EXAMEN PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
En première lecture, l'Assemblée nationale n'ayant pas adopté la première partie du projet de loi, celui-ci est considéré comme rejeté en application du troisième alinéa de l'article 119 du Règlement de l'Assemblée nationale.
En conséquence, sont considérés comme rejetés les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ». De même, sont considérés comme rejetés les articles 72, 73, 74, 75, 76 et 77.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 19 novembre 2025, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport de M. Stéphane Sautarel, rapporteur spécial, et Mme Isabelle Briquet, rapporteure spéciale, sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (et articles 72 à 77) et compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».
M. Claude Raynal, président. - Nous commençons nos travaux par l'examen du rapport de nos collègues Stéphane Sautarel et Isabelle Briquet sur les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (RCT), les articles 72 à 77 et le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».
M. Stéphane Sautarel, rapporteur spécial de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ». - Les crédits de la mission RCT ne représentent qu'une petite partie des transferts financiers de l'État aux collectivités. Ils s'élèvent à 3,9 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2026, quand les transferts de l'État sont estimés à près de 108 milliards d'euros, et même 155 milliards d'euros si l'on inclut les fractions compensatrices de TVA accordées en contrepartie des réformes fiscales.
Nous commencerons par vous présenter les grandes évolutions de la mission, avant de nous attarder sur les articles qui y sont rattachés, dont la portée est plus large. Je souligne également que tout n'est pas stabilisé, dans l'attente des votes sur la première partie.
S'agissant tout d'abord des crédits de la mission RCT, après plusieurs années de stabilité, les autorisations d'engagement (AE) connaîtront une baisse de 152 millions d'euros en 2026, laquelle peut être intégralement imputée au programme 119, qui représente plus de 90 % des crédits de la mission et qui porte les dotations de soutien à l'investissement local ainsi que les dotations de décentralisation. La baisse est bien moindre toutefois s'agissant des CP, avec une diminution qui se limitera à 31 millions d'euros en 2026.
Comment expliquer ces évolutions ? S'agissant du programme 119, la mesure principale est la création à l'article 74 du présent PLF d'un fonds d'investissement pour les territoires (FIT). Ce fonds sera issu de la fusion de trois dotations d'investissement portées par le programme 119 : la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), qui vise les communes et leurs groupements, et la dotation politique de la ville (DPV).
Cette fusion avait été annoncée par le Roquelaure de la simplification, mené par le Gouvernement en avril 2025, qui visait à assurer « une plus grande lisibilité des critères d'attribution ». Nous sommes assez loin du compte... En 25 alinéas et sur deux pages, le Gouvernement nous propose une nouvelle architecture, en revoyant les collectivités éligibles, les modalités de répartition et la gouvernance des dotations de soutien à l'investissement des collectivités territoriales.
Certes, le Sénat a mis en avant par le passé un besoin de simplification de ces dotations, souvent distribuées de façon interchangeable en préfecture. Mais il s'agissait avant tout, à court terme, d'un indispensable travail administratif d'harmonisation des procédures et des calendriers. À l'inverse, sur le plan budgétaire, une dotation comme la DETR fait l'unanimité et la valeur des financements qu'elle apporte aux zones rurales est reconnue de tous. Selon la formule bien connue de Montesquieu, le législateur doit donc n'y toucher que « d'une main tremblante » s'il souhaite améliorer l'un des rares dispositifs qui donnent aujourd'hui satisfaction. Une telle démarche nécessite des échanges prolongés avec le Sénat et les associations d'élus, ainsi que des partages de simulations pour identifier et analyser les effets redistributifs. Dans le cas présent, cela n'a pas été fait. En toute logique, l'ensemble des associations d'élus demande la suppression de ce dispositif, et c'est pourquoi nous vous proposons un amendement visant à supprimer l'article 74.
Sur le plan budgétaire, les AE consacrées aux trois dotations qui composent le FIT sont en baisse de 12 % - 200 millions d'euros. Le Gouvernement s'appuie toutefois sur le cycle électoral en indiquant, à juste titre, que les investissements connaissent naturellement une baisse en année d'élections municipales. Les communes éligibles à la DETR et à la DPV seraient préservées et la baisse porterait sur la DSIL.
Il convient par ailleurs de noter que, contrairement aux AE, les CP du programme 119 sont en hausse, avec notamment une augmentation de 59 millions d'euros pour les trois dotations du FIT. Cette hausse vise à tenir compte des importants restes à payer, pour ne pas assécher l'investissement des collectivités.
Quelques mots enfin sur les autres évolutions notables du programme 119. Je note tout d'abord avec satisfaction que le Gouvernement a reconduit une dotation pour les aménités rurales à 110 millions d'euros, entérinant la hausse de 10 millions d'euros que je vous avais proposée l'an dernier. Cette dotation offre en effet une reconnaissance de l'importance des charges de ruralité, qui sont supportées par les communes les plus vulnérables au bénéfice de tous.
Je constate par ailleurs, sur la question du volet « écoles » du programme Marseille en grand, que les craintes que nous avions exprimées étaient malheureusement fondées. Dans notre contrôle de l'an passé sur le sujet, nous avions émis des doutes sur le réalisme du cadencement des opérations jusqu'à 2032 : de fait, les dernières estimations transmises font apparaître une baisse des besoins prévisionnels de 17,5 millions d'euros en 2025 et en 2026, et une baisse totale de 47 millions d'euros d'ici à 2027, soit près d'un cinquième du budget total du programme, qui s'élève à 254 millions d'euros.
Mme Isabelle Briquet, rapporteure spéciale de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ». - Les crédits du programme 122 concernent essentiellement des aides destinées à soutenir les collectivités faisant face à des situations exceptionnelles.
