II. DES PROGRAMMES ET DES ACTIONS HÉTÉROGÈNES DONT LES MOYENS ÉVOLUENT DE MANIÈRE DIFFÉRENTE
A. LE PROGRAMME 149 « COMPÉTITIVITÉ ET DURABILITÉ DE L'AGRICULTURE, DE L'AGROALIMENTAIRE ET DE LA FORÊT » DE NOUVEAU FORTEMENT AMPUTÉ
Ce programme rassemble les dotations visant à soutenir les filières agricoles et forestières, notamment par la transformation des modèles de production, l'amélioration de la performance économique et environnementale de l'agriculture, le soutien aux revenus des producteurs et une répartition plus équilibrée entre les différents maillons des filières. Ces objectifs doivent contribuer à la souveraineté alimentaire et venir en soutien à l'économie.
Il intervient dans le financement des aides nationales ou européennes en faveur des exploitations agricoles et des opérateurs des filières agroalimentaires, forestières et halieutiques.
La plupart de ces aides relèvent du second pilier de la politique agricole commune (PAC) à travers le Fonds Européen Agricole pour le Développement Rural (ou FEADER), telles que l'appui au renouvellement et à la modernisation des exploitations, le soutien aux investissements du Plan de compétitivité et d'adaptation des exploitations agricoles (PCAE), la dotation aux jeunes agriculteurs, le soutien au secteur de l'élevage dans les zones soumises à des contraintes naturelles principalement via les indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN15(*)), les mesures en faveur de pratiques agricoles respectueuses de l'environnement et de la biodiversité (mesures agro-environnementales et climatiques -MAEC- et soutien à l'agriculture biologique) ainsi que les mesures contre la prédation.
Les mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC)
Les mesures agroenvironnementales et climatiques permettent d'accompagner les exploitations agricoles qui s'engagent dans le développement de pratiques combinant performance économique et performance environnementale, ou dans le maintien de telles pratiques lorsqu'elles sont menacées de disparition.
Initialement instaurées dans le cadre de la PAC 2014-2020, elles prennent la forme d'aides ou d'indemnités compensatoires et contribuent à la préservation de la qualité de l'eau, de la biodiversité, des sols ou à la lutte contre le changement climatique. Les paramètres initiaux des MAEC (montant et forme du soutien en fonction du type d'activités) ont été définis en mai 2014 par le Conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire (CSO). Ces enjeux locaux sont donc très variables d'un territoire à un autre : dans les outre-mer par exemple, les MAEC sont principalement sectorielles (banane, canne à sucre, vergers, etc.)16(*).
Outre le fait qu'elles répondent à des enjeux localisés, les MAEC peuvent aussi s'inscrire dans une logique de système (système herbivore, etc.) ou contribuer à la préservation des ressources génétiques : sont prévus dans ce cadre des financements pour les races animales et végétales menacées ainsi que pour l'apiculture.
Par ailleurs, depuis le 1er janvier 2023, la gouvernance des aides a été repensée : l'État est désormais l'autorité de gestion des aides surfaciques (MAEC, aides à l'agriculture biologique, etc.) tandis que les régions sont en charge de la gestion des aides non surfaciques, par exemple l'attribution des aides à l'installation versées dans le cadre du FEADER.
Source : Ministère de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire
Si l'on s'en tient à une comparaison LFI pour 2025 et PLF pour 2026, le programme 149 subit une contraction de 15,58 % des autorisations d'engagement et de 9,06 % des crédits de paiement, ce qui représente tout de même une réduction de 362 millions d'euros en AE et 205 millions d'euros en CP. Proportionnellement, c'est davantage que la baisse des crédits pour la mission dans son ensemble. Comme indiqué précédemment, cette forte diminution doit être observée à l'aune de l'augmentation exceptionnelle que le programme avait connu par le passé.
