II. UNE SOUS-CONSOMMATION CHRONIQUE DES CRÉDITS AU REGARD DU NIVEAU DE RECETTES QUI A ENFIN CONDUIT LES GOUVERNEMENTS À RÉAGIR ET À DONNER SUITE AUX PRÉCONISATIONS DES PARLEMENTAIRES DEPUIS 2024
A. DEPUIS 2018, DES RECETTES RÉGULIÈREMENT SUPÉRIEURES AU PLAFOND DE DÉPENSES, CE QUI CONDUIT ENFIN À UNE REVALORISATION
Les recettes du compte d'affectation spéciale proviennent, depuis 2015 (cf. supra) de la taxe « développement agricole et rural » qui lui est intégralement affectée. Elle est calculée sur le chiffre d'affaires total des exploitations agricoles, sans distinction du type ou du mode de production. Depuis 2018, les recettes constatées sont supérieures au plafond autorisé de dépenses : paradoxalement, ce différentiel conduit le CAS DAR à présenter un solde comptable largement excédentaire, qui a quasiment atteint, à fin 2024 l'équivalent d'une année de recettes, alors même qu'il est principalement financé par les agriculteurs.
Le plafond de dépenses du CAS-DAR a été rehaussé, dans la loi de finances pour 2024, de 20 millions d'euros pour atteindre 146 millions d'euros, après plusieurs années de stabilité à 126 millions d'euros. Cette hausse s'est opérée en cours de navette parlementaire, par le vote de deux amendements successifs (de 5 millions d'euros puis 15 millions d'euros supplémentaires, dans les deux cas à l'Assemblée nationale) afin de réduire le différentiel entre les recettes et les dépenses. Pour 2025, le plafond de dépenses avait été reconduit mais le gouvernement propose une nouvelle hausse en 2026, plus substantielle, de 25 millions d'euros afin de le porter à 171 millions d'euros.
Les rapporteurs spéciaux se réjouissent de ce nouveau rehaussement du plafond qu'ils ont d'ailleurs vivement encouragé, soutenant d'aller « au bout de la démarche en fixant désormais un plafond de dépenses davantage aligné sur le prévisionnel de recettes globalement fiable chaque année31(*) ».
Ils avaient d'ailleurs indiqué qu'à défaut d'un tel rehaussement, une réflexion sur la pertinence du périmètre et du niveau de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles aurait été nécessaire, dès lors que son produit est exclusivement affecté à une politique publique dont le besoin de financement serait inférieur au produit collecté. Cette option n'avait toutefois pas la faveur des rapporteurs spéciaux qui constatent, d'une part, que la part de la taxe dans le chiffre d'affaires des exploitations diminue sous l'effet de l'inflation et, d'autre part, que le besoin de financement des politiques publiques soutenues par le CAS DAR est conséquent, ce qui justifie d'autoriser un montant de dépenses plus important.
Il n'était en effet pas durablement justifiable de constater un différentiel important entre les recettes et les dépenses d'un compte d'affectation spéciale, justement fait pour contourner le principe de non-affectation et mettre en regard recettes et dépenses liées à une même politique publique. Le nouveau plafond de dépenses autorisé devrait donc mettre un terme à la situation dénoncée jusqu'alors par les rapporteurs spéciaux et devrait enfin conduire à diminuer le solde comptable du CAS DAR qui n'a pas cessé de croître ces dernières années, ce qui était devenu incompréhensible au regard des besoins de financement en matière de recherche agricole. Les services du ministère ont ainsi confirmé lors de leur audition par les rapporteurs spéciaux que le nouveau plafond était supérieur aux prévisions de recettes pour 2026, maintenues à 146 millions d'euros, ce qui conduira « le différentiel à être comblé par le solde du CASDAR, constitué des excédents de recettes des années antérieures ».