Comme pour le programme 119, ils sont grandement affectés cette année par l'article 73 du PLF, qui étend le bénéfice de la dotation de solidarité aux collectivités victimes d'événements climatiques ou géologiques (DSEC) aux collectivités d'outre-mer. Pour mémoire, la DSEC permet aujourd'hui d'indemniser les collectivités de métropole quand elles sont touchées par des événements climatiques ou géologiques.
Les collectivités d'outre-mer pouvaient, quant à elles, s'appuyer sur le fonds de secours pour les outre-mer, le FSOM, qui couvre cependant un périmètre plus large, puisqu'il peut aussi indemniser des particuliers, des entreprises à caractère artisanal ou familial et des exploitants agricoles. Le dispositif présente toutefois plusieurs limites. Il est d'abord dépourvu de base légale, puisqu'il repose sur une circulaire du 11 juillet 2012 du ministre délégué chargé du budget et du ministre des outre-mer. Par ailleurs, le Sénat a pointé par le passé des insuffisances, s'agissant des modalités d'indemnisation et des délais de mobilisation.
Sur le plan budgétaire, ce projet de loi de finances prévoit pour 2026 le transfert de 5 millions d'euros en AE et de 2 millions d'euros en CP depuis le programme 123 « Conditions de vie outre-mer » de la mission « Outre-mer » vers le programme 122. Dans l'ensemble, l'enveloppe de la DSEC proposée pour 2026 sur le programme 122 est fortement rehaussée, passant de 30 millions d'euros en AE et 20 millions d'euros en CP en loi de finances initiale (LFI) 2025 à 70 millions d'euros en AE et 62,2 millions d'euros en CP, afin de tenir compte de l'intensification de l'aléa climatique sur l'ensemble du territoire français.
Si d'aventure les crédits de la DSEC devaient se révéler insuffisants, en cas de catastrophe d'ampleur remarquable, survenant en outre-mer ou en métropole, je rappelle que des redéploiements en gestion, des dégels de réserve et, en dernier recours, des décrets de virement, de transfert ou des ouvertures de crédits permettent d'ajuster en cours d'année les montants de cette dotation pour tenir compte des besoins effectifs. Autrement dit, le présent article ne change rien au fait que la France soutiendra financièrement ses collectivités en cas de catastrophe naturelle, en métropole comme en outre-mer. Nous vous proposons donc de voter l'article 73 sans modification.
Quant au programme 122 dans son ensemble, malgré cette hausse substantielle des crédits de la DSEC, les AE proposées pour 2026 sont stables, s'élevant à 250 millions d'euros, et les CP sont en forte baisse, passant de 354 millions d'euros à 256 millions d'euros. Ces chiffres reflètent principalement la fin de deux dispositifs exceptionnels. D'une part, dans le cadre de l'examen du PLF pour 2025, le Parlement avait voté un amendement du Gouvernement proposant le versement d'une dotation de continuité territoriale exceptionnelle de 50 millions d'euros en faveur de la collectivité de Corse pour contribuer au financement des délégations de service public maritime et aérien de l'île. D'autre part, la loi de finances initiale comprenait 63,8 millions d'euros de crédits de paiement pour solder le fonds pour la reconstruction créé à la suite des violences urbaines de juin 2023.
Quelles conclusions tirer sur le niveau des crédits de la mission ? Comme l'an passé, Stéphane Sautarel et moi-même sommes en désaccord sur la question de l'adoption des crédits de la mission. Pour ma part, avec l'ensemble de mon groupe, je ne peux que dénoncer le sort général réservé par le PLF 2026 aux collectivités territoriales. La baisse de 200 millions d'euros du soutien à l'investissement des collectivités territoriales vient en effet s'ajouter à une baisse déjà consentie l'an dernier de 150 millions d'euros. Plus généralement, ces crédits s'inscrivent dans un PLF qui, dans son ensemble, demande un effort sans précédent aux collectivités pour combler un déficit qu'elles n'ont pas créé.
J'en viens maintenant au compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales », qui voit notamment transiter le produit des impositions locales versées mensuellement par l'État aux collectivités territoriales.
Au total, 135,6 milliards d'euros sont prévus à ce titre pour 2026, soit 1,2 milliard de plus qu'en LFI 2025, confirmant le ralentissement constaté l'an dernier, bien loin des hausses dynamiques observées dans un passé proche - +8 milliards d'euros entre 2023 et 2024.
Après plusieurs années de hausse résultant de la modification du panier de ressources des collectivités issue des différentes réformes de la fiscalité locale, il se confirme que le dynamisme des impositions locales se tassera en 2026.
Comme pour les crédits de la mission RCT, je maintiens mon opposition de principe à l'adoption des crédits de ce compte de concours financiers.
La mission comporte également cinq articles rattachés. Nous vous avons déjà présenté les articles 73 et 74, qui concernent respectivement la réforme de la DSEC et la création du FIT. Il me reste à vous parler de l'article 72, qui porte diverses mesures en lien avec la répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF) pour 2026.
En premier lieu, il prévoit une hausse de 290 millions d'euros des composantes péréquatrices de la DGF, dont 150 millions d'euros au titre de la dotation de solidarité rurale (DSR) et 140 millions d'euros au titre de la dotation de solidarité urbaine (DSU).
Si le maintien du montant global de la DGF proposé à l'article 31 du présent projet de loi de finances implique que cette hausse soit intégralement financée par les collectivités territoriales, nous n'avons pas souhaité revenir sur cette progression, car nous souhaitons encourager la trajectoire d'augmentation de la péréquation, et singulièrement l'effort particulier en faveur des communes rurales dont témoigne la progression rapide de la DSR. Nous appelons également de nos voeux une réforme de plus grande ampleur des modalités de répartition de la DGF, à laquelle nous travaillons dans notre rapport de contrôle budgétaire.
