Proposition de loi relative à la lutte contre les installations illicites des gens du voyage

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
Allongement à cinq ans du délai dont disposent les collectivités pour se conformer aux prescriptions du schéma départemental

L'article 1^er prévoit d'allonger à cinq ans, contre deux ans actuellement, le délai dont disposent les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents pour se mettre en conformité avec les prescriptions du schéma départemental d'accueil et d'habitat des gens du voyage. Parallèlement, la possibilité de proroger le délai pour une durée de deux ans supplémentaires serait supprimée.

La commission a approuvé cette simplification offrant davantage de souplesse et de lisibilité aux collectivités. Elle a toutefois clarifié, en adoptant un amendement de ses rapporteurs, les conditions dans lesquelles les maires pourront user, au cours de ce délai de cinq ans, de leur pouvoir de police spéciale pour prendre des arrêtés d'interdiction de stationnement sur le territoire de leur commune.

Elle a adopté l'article 1^er ainsi modifié.

1. L'obligation des communes et EPCI de se conformer aux prescriptions du schéma départemental

a) Le schéma départemental, un outil de planification pour la réalisation des aires et terrains d'accueil

Les règles applicables à l'accueil des gens du voyage résultent essentiellement de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage - dite loi « Besson II » -, dont l'article 1^er prévoit l'adoption, dans chaque département, d'un schéma départemental d'accueil et d'habitat des gens du voyage.

Élaboré et approuvé conjointement par le préfet et le président du conseil départemental et révisé au moins tous les six ans, ce schéma précise, à titre prescriptif, les secteurs géographiques au sein desquels des espaces et équipements^1(*) doivent être affectés à l'accueil des gens du voyage, leurs capacités, ainsi que les communes chargées les mettre en place. Les communes de plus de 5 000 habitants figurent obligatoirement au schéma départemental, ce qui n'interdit pas d'y faire figurer des communes de plus petite taille.

L'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) auquel la compétence en matière d'accueil des gens du voyage^2(*) a été transféré et les commune inclus dans ce schéma sont tenus de se mettre en conformité avec leurs obligations dans un délai de deux ans à compter de sa publication.

L'accueil des gens du voyage : une compétence obligatoire de l'EPCI

En pratique, depuis 2017, l'ensemble des EPCI à fiscalité propre ont une compétence obligatoire en matière de création, d'aménagement, d'entretien et de gestion des aires d'accueil des gens du voyage et des terrains familiaux locatifs. Par conséquent, seules quatre communes insulaires non rattachées à un EPCI à fiscalité propre demeurent compétentes (l'île d'Yeu, l'île de Bréhat, l'île de Sein et l'île d'Ouessant).

Le délai de droit commun de deux ans fixé par le I de l'article 2 de la loi « Besson II » peut être prorogé pour une durée supplémentaire de deux ans. Aux termes du III du même article, le bénéfice de ce mécanisme de prorogation est conditionné au fait que la commune ou l'EPCI ait, dans le délai initial, « manifesté la volonté de se conformer à ses obligations » :

- soit par la transmission au préfet d'une délibération ou d'une lettre d'intention comportant la localisation de l'opération de réalisation ou de réhabilitation de l'installation qui lui a été prescrite par le schéma ;

- soit par l'acquisition de terrains ou le lancement d'une procédure d'acquisition de terrains sur lesquels les aménagements sont prévus ;

- soit par la réalisation d'une étude préalable.

b) Le respect des obligations prévues par le schéma conditionne la possibilité pour le maire d'exercer son pouvoir de police administrative spéciale

Le cadre juridique actuel repose sur un équilibre entre l'obligation faite aux communes et EPCI de se conformer aux prescriptions du schéma en matière d'accueil des gens du voyage et la possibilité ouverte au maire ou président de l'EPCI de disposer d'un pouvoir de police spéciale lui permettant d'interdire sur son territoire le stationnement en dehors des aires et terrains prévus à cet effet.

Afin d'inciter à la réalisation d'aires d'accueil et de garantir ce juste équilibre des droits et des devoirs, l'article 28 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990, dite « Besson I », a en effet reconnu aux maires des communes qui, seules ou à plusieurs, s'étaient dotées d'une aire d'accueil, la faculté d'interdire le stationnement des gens du voyage sur le reste du territoire communal. La loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 précitée, dite « Besson II », a repris ces dispositions tout en modifiant leur rédaction, afin de s'assurer que les communes respectent l'ensemble des obligations résultant du schéma départemental, qui peuvent notamment comprendre la mise aux normes d'une aire existante.

La dernière évolution législative, issue de la loi n° 2018-957 du 7 novembre 2018 relative à l'accueil des gens du voyage et à la lutte contre les installations illicites, a actualisé la rédaction de l'article 9 de la loi « Besson II » afin de tenir compte de la nouvelle répartition des compétences entre communes et EPCI issue des dernières réformes territoriales, et de conforter le pouvoir de police des maires des communes qui remplissent leurs obligations d'accueil des gens du voyage.

Les I et I bis de l'article 9 exposent désormais précisément les cas dans lesquels, selon que leur commune appartient ou non à un EPCI compétent en matière d'accueil des gens du voyage, les maires peuvent faire usage de leur pouvoir de police spéciale pour prendre un arrêté d'interdiction de stationnement sur le territoire de leur commune en dehors des aires et terrains d'accueil. Est notamment prévue l'hypothèse dans laquelle une commune se serait bien conformée aux prescriptions du schéma, tandis que son EPCI de rattachement ne respecterait pas l'ensemble de ses obligations en la matière.

Le I de l'article 9 de la loi « Besson II »

« I. - Le maire d'une commune membre d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de création, d'aménagement, d'entretien et de gestion des aires d'accueil des gens du voyage et des terrains familiaux locatifs définis aux 1° à 3° du II de l'article 1^er peut, par arrêté, interdire en dehors de ces aires et terrains le stationnement sur le territoire de la commune des résidences mobiles mentionnées au même article 1^er, dès lors que l'une des conditions suivantes est remplie :

1° L'établissement public de coopération intercommunale a satisfait aux obligations qui lui incombent en application de l'article 2 ;

2° L'établissement public de coopération intercommunale bénéficie du délai supplémentaire prévu au III du même article 2 ;

3° L'établissement public de coopération intercommunale dispose d'un emplacement provisoire agréé par le préfet ;

4° L'établissement public de coopération intercommunale est doté d'une aire permanente d'accueil, de terrains familiaux locatifs ou d'une aire de grand passage, sans qu'aucune des communes qui en sont membres soit inscrite au schéma départemental prévu à l'article 1^er ;

5° L'établissement public de coopération intercommunale a décidé, sans y être tenu, de contribuer au financement d'une telle aire ou de tels terrains sur le territoire d'un autre établissement public de coopération intercommunale ;

6° La commune est dotée d'une aire permanente d'accueil, de terrains familiaux locatifs ou d'une aire de grand passage conformes aux prescriptions du schéma départemental, bien que l'établissement public de coopération intercommunale auquel elle appartient n'ait pas satisfait à l'ensemble de ses obligations [...] »

En l'état du droit, le fait pour une commune ou un EPCI de bénéficier de la prorogation de deux ans autorisée par le III de l'article 2 suffit au maire ou, le cas échéant, au président de l'EPCI pour être habilité à faire usage de son pouvoir de police spéciale.

Toutefois, aucune disposition de la loi n'indique explicitement quel régime s'applique lorsqu'une collectivité se trouve dans la période correspondant au délai initial de mise en conformité de deux ans. Le juge administratif a néanmoins eu à connaître du cas dans lequel, à l'issue de la révision d'un schéma départemental, le maire d'une commune souhaitait de nouveau pouvoir user de son pouvoir de police spéciale.

Interrogée sur ce point par les rapporteurs, la direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ) du ministère de l'intérieur a en effet indiqué que, « lors de l'adoption d'un nouveau schéma le délai pour s'y conformer ne peut s'appliquer qu'aux prescriptions nouvelles^3(*) [...] Par conséquent, une collectivité territoriale ne pourra pas bénéficier d'un nouveau délai si les prescriptions du nouveau schéma étaient déjà inscrites dans le schéma précédent ».

Concrètement, cela signifie qu'une commune doit s'être déjà conformée aux prescriptions du précédent schéma pour que son maire puisse avoir le droit d'interdire le stationnement en dehors des aires d'accueil pendant tout le temps qui lui est laissé pour se conformer au nouveau schéma.

2. Le dispositif proposé : l'allongement à cinq ans du délai de mise en conformité aux prescriptions du schéma

L'article 1^er tend à modifier l'article 2 de la loi « Besson II » afin d'allonger à cinq ans le délai dont disposent les communes et les EPCI compétents pour se conformer aux prescriptions du schéma départemental.

Il supprime subséquemment le mécanisme de prorogation de deux années supplémentaires de ce délai.

3. Jugeant nécessaire et réaliste l'allongement de ce délai, la commission a apporté des précisions sur les conséquences d'une telle sur le pouvoir de police spéciale du maire

Les rapporteurs, au même titre que la plupart des services de l'État et des représentants du bloc communal qu'ils ont entendus, partagent le constat selon lequel il est nécessaire et raisonnable d'octroyer aux collectivités un délai plus important pour se conformer aux obligations qui leur incombent au titre du schéma.

Outre le coût souvent élevé qu'implique la réalisation des équipements prescrits, les collectivités sont confrontées à une pression foncière croissante et aggravée par la réglementation du « zéro artificialisation nette » (ZAN). Dès lors, les élus locaux éprouvent des difficultés parfaitement compréhensibles pour identifier et libérer des terrains susceptibles d'accueillir une aire d'accueil ou un terrain familial locatif.

Sur proposition de ses rapporteurs, la commission a toutefois adopté un amendement (COM-26) complétant l'article 1^er afin d'apporter au dispositif d'indispensables précisions sur les conséquences qu'emportera l'allongement du délai de mise en conformité sur le cadre applicable au pouvoir de police spéciale du maire.

En effet, alors même que l'article 9 de la loi « Besson II » ne précise pas, en l'état, si les maires des communes bénéficiant du délai initial de deux ans pour réaliser les équipements prescrits par le schéma peuvent prendre des arrêtés d'interdiction de stationnement au cours de cette période, la suppression du mécanisme de prorogation de deux ans appelle une clarification importante.

Afin de pas priver de sa portée prescriptive le schéma - dont la révision doit intervenir tous les six ans - et de préserver l'équilibre de la loi, l'amendement adopté par la commission clarifie donc les règles applicables : au cours des cinq premières années suivant l'adoption du schéma, le maire ou, le cas échéant, le président de l'EPCI compétent, sera autorisé à prendre des arrêtés d'interdiction de stationnement sur le territoire relevant de sa compétence.

Toutefois, lorsque, à l'issue du délai de six ans, la révision du schéma interviendra, le maire ne pourra de nouveau faire usage de son pouvoir de police qu'à la condition de s'être conformé aux prescriptions du schéma précédent. Autrement dit, ce n'est que si la commune s'était conformée aux obligations qui lui incombaient au titre du précédent schéma que son maire aura la possibilité, pendant les cinq années qui suivront l'adoption du schéma révisé - délai qui doit lui permettre de se conformer aux nouvelles prescriptions du schéma révisé -, de prendre un arrêté d'interdiction.

