PREMIÈRE
PARTIE
LA NÉCESSITÉ DE MAINTENIR LA PÉRENNITÉ
FINANCIÈRE DU SYSTÈME FRANÇAIS DE RETRAITES PAR
RÉPARTITION
I. LE SYSTÈME DE RETRAITES EN FRANCE DÉPASSE LARGEMENT LE PÉRIMÈTRE SUIVI PAR LA RAPPORTEURE SPÉCIALE ET DEMEURE L'UN DES PLUS GÉNÉREUX PARMI LES ÉCONOMIES COMPARABLES
A. LE SYSTÈME DE RETRAITES FRANÇAIS DEMEURE COMPLEXE ET PLUS LARGE QUE LE CHAMP ÉTUDIÉ PAR LA RAPPORTEURE SPÉCIALE
Le rapport spécial relatif au Compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » et à la mission « Régimes sociaux et de retraite », mené chaque année, recouvre seulement une partie du système de retraites.
En effet, alors qu'en 2020 avait été déposé un projet de loi instituant un système universel de retraite7(*), l'abandon de cette réforme au profit de celle mise en oeuvre depuis avril 20238(*) a consacré le maintien de 26 régimes de base de retraite distincts, dont 19 demeurent ouverts. La réforme portée par la loi de financement rectificative de la sécurité sociale n'a donc pas eu l'effet systémique qui aurait pu être attendu par les travaux préparatoires longuement tenus par le Gouvernement d'alors9(*).
Par conséquent, le périmètre couvert par le CAS « Pensions » et la mission « Régimes sociaux et de retraite » ne recouvre qu'une part restreinte par rapport à l'ensemble des régimes. L'annexe 8 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 permet de constater ainsi que sur les 26 régimes de base de retraite différents qui existent en 2025, seuls 11 sont directement concernés par le périmètre couvert par la rapporteure spéciale.
Tableau récapitulatif des régimes
vieillesse de base existant
et ceux suivis par le rapport
spécial
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Régime |
Population couverte |
Régime vieillesse suivi par la rapporteure spéciale |
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Régime général |
Ensemble des personnes non couvertes par un régime spécial |
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Régime des salariés agricoles |
Salariés des exploitations agricoles et activités connexes |
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Régime des exploitants agricoles |
Exploitants agricoles |
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Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL) |
Professions libérales (hors artistes auteurs et avocats) |
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Caisse nationale du barreau français (CNBF) |
Avocats |
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Régime des fonctionnaires civils et militaires de l'État |
Fonctionnaires civils et militaires, fonctionnaires de La Poste et France Télécom |
Oui |
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Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État (FSPOEIE) |
Ouvriers de l'État |
Oui |
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Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) |
Agents titulaires des collectivités locales et hospitalières |
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Caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines (CANSSM) |
Travailleurs des mines et ardoisières |
Oui |
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Régime spécial des industries électriques et gazières (IEG) |
Personnel des industries électriques et gazières |
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Régime spécial des agents de la SNCF |
Agents de la SNCF |
Oui |
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Régime spécial des agents de la RATP |
Agents de la RATP |
Oui |
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Établissement national des invalides de la marine (ENIM) |
Marins professionnels du commerce, de la pêche maritime et de la plaisance |
Oui |
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Caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires (CRPCEN) |
Clercs et employés de notaires |
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Caisse d'assurance vieillesse, invalidité et maladie des cultes (CAVIMAC) |
Ministres des cultes et membres des congrégations et collectivités religieuses |
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Assemblée Nationale |
Députés et personnel de l'Assemblée Nationale |
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Sénat |
Sénateurs et personnel du Sénat |
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Banque de France |
Personnel titulaire de la Banque de France |
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Service de l'allocation spéciale aux personnes âgées (SASPA) |
Français résidents de 65 ans et plus, non affiliés à un régime de base |
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Société nationale d'exploitation industrielle des tabacs et allumettes (SEITA) |
Employés de l'industrie des tabacs et allumettes |
Oui |
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Opéra de Paris |
Personnel de l'Opéra de Paris |
Oui |
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Comédie Française |
Personnel de la Comédie Française |
Oui |
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RISP |
Sapeurs-pompiers volontaires |
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Préfecture du Haut-Rhin |
Retraités bénéficiant d'anciens statuts spécifiques |
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CRCFE (agents des chemins de fer d'Éthiopie) |
Oui |
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CRRFOM (agents des chemins de fer d'outre-mer) |
Oui |
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Total régimes vieillesse de base |
26 régimes dont 19 encore ouverts et 11 suivis directement par la rapporteure spéciale |
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Note : les régimes fermés depuis l'adoption de la réforme des retraites de 2023 sont grisés.
Source : commission des finances, d'après l'annexe 1 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026.
De fait, seuls les régimes dont les pensions versées directement par l'État et les régimes équilibrés budgétairement par l'État entrent dans le périmètre du rapport.
Pour l'année 2025, l'ensemble des pensions nettes versées par les régimes de retraite de base devraient s'élever à 297,9 milliards d'euros10(*), en croissance de 3,4 % par rapport à 2024, où ce montant était de 288,0 milliards d'euros. Ces prestations nettes servies sont en nette hausse depuis plusieurs années, tirées par une inflation importante notamment en 2023 et 2024. Lors de ces deux exercices, le montant des pensions nettes versés par les régimes de base s'était accru de 4 ,7 % en 2023 et de 6,8 % en 2024.
En effet, conformément à l'article L. 161-25 du code de la sécurité sociale (CSS), la revalorisation annuelle du montant des retraites est effectuée sur la base d'un coefficient égal à l'évolution moyenne annuelle des prix à la consommation (IPC), hors tabac, des douze derniers indices mensuels de ces prix. Du fait de la crise énergétique et des tensions géopolitiques, l'IPC hors tabac avait atteint 5,3 % en 2022 et 4,8 % en 2023, devenant ainsi la cause principale de l'augmentation importante du coût des retraites.
En 2024, les pensions retracées dans le CAS « Pensions », c'est-à-dire celles relevant des régimes de retraite des ouvriers de l'État et des fonctionnaires civils et militaires représentent 22 % des prestations vieillesse des régimes de base. Les pensions versées par les régimes spéciaux, dont une partie seulement est soutenue par une subvention d'équilibre versée par la présente mission « Régime sociaux et de retraite », représentent 6 % de prestations vieillesse des régimes de base.
Répartition des prestations de retraite selon les régimes de base
(en 2024)
Source : commission des finances, d'après le rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale de juin 2025
En tenant compte de l'ensemble des régimes de retraite français légalement obligatoires, les dépenses de retraite représentent 24,4 % des dépenses publiques en 2024. Ce taux est en croissance depuis le début des années 2000. En effet, il n'était que de 21,8 % en 2002. Les retraites sont ainsi à l'origine d'une part importante de la progression des dépenses publiques dans le PIB, tous régimes confondus. Entre 2002 et 2019, la part des dépenses publiques rapportées au PIB ont ainsi augmenté de 1,4 point quand celle des retraites a progressé de 2 points.
* 7 Projet de loi instituant un système universel de retraite, déposé par le Gouvernement à l'Assemblée nationale le 24 janvier 2020.
* 8 Loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023.
* 9 Cf. le dossier de presse Le système universel de retraite présenté par Edouard Philippe, alors Premier ministre, le 11 décembre 2019.
* 10 Rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale, juin 2025.