L'article 72 comporte également des dispositions visant à tenir compte du rétablissement de la DGF des régions, à laquelle il est procédé à l'article 31 du PLF. Nous regrettons le revirement du Gouvernement sur la DGF des régions : il nous paraît en effet un peu ubuesque que l'État ait octroyé une fraction de TVA en 2018 pour la reprendre aujourd'hui. Certes, cette dotation serait rétablie au niveau de la TVA-DGF de 2025, soit à un niveau supérieur de 1 milliard d'euros à son niveau de 2018. Les régions conserveraient donc le bénéfice de la dynamique de la TVA depuis 2018 - alors que les autres collectivités ont vu leur DGF « gelée » durant cette période - ainsi que celui de leur fraction de TVA dynamique au titre de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Toutefois, la position de la commission des finances n'étant pas arrêtée sur la première partie du PLF, nous n'avons pas souhaité modifier ces dispositions à ce stade. Pour ma part, je suis convaincue que nous devrions revenir sur ce rétablissement.
Cet article prévoit en outre diverses mesures d'ajustement des modalités de calcul des indicateurs financiers utilisés pour la répartition des dotations de péréquation qui, pour être mineurs, n'en sont pas moins utiles. Il ne prévoit pas, en revanche, de mesure visant à ralentir l'application de la réforme de l'effort fiscal : neutralisée à hauteur de 80 % en 2025, elle ne serait plus neutralisée qu'à 40 % en 2026, ce qui représente une « marche » considérable.
Nous vous proposons ainsi un amendement qui vise à assurer la neutralisation financière de cette réforme à hauteur de 60 % en 2026, afin d'atténuer le choc que représenterait le retour à la trajectoire initialement prévue. Sous réserve de cette modification, nous vous proposerons d'adopter l'article 72.
M. Stéphane Sautarel, rapporteur spécial. - J'en viens à l'article 77, qui prévoit le versement, en 2026, des sommes affectées au fonds de sauvegarde des départements, y compris l'abondement de l'État prévu à l'article 33 du présent PLF. À ce stade de l'examen du texte, le montant de cet abondement s'élève à 300 millions d'euros.
L'article 77 modifie également les critères d'éligibilité des départements au versement de ce fonds. Le bénéfice en serait ainsi limité aux départements dont le taux d'épargne brute est inférieur à 12 % et dont l'indice de fragilité sociale est supérieur à 95 % de la moyenne. En 2024, ce dernier seuil était moins restrictif, puisqu'il était fixé à 80 % de la moyenne. Selon l'Assemblée des départements de France (ADF), trente départements rempliraient les critères restrictifs proposés pour 2026. En réalité, les départements en difficulté sont bien plus nombreux : si les critères d'éligibilité de 2024 avaient été conservés, une soixantaine de départements auraient été éligibles.
Compte tenu des grandes difficultés que rencontrent les départements, l'ADF demande que le montant du fonds de sauvegarde soit porté à 600 millions d'euros pour 2026. Si cette demande était entendue, nous pourrions revenir aux critères d'éligibilité de 2024 afin, comme le demande l'ADF, que le bénéfice de ce fonds soit réparti entre une soixantaine de départements, et non seulement trente.
Dans la même veine, il sera probablement nécessaire de réviser les modalités de répartition entre les départements éligibles afin de tenir compte de l'augmentation des sommes reversées par le fonds.
Toutefois, la position de la commission n'ayant pas encore été arrêtée sur la première partie, notamment sur le montant de l'abondement proposé pour le fonds de sauvegarde visé à l'article 33, nous vous proposons de réserver notre vote sur l'article 77 jusqu'à ce que nous ayons entendu les propositions du rapporteur général sur la première partie.
J'en viens enfin au dispositif de lissage conjoncturel des recettes fiscales des collectivités territoriales (Dilico), qui fait l'objet des articles 75 et 76. Lors de l'examen du PLF 2025, le Sénat a adopté, sur l'initiative de notre commission, ce « dispositif de lissage conjoncturel ». Il s'agissait de traduire l'engagement de la Haute Assemblée en faveur d'une contribution des collectivités au redressement des comptes publics, tout en marquant notre rejet du fonds de réserve que proposait le gouvernement de l'époque, qui était brutal et inabouti.
Comme vous le savez, le Dilico fonctionne en prélevant des contributions une année, puis en les reversant par tiers les trois années suivantes. Or, une incertitude demeurait jusqu'ici sur l'effectivité de ces reversements. L'article 75 vise à assurer le reversement des sommes prélevées au titre du Dilico en 2025. Il procède également à quelques ajustements techniques visant à tenir compte de remarques juridiques formulées par la Cour des comptes. Nous accueillons favorablement la clarification du reversement effectif, en 2026, des sommes prélevées en 2025, et nous vous proposons d'adopter l'article 75 modifié simplement par un amendement rédactionnel.
Le Dilico adopté en 2025 comporte trois contributions pour un montant total de 1 milliard d'euros : une contribution du bloc communal à hauteur de 500 millions d'euros, répartie à parts égales entre les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), une contribution des départements à hauteur de 220 millions d'euros et une contribution des régions à hauteur de 280 millions d'euros. L'article 76 vise à créer un Dilico 2, pour un montant total de 2 milliards d'euros, répartis à 720 millions d'euros pour les communes, 500 millions d'euros pour les EPCI, 280 millions d'euros pour les départements et 500 millions d'euros pour les régions. Il prévoit également de modifier les modalités de reversement par rapport au Dilico initial : il est en particulier prévu de distinguer plusieurs scénarios de reversement en fonction de l'évolution des dépenses des collectivités qui pourraient, dans de très nombreux cas, se traduire par le non-reversement des sommes prélevées au titre du Dilico 2. Le mécanisme « d'épargne forcée », qui était au coeur de l'acceptabilité du Dilico proposé par le Sénat, serait ainsi dévoyé.