Parallèlement, la commission a procédé, aux articles 3, 4 et 9 de la loi « Besson II », à plusieurs coordinations rédactionnelles rendues nécessaires par la suppression du mécanisme de prorogation.

La commission a adopté l'article 1^er ainsi modifié.

Article 2
Fixation d'un taux d'occupation en deçà duquel le schéma départemental ne peut imposer la réalisation de nouveaux équipements

L'article 2 vise à faire en sorte que la construction de nouvelles installations ne puisse être exigée dans le schéma départemental d'accueil et d'habitat des gens du voyage lorsque les aires existantes sont peu fréquentées. À cette fin, il interdit de prescrire la réalisation de nouveaux équipements lorsque le taux d'occupation annuel moyen est inférieur à un certain seuil, dont la fixation est renvoyée à un décret.

La commission a approuvé cette mesure de rationalisation destinée à prémunir les communes dont les équipements sont déjà suffisants au regard des besoins de leur territoire contre la prescription de nouvelles obligations en matière de réalisation d'aires d'accueil. Elle a toutefois fixé la base de référence de l'occupation sur trois ans et restreint la marge de manoeuvre du pouvoir réglementaire, en adoptant un amendement de ses rapporteurs fixant le plancher du taux d'occupation défini par décret au niveau du taux annuel moyen d'occupation, constaté à l'échelle nationale, de ces aires.

Parallèlement, elle a complété le dispositif par un mécanisme visant à s'assurer que la faible fréquentation des équipements existants ne résulte pas d'un défaut majeur d'entretien. À cet effet, elle a permis au préfet, après avis de la commission consultative départementale, de prescrire la réalisation de nouvelles installations s'il constate un défaut de conformité avec certaines normes de qualité.

Elle a adopté l'article 2 ainsi modifié.

1. Le droit existant : une offre d'accueil définie par le préfet et le président du conseil départemental en fonction des besoins locaux

En application de l'article 1^er de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000, dite « Besson II », l'offre d'accueil des gens du voyage s'organise à l'échelon des départements à travers le schéma départemental d'accueil et d'habitat des gens du voyage.

Élaboré par le préfet de département et le président du conseil départemental, ce schéma est approuvé après avis d'une commission consultative et des organes délibérants des communes et des EPCI.

À partir « d'une évaluation préalable des besoins et de l'offre existante », ce schéma détermine les secteurs géographiques d'implantation et les communes sur le territoire desquelles doivent être réalisées les différentes catégories d'aires et de terrains d'accueil. Sont notamment pris en compte la fréquence et de la durée des séjours des gens du voyage, l'évolution de leurs modes de vie et de leur ancrage, les possibilités de scolarisation des enfants, d'accès aux soins et d'exercice des activités économiques.

2. Le dispositif proposé : un mécanisme de dispense de la réalisation de nouvelles aires en cas de faible occupation des installations existantes

Dans une logique de rationalisation de la carte départementale des aires d'accueil, l'article 2 entend interdire la prescription, au sein du schéma, de la réalisation de nouvelles aires d'accueil lorsque le taux d'occupation annuel moyen des installations existantes s'établit en deçà d'un seuil fixé par décret.

Introduit au II de l'article 1^er de la loi dite « Besson II », ce dispositif aurait ainsi pour effet d'encadrer le pouvoir de prescription du préfet et du président du conseil départemental, afin d'empêcher l'intégration, lors de la révision du schéma, de nouvelles obligations aux communes et EPCI dont les aires d'accueil sont peu fréquentées.

3. Souscrivant à l'objectif de ce dispositif de « blocage », la commission en a précisé le champ et la portée, tout en prévoyant une « garantie » en matière de qualité des aires d'accueil

Le dispositif d'encadrement des nouvelles prescriptions proposé à l'article 2 s'inspire d'une mesure déjà adoptée à plusieurs reprises par le Sénat, en 2018 puis en 2021^4(*). Les rapporteurs ont pleinement souscrit à son objectif : il apparaît en effet indispensable de préserver les communes de schémas départementaux qui leur imposeraient la réalisation de nouveaux équipements coûteux et complexes à réaliser, alors même que la nécessité de telles installations ne serait pas avérée.

Sur proposition de ses rapporteurs, la commission a toutefois adopté un amendement (COM-27) modifiant de façon substantielle cet article, afin notamment d'en préciser le champ et la portée.

En premier lieu, la commission a inclus dans le champ du dispositif les aires petit passage, dont l'inscription dans la loi est parallèlement proposée à l'article 2 ter issu d'un amendement des rapporteurs. Elle en a exclu les terrains familiaux locatifs et les aires de grand passage, catégories d'équipements pour lesquelles l'indicateur du taux moyen d'occupation apparaît, au regard de leur usage et de leurs caractéristiques, peu pertinent.

En deuxième lieu, la commission a précisé que le taux d'occupation moyen pris en compte, dans une zone géographique d'implantation donnée, pour apprécier la possibilité de prescrire de nouvelles aires doit être celui constaté au cours des trois dernières années. Cette période de trois ans, qui correspond à la moitié de la durée du schéma, apparaît plus adaptée en ce qu'elle permettra de lisser dans les temps les effets d'éventuels phénomènes de sous-fréquentation ou de sur-fréquentation de certaines aires (qui pourraient, par exemple, résulter d'aléas climatiques).

En troisième lieu, l'amendement prescrit la fixation d'un taux « plancher » au seuil initialement prévu à l'article 2. Le seuil fixé par décret devra impérativement être supérieur au taux moyen d'occupation des aires constaté à l'échelle national.

La délégation interministérielle à l'hébergement et à l'accès au logement (Dihal) produit en effet des bilans statistiques permettant notamment d'évaluer les taux d'occupation des aires permanentes d'accueil (APA). À cet égard, elle a indiqué aux rapporteurs que « les données disponibles sur les taux d'occupation moyens des aires permanentes d'accueil sont celles issues des déclarations de l'aide au logement temporaire (ALT2). Ces données ne sont donc pas exhaustives puisque ces dernières ne concernent que les aires permanentes conformes au décret du 26 décembre 2019 ». Sur la base de ces données, en 2024, le taux moyen d'occupation des APA conformes s'élevait à 70 %.

Le taux moyen d'occupation des différentes catégories d'aires constaté au niveau national servira ainsi de « plancher » au taux, fixé par décret, en deçà duquel le schéma ne pourra obliger les communes à construire de nouvelles aires. Autrement dit, si le taux annuel moyen d'occupation des APA constaté au niveau national au moment de la révision du schéma est de 70 %, les EPCI et communes ne pourront pas être contraints de réaliser de nouvelles APA si le taux d'occupation moyen constaté dans leur secteur géographique d'implantation est lui-même inférieur à 70 %.

En dernier lieu, la commission a introduit, pour l'application de ce dispositif, une garantie en matière de « qualité » des aires d'accueil. En effet, s'il est apparu logique aux rapporteurs de ne pas contraindre les communes à réaliser de nouveaux équipements coûteux lorsque les aires existantes ne sont pas ou peu fréquentées, il convient de s'assurer que la faible occupation de ces aires ne résulte pas d'une absence de conformité avec les normes réglementaires en vigueur (en matière, par exemple, d'équipements).

Plusieurs représentants des gens du voyage sollicités par les rapporteurs ont en effet avancé que la faible fréquentation de certaines aires, loin de traduire une absence de besoins en matière d'équipements d'accueil, s'expliquait souvent par l'obsolescence ou le manque d'entretien d'installations^5(*) qui demeurent, de ce fait, peu attractives pour leurs potentiels usagers.

Afin de tenir compte de cette situation, l'amendement adopté par la commission tend à permettre au préfet, après avis de la commission consultative départementale, de déroger à l'interdiction de prescrire de nouvelles aires en raison d'un faible taux d'occupation, lorsque cette faible fréquentation résulte d'un défaut de conformité aux normes qualitatives aujourd'hui définies par décret en Conseil d'État^6(*).

La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 2 bis (nouveau)
Prise en compte des risques pour la santé des usagers dans l'élaboration du schéma départemental d'accueil des gens du voyage

Issu de l'adoption par la commission d'un amendement présenté par le groupe Écologiste - Solidarité et Territoires (GEST) l'article 2 bis prévoit que le schéma départemental d'accueil des gens du voyage doit tenir compte, dans le choix des secteurs géographiques d'implantation, des risques de pollution des sols et de l'air ainsi que de la proximité avec des sites présentant un risque pour la santé ou l'environnement.

1. Le droit existant : le schéma départemental repose sur une évaluation des besoins et de l'offre d'accueil fondée sur différents critères

En application de l'article 1^er de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, dite « Besson II », le schéma départemental d'accueil et d'habitat des gens du voyage définit les secteurs géographiques d'implantation des différentes installations d'accueil à partir d'une évaluation des besoins et de l'offre d'accueil reposant sur l'appréciation de plusieurs critères.

Doivent notamment être pris en compte, lors de la conception ou de révision d'un schéma, la fréquence et la durée des séjours des gens du voyage, l'évolution de leurs modes de vie et de leur ancrage, ainsi que les possibilités de scolarisation des enfants, d'accès aux soins et d'exercice des activités économiques.

2. Le dispositif proposé étend l'évaluation des besoins locaux aux risques pour la santé liés à la pollution ou la proximité d'installations présentant un risque pour la santé ou l'environnement

La question du lieu d'implantation géographique des installations prescrites par le schéma départemental constitue un enjeu majeur pour garantir la qualité de l'accueil des gens du voyage et limiter les cas d'occupations illicites liées à localisation discutable de certaines aires.

D'après les informations transmises aux rapporteurs par la commission nationale consultative des gens du voyage (CNCVG), les « stationnements illicites peuvent également avoir lieu quand bien même des places d'aire permanente d'accueil sont disponibles. En effet, les voyageurs rapportent fréquemment que les équipements ne répondent pas à leurs besoins et attentes et cela à plusieurs titres ». D'une part, « beaucoup d'équipements, anciens et vétustes, ne sont pas adaptés à des durées de séjour qui sont de plus en plus longues ». D'autre part, la localisation des équipements demeure, toujours d'après la CNCVG, une véritable problématique, certaines installations étant « à proximité de nuisances, sources de pollution ou totalement détachées de la chose urbaine, sans transports en commun les desservant ». Dès lors, les gens du voyage préfèrent parfois « stationner de manière illicite afin de garantir leur santé, sureté et leur confort ».

Consciente de ces problématiques, la commission a adopté l'amendement COM-19, présenté par le groupe Écologiste - Solidarité et Territoires (GEST) et portant création d'un article additionnel après l'article 2, visant à préciser que l'évaluation des besoins locaux et de l'offre existante doit prendre en compte « les risques pour la santé liés à la pollution ou la proximité d'installations présentant un risque pour la santé ou l'environnement ».

La commission a adopté l'article 2 bis ainsi rédigé.

