II. UN TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE QUI PORTE LE DÉFICIT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE À 19,4 MILLIARDS D'EUROS
Le présent rapport comprend, en annexe 1, un tableau synthétisant l'impact financier des principales modifications apportées au cours de l'examen du texte.
Les développements ci-après en présentent une vue synthétique.
A. UN DÉFICIT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE DE 19,4 MILLIARDS D'EUROS, CONTRE 14,6 MILLIARDS D'EUROS POUR LE TEXTE ADOPTÉ PAR LE SÉNAT (SI L'ON RETIENT LE MÊME PÉRIMÈTRE)
Le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture correspond pour 2026 à un déficit de 19,4 milliards d'euros, contre 23 milliards d'euros en 2025 et 14,6 milliards d'euros13(*) pour le texte adopté par le Sénat.
Le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture correspond donc à une augmentation du déficit de 4,8 milliards d'euros par rapport au texte adopté par le Sénat.
Le solde de la sécurité sociale en 2026, selon les différents états du texte
(en milliards d'euros)
AG : allégements généraux.
* Source : chiffrage transmis à la commission par le ministère de l'action et des comptes publics le 13 novembre 2025.
** Source : article d'équilibre (article 14).
Source : Commission des affaires sociales, d'après les sources indiquées
1. Les mesures adoptées par l'Assemblée nationale en première lecture : des mesures coûteuses partiellement compensées par une hausse de la CSG capital et la compensation de certaines niches sociales
Le déficit prévu par le texte initial, de 17,5 milliards d'euros, a été porté à plus de 24 milliards d'euros par l'Assemblée nationale en première lecture.
Les mesures ayant le plus fort effet financier en 2026 sont synthétisées par le graphique ci-après.
Solde de la sécurité sociale en 2026 : passage du texte initial au texte transmis au Sénat à l'issue de la première lecture par l'Assemblée nationale
(en milliards d'euros)
AG : allégements généraux de cotisations patronales. AN : Assemblée nationale. CSG : contribution sociale généralisée. Ondam : objectif national de dépenses d'assurance maladie.
NB : la suppression de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), qui aurait augmenté le déficit de 5,4 milliards d'euros, a été supprimée en seconde délibération de la partie recettes.
* L'Assemblée nationale n'ayant pu achever l'examen du texte dans son délai constitutionnel de 20 jours, l'article d'équilibre n'a pas été actualisé. Le chiffrage transmis par le ministère de l'action et des comptes publics à la commission le 13 novembre 2025 correspond à un déficit de 24,1 milliards d'euros.
Source : Commission des affaires sociales
On relève en particulier l'insertion par l'Assemblée nationale d'un l'article 12 septies (supprimé dans les versions ultérieures du texte), qui prévoyait que l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) compensait à l'Union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (Unédic) la totalité du coût des allégements généraux de cotisations patronales, soit sans la réduction de 4,1 milliards d'euros prévue pour 2026 par l'arrêté du 27 décembre 2023. Cet article tendait donc à augmenter le déficit de la sécurité sociale, et donc le besoin de financement de l'Acoss, de 4,1 milliards d'euros.
En sens inverse, l'article 12 quinquies, inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du rapporteur général de sa commission des affaires sociales (et maintenu dans les versions ultérieures du texte), prévoit la compensation de diverses niches sociales, dont la part salariale du dispositif en faveur des heures supplémentaires, pour un montant global de 2,6 milliards d'euros.
2. Les mesures adoptées par le Sénat en première lecture : la suppression de la hausse de la CSG capital et diverses mesures ramenant le déficit à 14,6 milliards d'euros
Les mesures adoptées par le Sénat en première lecture ramènent le déficit de la sécurité sociale, de 24,1 milliards d'euros selon le texte adopté par l'Assemblée nationale, à 14,6 milliards d'euros14(*).
Les mesures ayant le plus fort effet financier en 2026 sont synthétisées par le graphique ci-après.
Solde de la sécurité sociale en 2026 : passage du texte issu des travaux de l'Assemblée nationale en première lecture au texte adopté par le Sénat en première lecture
(en milliards d'euros)
AG : allégements généraux de cotisations patronales. AN : Assemblée nationale. CSG : contribution sociale généralisée.
* L'Assemblée nationale n'ayant pu achever l'examen du texte dans son délai constitutionnel de 20 jours, l'article d'équilibre n'a pas été actualisé. Le chiffrage transmis par le ministère de l'action et des comptes publics à la commission le 13 novembre 2025 correspond à un déficit de 24,1 milliards d'euros.
