Projet de loi de finances pour 2026 : Aide publique au développement

B. LE PROGRAMME 209 : UNE BILATÉRALISATION DU PROGRAMME DÉCOULANT À LA FOIS D'ÉCONOMIES CIBLÉES ET D'UN EFFET DE PÉRIMÈTRE

Le programme 209 « Solidarité avec les pays en développement » retrace les crédits gérés par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères pour la mise en oeuvre des opérations de coopération bilatérale, multilatérale et communautaire.

Pour 2026, ce programme devrait supporter la grande majorité des baisses de crédits opérées sur la mission, avec une diminution de ses crédits de paiement de l'ordre de 435 millions d'euros sur les 703 millions d'euros d'économies réalisées par rapport à 2025. Au total, les autorisations d'engagement reculent de 36 % par rapport à 2025 et les crédits de paiement de 22 %. Ces baisses de crédits sont imputées sur l'ensemble des lignes budgétaires du programme, conduisant à :

- réduire le volume d'affaires de l'Agence française de développement de l'ordre de 51 % par rapport à l'année passée, avec une baisse de 300 millions d'euros sur l'aide bilatérale mise en oeuvre par l'agence (220,5 millions d'euros sur le don-projet et 62,5 millions d'euros sur le don-ONG) ;

- baisser l'aide-projet mise en oeuvre par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères, au travers du Fonds équipe France (FEF), dont le volume est ramené à 80 millions d'euros ;

- opérer une nouvelle baisse de l'aide humanitaire, d'un montant de 206 millions d'euros par rapport à l'année passée (- 41 %) ;

- rationaliser les contributions volontaires portées par le programme 209. S'agissant des seules contributions volontaires aux Nations unies, les crédits sont ainsi réduits de 30 millions d'euros en AE et de 24 millions d'euros en CP.

Évolution des crédits du programme 209 - Solidarité
à l'égard des pays en développement

(en millions d'euros - en pourcentage)

	LFI 2025		PLF 2026		Évolution en valeur		Variation en pourcentage
Programme/ action	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
209 - Solidarité à l'égard des pays en développement	1 748,1	1 976,9	1 130,0	1 541,9	- 618,1	- 435	- 35,36 %	- 22,00 %
Coopération bilatérale	1 366,9	1 560,4	650,8	1 062,4	- 716,1	- 498	- 52,39 %	- 31,92 %
Coopération multilatérale	237,1	272,4	60,5	60,8	- 176,6	- 211,6	- 74,48 %	- 77,67 %
Coopération communautaire	144,1	144,1	124,7	124,7	- 19,4	- 19,4	- 13,47 %	- 13,47 %
Action humanitaire	-	-	294	294	-	-	-	-

Source : commission des finances d'après les documents budgétaires

Le cabinet du ministre de l'Europe et des affaires étrangères indique être contraint à un travail de priorisation considérable. Par exemple, la montée en puissance de la désinformation russe dans les pays du Sahel ou à Madagascar impose de faire de la lutte informationnelle une nouvelle priorité de notre action extérieure.

L'idée défendue est qu'il faut désormais des moyens pour ne pas se faire supplanter sur le terrain par d'autres puissances étrangères : chaque euro dépensé doit tenir compte de l'intérêt direct de la France et des Français.

C'est un changement de logiciel : on passe d'une aide publique au développement classique à une logique d'investissements solidaires, c'est-à-dire d'engagements qui conjuguent impact local et retombées stratégiques pour la France.

Le cabinet a rappelé que cette approche, pour être efficace, doit néanmoins être dotée de moyens adaptés.

Se pose donc une double question :

- comment formaliser cette nouvelle définition de l'APD ?

- et comment la présenter dans les enceintes internationales ?

Le cabinet évoque également une exigence d'efficacité accrue et alerte les rapporteurs spéciaux sur le risque réputationnel pour la France, lié aux promesses non tenues et aux engagements non honorés.

Enfin, il souligne le rôle essentiel des financements privés et innovants, notamment pour le climat. Un travail de mobilisation de ces fonds est en cours, en lien avec les partenaires du G7, car l'architecture financière internationale actuelle s'effondre et appelle à construire un après. À terme, il faudra certainement que les pays africains renforcent leur propre capacité fiscale pour assurer la soutenabilité de leurs politiques publiques.