Article 2 ter (nouveau)
Création d'une catégorie intermédiaire d'aire d'accueil : les aires de petit passage

Les communes peuvent, en l'état du droit, satisfaire aux prescriptions du schéma départemental en matière d'accueil en réalisant soit des aires de grand passage, soit des aires permanentes d'accueil. Toutefois, afin de répondre aux besoins locaux, de nombreuses communes aménagent des aires permettant l'accueil ponctuel de petits groupes, dites « aires de petit passage », non prescrites par le schéma départemental.

Issu d'un amendement adopté par la commission à l'initiative de ses rapporteurs, l'article 2 ter propose de reconnaître, dans le cadre du schéma départemental, ces aires comme modalité d'accueil ponctuel des gens du voyage. L'inscription de cette nouvelle catégorie d'aire dans la loi est destinée à permettre aux communes qui ont mis en place de tels aménagements de se conformer au schéma sans pour autant être contraintes de réaliser une aire permanente d'accueil, plus coûteuse et dont les exigences outrepassent les besoins de certains usagers.

La commission a adopté l'article 2 ter ainsi rédigé.

1. La situation existante : deux catégories d'aires d'accueil reconnues par la loi, complétées en pratique par une catégorie répondant à des besoins d'accueil intermédiaires

L'article 2 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, dite « Besson II », distingue deux catégories d'installations destinées à répondre au besoin d'accueil des gens du voyage, dont le schéma départemental d'accueil et d'habitat des gens du voyage peut prescrire la réalisation : les aires permanentes d'accueil et les aires de grand passage^7(*).

Les aires permanentes d'accueil, d'une capacité de 15 à 40 places, ont vocation à accueillir les gens du voyage dont les durées de séjour peuvent s'étendre de quelques jours seulement à plusieurs mois. Ouvertes toute l'année, elles sont régies par un décret^8(*) qui détermine les normes minimales d'accueil (taille du terrain, présence de blocs sanitaires, accès à l'électricité, etc.).

Les aires de grands passages ont, quant à elles, vocation à accueillir les groupes de résidences mobiles des gens du voyage qui se déplacent collectivement à l'occasion de grands rassemblements traditionnels ou occasionnels. D'une surface minimale de quatre hectares, elles doivent permettre d'accueillir jusqu'à 200 résidences mobiles, pour une durée allant de quelques jours à deux semaines. Du fait de cet usage, elles ne sont pas ouvertes toute l'année et sont aménagées plus sommairement que les aires permanentes d'accueil^9(*).

Les rapporteurs ont constaté au cours de leurs travaux que de nombreuses communes avaient, de fait, au titre de leur obligation générale de participation à l'accueil des gens du voyage énoncé au premier alinéa de l'article 1^er de la loi « Besson II » répondu à un manque dans l'offre d'accueil en allant au-delà des prescriptions des schémas départementaux par la réalisation des aires de petits passages.

Reconnues dans la circulaire n° 2001-49 du 5 juillet 2001 relative à l'application de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage ainsi que dans le guide d'élaboration des schémas départementaux^10(*) publié par le ministère chargé du logement, ces aires de petit passage ont vocation à accueillir, pour de courts séjours, des familles isolées ou un nombre limité de caravanes se déplaçant en petit groupe.

Elles répondent aux besoins liés aux déplacements de faible effectif, qui ne relèvent ni du séjour prolongé ni des grands passages, et permettent aux communes d'organiser des solutions d'accueil plus légères, avec des aménagements et équipements proportionnés à des haltes brèves et à un nombre restreint de résidences mobiles.

Contrairement aux modalités d'accueil relevant des deux autres catégories, les schémas départementaux peuvent seulement préconiser leur réalisation. Dans les faits, les aires de petit passage figurent en annexe de ces schémas.

2. La commission propose de reconnaître dans la loi les aires de petit passage comme modalité d'accueil à part entière, afin de mieux répondre aux besoins locaux et de valoriser les efforts des communes

La reconnaissance dans la loi des aires d'accueil de petit passage fait consensus tant parmi les représentants des élus locaux que ceux des gens du voyage. Elle aurait plusieurs avantages substantiels.

En premier lieu, elle permettrait de favoriser le développement d'une offre d'équipements diversifiée et conforme aux besoins locaux.

En deuxième lieu, elle faciliterait, une fois intégrée dans les schémas départementaux, le respect par les communes de leurs obligations, en permettant la réalisation d'aires d'accueil moins coûteuses et moins exigeantes en termes d'équipements et de surface que les aires permanentes d'accueil. En effet, les rapporteurs ont constaté que, faute d'outil adapté, certains territoires se voient prescrire la réalisation d'aires permanentes d'accueil là où une aire de petit passage suffirait à répondre aux besoins des usagers.

La reconnaissance dans la loi de ces aires de petit passage ne s'accompagnerait pas l'obligation de prescrire ce type d'équipements dans chaque schéma. Dès lors, elle n'entraînerait pas de nouvelles contraintes pesant sur les communes. En revanche, elle permettrait de reconnaître les efforts des communes qui ont pris, au regard des besoins identifiés à l'échelle locale, l'initiative de réaliser de tels équipements.

En conséquence, la commission, en adoptant l'amendement COM-28 de ses rapporteurs portant article additionnel après l'article 2, a intégré cette catégorie à l'énumération figurant au II de l'article 1^er de la loi « Besson II ».

La commission a adopté l'article 2 ter ainsi rédigé.

Article 2 quater (nouveau)
Possibilité de désigner un coordonnateur pour la mise en oeuvre du schéma départemental

À l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un article additionnel visant à consacrer dans la loi le rôle des coordonnateurs ou structures de coordination chargés de piloter la mise en oeuvre des schémas départementaux et d'accompagner à ce titre les collectivités gestionnaires d'aires d'accueil des gens du voyage. Telle qu'elle résulte de l'amendement adopté par la commission, leur mise en place, laissée à la main des préfets et présidents de conseil départemental concernés, demeure facultative compte tenu des règles de recevabilité financière découlant de l'article 40 de la Constitution. La commission est cependant convaincue que sa systématisation, dans chaque département, facilitera le respect par le bloc communal de ses obligations en matière d'accueil des gens du voyage.

Il ressort des auditions conduites par les rapporteurs que les dynamiques locales positives dans la mise en oeuvre du schéma départemental et l'amélioration des conditions d'accueil des gens du voyage reposent bien souvent sur la mise en place d'un coordonnateur ou d'une instance dédiée chargés d'aider les collectivités territoriales à se conformer aux prescriptions du schéma et, le cas échéant, d'aider à la résolution de situations conflictuelles entre les représentants de groupements de gens du voyage, les élus locaux et les services préfectoraux.

À titre d'exemple, un groupement d'intérêt public « Accueil des gens du voyage » a été constitué par l'État, le département et les collectivités territoriales partenaires et leurs groupements dans l'Ille-et-Vilaine pour coordonner la politique d'accueil des gens du voyage. Il ressort de ces expériences que l'identification d'un interlocuteur dédié en la personne d'un coordonnateur ou d'une instance ad hoc facilite grandement le développement de l'offre d'accueil, en particulier par l'accompagnement des EPCI et communes dans l'acquisition de foncier et le montage de projets, et par la pacification des relations entre la communauté des gens du voyage et les acteurs de la mise en oeuvre du schéma départemental.

Aussi la commission a-t-elle adopté, sur proposition de ses rapporteurs, un amendement visant à consacrer le rôle de ces coordonnateurs ou instances de coordination dans la mise en oeuvre des schémas départementaux. Leur désignation ou constitution resterait une faculté dès lors que l'article 40 de la Constitution fait obstacle à leur systématisation à la charge de l'État et des collectivités territoriales partenaires.

La commission a adopté cet article 2 quater ainsi rédigé.

Article 2 quinquies (nouveau)
Clarification des missions confiées au médiateur désigné par la commission consultative départementale des gens du voyage

La loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, dite « Besson II », permet à la commission consultative départementale des gens du voyage de désigner un médiateur chargé d'examiner les difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre de ce schéma départemental et de formuler des propositions de règlement de ces difficultés.

Issu de l'adoption d'un amendement présenté par Elsa Schalck et plusieurs sénateurs du groupe Les Républicains (LR), l'article 2 quinquies précise que les missions de ce médiateur consistent également à veiller au respect des règles applicables à l'accueil des gens du voyage.

1. La commission consultative départementale des gens du voyage peut désigner un médiateur contribuant à la bonne mise en oeuvre du schéma départemental

Le IV de l'article 1^er de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, dite « Besson II », prévoit la création dans chaque département d'une commission consultative associée à l'élaboration et à la mise en oeuvre du schéma départemental d'accueil et d'habitat des gens du voyage.

Cette commission, composée de représentants des communes et des EPCI, ainsi que de représentants des gens du voyage et d'associations intervenant auprès des gens du voyage, établit chaque année un bilan d'application du schéma départemental.

La loi précise que cette commission peut désigner un médiateur chargé d'examiner les difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre de ce schéma et de formuler des propositions de règlement de celles-ci. Le médiateur rend compte à la commission de ses activités.

Dans les faits, les pratiques sont particulièrement diverses : les commissions consultatives ayant fait le choix de désigner un médiateur peuvent recourir à un agent de la préfecture ou du conseil départemental, voire à une association locale ou à un agent contractuel recruté pour une période limitée, notamment celle correspondant à l'organisation et la gestion des grands passages.

2. Le rôle du médiateur départemental doit être précisé et clarifié pour une meilleure harmonisation au plan national

La circulaire du ministère de l'intérieur du 25 avril 2019 détaille les missions confiées au médiateur en matière de gestion des grands passages, en précisant que celui-ci :

- participe aux réunions de préparation des grands passages organisées par la préfecture avec l'ensemble des acteurs concernés ;

- établit un contact préalable avec les groupes afin d'élaborer un programme prévisionnel tenant compte de l'offre et de la demande ;

- exerce un rôle d'information auprès des maires.

Les personnes entendues par les rapporteurs ont insisté sur l'intérêt de ces médiateurs pour le bon déroulement des grands passages, afin notamment de prévenir les situations d'occupations illicites. Plus généralement, le médiateur joue un rôle de référent et d'interlocuteur privilégié lors des installations de gens du voyage.

En dépit de cet intérêt, les rapporteurs constatent que certains départements demeurent dépourvus de médiateur identifié.

Afin d'harmoniser les pratiques vers le haut, la commission a adopté l'amendement COM-15 rect. ter d'Elsa Schalck visant à préciser dans la loi « Besson II » que le rôle du médiateur est également de veiller au respect des règles applicables à l'accueil des gens du voyage dans des conditions et selon des modalités prévues par voie réglementaire.

La commission a jugé utile de préciser que tous les médiateurs désignés par les commissions consultatives devront contribuer à assurer le respect des règles applicables à l'accueil des gens du voyage, tant par les groupements de gens du voyage que par les collectivités d'accueil, dans un souci d'harmonisation des missions des médiateurs sur l'ensemble du territoire. Elle a donc adopté cet amendement portant additionnel après l'article 2.

La commission a adopté l'article 2 quinquies ainsi rédigé.