Comme pour l'article 77, nous vous proposons de réserver notre vote sur l'article 76 jusqu'à ce que la commission se prononce sur la première partie du PLF et puisse donc fournir une vision globale de la proposition du Sénat sur les finances locales. Permettez-moi néanmoins de vous faire part de mon sentiment : le montant du Dilico 2 est excessif et devrait, à mon sens, être réduit en limitant l'effort des départements et en épargnant les communes. En outre, il me semble qu'une reconduction du Dilico en 2026 ne pourra se faire que dans les conditions du « Dilico 1 » proposé en 2025 par le Sénat, avec l'assurance d'un juste retour des sommes prélevées aux collectivités contributrices.
En conclusion, je vous invite à adopter sans modification les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales », ainsi que les articles 72, 73, et 75 modifiés par les amendements que nous vous soumettons. Nous vous proposons en revanche de supprimer l'article 74, qui tend à fusionner les dotations d'investissement aux collectivités territoriales. Nous vous proposons enfin d'attendre d'y voir plus clair sur la première partie du PLF pour nous prononcer sur le Dilico et sur le fonds de sauvegarde des départements.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Les observations faites par Stéphane Sautarel et Isabelle Briquet se traduiront dans nos propositions. Quoi qu'il en soit, nous allons très certainement diminuer substantiellement l'effort proposé par le Gouvernement en direction des collectivités locales - un effort au demeurant très constant, comparable à celui qui avait été demandé par Michel Barnier lorsqu'il était Premier ministre.
Au-delà des chiffres, il est important de s'attacher au message politique, à l'heure où nous n'avons plus ni cap ni boussole et où le pouvoir exécutif cherche à transférer au Parlement le mistigri de l'instabilité. Nous prendrons nos responsabilités, en procédant à des arbitrages ; c'est notre rôle, et même notre devoir.
Je souhaite revenir sur le dispositif de lissage conjoncturel des recettes fiscales des collectivités territoriales, le Dilico, qui porte la marque du Sénat. Il fallait trouver l'an dernier rapidement un dispositif de compromis, entre la volonté de l'État de freiner assez violemment les dépenses de fonctionnement et la réalité vécue par les élus locaux, confrontés aux difficultés du terrain.
Le dispositif n'est certes pas parfait, mais c'était sans doute le meilleur que l'on puisse imaginer dans ce contexte. Je reconnais toutefois que le mécanisme de retour de 90 % seulement de l'épargne constituée, par tiers sur trois ans, a pu instiller un doute dans l'esprit des élus locaux.
En formalisant rapidement cette proposition l'an dernier, nous avons à la fois pris un risque et fait un pari sur la capacité de l'État à tenir ses engagements. Nous avons aussi démontré la capacité du Parlement à trouver une voie médiane permettant de préserver les ressources des collectivités et de leur en assurer la maîtrise. J'entends aujourd'hui un certain nombre d'élus me dire qu'ils conçoivent leurs projets un peu différemment, en essayant de mieux les calibrer par rapport aux soutiens financiers externes dont ils disposent, et en redéfinissant parfois certaines de leurs priorités.
M. Marc Laménie. - Nos deux rapporteurs spéciaux ont rappelé un point important : le total des transferts et des concours financiers de l'État aux collectivités s'élève à 155 milliards d'euros.
L'initiative de supprimer l'article 74 va dans le bon sens, car elle répond aux inquiétudes légitimes que suscite chez beaucoup d'élus ruraux la fusion prévue de trois dotations, dont la DETR. Mais quelles seront les conséquences de la suppression de cet article ?
La commission départementale chargée d'examiner, sous l'autorité des préfets, les plus gros projets, ceux dont le montant de subvention de DETR est supérieur à 100 000 euros, va-t-elle perdurer ?
Enfin, concernant la DGF, existe-t-il des perspectives de simplification de ses modes de calcul, qui sont toujours extrêmement complexes ?
M. Bernard Delcros. - J'approuve également la suppression de l'article 74 proposée par nos rapporteurs. J'avais alerté depuis longtemps sur ce sujet, car, sous couvert de simplification, la création du FIT n'est rien d'autre que la suppression pure et simple de la DETR ! À plus long terme, il sera toutefois nécessaire d'engager une réflexion plus globale sur les modalités de soutien de l'État à l'investissement des collectivités.
S'agissant de la DSIL, en raison de l'année électorale, j'ai bien compris que les rapporteurs s'alignaient sur la position du Gouvernement et acceptaient la baisse de 200 millions d'euros prévue pour 2026. Mais proposeront-ils en 2027 de rehausser cette dotation de 200 millions d'euros pour revenir au niveau de 2025 ?
Aujourd'hui, la DETR est une enveloppe déléguée au préfet de département, tandis que la DSIL est déléguée au préfet de région. Or, pour cette dernière, on constate souvent une incertitude sur le montant qui revient aux départements. C'est pourquoi il me semblerait bienvenu de départementaliser la DSIL : le préfet de département pourrait ainsi plus facilement répartir ces différentes subventions entre les collectivités.
Il faudra également veiller, dans le PLF 2026, à ce que les montants de la dotation particulière relative aux conditions d'exercice des mandats locaux (DPEL) soient cohérents avec les dispositions définitivement adoptées dans la loi portant création d'un statut de l'élu local. C'est un sujet important, notamment pour les petites communes.
Je souscris enfin à la proposition des rapporteurs d'atténuer pour cette année l'effet de la réforme de l'effort fiscal, même si j'approuve évidemment le principe de cette réforme.
M. Vincent Delahaye. - S'agissant du Dilico, beaucoup d'élus ont le sentiment que cet effort a été demandé par le Sénat, alors que nous n'avons fait qu'une proposition pour atténuer les effets d'un mécanisme prévu par le Gouvernement. Il faudrait améliorer notre communication sur ce point.