1. Sur le plan bilatéral, l'aide-projet devrait continuer de reculer en 2026, en particulier sur l'enveloppe mise en oeuvre par l'AFD

L'aide-projet est définie, selon les pays concernés et les bénéficiaires, comme :

- des dons accordés aux pays les plus pauvres ;

- des prêts à conditions très favorables, accordés aux États ou à des entreprises avec l'aval des États dans les pays à revenu intermédiaire ;

- des prêts accordés à des entreprises ou à des banques, sans l'aval des États, à des conditions améliorées ou à des conditions proches de celles du marché.

L'objectif d'un renforcement de la « composante don » de l'aide publique au développement fixé par le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement de février 2018, d'une part, et par la loi n° 2021-1031 du 4 août 2021 de programmation relative au développement, d'autre part, avait conduit à une augmentation significative de l'aide-projet. Répartie entre l'aide-projet géré par l'Agence française de développement et l'aide-projet gérée directement par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères, cette enveloppe a connu un renforcement significatif et a dépassé le milliard d'euros en 2023.

Cette progression a sans aucun doute été trop significative pour les capacités de décaissement de l'Agence française de développement. Les délais d'instruction et de mise en oeuvre des projets AFD sont particulièrement longs, en raison de contraintes formelles pesant sur l'agence. Il en a résulté un allongement des reste-à-payer et une rigidification progressive du programme 209, l'aide-projet de l'AFD constituant l'une des rares lignes budgétaires du programme qui n'est pas budgétisée en AE=CP.

Prévision du besoin de crédits de paiement de l'aide-projet de l'AFD correspondant aux AE octroyées au 31 décembre 2024

(en millions d'euros)

	2025	2026	2027
Dons projets	627,8	541,7	444,0
ONG compte propre	93,5	46,5	14,1
Total	721,3	588,2	458,1

Note : la ligne « dons projets » est présentée hors Fonds d'innovation pour le développement et Climate Finance Partnership.

Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire

En premier lieu, le projet de loi de finances pour 2026 poursuit le mouvement de réduction des crédits bilatéraux délégués à l'AFD, la loi de finances pour 2025 ayant déjà significativement réduit les crédits budgétaires mis en oeuvre par l'AFD. Ainsi, en 2026 :

- d'une part, les crédits du don-projet de l'AFD se situent à 220,24 millions d'euros en AE et à 622,53 millions d'euros en CP, soit une baisse de près de 66 % en AE et de 23 % en CP ;

- d'autre part, le don-ONG s'inscrit également en baisse par rapport à l'année passée avec 65,20 millions d'euros en AE et 107,43 millions d'euros en CP contre 110 millions d'euros en AE et 131,67 millions d'euros en CP en 2025. Le dispositif I-OSC, qui répond à l'objectif fixé par la loi de programmation de faire transiter une plus forte proportion de notre aide par la société civile, paraît insuffisamment ciblé et évalué par l'AFD. Dans son rapport de résultats annuels 2024-2025, l'agence souligne que ce dispositif « consacre 12 % de ses financements, soit 18 millions d'euros, à 16 projets ECSI [éducation à la citoyenneté et à la solidarité internationale] et 9 projets SMA [structuration du milieu associatif] »^39(*), ce qui, sauf erreur des rapporteurs, ne figure pas parmi les objectifs thématiques de notre politique de développement.

Cette réduction des moyens bilatéraux de l'AFD, comme pour les crédits de bonification des prêts, vise, outre une maîtrise de l'enveloppe de la mission, à limiter la progression des engagements pluriannuels qui réduiraient d'autant plus les marges de manoeuvre budgétaires de la mission. À moyen terme, cette mesure d'économie conduira à une réduction du plan d'affaires de l'AFD.