Article 2 sexies (nouveau)
Suppression de la procédure de consignation de fonds à l'encontre des communes et EPCI défaillants

Issu de l'adoption d'un amendement des rapporteurs, l'article 2 sexies tend à supprimer la procédure de consignation de fonds à l'encontre des communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) n'ayant pas respecté les obligations prescrites par le schéma départemental d'accueil des gens du voyage.

Déjà adopté par le Sénat à trois reprises depuis 2017, cet article permet une meilleure garantie du libre emploi de leurs fonds par les communes et EPCI, conformément aux principes de libre administration et d'autonomie financière des collectivités territoriales.

La commission a adopté l'article 2 sexies ainsi rédigé.

1. Une procédure coercitive lourde en cas de non-respect par la commune ou l'EPCI des obligations figurant dans le schéma départemental

Les communes et les EPCI qui ne respectent pas dans les délais prévus les obligations mises à leur charge par le schéma départemental peuvent voir engagée à leur endroit une procédure coercitive sur le fondement de l'article 3 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, dite « Besson II ».

Dans sa version initiale, la loi centrait cette procédure autour du pouvoir de substitution du préfet. Après une mise en demeure restée sans effet pendant trois mois, le représentant de l'État pouvait acquérir les terrains nécessaires, réaliser les travaux d'aménagement et gérer les aires d'accueil au nom et pour le compte de la collectivité.

En raison de sa mise en oeuvre très limitée, la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté a modifié la procédure, désormais articulée autour de plusieurs étapes successives :

- la mise en demeure doit être assortie d'un calendrier détaillant les mesures à réaliser et l'estimation des dépenses correspondantes ;

- en cas de non-respect de ce calendrier, le préfet peut ordonner la consignation, entre les mains du comptable public, des sommes correspondant aux travaux à engager, ces montants étant restitués au fur et à mesure de l'exécution des mesures prescrites ;

- si, dans les six mois suivant cette consignation, la collectivité n'a pas pris les mesures requises, une nouvelle mise en demeure peut être adressée, accompagnée d'un calendrier actualisé ;

- enfin, si ce second calendrier demeure lui-même inexécuté, le préfet peut mettre en oeuvre son pouvoir de substitution, les sommes consignées étant alors utilisées pour financer les dépenses engagées par l'État au nom et pour le compte de la collectivité.

Cette procédure est singulière et sa portée ne peut manquer de susciter des réserves. Le droit des collectivités territoriales ne comporte aucun autre mécanisme autorisant le préfet à enjoindre à une commune ou à un EPCI de consigner des fonds pour assurer la mise en conformité avec une obligation légale.

Les outils existants, tels que le mandatement d'office prévu à l'article L. 1612-16 du code général des collectivités territoriales, permet certes de compenser une carence financière d'une collectivité concernant une dépense obligatoire, mais sans consignation préalable de fonds par la collectivité elle-même. Les régimes de consignation prévus par d'autres branches du droit, par exemple en matière d'expropriation ou de marchés publics, ne relèvent, quant à eux, pas d'une procédure coercitive imposée par le préfet.

2. Un dispositif dépourvu d'effet utile, singulier et excessivement intrusif

Le dispositif de consignation des fonds n'apparaît manifestement pas en mesure de répondre aux objectifs qui avaient justifié son introduction, et que le Conseil constitutionnel avait repris dans sa décision de 2017^11(*).

L'un de ces objectifs consistait ainsi à encourager les collectivités à exécuter elles-mêmes les obligations résultant du schéma départemental, en réservant par anticipation les sommes nécessaires aux travaux. Toutefois, lorsqu'une commune ou un EPCI s'oppose à la réalisation des équipements prescrits, la consignation ne suffit pas à infléchir cette position et ne modifie en rien les obstacles politiques ou matériels rencontrés.

Ce faisant, les rapporteurs n'ont relevé qu'un unique cas d'application du dispositif de consignation, prévu par l'arrêté préfectoral du 23 octobre 2019 visant la métropole de Rouen Normandie^12(*). Malgré l'engagement ultérieur du pouvoir de substitution du préfet par un arrêté du 19 décembre 2022, déféré devant le juge administratif^13(*), aucune amélioration notable de la situation locale n'a été constatée en matière d'accueil des gens du voyage.

La seconde justification, qui visait à garantir la disponibilité des fonds en cas de substitution de l'État à la commune, ne résiste pas davantage à l'examen. En effet, cette garantie demeure largement théorique dans la situation où la collectivité, déjà en difficulté, ne dispose pas des ressources nécessaires pour consigner les montants exigés.

Conçue pour pallier le recours trop limité au pouvoir de substitution, la procédure de consignation de fonds a finalement reproduit les mêmes blocages. Comme l'a souligné le préfet Philip Alloncle lors de son audition par les rapporteurs, ces procédures restent peu employées « en raison de leur lourdeur, les préfets préférant la voie du dialogue avec les autorités locales ».

Les rapporteurs estiment que l'alourdissement des instruments coercitifs à l'égard des communes et de leurs groupements ne peut constituer une réponse pertinente aux difficultés d'aménagement des aires et terrains d'accueil des gens du voyage. Ils relèvent, en outre, que la suppression de cette procédure ne prive pas les préfets de moyen d'action, dès lors que le pouvoir de substitution prévu par la loi « Besson II » demeure le véritable instrument de contrainte.

Dans ces conditions, à leurs yeux, rien ne justifie le maintien d'un dispositif de consignation de fonds, inadapté aux réalités des territoires et par ailleurs susceptible de dégrader les relations entre l'État et les communes ou EPCI.

Conformément à la position constante du Sénat à ce sujet, la commission a donc adopté l'amendement COM-29 des rapporteurs supprimant ce dispositif.

La commission a adopté l'article 2 sexies ainsi rédigé.

Article 3
Prise en compte des emplacements d'aires permanentes d'accueil des gens du voyage dans les quotas de logements sociaux imposés aux communes

L'article 3 prévoit la comptabilisation des emplacements des aires permanentes d'accueil des gens du voyage dans les quotas de logements sociaux auxquels sont soumises certaines communes en application de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation.

La commission l'a adopté, modifié par un amendement de ses rapporteurs visant, outre une clarification rédactionnelle, à élargir le dispositif aux « aires de petit passage », nouvelle catégorie introduite en parallèle à l'article 2 ter de la proposition de loi.

1. Le droit existant et le dispositif proposé : des quotas « SRU » qui incluent certains équipements mais ignorent encore les aires d'accueil

Issu de l'article 55 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain, dite « SRU », l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation (CCH), impose à certaines communes un quota de 20 à 25 % de logements locatifs sociaux parmi les résidences principales.

L'absence de mise en oeuvre de ce dispositif peut conduire, sous le contrôle du représentant de l'État, à des prélèvements sur les ressources fiscales des communes, ou motiver un arrêté de carence du préfet, en application duquel il peut se substituer au maire pour la réalisation des objectifs fixés^14(*).

Les logements locatifs sociaux retenus pour ces quotas comprennent notamment, aux termes du même article L. 302-5 du CCH, « les terrains locatifs familiaux [...] destinés à l'installation prolongée de résidences mobiles dont la réalisation est prévue au schéma départemental d'accueil des gens du voyage ». L'article 3 de la présente loi prévoit d'y ajouter, par une modification de l'article précité, la comptabilisation des emplacements d'aires permanentes d'accueil des gens du voyage dans les quotas de logements sociaux.

Parallèlement, l'article L. 302-7 du CCH permet à une commune soumise aux obligations de la loi « SRU » de déduire de l'éventuel prélèvement sur les ressources fiscales (communément dénommé « pénalités SRU ») auquel elle est assujettie, les dépenses qu'elle a exposées pour certaines structures participant à la mixité sociale, telles que les terrains locatifs familiaux destinés à l'installation prolongée de résidences mobiles.

L'article 3 de la proposition de loi entend intégrer à ce mécanisme les aires permanentes d'accueil des gens du voyage, au motif qu'elles constituent des équipements publics lourds pour lesquels des investissements importants sont nécessaires, et qui participent à l'objectif de mixité sociale poursuivit par la loi « SRU ».

2. Approuvant ce dispositif, la commission l'a consolidé en l'élargissant aux « aires de petits passages »

La comptabilisation des emplacements d'aires permanentes d'accueil des gens du voyage au titre des quotas de logement sociaux imposés par la loi « SRU » a été adoptée à de plusieurs reprises par le Sénat, qui en a défendu le principe dès l'examen de la loi « Égalité et citoyenneté » de 2017^15(*) et renouvelé sa position en 2018^16(*) et en 2021^17(*).

La commission soutient dès lors pleinement cette mesure, qui vise à encourager les communes à renforcer leur offre d'accueil à destination des gens du voyage, en améliorant la soutenabilité des investissements non négligeables que nécessite l'aménagement des aires d'accueil. Les représentants élus locaux entendus par les rapporteurs ont en effet soutenu, comme ils l'avaient déjà fait par le passé, que la prise en compte des aires d'accueil dans les quotas de logements sociaux permettrait d'améliorer l'équilibre financier de leurs projets et constituerait un levier déterminant pour s'engager dans la réalisation de nouvelles installations^18(*).

À l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement (COM-31) procédant à une réécriture partielle de l'article 3 afin d'en élargir le champ aux « aires de petit passage »^19(*). L'amendement supprime également la déduction des dépenses engagées pour réaliser des aires d'accueil des « pénalités SRU » susceptibles d'être infligées aux communes, dans la mesure où cette « minoration » des pénalités « SRU » est déjà satisfaite par le droit en vigueur^20(*).

La commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 3 bis (nouveau)
Exclusion des aires d'accueil des gens du voyage dans le décompte des droits à construire des collectivités au titre des quotas d'artificialisation des sols

Par l'adoption d'un amendement de d'Elsa Schalck, la commission a, dans un souci d'assouplissement des marges de manoeuvre foncière des collectivités, introduit dans la proposition de loi un article additionnel permettant de faire relever les opérations de construction ou d'aménagement d'aires d'accueil des gens du voyage de la catégorie des projets dits d'envergure régionale au sens du code de l'urbanisme, lesquels peuvent voir l'artificialisation des sols qu'ils engendrent décomptée des quotas régionaux ou locaux de consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers.

1. Les projets dits d'envergure régionale : des opérations d'aménagement produisant de l'artificialisation des sols susceptible de ne pas être comptabilisée dans les quotas régionaux ou locaux d'artificialisation

La loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi « Climat et résilience », a fixé un double objectif programmatique de lutte contre l'artificialisation des sols :

- une réduction de moitié de l'artificialisation nouvelle sur la période 2021-2031 par rapport à l'artificialisation nette constatée sur la période 2011-2021 ;

- une artificialisation nette de 0 % à atteindre à l'horizon 2050, objectif plus communément désigné par l'acronyme « ZAN » (« zéro artificialisation nette »).

Les objectifs décennaux de réduction de l'artificialisation des sols, laquelle s'apprécie en mesurant la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF), ont vocation à être déclinés dans les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), les schémas de cohérence territoriale (SCoT), les plans locaux d'urbanisme (PLU) et les cartes communales.