Au sein de ce programme, la quasi-totalité des sous-actions voient leurs AE et leurs CP diminuer, certes dans des proportions variables, afin de respecter à l'échelle du programme le plafond fixé. On notera de rares exceptions. Ainsi, l'action 27 « moyens de mises en oeuvre des politiques publiques et gestion des interventions » connaît une hausse de ses moyens de + 8,58 % en AE comme en CP. Cette action regroupe les moyens de fonctionnement de 8 des 10 opérateurs rattachés à la mission. Les crédits de l'action augmentent fortement mais cela ne traduit absolument pas un renforcement des moyens des opérateurs qui sont fortement mis à contribution (cf. infra). La hausse dans sa quasi-totalité vient abonder une provision pour aléas destinée à financer les refus d'apurement communautaire et les frais financiers associés qui sont susceptibles d'êtres notifiés par la Commission européenne. Cette provision pour aléas passe de 80 à 120 millions d'euros, ce qui explique la hausse des moyens alloués à l'action, les autres postes demeurant stables.
Interrogé par les rapporteurs spéciaux sur ce point, le ministère a fait savoir qu'il s'agissait de financer « la perspective jugée plutôt stable en matière de charges d'intérêts payées pour le préfinancement de la PAC, d'une part, et de plusieurs décisions de la Commission européenne attendues fin 2025 et début 2026 en matière de refus d'apurement communautaires, d'autre part. »
La seconde exception notable concerne la sous-action 24-01 « Hydraulique agricole et ouvrages domaniaux », renforcée de 20 millions d'euros en AE dans la perspective de poursuivre l'appui de l'État aux investissements collectifs dans la sécurisation de la ressource en eau. L'augmentation de la ressource en crédits de paiement (+ 8,4 millions d'euros) permettra d'honorer les engagements de l'État dans le cadre des deux premiers appels à projets du fonds hydraulique lancés en 2024 et 2025.
Les autres crédits du programme sont quasiment tous en diminution, mais dans des proportions qui varient.
L'action 21 « Adaptation des filières à l'évolution des marchés » porte des dispositifs destinés à favoriser l'adéquation des filières aux marchés. Elle perd 16 millions d'euros en AE comme en CP, passant de 250 à 234 millions d'euros.
Figure au sein de l'action 21 une sous-action « Intervention en faveur des filières ultra-marines » qui comprend les crédits du Comité interministériel des Outre-Mer (CIOM), certains crédits de l'Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer (ODEADOM) ainsi que les crédits du plan urgence Guyane. Jusqu'en 2023, les crédits du CIOM s'élevaient à 45 millions d'euros par an conformément aux engagements pris par le Président de la République en octobre 2019. Son montant pour 2026 est stable, à 62 millions d'euros en AE comme en CP pour 2025.
La baisse des crédits de l'action 21 porte donc sur les autres sous-actions. Est notamment concerné, au sein de cette action, le Fonds Avenir Bio dont les crédits sont divisés par deux puisqu'il perd 9,2 millions d'euros. Mis en place dans le cadre du programme Ambition Bio 2017, qui vise à soutenir des projets de développement et de consolidation des filières biologiques, il accompagne financièrement les opérateurs économiques ayant des projets collectifs impliquant l'amont et l'aval des filières. Alors qu'il avait bénéficié d'une augmentation de ses moyens en 2024 (+ 5 millions d'euros), ses moyens ont été diminués d'autant en 2025 et sont quasiment amputés du double en 2026, pour porter son enveloppe annuelle à hauteur de 8,8 millions d'euros.
Le Comité interministériel des outre-mer (CIOM)
Le comité interministériel des outre-mer (CIOM) a pour objectif de fluidifier l'action publique dans les outre-mer et d'assurer le suivi des mesures figurant dans le livre bleu des outre-mer. Plusieurs des actions suivies dans le cadre du CIOM sont donc portées budgétairement par la mission AAFAR.
Ces crédits financent différentes mesures et filières : le régime spécifique d'approvisionnement, les actions en faveur des productions animales (primes animales, importation d'animaux vivants, structuration de l'élevage), les productions végétales de diversification, la filière canne-sucre-rhum, la filière banane, mais aussi la protection de la forêt amazonienne.