En second lieu, le texte présenté par le Gouvernement propose également de baisser l'aide-projet mise en oeuvre par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères. Au cours des dernières années, les divers dispositifs d'aide-projet qu'il a gérés ont été regroupés au sein de l'appellation « Fonds Équipe France » (FEF). Cette rationalisation apparente avait permis jusqu'alors au MEAE de préserver cette enveloppe.

Cependant, pour 2026, le volume des FEF serait de 80 millions d'euros, contre 135 millions d'euros l'année passée, soit une baisse de 41 %. Selon la direction générale de la mondialisation, très attachée à la visibilité de cet instrument concentré sur le financement de projets rapides et à fort impact, cette baisse limiterait la capacité des ambassades à financer de nouveaux projets à 30 millions d'euros, le reste étant destiné à payer des projets déjà engagés.

Néanmoins, la direction du budget et les informations transmises aux rapporteurs spéciaux soulignent, en dépit d'une utilité en termes de visibilité politique, les limites significatives du modèle des FEF :

- d'une part, en raison de très faibles montants unitaires, les Fonds équipe France présentent le risque d'un effet de saupoudrage de notre aide. Parmi toutes les lignes budgétaires de la mission APD, il s'agit de l'instrument le plus éparpillé tant en termes géographiques (avec des projets financés dans 124 pays) qu'en termes thématiques (plus de 25 % des projets intervenant dans des thématiques non visées par le Cicid) ;

- d'autre part, la très rapide montée en puissance des FEF a fait peser une charge de travail et de suivi des projets trop importante sur les ambassades, avec un faible pilotage au niveau central. Ainsi, l'évaluation par les pairs réalisée par l'OCDE en 2024 soulignait qu'en l'état « le pilotage stratégique et le suivi opérationnel des Fonds Équipe France, ainsi que leur efficacité en termes de développement suscitent des interrogations, notamment en raison du caractère récent de cet instrument. Lors des missions, le MEAE et les SCAC [services de coopération et d'action culturelle] des ambassades sont apparus trop peu outillés pour gérer de manière prévisionnelle et stratégique une multitude de projets et ainsi renforcer leurs impacts en termes de développement, tout en répondant aux demandes de redevabilité de la part du siège. »^40(*)

2. Les contributions multilatérales, essentiellement volontaires, sont réduites de moitié accentuant un effet de « bilatéralisation » du programme

Les versements multilatéraux du programme 209 devraient baisser de 75 % en autorisations d'engagement et de 78 % en crédits de paiement. Hors effet de périmètre, les contributions volontaires en matière humanitaire étant transférées sur une nouvelle action 10 « Aide humanitaire », l'évolution du volume de l'ensemble des versements multilatéraux portés par le programme représente une diminution de 53 % en AE et de 59 % en CP.

Essentiellement volontaires, ces contributions s'apparentent par conséquent à des dépenses discrétionnaires, aisément pilotables d'une année à l'autre. À l'inverse, la structure des versements multilatéraux des programmes 110 et 384 est bien plus rigide.

Les contributions du programme 209 sont regroupées en trois grands ensembles : les contributions à la Francophonie, les contributions volontaires aux Nations unies et les « autres contributions volontaires ».

L'effort de réduction des dépenses porte principalement sur les contributions au système onusien, hors domaine humanitaire dont l'ensemble des crédits est traité infra, qui s'élèvent à huit millions d'euros cette année, contre 50 millions dans le PLF pour 2025. Cette réduction drastique des moyens devrait conduire à une forte rationalisation de nos versements et un recentrage sur les contributions les plus significatives (notamment au bénéfice de l'Unesco et du Programme des Nations unies pour le développement).

Concernant les autres contributions volontaires, au profit d'organismes extérieures au système onusien, elles sont ramenées à 18,5 millions d'euros en AE et à 12 millions d'euros en CP. Toutefois, ce recul s'explique également par un transfert des contributions du Quai d'Orsay en matière de santé, d'éducation et de diplomatie vers le programme 384 « Fonds de solidarité pour le développement ».

3. La poursuite du recul des dépenses de la mission concourant au Fonds européen de développement

Les crédits demandés au titre de la coopération communautaire, qui correspondent à la participation de la France au Fonds européen de développement (FED), poursuivent leur baisse programmée en 2026 pour se situer à 124,7 millions d'euros en AE=CP contre 144,1 millions d'euros l'année passée.