À ce titre, le document d'orientation et d'objectifs (DOO) du SCoT peut, en application de l'article L. 141-8 du code de l'urbanisme dans sa rédaction résultant de l'article 194 de la loi « Climat et résilience », décliner ces objectifs par secteur géographique en tenant compte, notamment, de la présence de projets d'envergure régionale. La consommation d'ENAF qui résulte de ces derniers peut ne pas être prise en compte pour l'évaluation de l'atteinte des objectifs, dès lors que l'artificialisation qui en découle est mutualisée au niveau des SRADDET. En vertu de l'article R. 4251-8-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), il doit s'agir de projets d'aménagements, d'infrastructures et d'équipements publics ou d'activités économiques d'intérêt général majeur.

Le III de l'article 194 de la loi « Climat et résilience » précise, pour l'application des dispositions du CGCT et du code de l'urbanisme qu'il modifie, un certain nombre de notions - comme la consommation d'ENAF - déterminantes pour les règles d'imputation des surfaces artificialisées aux quotas d'artificialisation des sols fixés dans les documents régionaux et locaux d'urbanisme.

2. La position de la commission : assouplir les marges de manoeuvre foncière des collectivités en ouvrant la possibilité de qualifier de projets d'envergure régionale les opérations de création ou d'aménagement d'aires d'accueil des gens du voyage

L'amendement COM-16 de Mme Elsa Schalck, adopté par la commission, vise à préciser, au III de l'article 194 de la loi « Climat et résilience », que, pour l'application de l'article L. 141-8 du code de l'urbanisme, pourront être regardées comme des projets d'envergure régionale les opérations de construction ou d'aménagement des aires d'accueil des gens du voyage dont la création est exigée par la loi « Besson II ». En conséquence, ces opérations pourront ne pas être comptabilisées au titre des quotas d'artificialisation des sols prévus par les schémas régionaux ou documents locaux d'aménagement.

Pour mémoire, cette mesure avait déjà été adoptée par le Sénat en mars 2025, avec l'avis favorable du Gouvernement, à l'issue de la première lecture de la proposition de loi visant à instaurer une trajectoire de réduction de l'artificialisation concertée avec les élus locaux, dite proposition de loi « TRACE »^21(*).

La commission a adopté l'article 3 bis ainsi rédigé.

Article 4
Extension du dispositif de décote domaniale aux terrains familiaux locatifs

L'article 4 étend aux terrains familiaux locatifs (TFL) le dispositif de décote applicable à la cession des terrains de l'État destinés à accueillir des logements sociaux. Cette mesure vise à réduire le coût du foncier pour les collectivités souhaitant développer ces équipements, souvent identifiés comme essentiels pour accompagner la sédentarisation progressive d'une partie des gens du voyage.

La commission a adopté l'article 4 sans modification.

1. Le droit existant : un mécanisme de décote réservé à la production de logements sociaux

L'article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P), tel que modifié par la loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public, permet à l'État de céder un terrain à un prix inférieur à sa valeur vénale lorsque l'acquéreur réalise un programme majoritairement destiné à l'habitat et que la décote ainsi consentie conditionne la production de logements sociaux. Les modalités d'application de ce dispositif, qui bénéficie principalement aux collectivités territoriales, aux EPCI et à certains organismes agréés, sont encadrées par cet article et ses décrets d'application, en tenant compte des caractéristiques locales du foncier.

L'acquéreur est tenu de produire les logements sociaux dans un délai de cinq ans, sauf cas dérogatoires, à défaut de quoi il s'expose à des sanctions pouvant aller jusqu'à la résolution de la vente. L'avantage financier résultant de la décote est par ailleurs exclusivement et en totalité répercuté sur le prix de revient des logements sociaux.

Ce dispositif, dont le principe a été introduit par la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, constitue aujourd'hui un levier important de la politique foncière de l'État, en contribuant à faciliter la réalisation d'opérations immobilières dans les zones les plus tendues. Il a ainsi permis la production de plus de 10 000 logements sociaux entre 2014 et 2023^22(*).

La loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 précitée a étendu ce dispositif aux aires permanentes d'accueil des gens du voyage - celles-ci étant assimilées aux logements locatifs -, ouvrant la possibilité de cessions avec décote en vue de leur aménagement. Selon les informations transmises aux rapporteurs par la direction interministérielle à l'hébergement et à l'accès au logement (Dihal), une dizaine de cessions ont été réalisées à ce titre. Les données disponibles ne permettent toutefois pas d'apprécier si cette part réduite dans le bilan global du dispositif résulte de la rareté des fonciers publics adaptés à la création d'aires d'accueil ou de limites propres aux mécanismes juridiques mobilisés.

2. Le dispositif proposé : faciliter la création de terrains familiaux locatifs en ouvrant l'accès à la décote

Le dispositif de décote prévu à l'article L. 3211-7 du CG3P ne peut, aujourd'hui, être mobilisé pour la constitution de terrains familiaux locatifs (TFL). Ces terrains, bâtis ou non bâtis, sont aménagés pour l'installation durable de résidences mobiles dans les conditions définies à l'article L. 444-1 du code de l'urbanisme.

À l'échelle nationale, leur mise en oeuvre demeure très en retrait des prescriptions inscrites dans les schémas départementaux d'accueil et d'habitat des gens du voyage. En effet, au 31 décembre 2024, seuls 355 terrains familiaux locatifs, représentant 1 734 places, avaient été réalisés, soit à peine 21 % des 2 482 des terrains et 8 369 places prescrits. Ces chiffres, communiqués aux rapporteurs par la CNCVG et la Dihal, témoignent d'une difficulté persistante à concrétiser ces projets.

Le déficit de réalisation tient en partie à la jeunesse du dispositif, les TFL n'ayant été intégrés au sein des schémas départementaux qu'à partir de la loi « Égalité et citoyenneté » du 27 janvier 2017^23(*). La complexité des opérations explique également ce phénomène : les TFL requièrent un foncier non bâti disponible en zone urbaine ou d'urbanisation, dont la localisation doit répondre à des exigences d'insertion territoriale. Leur coût, rapporté au nombre limité d'occupants, est par ailleurs plus élevé que celui d'autres formes d'hébergement, en raison des aménagements spécifiques requis.

Or ces terrains répondent à une demande croissante d'habitat adapté pour les familles en voie de sédentarisation, qui recherchent un ancrage territorial associé à la jouissance d'un lieu stable et privatif. L'absence d'un levier foncier adéquat constitue dès lors un frein pour les collectivités, qui peinent à engager ou à finaliser les projets de constitution de TFL. La Dihal précisait à ce titre aux rapporteurs que, dans certaines situations qui avaient été signalées, « un projet de cession d'un foncier de l'État pour un terrain locatif familial achoppait sur l'impossibilité légale de consentir une décote par rapport à la valeur vénale ».

L'article 4 prévoit en conséquence d'étendre aux TFL le bénéfice de la décote domaniale prévue à l'article L. 3211-7 du CG3P. Ce mécanisme permettrait de réduire le coût d'acquisition du foncier pour les collectivités ou les établissements publics porteurs de projets.

La commission a vu dans cette extension un outil pragmatique, susceptible à la fois de débloquer des opérations aujourd'hui différées pour des raisons financières et de renforcer la cohérence entre la politique foncière de l'État et les besoins locaux identifiés dans les schémas départementaux.

Cette mesure, qui ne crée aucune obligation nouvelle pour les collectivités, permettrait d'opérer une mise en cohérence avec le fait que les TFL peuvent déjà, lorsque certaines conditions sont réunies, être pris en compte^24(*) dans le calcul des logements locatifs sociaux dans le cadre des obligations auxquelles sont soumises les communes au titre de la loi dite « SRU ». La mesure offre, enfin, un instrument supplémentaire, conforme à l'esprit du texte, qui privilégie une logique d'incitation et de soutien plutôt qu'un renforcement des contraintes.

La commission a adopté l'article 4 sans modification.

Article 5
Abaissement du seuil de notification préalable de 150 à 100 résidences mobiles

L'article 5 prévoit d'abaisser à 100 caravanes le seuil déclenchant l'obligation de notification préalable des stationnements aux autorités locales, afin de renforcer la capacité d'anticipation des pouvoirs publics face aux rassemblements de grande ampleur.

Depuis 2018, l'article 9-2 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage impose en effet à tout groupe excédant 150 résidences mobiles de signaler son arrivée au moins trois mois à l'avance au préfet de région, au préfet de département ainsi qu'au président du conseil départemental.

Approuvant cette évolution qui favorise une meilleure gestion des grands passages, la commission des lois a adopté cet article, modifié par un amendement des rapporteurs visant, par cohérence, à également abaisser à 100 caravanes le seuil au-delà duquel le maire peut solliciter le concours du préfet pour assurer le maintien de l'ordre public.

1. L'introduction d'un préavis obligatoire de stationnement pour mieux anticiper les « grands passages »

Les « grands passages » désignent les déplacements collectifs de gens du voyage, généralement composés de 50 à 200 caravanes. Ces mouvements se dirigent vers des sites accueillant de vastes rassemblements, le plus souvent à caractère cultuel, ou répondent à des opportunités économiques liées à des activités saisonnières. Les pèlerinages organisés entre avril et septembre constituent un motif majeur de mobilité. Celui des Saintes-Marie-de-la-Mer en mai ou celui de Nevoy, dans le Loiret, peuvent ainsi rassembler plusieurs dizaines de milliers de participants et nécessitent l'accueil de milliers de caravanes durant une à trois semaines. Entendu par les rapporteurs, le préfet Philip Alloncle, référent « gens du voyage » du ministère de l'intérieur, estime que 1 100 à 1 400 grands passages sont organisés chaque année.

L'ampleur et la régularité de ces mouvements imposent aux préfectures et aux collectivités d'anticiper autant que possible leur arrivée, afin notamment de déterminer en amont une aire de stationnement appropriée.

À cette fin, la loi n° 2018-957 du 7 novembre 2018 relative à l'accueil des gens du voyage et à la lutte contre les installations illicites a introduit,
à l'article 9-2 de la loi « Besson II », une procédure de notification préalable.

Tout groupe de plus de 150 caravanes est ainsi tenu, dans un délai de trois mois au moins avant son arrivée, d'en informer le préfet de région, le préfet de département et le président du conseil départemental.

Le préfet de département est alors tenu d'informer le maire de la commune et le président de l'EPCI sur le territoire desquels est située l'aire désignée pour cet accueil, deux mois au moins avant son occupation.

2. Au regard de l'efficacité du dispositif, la proposition d'un abaissement du seuil d'information préalable de 150 à 100 caravanes

La mise en place d'une obligation de notification préalable pour les grands passages a, selon les acteurs entendus par les rapporteurs, contribué à renforcer les pratiques d'anticipation des grands passages, désormais pleinement intégrées par l'État, les collectivités territoriales et les associations représentatives des gens du voyage.

