitée et des interrogations persistantes

D'une part, le calendrier, comme la méthode, peuvent surprendre. Alors que les précédentes vagues de COMP n'ont pas toutes été déployées, que le ministère n'a pas lancé d'évaluation des COMP, que les bilans intermédiaires de la vague 2 ne sont toujours pas prévus, il n'apparaissait pas nécessairement opportun de réformer intégralement le dispositif avant d'avoir disposé d'un retour sur ses modalités actuelles.

D'autre part, il est possible d'émettre des doutes sur le concept de « contractualisation sur l'ensemble de la SCSP ».

La part libre d'emploi de la SCSP est le plus souvent réduite, les dépenses dites « contraintes » constituant l'essentiel des dépenses des établissements. Par conséquent, le ministère indique que les montants contractualisés ne pourront en réalité pas aller au-delà de 2 %, soit en définitive à peine plus qu'aujourd'hui.

Le rapporteur spécial a formulé 10 recommandations portant sur le contenu, la temporalité et le périmètre des prochains contrats. Le ministère indique que quatre d'entre elles (les recommandations n° 1, 2, 3 et 6) sont prises en compte dans la nouvelle génération de COMP : recentrage du contrat sur les missions de formation, de recherche et de pilotage-gestion des établissements ; volonté de limitation et d'harmonisation du nombre d'indicateurs assortis d'objectifs clairs ; renforcement de la qualité du dialogue contractuel et du suivi dans la durée ; et association accrue des collectivités territoriales et partenaires socio-économiques au diagnostic et à la définition des priorités. Le rapporteur spécial sera attentif au suivi des recommandations restantes.

Source : commission des finances

2. Une hausse globale du budget des universités mais des dépenses qui suivent la même trajectoire

Depuis l'autonomie accordée par la loi relative aux libertés et responsabilités des universités^6(*), les établissements d'enseignement supérieur ont vu leurs ressources et leurs charges croître considérablement, dans un contexte de massification de l'accès aux études supérieures et de diversification des cursus universitaires.

La principale ressource des établissements d'enseignement supérieur public demeure la subvention pour charges de service public (SCSP). Versée à chaque établissement, elle est pour l'essentiel le résultat de l'histoire : elle se compose pour l'essentiel d'une part « socle », qui est le résultat sédimenté des années précédentes. Celle-ci évolue ensuite d'une année sur l'autre pour y intégrer les nouveaux moyens pérennes.

Au cours des dernières années, la SCSP a donc intégré des moyens nouveaux découlant des dispositions de la loi de programmation de la recherche^7(*) ou de la loi ORE^8(*), ainsi que de la réforme des études de santé. En outre, la part compensée des mesures de revalorisation des personnels est également « soclée » au sein de la SCSP, de même que les mesures de revalorisation catégorielles mises en place par le ministère au cours des années.

En 2025, le ministère a versé aux établissements d'enseignement supérieur 14,45 milliards d'euros par le biais du programme 150 « Enseignement supérieur » de la mission budgétaire « Recherche et enseignement supérieur ». Cela représente 2,74 milliards d'euros de plus qu'en 2014, soit une hausse de 23 %.

Évolution de la subvention pour charges de service public (SCSP)
versée aux établissements du programme 150

(en milliards d'euros et en %)

Source : commission des finances d'après les données du ministère

La SCSP est indiquée dans l'échelle de droite

Pour autant, le poids relatif de la SCSP dans les ressources des universités diminue tendanciellement au cours des dix dernières années : elle représentait 81 % des recettes des établissements d'enseignement supérieur financés par le programme 150 en 2014, contre seulement 69 % en 2025.

En effet, l'augmentation des SCSP s'inscrit dans un contexte de croissance des ressources des établissements d'enseignement supérieur. Toutes recettes confondues, celles-ci ont augmenté de plus de 5 milliards d'euros sur la même période 2014-2024, soit une hausse de 35 %. Pour autant, la diminution du poids relatif de la SCSP dans les ressources des établissements ne saurait être analysée comme un signe du retrait de la part des financements de l'État vers les établissements d'enseignement supérieur. Une nette part de cette augmentation est liée au déploiement par l'État de financements dits « extrabudgétaires », c'est-à-dire liés aux programmes d'investissement d'avenir (PIA) et France 2030 (cf. infra).

Rapportée à l'inflation, la croissance de la SCSP est plus limitée. Par exemple, si la hausse entre 2016 et 2017 atteint 3,9 % en valeur, l'augmentation n'est plus que de 0,8 % une fois tenu compte de l'inflation.

Le rythme de croissance de la SCSP est toujours resté supérieur à l'inflation depuis 2014, à l'exception de 2018 (- 0,2 %) et plus encore de 2022 (- 1 %) et 2023 (- 0,7 %), dans un contexte inflationniste alors très fort.