Lors du CIOM qui s'était tenu au mois de juillet 2023, la Première ministre avait annoncé un soutien renforcé pour atteindre les objectifs des plans de souveraineté alimentaire élaborés par les territoires ultramarins à hauteur de 15 millions d'euros supplémentaires dès 2024, pour atteindre un montant total de crédits du complément national CIOM de 60 millions d'euros. Plusieurs annonces spécifiques aux outre-mer avaient également été faites à cette occasion, comme le classement de la canne à sucre parmi les « cultures mineures » concernant l'encadrement des autorisations de mise sur le marché (AMM) des produits phytosanitaires, afin de faciliter les demandes d'extension d'usage de la canne à sucre, par exemple à des produits phytosanitaires.
Lors de sa déclaration de politique générale, le Premier ministre Michel Barnier a annoncé la tenue d'un nouveau comité interministériel des outre-mer qui s'est tenu en nuillet 2025. À cette occasion, le problème du coût de la vie dans les outre-mer et les récents mouvements sociaux que cette question a entraînés, en particulier dans les Antilles françaises ont été abordés. La situation de Mayotte a par ailleurs été évoquée.
Source : Site Internet du Ministère des Outre-Mer17(*)
La majeure partie des crédits (139,9 millions d'euros en AE comme en CP) est destinée au soutien de la production de sucre dans les départements et régions d'outre-mer, en particulier pour venir en aide aux planteurs de canne à sucre. Ces crédits sont reconduits à l'identique.
Les crédits consacrés à la protection sociale, à la gestion des crises et des aléas et à la prise en charge assurantielle diminuent.
L'action 22 « Gestion des crises et des aléas de la production agricole » perd ainsi quasiment 50 % de ses moyens, en AE comme en CP. On soulignera entre autres que la sous-action 22-02 « crises économiques et sanitaires » qui avait bénéficié de 10 millions d'euros en 202518(*), alors qu'elle n'est traditionnellement pas dotée en LFI en ce qu'elle supporte des dépenses de crises,( que le gouvernement estime, par nature, imprévisibles) n'est de nouveau pas dotée en PLF pour 2026.
L'action 22 du programme 149 comprend également les crédits destinés à financer la part étatique de l'assurance récolte. Elle avait financé, en 2024 comme en 2025, un ré-abondement du fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA). Créé en 2010, ce fonds a pris le relai du régime de garantie contre les calamités agricoles qui existait depuis 1964. La dotation budgétaire du fonds national de gestion des risques en agriculture (sous-action 22-05) diminue en 2026 de 60,5 millions d'euros, le ministère estimant dans les explications transmises qu'il existe un « faible besoin de paiement du fond au regard de ses réserves et du contexte de sinistralité ». Ainsi, l'effort consenti en 2024 et en 2025 n'a pas été renouvelé, même s'il faut malheureusement craindre, au regard des aléas climatiques, sanitaires et économiques qui s'intensifient, que l'exécution excède de nouveau ce montant et que des mouvements de crédits infra annuels seront nécessaires. Aux crédits alloués à ce fonds s'ajoute le produit, qui lui est dévolu, de la taxe additionnelle sur les contrats d'assurance agricole, dont le produit devrait rester stable, après la hausse connue en 2024, à la suite d'une revalorisation du taux appliqué et d'une augmentation progressive du taux de couverture, pour s'établir de nouveau, en 2026, à 120 millions d'euros. Il s'agit de contributions additionnelles aux primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance couvrant les dommages aux bâtiments, aux véhicules et au cheptel affectés aux exploitations agricoles et les risques de responsabilité civile ainsi qu'une contribution additionnelle applicable aux exploitations conchylicoles.
Le volet assurantiel comprend également une enveloppe de FEADER dévolue aux subventions à l'assurance récolte (184,5 millions d'euros en moyenne par an pour la programmation 2023 à 2027).