Exécution des recettes et des dépenses du CAS-DAR
(en millions d'euros)
|
Année |
Recettes |
Dépenses |
Plafond |
Solde comptable cumulé |
|
2009 |
113,50 |
110,55 |
113,5 en AE et 118,5 en CP |
53,02 |
|
2010 |
105,06 |
108,50 |
114,5 en AE et 119,5 en CP |
46,7 |
|
2011 |
110,45 |
108,38 |
110,5 |
48,72 |
|
2012 |
116,75 |
114,35 |
110,5 |
51,13 |
|
2013 |
120,47 |
106,98 |
110,5 |
64,73 |
|
2014 |
117,10 |
132,40 |
125,5 |
49,43 |
|
2015 |
137,10 |
131,20 |
147,5 |
55,23 |
|
2016 |
130,80 |
129,20 |
147,5 |
56,83 |
|
2017 |
133,4 |
128, 9 |
147,5 |
62,13 |
|
2018 |
136,5 |
131,2 |
136 |
67,6 |
|
2019 |
142,9 |
130,5 |
136 |
80 |
|
2020 |
140,3 |
127,1 |
136 |
93,2 |
|
2021 |
138,4 |
113,7 |
126 |
118 |
|
2022 |
136 |
132 |
126 |
121,09 |
|
2023 |
154,9 |
141 |
126 |
134,24 |
|
2024 |
151,9 |
143,63 |
146 |
142,51 |
Source : Commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire des rapporteurs spéciaux
Le CAS-DAR est donc caractérisé par trois tendances :
- une ouverture de crédits annuelle structurellement supérieure aux montants disponibles, en raison des restes à payer et du caractère pluriannuel des dépenses ;
- une sous-consommation des crédits par rapport aux recettes. Comme constaté depuis plusieurs exercices par la Cour des comptes32(*), ce faible taux d'exécution s'explique par des « prévisions de recettes extrêmement prudentes [qui] conduisent à des ouvertures de crédits en fin d'année qui ne peuvent, de fait, être consommées ». Cela est resté vrai malgré le rehaussement du plafond de dépenses en 2024 mais devrait connaitre une nouvelle tendance en 2025, et surtout à partir de 2026, du fait d'un rehaussement des dépenses effectivement engagées ;
- une dynamique des recettes qui dépasse le plafond depuis huit ans, et qui justifiait d'autant plus que ce dernier soit de nouveau relevé.
Évolution de 2015 à 2026 des AE et CP du CAS-DAR
(en euros)
|
Crédits inscrits (1) |
Exécution (2) |
Solde |
||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
2015 |
138 958 426 |
180 206 929 |
137 346 485 |
131 320 500 |
1 611 941 |
48 886 429 |
|
2016 |
132 423 401 |
179 697 888 |
126 045 839 |
129 207 058 |
6 377 562 |
50 490 830 |
|
2017 |
139 797 774 |
183 911 042 |
131 669 045 |
128 949 787 |
8 128 729 |
54 961 255 |
|
2018 |
139 694 988 |
190 961 255 |
131 655 785 |
131 220 395 |
8 039 203 |
59 740 860 |
|
2019 |
144 411 404 |
195 740 860 |
139 475 784 |
130 480 516 |
4 935 620 |
65 260 344 |
|
2020 |
141 091 317 |
203 260 344 |
135 457 011 |
127 146 729 |
5 634 306 |
76 113 615 |
|
2021 |
139 695 593 |
212 113 614 |
126 400 574 |
113 716 634 |
13 295 019 |
98 396 979 |
|
2022 |
136 639 043 |
224 396 979 |
132 732 712 |
141 501 272 |
19 502 723 |
82 895 707 |
|
2023 |
145 502 723 |
227 223 683 |
141 061 426 |
141 753 681 |
4 441 297 |
85 470 002 |
|
2024 |
175 828 661 |
259 842 924 |
156 229 149 |
143 633 774 |
19 599 514 |
116 209 149 |
|
2025 (prévision) |
164 110 856 |
262 209 149 |
164 110 856 |
149 210 565 |
- |
112 998 584 |
|
2026 (prévision) |
171 000 000 |
283 998 584 |
171 000 000 |
171 000 000 |
- |
- |
Notes : (1) Les crédits en AE et CP correspondent aux crédits ouverts en LFI, dans la limite de la recette du CAS-DAR, majorés des reports de crédits de l'année N-1 sur l'année N et des éventuelles ouvertures de crédits en gestion (décret de virement, arrêté, loi de finances rectificative).
(2) L'exécution en AE est minorée des retraits sur engagements des années antérieures (données Chorus).
Source : Commission des finances du Sénat, d'après les données recueillies dans les réponses au questionnaire budgétaire des rapporteurs spéciaux
* 31 Projet de loi de finances pour 2025, rapport général n° 144 (2024-2025), tome III, annexe 3, mission « Agriculture, alimentation, forêts et affaires rurales », de MM. Christian Klinger et Victorin Lurel , déposé le 21 novembre 2024.
* 32 Cf. la note d'exécution budgétaire du Compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural », pour l'exercice 2024 (avril 2025).