Évolution de la SCSP sur la dernière décennie

(en milliards d'euros et en %)

Source : commission des finances d'après les données du ministère

Les taux d'évolution sont indiqués sur l'échelle de droite

En outre, les moyens consacrés aux établissements d'enseignement supérieur doivent être rapportés aux évolutions démographiques. Au cours des dix dernières années scolaires, les effectifs étudiants dans l'enseignement supérieur, tout type d'établissements et toutes filières confondues, ont augmenté de 15 %.

Le nombre d'étudiants est passé de 2,58 millions en 2015 à 2,97 millions en 2024.

Conséquence partielle de l'accroissement du nombre d'étudiants, mais aussi de mesures salariales, les dépenses des établissements d'enseignement supérieur disposant de l'autonomie financière (« responsabilités et compétences élargies », RCE) ont davantage augmenté que leurs ressources sur la période 2018-2024 (+ 23 % pour les recettes contre + 29 % pour les dépenses).

Pour les universités ayant désormais accédé aux RCE, les emplois et dépenses de masse salariale afférentes à ces opérateurs ont été transférés aux établissements au cours des dernières années. Ces dépenses sont donc dorénavant couvertes par les SCSP versées aux opérateurs.

En conséquence, les dépenses de personnel représentent de très loin le premier poste de dépense dans l'enseignement supérieur, aux alentours de 77 % en moyenne au cours des dernières années.

Proportion des recettes des universités consacrées aux dépenses de personnel

(en %)

Source : commission des finances d'après les données du ministère

Les opérateurs autonomes sont libres de procéder, sous réserve du respect de leur plafond d'emplois et de masse salariale, aux créations, transformations et suppressions qu'ils estiment nécessaires. En parallèle, les emplois des opérateurs n'ayant pas accédé aux responsabilités et compétences élargies (« opérateurs non RCE ») demeurent financés par le titre 2 du programme 150.

Il convient donc de distinguer :

- les emplois sous-plafond d'État du programme, portés par le titre 2 et rémunérés sur crédits budgétaires, destinés aux opérateurs non RCE ;

- les emplois sous-plafond d'État des opérateurs RCE, portés par le titre 3 et rémunérés par les opérateurs sur crédits budgétaires ;

- les emplois hors-plafond des opérateurs, rémunérés par les opérateurs à l'aide de leurs ressources propres.

Les opérateurs du programme 150 avaient été sollicités en 2024 pour absorber sur leurs fonds propres la moitié des mesures de revalorisation « fonction publique », en particulier les hausses du point d'indice successives en 2022 et 2023. La LFI pour 2025 ne prévoyait pas davantage de moyens nouveaux à ce titre, même si 148 millions d'euros étaient prévus pour pérenniser les compensations versées en 2024.

La hausse de 4 points en 2025 des cotisations de l'État employeur destinée à équilibrer le CAS « Pensions » aura un impact sur le programme 150 de près de 200 millions d'euros (dont 180 millions d'euros pour les universités). Il ne devait initialement pas être compensé dans le PLF pour 2025, mais la commission mixte paritaire a relevé le niveau des crédits du programme 150 afin d'assurer une compensation intégrale de la hausse du CAS « Pensions » en 2025.

En PLF 2026, le nouveau relèvement de 4 points à compter du 1^er janvier prochain devrait également avoir un coût de 198 millions d'euros pour les opérateurs du programme. Moins de la moitié du nouveau relèvement devrait être compensé (soit 81 millions d'euros).

Au-delà des enjeux liés à la masse salariale, les universités soulignent qu'elles doivent faire face à l'augmentation des coûts de fonctionnement courant, en particulier s'agissant des surcoûts énergétiques. Ceux-ci sont estimés par France universités à + 18 % par rapport à 2021 soit 400 millions d'euros. En 2025, le surcoût supplémentaire lié à l'énergie est estimé à 127 millions d'euros par rapport à 2021.

Décomposition des surcoûts salariaux
pour les opérateurs du programme 150 en 2026

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

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* ⁴ L'État de l'Enseignement supérieur, de la Recherche et de l'Innovation en France 2024, juin 2024.

* ⁵ Améliorer la performance de l'enseignement supérieur : un contrat qui reste à honorer, rapport d'information n° 723 (2024-2025), déposé le 11 juin 2025.

* ⁶ Loi n° 2007-1199 du 10 août 2007.

* ⁷ Loi n° 2020-1674 du 24 décembre 2020 de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 et portant diverses dispositions relatives à la recherche et à l'enseignement supérieur.

* ⁸ Loi n° 2018-166 du 8 mars 2018 relative à l'orientation et à la réussite des étudiants.