La diminution constatée en 2026 marque une interruption de l'effort budgétaire consenti depuis la réforme de l'assurance récolte en 202219(*). Depuis lors, le système assurantiel du secteur agricole repose sur un partage rééquilibré du risque entre l'État, les agriculteurs et les assureurs afin d'accompagner davantage le secteur qui subit la multiplication des aléas (épisodes climatiques d'ampleur, crises sanitaires, incendies, dégradations commises par des tiers, vol de matériel agricole, impact de la situation internationale sur les cours de matière première, etc.) et alors que les acteurs sont parfois contraints de renoncer à ce type d'assurance pour des motifs économiques. L'année 2026 constituera la quatrième année d'application de la réforme qui devrait à terme aboutir à une couverture des risques à « trois étages » :
- une absorption des risques de faible intensité à l'échelle individuelle de l'exploitation agricole ;
- une mutualisation entre les territoires et les filières concernant les risques d'intensité moyenne ;
- une indemnisation directe de l'État contre les risques dits « catastrophiques ».
L'action 23 « Appui au renouvellement et à la modernisation des exploitations agricoles » connaît une diminution de ses moyens pour les raisons déjà mentionnées (cf. supra) de transfert progressif de la compétence aux régions. En son sein, les rapporteurs spéciaux font toutefois état d'un regret : les dotations dédiées aux stages à l'installation (sous-action 23-03) sont en baisse de 7,4 millions d'euros en AE comme en CP (2,1 millions d'euros contre 9,5 millions d'euros un an plus tôt) : « l'absence de besoin de paiement identifié » évoqué par le Gouvernement n'a pas totalement convaincu les rapporteurs spéciaux. En outre, la dotation jeunes agriculteurs (sous-action 23-06) diminue de 140 000 euros en AE et de 6,7 millions d'euros en CP20(*), pour être portée à 170 000 euros en autorisations d'engagement et 290 272 euros en crédits de paiement. Cette compétence relève toutefois désormais des régions, l'État restent autorité de gestion à Mayotte.
L'action 24 consacrée à la « Gestion équilibrée et durable des territoires » perd environ 30 millions d'euros en AE (- 6,03 %) tandis que ses CP sont maintenus (+ 0,26 %). La baisse est liée à la diminution des moyens alloués à la sous action 24-08, consacrée aux mesures agro-environnementales climatiques (MAEC), qui perd 45 millions d'euros en AE, en raison du repli prévisible des souscriptions aux MAEC en 2026, pour la 3e année de la programmation.
L'action 25 « Protection sociale », qui comprend des mesures de soutien aux entreprises agricoles, correspond presque exclusivement à la compensation d'exonérations de charges sociales pour les travailleurs occasionnels demandeurs d'emploi (TO-DE) : sont sollicités à ce titre 142,55 millions d'euros en 2026 soit une diminution de 13,5 millions d'euros, en AE comme en CP, de la dotation attribuée à l'exonération de charges sociales - TO-DE et contrats vendanges (sous-action 25-17). Cette diminution prévisionnelle est justifiée essentiellement par la crise viticole : selon les estimations établies par l'Agreste, au 1er septembre 2025, la production viticole française en 2025 s'élèverait à 37,4 millions d'hectolitres, en diminution de 13 % par rapport à la moyenne quinquennale. Ce recul est la conséquence logique des conditions météorologiques défavorables (canicule, sècheresse), mais également de l'importante réduction des surfaces viticoles. Plus de 20 000 hectares ont été arrachés depuis la dernière récolte, principalement dans le Bordelais (8 000 hectares), le Sud-Ouest (3 500 hectares) et le Languedoc-Roussillon (plus de 10 000 hectares).
Ces crédits au sein du programme 149 sont inscrits en complément des 449 millions d'euros du programme 381 : comme indiqué plus haut, les allègements du coût du travail en agriculture, qui sont destinés à compenser le manque à gagner lié à cette exonération à la mutualité sociale agricole (MSA), ont été isolés dans le programme 381 « Allègements du coût du travail en agriculture » (cf. infra pour le détail du programme).