Cette évolution a également favorisé un dialogue institutionnel plus structuré entre ces associations et l'État. Le préfet Philip Alloncle indique ainsi que l'association Action grand passage, qui organise près de 90 % des grands passages, transmet depuis trois ans au ministère l'ensemble des demandes d'autorisation adressées aux préfectures et aux exécutifs locaux, offrant une vision consolidée des implantations envisagées sur le territoire.

Le ministère de l'intérieur publie, par ailleurs, chaque année une instruction spécifiquement consacrée à l'organisation des stationnements estivaux, qui précise les bonnes pratiques et rappelle le cadre juridique applicable^25(*). À l'issue de la saison, les préfectures transmettent en retour un bilan détaillé du déroulement des grands passages et des installations, régulières ou irrégulières, observées sur leur territoire.

Ces bilans départementaux révèlent une diminution régulière des installations illicites lors des grands passages, qui sont passées de 666 en 2022 à 504 en 2025. Selon la contribution écrite de la direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'intérieur, cette amélioration résulte principalement du respect plus systématique de la procédure de notification préalable prévue par la loi « Besson II ». Ainsi, parmi les 89 départements ayant transmis leur bilan pour 2025, 66 indiquent que cette procédure a été effectivement respectée.

Signe supplémentaire de l'appropriation du dispositif par l'ensemble des acteurs, la DLPAJ du ministère de l'intérieur observe, de surcroît, que le préavis de trois mois est appliqué non seulement par les groupes de plus de 150 caravanes, mais aussi, fréquemment, par des groupes de dimension moindre.

Dans ce contexte, afin de consolider ces bonnes pratiques et d'entériner la montée en puissance du dispositif, tout en répondant aux difficultés que les collectivités continuent d'éprouver pour anticiper l'arrivée de groupes importants, l'article 5 prévoit d'abaisser de 150 à 100 caravanes le seuil qui déclenche l'obligation d'information préalable.

3. La commission approuve l'objectif d'une anticipation élargie des grands passages et procède à une mise en cohérence du dispositif prévu par la loi « Besson II »

Les rapporteurs ont accueilli favorablement l'abaissement du seuil de notification préalable à 100 résidences mobiles, estimant qu'une telle évolution permettrait d'intégrer dans le champ du dispositif des groupes dont la taille, bien qu'inférieure au seuil actuel, génère des exigences comparables en matière d'organisation, de disponibilité des aires et de maintien de l'ordre public.

Des auditions menées par les rapporteurs, ressort le caractère consensuel^26(*) de l'ajustement de ce seuil, qui constitue une mesure équilibrée, en ce qu'elle ne remet en cause ni la liberté de réunion ni la liberté d'aller et venir des gens du voyage^27(*).

Par cohérence, la commission des lois a souhaité ajuster le second mécanisme introduit par la loi n° 2018-957 du 7 novembre 2018 précitée, inscrit à l'article 9-1 de la loi « Besson II ». Ce dispositif permet au maire, lorsque l'afflux de caravanes excède ses capacités d'intervention et compromet le bon ordre, la sûreté, la sécurité ou la salubrité publiques, de demander au préfet de le suppléer dans l'exercice de ses pouvoirs de police municipale. Il s'agit d'une hypothèse où le maire ne refuse pas d'agir, mais se trouve dans l'impossibilité matérielle de le faire.

Cette faculté est jusqu'à présent réservée au cas où un groupe de plus de 150 caravanes stationnerait sur le territoire de la commune. La commission a, par l'adoption d'un amendement (COM-32) des rapporteurs, élargi le recours à cette procédure au cas où le groupe compte au moins 100 caravanes.

Dès lors qu'il est admis qu'à compter de 100 caravanes, les contraintes d'organisation et les risques pour l'ordre public justifient une information préalable trois mois avant l'arrivée du groupe, il apparaît cohérent de reprendre ce seuil pour permettre au maire de solliciter l'appui du préfet. Cet alignement du seuil avec celui pour la notification préalable des grands déplacements garantit ainsi la bonne articulation entre les outils d'anticipation et d'intervention prévus par la loi « Besson II ».

La commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.

Article 6
Rétablissement, en cas de carence du président de l'EPCI, de la compétence du maire en matière de police du stationnement des gens du voyage

L'article 6 prévoit un dispositif de substitution du maire au président de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) en cas de carence de ce dernier dans l'exercice de ses pouvoirs de police spéciale en matière d'interdiction du stationnement illicite de résidences mobiles sur le territoire de la commune.

La commission a jugé nécessaire de permettre au maire d'agir lorsque le président de l'EPCI auquel il a transféré son pouvoir de police s'abstient de prendre les mesures nécessaires. Toutefois, sur proposition de ses rapporteurs, elle a remplacé le dispositif initial par un mécanisme plus classique de substitution, à la demande du maire, du préfet au président de l'EPCI en cas de carence de ce dernier.

Elle a adopté l'article 6 ainsi modifié.

1. Le dessaisissement du maire en cas de transfert de plein droit de son pouvoir de police spéciale au président de l'EPCI

a) La compétence de principe du président de l'EPCI pour assurer la police du stationnement des gens du voyage

Depuis 2017, l'ensemble des EPCI à fiscalité propre ont une compétence obligatoire en matière de création, d'aménagement, d'entretien et de gestion des aires d'accueil des gens du voyage et des terrains familiaux locatifs.

Or, en application de l'article L. 5211-9-2 du CGCT, les maires des communes membres d'un EPCI compétent en matière d'accueil des gens du voyage transfèrent, par principe, leur pouvoir de police spéciale au président de cet EPCI.

En effet, le A du I de l'article L. 5211-9-2 précité prévoit une dérogation expresse à l'article 9 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000, dite loi « Besson II », qui confère au maire un pouvoir de police spéciale pour interdire par arrêté, sur le territoire de sa commune, le stationnement de résidences mobiles en dehors des aires et terrains aménagés à cet effet, et pour solliciter, le cas échéant, auprès du préfet la mise en oeuvre de la procédure d'évacuation d'office.

Le maire peut toutefois s'opposer à ce transfert de plein droit de son pouvoir de police spéciale. Il doit pour cela notifier, dans un délai de six mois suivant la date de l'élection du président de l'EPCI, son opposition au transfert. Dans ce cas, le maire demeure compétent pour exercer les attributions qui lui sont conférées par l'article 9 de la loi « Besson II ».

b) L'impossibilité pour le maire d'agir lorsqu'il a transféré son pouvoir de police spéciale au président de l'EPCI

Lorsque le maire ne s'est pas opposé au transfert ou à la reconduction du transfert de son pouvoir de police spéciale, le président de l'EPCI est seul compétent pour exercer les attributions que l'article 9 de la loi « Besson II » reconnaît au maire.

Le II de l'article L. 5211-9-2 du CGCT dispose ainsi qu'à la date du transfert des pouvoirs de police spéciale, « le président de l'établissement public de coopération intercommunale est substitué aux maires concernés dans tous les actes relevant des pouvoirs transférés », même si le président doit informer le maire des décisions qu'il prend. Dans ce cadre, le président de l'EPCI n'agit pas par délégation du maire mais en son nom propre et sous sa seule responsabilité

Ainsi, même dans l'hypothèse où sa commune a respecté les obligations qui lui incombaient au titre du schéma départemental d'accueil et d'habitat des gens du voyage, le maire ne pourra pas intervenir en cas de stationnement illicite constaté sur le territoire de sa commune.

Les pouvoirs de police du maire et du représentant de l'État dans le département

En application des articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, le maire est titulaire d'un pouvoir de police générale dont l'objet est d'assurer « le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques ». Sous ces termes sont compris les trois composantes traditionnelles de l'ordre public - la sécurité, la salubrité et la tranquillité publiques - auxquelles le juge administratif a ajouté, au cours des dernières décennies, la moralité publique et la sauvegarde de la dignité de la personne humaine.

Le maire est également titulaire de nombreux pouvoirs de police spéciale portant sur des objets particuliers : circulation et stationnement, funérailles, baignades, édifices menaçant ruine, etc. Certains de ces pouvoirs de police spéciale sont automatiquement transférés au président de l'EPCI, sauf opposition du maire.

Le représentant de l'État dans le département dispose cependant de pouvoirs propres^28(*). Il est seul compétent pour prendre les mesures relatives à l'ordre public dont le champ d'application excède le territoire d'une seule commune. Il peut également se substituer au maire (ou au président de l'EPCI) en cas de carence de celui-ci.

Enfin, dans les communes à police étatisée, les pouvoirs de police du maire sont en partie transférés au préfet : dans ces communes, « le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique » incombe à l'État seul, et « l'État a la charge du bon ordre quand il se fait occasionnellement de grands rassemblements d'hommes »^29(*).

Or, comme l'ont signalé plusieurs représentants des élus locaux aux rapporteurs, cette situation est susceptible de générer un sentiment d'injustice ou d'impuissance chez les maires qui, ne s'étant pas opposé au transfert de leur pouvoir de police, sont confrontés à l'inaction du président de l'EPCI face à une occupation illicite sur le territoire de leur commune.

2. Le dispositif proposé : rétablir, en cas de carence du président de l'EPCI, la faculté pour le maire d'exercer le pouvoir de police spéciale prévu par la loi « Besson II »

L'article 6 tend à modifier l'article L. 5211-9-2^30(*) du CGCT afin d'autoriser, à titre dérogatoire, le maire à exercer les attributions du président de l'EPCI en matière de police spéciale pour le stationnement des gens du voyage en cas de carence de ce dernier.

Le dispositif prévoit ainsi que, lorsque le président de l'EPCI « n'adopte pas » l'arrêté d'interdiction du stationnement en dehors des aires et terrains aménagés à cet effet alors que les conditions sont réunies, le maire peut se substituer au président en adoptant ledit arrêté sur son territoire et demander au préfet d'engager la procédure d'évacuation d'office.

3. La commission a remplacé le dispositif initial par un mécanisme de substitution du préfet au président de l'EPCI en cas de carence de ce dernier dans l'exercice de son pouvoir de police spéciale

Les rapporteurs partagent entièrement l'objectif poursuivi par l'article 6. Un maire dont la commune a rempli ses obligations en matière d'accueil des gens du voyage ne devrait pas se retrouver démuni de tout pouvoir d'intervention en cas de stationnement illicite sur le territoire de sa commune.

Ils ont toutefois jugé la solution proposée par cet article problématique, à double titre.

En premier lieu, elle emporte un risque de confusion inhérent à la situation dans laquelle deux autorités locales seraient simultanément titulaires du même pouvoir de police spéciale. Interrogée sur ce point par les rapporteurs, la direction générale des collectivités locales (DGCL) estime en effet qu'une telle « confusion des pouvoirs entre autorités locales risquerait de nuire à l'efficacité et à la lisibilité des mesures prises, du fait de la concurrence des autorités de police. Cela serait d'autant plus préjudiciable dans le domaine de la police administrative et constituerait un précédent non souhaitable. »

Si les compétences des autorités de police générales (Premier ministre et préfets) et des autorités de police locales peuvent, dans certains cas, se superposer^31(*), il n'existe, à la connaissance des rapporteurs, aucun cas dans lequel deux autorités locales seraient titulaires du même pouvoir de police spéciale. L'octroi au chef d'un exécutif local d'un pouvoir de substitution à une autre autorité de police pourrait d'ailleurs être interprétée comme une atteinte au principe constitutionnel de non-tutelle entre collectivités territoriales, consacré par l'article 72 de la Constitution et repris à l'article L. 1111-3 du CGCT.

