II. LES OBSERVATIONS DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE
A. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « PENSIONS » RENOUE AVEC LES EXCÉDENTS DU FAIT DE LA HAUSSE DE COTISATION EMPLOYEURS ET DE LA SOUS-INDEXATION DES PENSIONS PRÉVUE
Le CAS « Pensions » est soumis comme l'ensemble des comptes d'affectation spéciale à une règle d'équilibre cumulé en application de laquelle « le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d'un compte d'affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes constatées »53(*).
Cet équilibre ne s'apprécie pas à l'échelle d'un exercice budgétaire mais à l'échelle de l'ensemble des recettes et des dépenses retracées dans le CAS depuis sa création. Lorsque le solde cumulé est positif du fait des excédents accumulés lors des exercices précédents, le solde annuel peut être ponctuellement négatif. À titre d'illustration, le solde annuel prévu pour la CAS « Pensions » par le projet de loi de finances 2025 est de - 1,1 milliard d'euros.
La rapporteure spéciale souligne que la mesure du solde cumulé n'équivaut en aucun cas à une immobilisation financière assimilable à des réserves pour le régime, dès lors que, pour chaque exercice budgétaire, l'excédent ou le déficit du CAS a seulement pour effet de réduire ou d'augmenter le besoin de financement de l'État constaté par l'article d'équilibre de la loi de finances. Par conséquent, même lorsque le solde cumulé a été positif, il n'a pas été possible de mettre en réserve ces excédents pour préparer des années plus difficiles.
Le CAS « Pensions » a été doté lors de sa création d'un montant de 1 milliard d'euros de solde cumulé initial. Ce solde cumulé a progressivement cru du fait d'excédents annuels, jusqu'à atteindre un maximum en 2021, avec 9,5 milliards d'euros.
Le CAS a ensuite connu un déficit annuel chronique qui n'a eu de cesse de s'aggraver : 400 millions d'euros en 2021, 600 millions d'euros en 2022, 1,1 milliard d'euros en 2023, 3,2 milliards d'euros en 2024. En 2025, le taux de contribution employeur, stable depuis 2014, avait été relevé de quatre points pour permettre de rester en accord avec les obligations organiques.
Cependant, le coût des retraites et la baisse démographique du régime de la fonction publique d'État obligent, en 2026, à rehausser de nouveau ce taux à hauteur de 4 points de pourcentage.
La rapporteure spéciale indique que cette décision du gouvernement ne doit se lire que comme une nécessité comptable pour assurer le maintien d'un solde cumulé positif.
Si l'évolution du taux de cotisation permet de revenir à un solde positif en 2026, les projections indiquent néanmoins que, dès 2027 et sans mesure nouvelle, les déficits devraient redevenir la norme et que ces derniers devraient s'aggraver dans le temps.
Trajectoire prévisionnelle du solde cumulé du CAS « Pensions » jusqu'en 2028
(en milliards d'euros)
Note : la prévision repose sur une hypothèse de stabilité du taux de contribution de l'État employeur en 2027 et 2028.
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires de 2025
La rapporteure remarque l'efficacité du gel des pensions, prévu en 2026, pour limiter les dépenses de retraite. Elle salue ainsi la volonté affichée par le gouvernement de sous-indexer de 0,4 point les pensions vieillesse en 2027 et 2028. Cet effort pourrait permettre de limiter l'effet induit par une suspension de la réforme de 2023.
En revanche, la rapporteure spéciale regrette que le pilotage du CAS soit changeant d'une année sur l'autre. Le déficit pour l'année 2024 était prévu à 2,7 milliards d'euros en début d'exercice et a finalement atteint 3,5 milliards d'euros. Cette difficulté d'anticipation n'est pas sans implication sur le budget des ministères. En effet, les évolutions du taux de cotisation, lorsqu'elles sont répétées, viennent mécaniquement peser sur leurs enveloppes.
Dès lors, il est souhaitable de privilégier des hausses espacées et non chaque année, afin de permettre aux administrations de construire des trajectoires pluriannuelles de dépenses dans des hypothèses stables. Cela est d'autant plus nécessaire que la contrainte est forte sur les dépenses de titre 2 et qu'une augmentation des cotisations peut empêcher le déroulement de processus de recrutements.
* 53 v. Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.