Enfin, les moyens alloués au développement durable et à la planification écologique (action 29) au sein du programme 149 chutent.
S'agissant de la planification écologique (action 29), plusieurs dispositifs font l'objet d'une baisse de dotations, à l'image du Plan haies (29-01) qui diminue de 35 M€ en AE et 7 M€ en CP et du fonds de souveraineté alimentaire et transitions (29-04) dont la dotation diminue de 81,0 M€ en AE et 21,7 M€ en CP dans le contexte de redressement des finances publiques.
Le tableau suivant récapitule les 10 sous-actions connaissant au sein du programme 149, en 2026, les plus fortes évolutions.
Les 10 sous-actions du programme 149 connaissant les évolutions les plus significatives en PLF pour 2026
(en millions d'euros)
|
Sous-action concernée |
Exécution 2024 |
Loi de finances initiale 2025 |
Projet de loi de finances 2026 |
Évolution - PLF 2026 / LFI 2025 |
|||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
||
|
22-02 |
Crises économiques et sanitaires |
389 |
198,3 |
10 |
10 |
0 |
0 |
- 10 |
- 10 |
|
22-05 |
FNGRA |
186,7 |
186,7 |
205,5 |
205,5 |
109,6 |
109,6 |
- 95,9 |
- 95,9 |
|
23-03 |
Stages à l'installation |
2,6 |
2,5 |
9,5 |
9,5 |
2,1 |
2,1 |
- 7,4 |
- 7,4 |
|
23-06 |
Dotation jeunes agriculteurs |
0,3 |
3,4 |
0,06 |
7 |
0,2 |
0,3 |
0,14 |
- 6,7 |
|
24-01 |
Hydraulique agricole |
1,8 |
3,7 |
1,8 |
3,7 |
20,9 |
12,1 |
+ 19,2 |
+ 8,4 |
|
24-08 |
Mesures agro-environnementales régionales |
64,2 |
115 |
90,1 |
87 |
45 |
85 |
- 45,1 |
- 1,9 |
|
25-17 |
Exonérations de charges sociales |
179,7 |
179,7 |
156,5 |
156,5 |
143 |
143 |
- 13,5 |
- 13,5 |
|
27-08 |
Apurement communautaire |
156 |
156 |
80 |
80 |
120 |
120 |
+ 40 |
+ 40 |
|
29-01 |
Plan haies |
79,8 |
40,1 |
45 |
35 |
10 |
27,9 |
- 35 |
- 7,1 |
|
29-04 |
Fonds de souveraineté alimentaire et transitions |
112 |
14,2 |
91,8 |
50,8 |
10,8 |
29,1 |
- 81 |
- 21,7 |
Source : réponse aux questionnaire budgétaire des rapporteurs spéciaux
* 15 L'ICHN est une aide en faveur des agriculteurs exerçant leur activité dans des zones défavorisées par l'altitude, de fortes pentes ou d'autres caractéristiques physiques pénalisantes du territoire.
* 16 Le Préfet de Région a compétence pour publier, par voie d'arrêté, les MAEC ouvertes sur le territoire de la Région concernée : voir pour exemple l'arrêté du 13 octobre 2025 du Préfet de la région Guadeloupe.
* 17 Consulté le vendredi 8 novembre 2025.
* 18 À la suite d'un amendement de crédits en ce sens adopté à l'Assemblée nationale.
* 19 Loi n° 2022-298 du 2 mars 2022 d'orientation relative à une meilleure diffusion de l'assurance récolte en agriculture et portant réforme des outils de gestion des risques climatiques en agriculture.
* 20 Le Gouvernement a fait savoir aux rapporteurs spéciaux que la baisse importante en CP est « liée à la cinétique de paiement des dossiers de la PAC, compte tenu du fait que la date limite de paiements au titre de la programmation précédente (RDR 3) est fixée au 31 décembre 2025 ».