Parmi les transferts financiers de l'État vers les collectivités territoriales, j'aimerais que l'on jette un oeil un peu plus critique sur les compensations de TVA. On connaît les montants perçus par l'État au titre de l'investissement des collectivités, mais je réclame aussi depuis longtemps de savoir quel est le montant versé au titre de leur fonctionnement. Ce montant n'est jamais indiqué ni pris en compte, car les collectivités ne récupèrent pas cette TVA.
Je note aussi qu'un certain nombre de dotations ou de versements sont la conséquence des décisions prises par l'État de supprimer certaines recettes au bénéfice des collectivités. Il ne s'agit donc que de compensations, qui, de surcroît, ont tendance à diminuer dans le temps.
Enfin, concernant la péréquation, nous renouvelons les mêmes outils d'année en année. J'en comprends parfaitement la logique, mais ne faudrait-il pas, à un moment donné, nous arrêter et demander un bilan à la Cour des comptes ou à d'autres organismes ? Quand je vois dans votre synthèse du rapport un graphique nous présentant les Hauts-de-Seine et la Gironde comme des départements plus en difficulté que l'Indre, je me dis qu'il faudrait peut-être réfléchir à de meilleurs critères d'évaluation...
M. Grégory Blanc. - Rappelons tout d'abord que si l'on intègre toutes les suppressions prévues - je pense par exemple au fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) -, l'effort demandé aux collectivités est largement supérieur à 4,6 milliards d'euros.
S'agissant du Dilico, ce n'est pas parce que nous avons, l'an dernier, amélioré dans l'urgence un dispositif mal bâti qu'il nous faut persister dans la complexité. Le Sénat s'honorerait à admettre la nécessité de supprimer ce dispositif que personne ne comprend. S'il s'agissait d'un nouvel outil de péréquation nous permettant, par exemple, de mettre de l'argent de côté pour nous prémunir des effets du réchauffement climatique, nous pourrions peut-être le défendre, mais ce n'est absolument pas le cas.
Il me semble par ailleurs que l'on pourrait améliorer la façon de construire la péréquation. Les modes de calcul de la DSR évoluent, mais pas ceux de la DSU. Or il suffit pour une commune d'être éligible une année supplémentaire pour toucher la DSU majorée. Cet abondement ne cible pas particulièrement les quartiers prioritaires ou les villes les plus en difficulté ; il permet simplement de renforcer la dotation des collectivités qui la touchaient déjà auparavant. Je souhaiterais recueillir l'avis des rapporteurs sur ce point.
M. Jean-Raymond Hugonet. - Je voudrais saluer les propos plutôt rassurants de Stéphane Sautarel concernant le Dilico. Cette opération a été particulièrement mal vécue ici. S'il n'est pas choquant que les collectivités participent à l'effort national, ce truchement contrevient à la libre administration des communes, ce qui explique qu'il soit insupportable. Cependant, le dispositif a été mis en place, avec l'aval du Conseil constitutionnel. La perception des sommes liées au premier Dilico doit avoir lieu en 2025 et le premier reversement en 2026. Existe-t-il un calendrier prévisionnel et un modus operandi clair ?
Enfin, un camembert dans votre rapport présente la façon dont se décomposent les transferts financiers de l'État aux collectivités, ce qui est très intéressant, mais nous aimerions aussi avoir accès à un « camembert inversé », qui représenterait les versements effectués par les collectivités à l'État.
M. Claude Nougein. - L'article 74 prévoit la fusion de plusieurs dotations à travers la création du FIT. On observe une baisse de 200 millions d'euros du total des fonds concernés.
Je voudrais rappeler ce qui s'est passé quand nous avons supprimé la réserve parlementaire, dans le cadre de la loi de 2013 relative à la transparence de la vie publique. Cette suppression a été très dommageable pour les petites communes de départements ruraux, qui en bénéficiaient pour financer des projets structurants. On nous avait vendu l'idée que la réserve allait être reversée à la DETR, ce qui a été fait de façon partielle. Pour les départements ruraux, ces dotations dédiées à l'investissement fondent comme neige au soleil. Actuellement, beaucoup de petites communes ne peuvent investir que grâce à la DETR. Il est important de garder des sécurités pour ces communes qui ne peuvent se passer de ces subventions.
Enfin, il faudrait se pencher sur la gouvernance des DETR. Les préfets sont devenus des proconsuls, qui décident de tout et nous présentent des projets, que l'on doit voter ou non. Il n'est pas toujours facile pour les parlementaires de faire le choix de privilégier une commune plutôt qu'une autre.
M. Claude Raynal, président. - À cet égard, il peut être utile de prendre contact avec le préfet ou le sous-préfet avant que la liste ne soit présentée à la commission.
Mme Frédérique Espagnac. - Certes, cette prise de contact peut aider, mais tout dépend des départements et de l'influence des uns et des autres.
Comme l'a dit Claude Nougein, nous avons été confrontés à plusieurs fusions de fonds. Lorsque la réserve parlementaire a été touchée, nous n'en avons récupéré qu'une toute petite partie. Cette année, une opération similaire de fusion est menée, que nous avions réussi à empêcher l'an dernier, avec Bernard Delcros.
Si la DGF n'augmente pas, les collectivités subiront une perte de pouvoir d'achat. Les plus fragiles d'entre elles seront les plus pénalisées et elles doivent être prises en compte dans le calcul de la péréquation.
Par ailleurs, les collectivités vont subir une ponction non pas de 4,6 milliards d'euros, mais de 8 milliards d'euros au total ! L'addition est lourde et correspond à 58 % de l'investissement public civil. J'alerte sur les conséquences majeures que cette ponction aura sur les petites et moyennes entreprises (PME) et sur les très petites entreprises (TPE) locales, notamment en matière de licenciements.
