III. - PLAFONDS DES AUTORISATIONS D'EMPLOIS
ARTICLE 54
Plafonds des autorisations d'emplois
de l'État
Le présent article fixe le plafond des autorisations d'emplois de l'État pour 2026 à un niveau de 2 016 588 équivalents temps plein travaillé (ETPT).
Alors que l'examen en première lecture au Sénat avait conduit à une réduction de 278 ETPT de ce plafond, le texte retenu par le Gouvernement en nouvelle lecture conduit à une augmentation de 500 ETPT par rapport au texte adopté par le Sénat, correspondant à la création de 500 postes d'accompagnants d'élèves en situation de handicap (AESH) dans l'Éducation nationale.
La commission des finances, en conséquence de sa décision de soumettre au Sénat une motion tendant à opposer la question préalable sur le projet de loi de finances pour 2026 considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture après application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, propose de ne pas adopter cet article.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Il est renvoyé, pour l'analyse du droit existant et du dispositif proposé par le texte initial, au tome III du rapport général de première lecture n° 139 (2025-2026) de M. Jean-François Husson, rapporteur général.
II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES
A. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE
Lors de l'examen du texte en première lecture, le Sénat a adopté un amendement II-2346 du Gouvernement, la commission s'en étant remise à la sagesse du Sénat, réduisant de 278 équivalents temps plein travaillé (ETPT) les plafonds d'autorisation d'emplois de l'État.
Cet amendement comprenait, selon son exposé des motifs230(*) :
- une diminution de 50 ETPT du plafond d'emplois du ministère de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature, liée au transfert de certaines compétences aux collectivités locales en matière de gestion des voiries. Cette diminution correspond à la vacance de postes d'agents ayant exercé leur droit d'option en direction des collectivités au cours de l'année 2025 ;
- un abaissement de 33 ETPT du plafond d'emplois du ministère de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire, en raison du transfert aux régions et au département de La Réunion de la gestion des aides non surfaciques ;
- des redéploiements divers effectués entre services relevant de l'administration territoriale de l'État (ATE), sans modification du plafond total ;
- un ajustement technique du plafond d'emplois du ministère de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire, à hauteur de - 196 ETPT, parce que la loi de finances pour 2025 prévoit que les accompagnants d'élèves en situation de handicap (AESH) en fonction dans l'enseignement technique agricole sont rémunérés par le ministère en charge de l'agriculture. Or, les AESH contractuels à durée déterminée sont gérés et payés par les établissements hors titre 2.
B. LES MODIFICATIONS CONSIDÉRÉES COMME ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION
Le dispositif retenu par le Gouvernement dans la version du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité, conformément au troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, reprend un amendement qu'il a déposé et qui revoit la répartition des emplois entre les ministères.
Selon son exposé des motifs, cet amendement résulte des discussions tenues entre le Gouvernement et les groupes politiques des deux assemblées et tire les conséquences sur le plafond des autorisations d'emplois de l'État de l'ouverture de 500 postes supplémentaires d'accompagnants d'élèves en situation de handicap (AESH) dans l'Éducation nationale pour porter le nombre de postes supplémentaires dédiés à l'inclusion scolaire à 2 000.
La seule modification apportée est donc un relèvement de + 500 ETPT du plafond d'emploi du ministère de l'éducation nationale.
En conséquence, le plafond global des autorisations d'emploi de l'État pour 2026, fixé à 2 016 088 ETPT dans le texte adopté par le Sénat, est rehaussé du même montant pour être fixé à 2 016 588 ETPT.
III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES
La commission prend acte du plafond des autorisations d'emplois de l'État pour 2026 retenu dans le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution. S'il est exact que les besoins en AESH augmentent chaque année, elle rappelle toutefois que les effectifs d'AESH ont déjà été multipliés par plus de trois entre 2017 et 2025. Une simple augmentation du nombre d'AESH chaque année n'est donc pas satisfaisante, une réforme structurelle des moyens dédiés à l'école inclusive étant nécessaire.
Elle constate toutefois que la modification du plafond des autorisations d'emploi de l'État réalisée par le présent article n'a pas été reportée à l'article 48, alors qu'il doit être inscrit dans la première partie de la loi de finances de l'année, en application du 6° du I de l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
Décision de la commission : en conséquence de sa décision de soumettre au Sénat une motion tendant à opposer la question préalable sur le projet de loi de finances pour 2026 considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture après application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, la commission des finances propose de ne pas adopter cet article.
ARTICLE 55
Plafonds des emplois des
opérateurs de l'État
Le présent article fixe le plafond des autorisations d'emplois des opérateurs de l'État pour 2026.
Ce plafond, qui était de 401 310 équivalents temps plein travaillé (ETPT) dans le texte initial, s'établissait à 401 321 ETPT dans le texte du Sénat. Il est de 401 389 ETPT dans le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité devant l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.