Cette contraction continue était attendue dans la mesure où, dans le cadre financier pluriannuel 2021-2027 (CFP), le FED a été remplacé par un nouvel instrument, le NDICI^41(*)/L'Europe dans le monde, doté de 79,5 milliards d'euros pour la période du CFP. Les financements dédiés à ce nouvel instrument seront supportés par le prélèvement sur recettes versé au profit de l'Union européenne (PSR-UE) et ne seront donc pas retracés par la présente mission.

Néanmoins, la pluriannualité de la programmation du FED implique que des versements devront être opérés par la France au moins jusqu'en 2028, date à partir de laquelle l'ensemble des restes à payer auront été apurés.

4. Mieux identifiée au sein de la maquette budgétaire, l'aide humanitaire, de nature discrétionnaire, subit une baisse significative

Selon le Centre de crise et de soutien (CDCS) du ministère de l'Europe et des affaires étrangères, l'aide humanitaire vise à « assurer l'assistance et la protection des personnes vulnérables et à répondre aux besoins fondamentaux des populations affectées par une catastrophe naturelle ou un conflit ». Ces besoins fondamentaux regroupent l'accès à l'eau, à des soins médicaux ou à la nourriture.

L'aide humanitaire de la France se caractérise par un fort morcellement de ses canaux de financement. Elle transite par des instruments directement pilotés par le centre de crise et de soutien (fonds d'urgence humanitaire et de stabilisation), la direction de la mondialisation (aide alimentaire programmée), l'AFD (Fonds Minka) et sur les contributions volontaires aux Nations unies. De 2023 à 2025, une provision pour crises majeures, supprimée par la loi de finances pour 2025, permettait d'abonder ces différentes enveloppes, tant bilatérales que multilatérales, en cas de crise internationale imprévue.

Si l'ensemble de ces crédits figurait dans le programme 209, leur présentation était dispersée entre les différentes actions de ce programme, rendant parfois complexe le suivi de ces crédits et l'analyse de leur cohérence d'action. Dans un souci de clarification, la nomenclature budgétaire a été révisée dans le projet de loi de finances pour 2026 afin de regrouper l'ensemble de ces instruments au sein d'une action 10 « Action humanitaire », elle-même divisée en deux sous-actions (« Action humanitaire bilatérale » et « Action humanitaire multilatérale »).

Pour mémoire, l'aide humanitaire avait constitué l'une des dépenses les plus dynamiques de la mission sur la période 2018-2024, hissant la France au dixième rang des bailleurs humanitaires internationaux. L'action humanitaire avait été érigée comme une priorité, tant par les conclusions du comité interministériel de la coopération internationale et du développement de juillet 2023, qui fixait comme objectif d'atteindre une cible d'un milliard d'aide humanitaire en 2023, que par la stratégie humanitaire de la République française pour les années 2023 à 2027^42(*).

La loi de finances pour 2025 n'a pas épargné ces crédits, avec une réduction de près de la moitié du volume de cette enveloppe, soit un effort de 495 millions d'euros (- 44 %). L'ampleur de cette baisse, majorée au cours des débats budgétaires, s'explique par le caractère discrétionnaire et pilotable de ces dépenses.

Un effort d'une proportion similaire est demandé pour l'année 2026, avec une baisse des crédits de l'ordre de 41 %. Avec une enveloppe totale d'un montant de 294 millions d'euros, l'aide humanitaire revient à un niveau antérieur à l'année 2021 mais demeure largement supérieure aux montants moyens de la période 2017-2020. Cette enveloppe doit s'adapter aux crises humanitaires dans le monde.

Évolution des crédits liés à l'aide humanitaire entre 2018 et 2026

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après les documents budgétaires

S'agissant du volet bilatéral de cette aide, les deux principaux instruments connaissent une réduction marquée de leurs volumes respectifs :

- d'une part, le fonds d'urgence humanitaire et de stabilisation (FUHS), instrument de réaction rapide du MEAE piloté par le CDCS, est relativement préservée, comme l'année précédente, avec un budget de 194 millions d'euros en AE=CP, contre 220 millions d'euros en 2025 ;

- d'autre part, l'aide alimentaire programmée (AAP), instrument dédié aux problématiques de sécurité alimentaire, est plus que divisée par deux et s'élève à 50 millions d'euros, contre 130 millions d'euros l'année dernière.