Dans mon département, je vois poindre une demande émanant du préfet, afin d'établir un plafond, en prévision de la fusion. Ainsi, même pour de gros projets d'aménagement du territoire, quand les conseils départementaux ne sont plus en capacité d'aider, quand même les régions revoient massivement les aides qu'elles accordent aux communes, on peut imaginer ce qui peut rester pour l'investissement local.
Je voudrais rappeler que si l'endettement collectif des collectivités s'élève à 10 milliards d'euros depuis 2017, celui de l'État atteint 880 milliards d'euros.
Enfin, ce budget prévoit une baisse des compensations fiscales qui entraînera une perte de 1,3 milliard d'euros pour les collectivités, un écrêtement de TVA qui entraînera une perte de 700 millions d'euros, une hausse des cotisations dues par les employeurs à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités territoriales (CNRACL) correspondant à 1,3 million d'euros de dépenses supplémentaires, un doublement du Dilico entraînant un prélèvement de 2 milliards d'euros et j'en passe ; l'addition est élevée et je suis inquiète des conséquences pour nos territoires dans les deux ans à venir.
M. Olivier Paccaud. - Je voudrais évoquer le fonds de sauvegarde des départements. Vous insistez sur le fait qu'un nombre croissant de départements y sont éligibles et que les critères devraient être révisés. Or tous les départements voient leur situation se dégrader et tous sont confrontés au problème de la compensation insuffisante, même ceux qui ne sont pas éligibles. Dans ceux qui ne bénéficieront pas du fonds, on pourrait éprouver un sentiment d'injustice et se dire qu'on est puni parce qu'on a fourni trop efforts, ou parce qu'on a trop bien géré. Qu'entendez-vous par cette révision des modalités de répartition ?
Mme Isabelle Briquet, rapporteure spéciale. - Monsieur Laménie, la suppression de l'article 74 aurait pour conséquence de conserver les dotations séparées, comme c'est le cas actuellement.
Monsieur Delcros, nous sommes d'accord quant à la nécessité de supprimer la création du FIT et de préserver les dotations pour les communes, surtout pour les communes rurales. De plus, une départementalisation de la DSIL permettrait de clarifier les choses et serait plus cohérente à l'échelle de nos territoires.
La DPEL relève de la première partie du PLF et constitue une préoccupation qui est prise en compte de façon commune.
Monsieur Blanc, je partage le sentiment général exprimé sur le PLF et les crédits de la mission. Concernant la croissance de la DSU, moins importante que celle de la DSR, il faut rappeler que la DSR a été longtemps mise de côté et qu'un rattrapage est en cours. Je sais que les communes urbaines aimeraient une plus grande prise en compte de leurs particularités.
Monsieur Nougein, le risque de suppression de la DETR est pour l'instant écarté. Nous nous efforcerons de faire en sorte que les communes rurales soient aidées.
Madame Espagnac, je partage votre constat : l'effort demandé ne s'élève pas à 4,6 milliards d'euros, mais plutôt à 7,5 milliards d'euros. Si nous ne l'amendons pas suffisamment, ce PLF aura des répercussions sur nos communes et sur l'économie de nos territoires. En effet, les collectivités sont des donneuses d'ordre importantes et procurent du travail à nombre d'entreprises, grâce aux marchés qu'elles octroient. Il ne faut pas négliger ces effets induits, surtout en période de crise. Taper durement sur les collectivités aurait des conséquences dramatiques pour nos territoires.
Il semblerait que le montant du fonds puisse doubler, pour atteindre 600 millions d'euros. D'après nos discussions avec les représentants de l'ADF, il serait souhaitable que les critères de répartition soient revus, afin qu'un plus grand nombre de départements puissent en bénéficier. Nous y reviendrons dans un second temps, après le vote de la première partie, et souhaitons donc réserver l'article concerné.
M. Stéphane Sautarel, rapporteur spécial. - Au sujet de l'effort fourni par les collectivités, nous n'évoquons ici que le périmètre lié aux dotations. Le volet concernant les charges et les incidences dépendant d'autres décisions n'est pas pris en compte, comme c'était le cas les années précédentes. L'objectif est de réduire le montant annoncé des efforts, notamment pour ne pas nuire à l'investissement public et éviter les effets contre-cycliques sur la croissance. Nous réservons le vote sur certains articles, afin d'attendre d'avoir une vision globale.
Monsieur Paccaud, les critères de répartition ont été revus par le Gouvernement dans le cadre de l'enveloppe réduite de 300 millions d'euros, afin de faire remonter le seuil d'éligibilité. Si le montant est finalement porté à 600 millions d'euros, nous pourrons abaisser le seuil. Il s'agissait aussi de tenir compte de critères qui ne sont pas intégrés, comme celui de la population, ce qui créerait des divergences importantes d'intervention entre les départements. Nous y reviendrons après l'adoption de la première partie.
Sur la question des transferts, certains ne sont pas compensés ou ne le sont pas comme ils devraient l'être. Nous nous penchons sur ce sujet avec Isabelle Briquet, dans le cadre de notre mission de contrôle sur la DGF, pilier des relations entre l'État et les collectivités. En raison de l'historique et de la sédimentation de cette dotation, certaines situations sont devenues incompréhensibles. En même temps, il est très difficile de réformer un tel monstre. Pour autant, nous reviendrons sur cette question début 2026, en présentant des éléments intégrant la question des transferts et des compensations. En la matière, le dispositif de prélèvements sur recettes (PSR) sur les valeurs locatives industrielles constitue le dernier exemple en date : en raison de la dynamique de cette compensation, l'État envisage de la limiter ou de l'encadrer. Nous essaierons de travailler au « camembert inversé » pour avoir une meilleure visibilité sur ces sujets.