** Le solde figurant à l'article d'équilibre (article 14), résultant d'un amendement du Gouvernement, est de - 17,6 milliards d'euros. L'écart, de 3 milliards d'euros, avec le montant de - 14,6 milliards d'euros indiqué ici, s'explique par le fait que le Gouvernement n'a pas souhaité prendre en compte l'amendement du Sénat à l'article 12 exprimant sa volonté de supprimer la réduction de 3 milliards d'euros de la compensation des allégements généraux de cotisations patronales à la sécurité sociale prévue par l'article 40 du PLF. La mesure analogue, majorant les recettes de 2 milliards d'euros, adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, étant prise en compte dans l'article d'équilibre, il convient de majorer le solde du texte adopté par le Sénat de 3 milliards d'euros afin de comparer les deux états du texte.
Source : Commission des affaires sociales
3. Les mesures adoptées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture : le rétablissement de mesures de hausses de recettes et de dépenses, portant le déficit de la sécurité sociale à 19,4 milliards d'euros
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli des mesures de hausses de recettes et de dépenses, portant le déficit de la sécurité sociale à 19,4 milliards d'euros.
Les mesures ayant le plus fort effet financier en 2026 sont synthétisées par le graphique ci-après.
Solde de la sécurité sociale en 2026 : passage du texte adopté par le Sénat en première lecture au texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
(en milliards d'euros)
AG : allégements généraux de cotisations patronales. AN : Assemblée nationale. CSG : contribution sociale généralisée. Ondam : objectif national de dépenses d'assurance maladie.
* Le solde figurant à l'article d'équilibre (article 14), résultant d'un amendement du Gouvernement, est de - 17,6 milliards d'euros. L'écart, de 3 milliards d'euros, avec le montant de - 14,6 milliards d'euros indiqué ici, s'explique par le fait que le Gouvernement n'a pas souhaité prendre en compte l'amendement du Sénat à l'article 12 exprimant sa volonté de supprimer la réduction de 3 milliards d'euros de la compensation des allégements généraux de cotisations patronales à la sécurité sociale prévue par l'article 40 du PLF. La mesure analogue, majorant les recettes de 2 milliards d'euros, adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, étant prise en compte dans l'article d'équilibre, il convient de majorer le solde du texte adopté par le Sénat de 3 milliards d'euros afin de comparer les deux états du texte.
** Mesures réglementaires. Le Gouvernement a indiqué devant l'Assemblée nationale renoncer au doublement des participations forfaitaires et franchises, qui aurait rapporté 2,3 milliards d'euros.
Source : Commission des affaires sociales
L'Assemblée nationale a décidé de maintenir l'article 7, qu'elle avait initialement supprimé et qui avait été rétabli par le Sénat, tendant à instaurer une contribution exceptionnelle des complémentaires santé. Le Sénat avait rétabli cet article dans sa version du texte déposé le 14 octobre 2025, correspondant à un produit d'un milliard d'euros (soit sans la majoration de 0,1 milliard d'euros destinée à financer le décalage de la réforme des retraites). L'Assemblée nationale a complété l'article par une disposition prévoyant un blocage des prix des contrats de complémentaires santé en 2026.
Le Gouvernement a également renoncé au doublement des franchises et participations forfaitaires, dont le rendement était estimé à 2,3 milliards d'euros. Après prise en compte notamment de la majoration d'un milliard d'euros de l'Ondam par l'Assemblée nationale en première lecture, l'Ondam est augmenté de 3,9 milliards d'euros par rapport au montant figurant dans le texte initial (d'où le montant de 2,9 milliards d'euros indiqué par le graphique ci-avant). Le taux de croissance de l'Ondam, de 1,6 % dans le texte initial, est porté à 3 %, soit à son taux de croissance habituel, analogue à celui constaté en moyenne pour le PIB en valeur et qui permet juste d'éviter une aggravation du déficit de la branche maladie.
* 13 17,6 milliards d'euros selon l'article d'équilibre. Il convient en effet, afin de permettre la comparaison avec le solde du texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, de majorer ce solde de 3 milliards d'euros afin de prendre en compte l'intention du Sénat, exprimée dans un amendement adopté à l'article 12, de modifier l'article 40 du PLF pour supprimer la réduction de 3 milliards d'euros de la compensation des allégements généraux (l'article d'équilibre du texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture prenant en compte le passage de cette réduction à 1 milliard d'euros).
* 14 17,6 milliards d'euros selon l'article d'équilibre. Il convient en effet, afin de permettre la comparaison avec le solde du texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, de majorer ce solde de 3 milliards d'euros afin de prendre en compte l'intention du Sénat, exprimée dans un amendement adopté à l'article 12, de modifier l'article 40 du PLF pour supprimer la réduction de 3 milliards d'euros de la compensation des allégements généraux (l'article d'équilibre du texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture prenant en compte le passage de cette réduction à 1 milliard d'euros).