En outre, conséquence de la baisse des crédits, l'enveloppe « gestion et sortie de crise » (huit millions d'euros en 2025) est supprimée et voit une partie de ses crédits ventilés entre les autres canaux de l'aide humanitaire bilatérale^43(*).

Cette première simplification des instruments de l'aide humanitaire de la France devrait inspirer une révision plus générale. Le ministère de l'Europe et des affaires étrangères devrait tirer les conséquences de la baisse de ses moyens d'intervention et fusionner les instruments bilatéraux d'aide humanitaire. La distinction entre le fonds d'urgence humanitaire et de stabilisation (FUHS) et l'aide alimentaire programmée (AAP), dont les rapporteurs spéciaux ont eu l'occasion de souligner les chevauchements^44(*), ne paraît plus pertinente dans un contexte de rétrécissement de ces enveloppes. Plus que de nouveaux acronymes, les rapporteurs spéciaux estiment que la baisse des financements de l'aide humanitaire devra être compensée par des efforts de simplification et de coordination entre les différents canaux d'aide.

Comparaison de la répartition de l'aide humanitaire entre 2025 et 2026

(en millions d'euros)

2025	2026

Note : année 2024 à gauche et année 2025 à droite.

Source : commission des finances

Par ailleurs, le volet multilatéral de l'aide humanitaire est également réduit à portion congrue. Le volume des contributions volontaires aux entités des Nations unies menant des actions d'urgence et de stabilisation, avec un total de 50 millions d'euros (contre 150 millions d'euros en 2025) est divisé par trois dans le projet de loi de finances.

En revanche, les rapporteurs spéciaux notent, non sans un certain étonnement, que les priorités assignées à ces versements multilatéraux ont été multiplié par deux^45(*).

Comme l'année passée, les rapporteurs spéciaux soulignent néanmoins que les efforts d'économies réalisés sur l'aide humanitaire ne se confirmeront pas forcément en exécution. À cet égard, l'aide humanitaire présente presque des similitudes avec une dépense de guichet. La définition d'un montant évaluatif n'empêche pas une aggravation de la dépense en cours d'année en cas de survenance d'une crise internationale. Le volontarisme de la France en réaction à la dégradation du contexte international au cours des dernières années laisse supposer que, si un besoin urgent se présentait, les lignes de crédits dédiées à l'aide humanitaire seraient abondées par des ouvertures ou des redéploiements de crédits.

À titre d'exemple, fin 2024, le Président de la République avait annoncé l'engagement de 100 millions d'euros supplémentaires pour soutenir le Liban.

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* ³⁹ Agence française de développement, L'essentiel du groupe AFD - Bilan et perspectives 2024-2025, mai 2025.

* ⁴⁰ OCDE, Examens de l'OCDE sur la coopération pour le développement, Évaluation par les pairs, France, 2024.

* ⁴¹ Pour Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument.

* ⁴² Centre de crise et de soutien, Stratégie budgétaire de la République française 2023-2027.

* ⁴³ En réalité, une nouvelle enveloppe « crédits aide budgétaire post-conflit et sortie de crise » est créée au sein de l'action 02 « Coopération bilatérale », pour un montant de 8 millions d'euros.

* ⁴⁴ Voir notamment le rapport d'information n° 725 (2023-2024) de MM. Michel Canévet et Raphaël Daubet, au nom de la commission des finances, sur l'aide alimentaire dans le cadre de l'aide publique au développement déposé le 10 juillet 2024.

* ⁴⁵ Outre le « soutien aux réfugiés et déplacés », l'« appui à la sécurité alimentaire » et la « défense du droit international humanitaire », l'aide humanitaire multilatérale a désormais également pour objectifs la « réponse aux besoins humanitaires des enfants » et la « réponse aux urgences de manière transversale ».