En second lieu, l'existence d'une concurrence entre deux autorités de police locales risquerait de soulever un problème de cohérence politique à l'échelle locale. Sur le plan juridique, l'article 6 aurait permis, dans sa rédaction initiale, de remettre en cause, en cours de mandat, un transfert de pouvoir déjà effectué, sans préciser la portée, la durée et l'articulation ultérieure des prérogatives entre les deux autorités. Le risque de contentieux s'en trouverait donc décuplé. Sur le plan politique, l'existence d'un désaccord entre les deux autorités locales risque d'alimenter la confusion, au détriment de la cohérence de la politique d'accueil des gens du voyage.

Pour l'ensemble de ces raisons, la commission a remplacé, par l'amendement COM-33 de ses rapporteurs, le dispositif initial par une procédure de substitution du préfet, à la demande du maire, au président de l'EPCI, lorsque ce dernier s'abstient de prendre, dans un délai raisonnable, l'arrêté d'interdiction prévu à l'article 9 de la loi « Besson II ». Le préfet serait alors compétent pour prendre ledit arrêté sur le territoire de la commune et pour engager, le cas échéant, la procédure d'évacuation d'office des occupants.

Cette solution, en plus de répondre à une logique relativement classique de substitution du préfet en cas de carence d'une autorité locale, apparaît à la fois plus opérationnelle et plus efficace.

Cet amendement procède, parallèlement, à une clarification rédactionnelle jugée nécessaire par les rapporteurs, en répliquant au sein d'un nouvel article 8-1 de la loi « Besson II » le principe selon lequel le président de l'EPCI compétent en matière d'accueil des gens du voyage se voit de plein droit transférer les attributions de police spéciale reconnues au maire par l'article 9 de ladite loi, sauf à ce que le maire se soit opposé au transfert de son pouvoir de police spéciale dans les conditions définies à l'article L. 5211-9-2 du CGCT.

La commission a adopté l'article 6 ainsi rédigé.

Article 7
Possibilité d'instituer une taxe de séjour sur les résidences mobiles terrestres à usage d'habitation principale

L'article 7 introduit dans le code général des collectivités territoriales la faculté pour une commune ou un EPCI d'instituer une taxe de séjour sur le stationnement des résidences mobiles terrestres à usage d'habitation principale.

La taxe ainsi envisagée s'ajouterait au droit d'usage et à la tarification des prestations fournies dont sont déjà censés s'acquitter les occupants des aires permanentes d'accueil et des aires de grand passage en application de la loi
du 5 juillet 2000.

Si les rapporteurs souscrivent à l'objectif de renforcement des leviers de financement au profit des communes et de leurs groupements pour prendre en charge les dépenses d'aménagement, d'entretien et de gestion des aires d'accueil,
ils estiment que le dispositif envisagé ne permettra pas de l'atteindre, faute de modalités de recouvrement susceptibles d'en garantir la collecte effective et eu égard aux risques d'inconstitutionnalité qui pèsent, notamment, sur l'un des mécanismes prévus pour sanctionner le non-paiement de la taxe.

Dès lors, la commission a privilégié, sur leur proposition, une révision du droit d'usage et de la tarification des prestations fournies institués par la loi
du 5 juillet 2000 afin de soumettre toute occupation d'une aire permanente d'accueil ou d'une aire de grand passage au paiement d'une redevance d'occupation du domaine public assortie des moyens de sa perception et de son recouvrement, notamment en prévoyant un mécanisme d'opposition au transfert du certificat d'immatriculation du véhicule concerné en cas de non-paiement.

La commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.

1. Plusieurs tentatives d'imposer les résidences mobiles terrestres à usage d'habitation principale ont jusqu'ici échoué

La taxation des résidences mobiles terrestres utilisées à titre d'habitat principal n'est pas nouvelle.

L'article 1595 quater du code général des impôts (CGI), créé par l'article 92 de la loi de finances initiale pour 2006 pour mettre en place une imposition équivalente à la taxe d'habitation sur les résidences principales, avait institué une taxe annuelle d'habitation pour les résidences mobiles terrestres, modulable selon leurs dimensions et dont le produit devait être affecté à un fonds départemental d'aménagement, de maintenance et de gestion des aires d'accueil des gens du voyage. Son entrée en vigueur, qui devait initialement intervenir le 1^er janvier 2007, a été repoussée d'année en année, faute pour la loi d'avoir précisé les modalités d'identification des redevables assujettis, la définition de la résidence mobile terrestre taxable et les conditions de contrôle et de recouvrement de la taxe. Le contrôle du respect des obligations déclaratives par les redevables était en outre délicat à mettre en oeuvre.

Lui a alors été substituée, par l'article 35 de la loi de finances rectificative pour 2010^32(*), une taxe annuelle forfaitaire de 150 euros sur la détention de résidence mobile terrestre à usage d'habitation principale. Ses coûts de gestion se sont toutefois révélés nettement supérieurs à son rendement - la taxe étant payable selon la même procédure de déclaration que celle servant au paiement des droits de timbre -, lequel rendement s'est établi, en cumulé^33(*), à 44 385 euros en 2016 et à un peu plus de 50 000 euros en 2018. Sa suppression, qui a suivi l'annonce de la fin de la taxe d'habitation de droit commun et s'inscrivait également dans un mouvement d'abrogation des taxes à faible rendement, a été opérée par l'article 26 de la loi de finances pour 2019.

S'agissant des prélèvements non fiscaux applicables aux occupants d'aires d'accueil des gens du voyage, ces derniers sont, en application des 1° et 3° du II bis de l'article 2 de la loi du 5 juillet 2000, d'un droit d'usage et d'une tarification des prestations fournies. Selon des données communiquées en 2025 par le ministère de l'intérieur, le droit d'usage devrait avoisiner 25 euros par semaine^34(*). L'entrée sur l'aire d'accueil peut être subordonnée au versement d'un dépôt de garantie dont le montant ne peut excéder un mois de droit d'usage.

2. Le dispositif proposé : la mise en place d'une taxe de séjour destinée à financer la création et l'entretien d'aires d'accueil de gens du voyage

L'article 7 de la proposition de loi introduit dans le CGCT la faculté pour une commune ou un EPCI d'instituer une « taxe de séjour sur le stationnement des résidences mobiles terrestres, due par les personnes dont l'habitat principal est constitué d'une résidence mobile terrestre ». Le produit de cette taxe devrait être affecté aux dépenses destinées à la création, à l'aménagement, à l'entretien et à la gestion des aires d'accueil des gens du voyage et des terrains locatifs familiaux.

Due à raison de tout stationnement d'au moins 24 heures, la taxe serait exigible tant des stationnements licites que des stationnements illicites.
Son tarif devrait être fixé par résidence mobile et par jour d'occupation et la commune ou l'EPCI pourrait décider, le cas échéant, de limiter la perception de la taxe à certaines périodes de l'année. La proposition de loi décline des limites tarifaires par type d'aires et de terrains d'accueil mais aussi en cas de stationnement illicite, en définissant des fourchettes^35(*) qui seraient revalorisées chaque année suivant l'inflation.

Enfin, la proposition de loi prévoit de sanctionner à deux titres le refus de s'acquitter du versement de la taxe de séjour : le redevable se verrait,
d'une part, interdire d'occuper des aires et terrains d'accueil des gens du voyage sur le territoire de la commune ou de l'EPCI, d'autre part, puni d'une contravention de la 5^e classe.

3. La position de la commission : privilégier la voie d'une redevance d'occupation du domaine public

a) Les limites juridiques et opérationnelles du dispositif proposé

L'introduction, en loi ordinaire, d'une faculté pour des collectivités territoriales d'instituer un impôt ou une taxe dont le produit serait d'emblée affecté par le législateur au financement de dépenses d'une mission de service public donnée ne pose, sur le principe, aucune difficulté. Par analogie,
en matière de fiscalité locale affectée, le produit de la taxe de séjour « touristique », dont la création par une commune est une faculté prévue par la loi^36(*), doit être affecté aux dépenses destinées à favoriser la fréquentation touristique^37(*). Il en va de même, s'agissant d'une redevance forfaitaire d'occupation du domaine public, du forfait de post-stationnement (FPS), dû pour défaut de paiement en zone de stationnement payant : son produit doit financer des opérations destinées à améliorer les transports en commun et la circulation^38(*).

Assise sur les résidences mobiles occupées à titre d'habitation principale, la taxe de séjour envisagée peut-elle être critiquée comme « sanctionnant » financièrement un mode de vie caractéristique d'un groupe culturel ou ethnique ? Il ne le semble pas. Certes, les limites tarifaires posées par la loi pour encadrer le montant de la taxe ne visent que des installations sur des aires ou terrains spécialement aménagés pour l'accueil des personnes dites « gens du voyage » au sens du premier alinéa du I de l'article 1^er de la loi du 5 juillet 2000. Mais il convient d'observer que peuvent séjourner sur ces espaces - et seront à ce titre assujetties à la taxe - toutes les personnes ayant fait le choix d'un mode de vie itinérant, indépendamment de leurs origines, dont des personnes n'appartenant pas à proprement parler à la communauté des gens du voyage.

Or, se prononçant sur le grief tiré de ce que les dispositions de l'ancienne loi du 3 janvier 1969^39(*) relatives au régime d'évacuation particulier des résidences mobiles méconnaissaient le principe d'égalité, le Conseil constitutionnel a estimé que les dispositions contestées applicables aux personnes dites « gens du voyage » « sont fondées sur une différence de situation entre les personnes, quelles que soient leurs origines, dont l'habitat est constitué de résidences mobiles et qui ont choisi un mode de vie itinérant et celles qui vivent de manière sédentaire ; qu'ainsi la distinction qu'elles opèrent repose sur des critères objectifs et rationnels en rapport direct avec le but que s'est assigné le législateur en vue d'accueillir les gens du voyage dans des conditions compatibles avec l'ordre public et les droits des tiers ; qu'elles n'instituent aucune discrimination fondée sur une origine ethnique ; que, par suite, elles ne sont pas contraires au principe d'égalité »^40(*).

Ne paraît pas davantage sérieux le risque que le cumul des taxes de séjour acquittées sur le territoire français par les personnes observant un mode de vie itinérant soit assimilé au paiement d'une forme de taxe d'habitation dont ne sont désormais plus redevables les personnes ne vivant pas en résidence mobile et que ce cumul caractériserait une différence de traitement non justifiée et non proportionnée à l'objet du présent texte entre ces deux catégories de contribuables, compte tenu de la différence de situation existant entre ces dernières.