La commission des finances, en conséquence de sa décision de soumettre au Sénat une motion tendant à opposer la question préalable sur le projet de loi de finances pour 2026 considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture après application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, propose de ne pas adopter cet article.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Il est renvoyé, pour l'analyse du droit existant et du dispositif proposé par le texte initial, au tome III du rapport général de première lecture n° 139 (2025-2026) de Jean-François Husson, rapporteur général.
II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES
A. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE
Lors de l'examen du texte en première lecture, le Sénat a adopté :
- un amendement II-2286 de M. Daniel Salmon au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, la commission et le Gouvernement s'en étant remis à la sagesse du Sénat, tendant à maintenir les emplois de l'Office national des forêts (ONF), soit une augmentation des effectifs de + 32 équivalents temps plein travaillés (ETPT) par rapport au texte initial ;
- un amendement identique II-765 de M. Jean-Marc Delia au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, avec un avis favorable de la commission et défavorable du Gouvernement, tendant à stabiliser les effectifs de l'opérateur Voies navigables de France (VNF) en 2026, soit une augmentation des effectifs de + 35 ETPT par rapport au texte initial ;
- trois amendements identiques II-1226 de Mme Ghislaine Senée et plusieurs de ses collègues, II-1278 de Mme Frédérique Puissat au nom de la commission des affaires sociales et II-2093 de Mme Cathy Apourceau-Poly et les membres du groupe CRCE - Kanaky, avec un avis défavorable de la commission et du Gouvernement, tendant à rétablir les effectifs de France Travail à leur niveau de 2025, soit une augmentation des effectifs de + 515 ETPT par rapport au texte initial ;
- un amendement II-607 de M. Jean-Yves Roux et plusieurs de ses collègues, avec un avis favorable de la commission et du Gouvernement, modifié par le sous-amendement II-2339 de M. Mikaele Kulimoetoke, prévoyant une moindre baisse du plafond d'emploi de l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), soit une augmentation des effectifs de + 18 ETPT par rapport au texte initial ;
- un amendement II-790 de M. Jean Pierre Vogel et plusieurs de ses collègues, la commission s'en étant remise à la sagesse du Sénat et avec un avis défavorable du Gouvernement, rehaussant de 4 ETPT le plafond d'emplois de l'Agence du numérique de la sécurité civile (ANSC) ;
- deux amendements identiques II-2316 de Mme Martine Berthet et plusieurs de ses collègues et II-2347 du Gouvernement, la commission s'en étant remise à la sagesse du Sénat, rehaussant de 11 ETPT le plafond d'emploi de la Solidéo 2030.
Ces amendements ont au global augmenté de + 11 ETPT le plafond d'emploi des opérateurs de l'État, qui était de 401 321 ETPT dans le texte adopté en première lecture par le Sénat.
En effet, les amendements autres que ceux portant sur le plafond d'emploi de la Solidéo 2030 procédaient simultanément, afin d'assurer leur recevabilité au titre de l'article 40 de la Constitution, à une hausse du plafond d'emploi sur un programme d'une mission budgétaire et à une diminution de même montant sur un autre programme de la même mission.
B. LES MODIFICATIONS CONSIDÉRÉES COMME ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION
Le dispositif retenu par le Gouvernement dans la version du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité, conformément au troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, reprend un amendement qu'il a déposé et qui revoit le niveau des emplois des opérateurs de l'État.
Cet amendement confirme l'augmentation des effectifs de la Solideo 2030, qui avait fait l'objet d'un amendement du Gouvernement devant le Sénat.
Il confirme également le maintien du plafond d'emploi de l'ONF et la moindre baisse du plafond d'emploi de l'ANCT votées par le Sénat en supprimant le « gage », c'est-à-dire la baisse du plafond d'emploi appliquée par les amendements correspondants à d'autres programmes appartenant aux mêmes missions.
En revanche, l'amendement limite à + 18 ETPT le rehaussement des effectifs de VNF, et non + 35 ETPT comme dans le texte du Sénat.
Enfin, il revient sur les augmentations d'effectifs de l'Agence du numérique de la sécurité civile (ANSC) et de France Travail votées par le Sénat.
Au total, le plafond des autorisations d'emplois des opérateurs de l'État augmente de + 68 ETPT dans le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité et s'établit à 401 389 ETPT.
III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES
La commission prend acte du plafond des autorisations d'emplois des opérateurs de l'État pour 2026 retenu dans le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution.
Décision de la commission : en conséquence de sa décision de soumettre au Sénat une motion tendant à opposer la question préalable sur le projet de loi de finances pour 2026 considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture après application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, la commission des finances propose de ne pas adopter cet article.
* 230 Les ETPT sont arrondis à l'unité la plus proche, ce qui explique que la somme des lignes suivantes n'est pas strictement égale à 278.