Depuis de nombreuses années, la tendance est de renforcer la péréquation. Aujourd'hui, la DGF globale est à peu près divisée en deux : une moitié pour la péréquation et une moitié pour la partie forfaitaire. Au début, la partie forfaitaire représentait l'essentiel de la dotation. Il faudrait mesurer les résultats et les incidences d'une telle répartition.
J'en viens au Dilico. Il est possible qu'il y ait un problème de communication en la matière, que l'initiative malheureuse du Gouvernement autour du Dilico 2 nous permettra peut-être de commencer à résoudre. Il s'agira de valoriser ce que le Sénat peut faire pour proposer un système plus juste. Je trouve au moins une vertu au Dilico : il s'agit d'un dispositif d'épargne forcée, qui permet une mise en réserve avec assurance de retour. À cet égard, le fait que le PLF prévoie la tenue des engagements liés au premier tiers de retour semble plutôt rassurant ; le dispositif ne sera pas confiscatoire pour les collectivités. Surtout, il permet d'éviter un blocage à ce niveau, qui pourrait devenir irréversible. Pour autant, nous proposons de réserver le vote sur l'article concerné, pour travailler sur le sujet et considérer, en ayant une vision globale des efforts fournis, comment aménager le dispositif et le différencier selon des blocs de collectivités, afin de mieux prendre en compte les besoins et les capacités de chacune.
Pour les dotations d'investissement, nous proposons de ne pas valider la création du FIT, car nous partageons vos craintes. Nous considérons qu'il faut conserver des spécificités et des moyens pour ces dotations. Concernant la mesure conjoncturelle liée à la DSIL, nous nous engageons à proposer le rétablissement des crédits l'année suivante. Sur la question de la gouvernance, nous sommes ouverts à des propositions d'évolution. Nous pouvons déjà noter qu'il existe au moins une instruction unique et que la commission départementale aborde les dossiers liés à la DTER et à la DSIL, même si la visibilité n'est pas facilitée pour cette dernière, puisque son enveloppe reste régionale.
Le premier versement lié au Dilico aura lieu en 2026. Il sera effectif pour 30 % de la somme. En effet, pour répondre à une obligation constitutionnelle, lorsqu'un fonds est créé, une part doit être réservée à la péréquation. Dans ce cas, cette part s'élève à 10 % et les 90 % restants seront versés aux collectivités contributrices sur trois ans, à raison de 30 % par an.
M. Jean-Raymond Hugonet. - Il n'y a pas de calendrier précis ?
M. Stéphane Sautarel, rapporteur spécial. - Cela fonctionnera par douzièmes. Si le Dilico est reconduit en 2026 et si des collectivités contributrices en 2025 le restaient en 2026, on procéderait à une opération de solde : il faudrait soustraire le retour prévu au titre de 2025 à la contribution de 2026.
Je suis favorable à l'adoption des crédits de la mission.
Mme Isabelle Briquet, rapporteure spécial. - J'y suis défavorable.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».
EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
M. Stéphane Sautarel, rapporteur spécial. - L'amendement n° II-21 (FINC.1) vise à prévoir une neutralisation de l'impact financier de la réforme de l'effort fiscal intervenue en loi de finances initiale pour 2022 à hauteur de 60 % en 2026.
Mme Isabelle Briquet, rapporteure spéciale. - Cet amendement s'inscrit dans la logique de ce que nous avions fait l'an dernier.
L'amendement n° II-21 (FINC.1) est adopté.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter l'article 72, sous réserve de l'adoption de son amendement.
Article 73
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, l'article 73.
Article 74
L'amendement de suppression n° II-22 (FINC.2) est adopté.
La commission a décidé de proposer au Sénat de supprimer l'article 74.
Article 75
L'amendement rédactionnel n° II-23 (FINC.3) est adopté.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter l'article 75, sous réserve de l'adoption de son amendement.
Article 76
La commission a décidé de réserver son vote sur l'article 76.
Article 77
La commission a décidé de réserver son vote sur l'article 77.
M. Stéphane Sautarel, rapporteur spécial. - Avis favorable à l'adoption des crédits du compte de concours financier.
Mme Isabelle Briquet, rapporteure spéciale. - Avis défavorable.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».
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Réunie le 26 novembre 2025, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a procédé à l'examen des articles 76 et 77, rattachés à la mission « Relations avec les collectivités territoriales », précédemment examinés et réservés.
M. Claude Raynal, président. - Nous commençons nos travaux par l'examen des articles 76 et 77, rattachés à la mission « Relations avec les collectivités territoriales » précédemment examinés et réservés.
EXAMEN DES ARTICLES PRÉCÉDEMMENT RÉSERVÉS
Article 76 (précédemment réservé)
M. Stéphane Sautarel, rapporteur spécial de la mission « Relations aux collectivités territoriales ». - Lorsque nous nous sommes réunis, la semaine dernière, pour évoquer la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et les articles qui y sont rattachés, nous vous avions proposé de réserver notre vote sur deux articles : d'une part, l'article 76, qui concerne le dispositif de lissage conjoncturel des recettes fiscales des collectivités territoriales (Dilico)pour 2026 et, d'autre part, l'article 77 relatif à la répartition du fonds de sauvegarde des départements.
Lundi dernier, nous avons adopté, sur l'initiative du rapporteur général, un certain nombre de dispositions visant à alléger l'effort des collectivités territoriales : il nous revient aujourd'hui de compléter la copie.
S'agissant de l'article 76, je rappelle que le Dilico 2, dont la création est proposée, serait de nature à opérer des prélèvements pour un montant total de 2 milliards d'euros, soit le double de la contribution consentie en 2025. Les communes seraient appelées à contribuer à hauteur de 720 millions d'euros, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à hauteur de 500 millions d'euros, les départements à hauteur de 280 millions d'euros et les régions à hauteur de 500 millions d'euros.
Le président du Sénat a proposé de limiter la contribution totale des collectivités territoriales à 2 milliards d'euros pour 2026, contre 4 milliards d'euros « nets » dans la copie gouvernementale.
Le rapporteur général a présenté des propositions permettant d'alléger de 910 millions d'euros cet effort, en atténuant la baisse de la compensation des locaux industriels à hauteur de 610 millions d'euros et en abondant de 300 millions d'euros supplémentaires le fonds de sauvegarde des départements.
Afin d'atteindre une contribution totale de 2 milliards d'euros pour les collectivités territoriales, je vous propose donc de diminuer de 1,1 milliard d'euros l'effort consenti au titre du Dilico en 2026, pour une contribution, au total, de 890 millions d'euros.
Conformément aux engagements pris par le président du Sénat au Congrès des maires de France, les communes seraient intégralement exonérées du Dilico en 2026, compte tenu des efforts qu'elles consentent par ailleurs. La contribution des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) serait divisée par deux et ainsi ramenée à son niveau de 2025, soit 250 millions d'euros.
La contribution des départements serait, elle aussi, divisée par deux, compte tenu de leurs difficultés actuelles, pour s'établir à 140 millions d'euros. Je précise à ce sujet que les départements éligibles au fonds de sauvegarde seraient exonérés du Dilico ; si vous adoptez l'amendement qu'Isabelle Briquet vous présentera dans un instant, seule une vingtaine de départements demeureraient contributeurs.
Nous vous suggérons de conserver la contribution des régions au niveau proposé, puisque leurs difficultés semblent moindres que celles des départements et qu'elles ne fournissent guère d'effort au titre des autres mesures du projet de loi de finances (PLF) pour 2026.
Enfin, je vous propose de rejeter en bloc les modalités de fonctionnement du Dilico 2, qui pourraient, dans de nombreux cas, se traduire par le non-reversement des sommes prélevées. Ce serait ainsi le Dilico initial, celui que nous avons adopté l'année dernière, qui serait reconduit, avec la garantie d'un juste retour aux contributeurs des sommes mises en réserve au titre de cette « épargne forcée ».
En somme, je vous propose de fixer un Dilico « brut » de 890 millions d'euros, qui exonérerait intégralement les communes. Compte tenu des reversements du Dilico 1 attendus en 2026, le Dilico « net » pour l'année prochaine serait seulement, si je puis dire, de 560 millions d'euros. Tel est l'objet de l'amendement n° II-24 (FINC.1).
L'amendement n° II-24 (FINC.1) est adopté.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter l'article 76, sous réserve de l'adoption de son amendement.
Article 77 (précédemment réservé)
Mme Isabelle Briquet, rapporteure spéciale de la mission « Relations aux collectivités territoriales ». - L'article 77 prévoit le versement, en 2026, des sommes affectées au fonds de sauvegarde des départements, y compris l'abondement de l'État prévu par l'article 33 du présent PLF. Lundi dernier, la commission a adopté la proposition du rapporteur général de porter cet abondement à 600 millions d'euros.
Cette demande centrale de l'Assemblée des départements de France ayant été entendue, nous vous proposons, par notre amendement FINC.2, de revenir aux critères d'éligibilité de 2024. Cet amendement permettra à une soixantaine de départements de bénéficier du fonds de sauvegarde, contre seulement une trentaine dans la proposition initiale du Gouvernement.
Toutefois, les simulations que nous avons réalisées ont mis en lumière la pertinence d'une modification des critères de répartition des sommes reversées au titre du fonds de sauvegarde. En 2024 en effet, ces sommes avaient été réparties en deux enveloppes d'environ 50 millions d'euros, dont l'une ne tenait pas compte de la population. Or, si ce mode de répartition peut être légitime si les montants à répartir sont relativement faibles, il risque de biaiser sérieusement la répartition lorsque ces montants sont plus importants et lorsque les rangs des bénéficiaires comptent des départements de taille importante, comme le Nord, le Pas-de-Calais ou encore les Bouches-du-Rhône par exemple.
Pour ne prendre qu'un exemple, si le cadre fixé en 2024 était inchangé, un département percevrait 65 euros par habitant, soit près de quatre fois la moyenne du montant par habitant qui serait perçu par les autres départements et près de deux fois le montant par habitant perçu par des départements comme la Guadeloupe ou la Martinique, lesquels sont pourtant plus peuplés et qui connaissent des difficultés sociales encore plus prononcées. Surtout, ce montant serait près de six fois supérieur au montant par habitant perçu par de grands départements, comme le Pas-de-Calais ou les Bouches-du-Rhône, qui connaissent pourtant aussi des difficultés très prononcées.
C'est pourquoi nous vous proposons de limiter l'ampleur de l'enveloppe ne tenant pas compte de la population, afin de la ramener au quart du montant total, soit 150 millions d'euros, le reste des 600 millions d'euros étant réparti en tenant compte à la fois de l'indice de fragilité sociale et de la population.
Tel est le sens de l'amendement n° II-25 (FINC.2) que nous vous proposons conjointement.
L'amendement n° II-25 (FINC.2) est adopté.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter l'article 77, sous réserve de l'adoption de son amendement.
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Réunie à nouveau le mercredi 26 novembre 2025, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé définitivement ses votes émis sur toutes les missions, tous les budgets annexes, tous les comptes spéciaux et les articles rattachés aux missions, ainsi que les amendements qu'elle a adoptés, à l'exception des votes émis pour les missions « Action extérieure de l'État », « Aide publique au développement », « Cohésion des territoires », « Culture », « Immigration, asile et intégration », « Investir pour la France 2030 », « Monde combattant, mémoire et liens avec la nation », « Sport, jeunesse et vie associative », ainsi que des comptes spéciaux qui s'y rattachent.