Enfin, est également inopérante la critique tirée de ce que la taxe de séjour envisagée méconnaîtrait le principe d'égalité devant les charges publiques, consacré par l'article 13 de la Déclaration de 1789, et l'impossibilité de soumettre un redevable à une double imposition au titre du même impôt^41(*) au motif qu'en application du II bis de l'article 2 de la loi du 5 juillet 2000, l'occupation d'une APA ou d'une aire de grand passage^42(*) fait déjà l'objet d'un droit d'usage et d'une tarification des prestations fournies : en effet, ce droit d'usage et cette tarification présentent le caractère d'une redevance, qui vient en contrepartie d'un droit d'occupation du domaine public, et n'entrent donc pas dans le champ des impositions de toute nature.

En revanche, tel qu'envisagé, le dispositif de taxe de séjour sur les résidences mobiles terrestres à usage d'habitation principale soulève d'autres difficultés juridiques et opérationnelles, plus sérieuses.

On peut, tout d'abord, s'interroger sur la possibilité de taxer un stationnement illicite au même titre qu'un stationnement licite. Si les revenus tirés de l'exercice d'une activité illicite sont imposables^43(*), la taxation d'une occupation ou jouissance illégale dans les mêmes conditions qu'une occupation légale est inédite.

À titre de comparaison, s'agissant du stationnement de véhicules automobiles, le stationnement illicite - à raison d'une infraction aux règles de stationnement^44(*) - est soumis à une amende forfaitaire pénale de 17 euros et doit être distinguée du stationnement en zone de stationnement payant pour lequel l'utilisateur du véhicule qui ne s'est pas acquitté de l'intégralité du coût de l'occupation de la voie publique doit payer un forfait de post-stationnement (FPS), ce forfait présentant le caractère d'une redevance dont le montant est déterminé par la commune depuis la loi MAPTAM^45(*) et pour lequel le législateur a fixé un plafond.

À noter qu'en cas d'occupation illicite d'un logement, la loi^46(*) n'a pas prévu le paiement de la taxe foncière par les occupants sans titre et n'a ouvert qu'une possibilité pour l'administration fiscale d'accorder un dégrèvement de cette taxe au propriétaire du logement.

Les rapporteurs rappellent que le stationnement illicite fait déjà l'objet, en application de l'article 322-4-1 du code pénal, de sanctions pénales, dont, le cas échéant, une amende forfaitaire délictuelle. En cas de dégradation du terrain illégalement occupé, l'article 10 de la proposition de loi prévoit, en outre, une aggravation de ces sanctions. Enfin, ils estiment qu'en étant taxée au même titre qu'une occupation régulière - quand bien même ce serait pour un montant supérieur -, la taxation d'une occupation illicite aurait pour effet paradoxal et contreproductif de « normaliser » sur le plan fiscal une installation qui s'est pourtant faite sans autorisation.

S'agissant des modalités de recouvrement d'une telle taxe - lesquelles ne sont pas précisées par l'article 7 de la proposition de loi alors même qu'il appartient au législateur de déterminer, en application de l'article 34 de la Constitution, les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures -, il ressort des auditions conduites par les rapporteurs qu'elles seront, en tout état de cause, particulièrement délicates à définir et mettre en oeuvre. L'inscription aux rôles d'impôts locaux et, le cas échéant, la mise en oeuvre d'une procédure de recouvrement forcé par taxation d'office sont en effet rendues difficiles par l'absence de relevés systématiques, pour les entrées comme pour les sorties, des immatriculations des résidences mobiles terrestres et de l'absence, dans nombre de cas, de communication d'une adresse stable.

Enfin, la proposition de loi prévoit qu'en cas de refus d'un redevable de s'acquitter de la taxe, la commune ou l'EPCI peut prendre un arrêté lui interdisant l'accès aux APA et aux terrains familiaux locatifs sur le territoire de la commune ou de l'EPCI. Outre le fait que ne sont pas précisées les conditions dans lesquelles serait constaté ce « refus » pour justifier la prise par le maire ou le président de l'EPCI d'un arrêté d'interdiction de séjour sur le territoire communal ou communautaire, une telle sanction présente un risque d'inconstitutionnalité à un double titre :

- l'interdiction devant concerner l'ensemble des APA et terrains familiaux locatifs situés dans le périmètre de la commune ou de l'EPCI, elle s'apparente à une mesure administrative d'« exclusion » de leur territoire de nature à porter une atteinte disproportionnée à la liberté d'aller et venir et au droit au respect de la vie privée et familiale, ainsi qu'au principe, issu du droit communautaire, de libre circulation des personnes. Pour rappel, à l'heure actuelle, seul le juge judiciaire peut, dans le cadre d'une procédure pénale, prononcer, en application de l'article 131-31 du code pénal, une interdiction de séjour emportant défense de paraître dans certains lieux déterminés par la juridiction ;

- en l'état, la disposition est exposée à un risque d'incompétence négative du législateur, en l'absence de durée limitative de l'interdiction de séjour susceptible d'être prononcée. Se pose également la question de l'opportunité de prévoir une procédure contradictoire particulière, préalable à l'édiction d'une telle décision administrative individuelle présentant le caractère d'une sanction, ou de s'en tenir aux dispositions prévues, en la matière, par le code des relations entre le public et l'administration^47(*).

Si le fait pour un redevable qui ne s'est pas acquitté d'une taxe de se voir infliger une contravention de la 5^e classe n'est pas inédit - une telle répression est par exemple prévue à l'article L. 3333-31 du CGCT pour le non-paiement de la taxe sur les poids lourds -, la question se pose de savoir si, au regard du principe de nécessité des délits et des peines, le même fait fautif, à savoir l'absence de paiement de la taxe de séjour, peut donner lieu à deux actions répressives, l'une administrative portant interdiction d'accès à des aires et terrains d'accueil de la commune et l'autre consistant en l'infliction d'une amende pénale.

En l'espèce, la sanction administrative d'interdiction d'accès aux aires et terrains d'accueil de la commune ou de l'EPCI - à supposer qu'elle ne porte pas, par elle-même, une atteinte disproportionnée à la liberté d'aller et venir et à la libre circulation des personnes sur le territoire européen - n'est pas de même nature que l'amende encourue pour les contraventions de la 5^e classe et cet élément peut suffire, à lui seul, à regarder les deux procédures punitives comme distinctes et leur cumul compatible avec le principe de nécessité des peines au sens de la jurisprudence du Conseil constitutionnel^48(*).

b) La nécessité de garantir l'effectivité d'une redevance d'occupation du domaine public

S'ils reconnaissent la nécessité pour les collectivités territoriales et leurs groupements d'être compensés financièrement, au titre de la mise à disposition coûteuse d'aires et de terrains aménagés qu'ils assurent, par les occupants de ces espaces, les rapporteurs estiment qu'il est préférable, eu égard à l'ensemble des limites juridiques et opérationnelles décrites précédemment, de privilégier, plutôt qu'une taxe de séjour, une redevance d'occupation du domaine public.

L'article L. 2125-1 du CG3P consacre le principe selon lequel « toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique [...] donne lieu au paiement d'une redevance ». Aux termes de l'article L. 2125-3 du même code, cette redevance « tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation » et, en cas de retard de paiement, les sommes restant dues sont majorées d'intérêts moratoires au taux légal en application de l'article L. 2125-5.

À l'heure actuelle, les 1 et 3 du II bis de l'article 2 de la loi du 5 juillet 2000 prévoit que l'occupation d'une APA ou d'une aire de grand passage^49(*) fait l'objet d'un droit d'usage et d'une tarification des prestations fournies. Le prélèvement de ces redevances présente un caractère obligatoire, conformément à l'article L. 2125-1 du CG3P précité, et des décrets des 5 décembre^50(*) et 26 décembre^51(*) 2019 précisent les modalités de leur fixation respectivement pour les aires de grand passage et les APA.

Le II de l'article L. 851-1 du code de la sécurité sociale prévoit, en outre, qu'une aide forfaitaire est versée aux communes et aux EPCI qui gèrent une ou plusieurs aires d'accueil de gens du voyage ou à la personne morale à laquelle cette gestion a été confiée dans le cadre de la convention prévue
au II de l'article 2 de la loi du 5 juillet 2000 - il peut s'agir, par exemple, d'un syndicat intercommunal d'accueil des gens du voyage. La convention conclue entre l'État et ces gestionnaires pour le versement de cette aide doit déterminer les modalités de calcul du droit d'usage.

S'agissant des aires de grand passage, le décret du 5 mars 2019 précité autorise les gestionnaires à ne prélever un droit d'usage et une tarification des prestations que sur les caravanes à double essieu. S'agissant des APA, le décret du 26 décembre 2019 précise que le droit d'usage comprend le droit d'emplacement et la consommation de l'eau et de l'électricité et peut être modulé selon les ressources des occupants. Il impose, par ailleurs, le versement par les occupants d'un dépôt de garantie au gestionnaire dès l'arrivée sur l'aire, dont le maximum ne peut excéder un mois de droit d'emplacement.

Plutôt qu'une taxe de séjour dont les contours juridiques et opérationnels tels qu'envisagés par la proposition de loi dans sa version initiale apparaissent fragiles, la commission a privilégié, sur la proposition de ses rapporteurs, une révision du cadre du droit d'usage et de la tarification des prestations fournies institués par la loi du 5 juillet 2000. En procédant à la réécriture de l'article 7 de la proposition de loi, elle entend ainsi soumettre toute occupation d'une APA ou d'une aire de grand passage au paiement d'une redevance d'occupation du domaine public, moyennant une refonte et une amélioration du système actuel articulé autour d'un droit d'usage et d'une tarification des prestations fournies. Ce dispositif garantira que la commune dispose des moyens de sa collecte. Il participera ainsi pleinement au financement par les collectivités de l'aménagement, de l'entretien et de la gestion des aires d'accueil des gens du voyage, mais aussi à la remise en état des terrains et équipements relevant du domaine public ou privé de la commune qui ont été occupés ou utilisés sans autorisation.

Il est prévu que chaque résidence mobile terrestre - sans qu'ait donc d'incidence sur l'identification des redevables le fait qu'elle soit à simple ou double essieu - installée plus de 24 heures sur une APA ou une aire de grand passage donnera lieu au paiement d'une redevance représentative d'un droit d'emplacement et de la tarification des prestations fournies. Ce droit d'emplacement, dont le montant pourra être forfaitaire par semaine, devra tenir compte du niveau des prestations fournies et, outre sa revalorisation annuelle selon l'inflation, pourra être révisé afin de tirer les conséquences de l'évolution des charges d'aménagement, d'entretien et de gestion de l'aire d'accueil. Quant à la tarification des prestations offertes, elle doit comprendre non seulement la tarification au réel de la consommation des fluides (électricité et eau), mais également la tarification de toutes les autres prestations assurées, telles que, notamment, l'enlèvement des ordures ménagères et les services d'éclairage, de sécurité et de gardiennage.

Dans un souci d'équité, la tarification de la consommation des fluides devra s'opérer dans la limite des tarifs acquittés par la collectivité pour se fournir elle-même et la commune ou l'EPCI pourra décider de moduler le montant de la part de la redevance correspondant au droit d'emplacement selon les ressources des occupants.

Inspirées de celles prévalant pour la collecte des autres redevances prélevées par les collectivités territoriales et définies dans le CG3P, les modalités de perception et de recouvrement de la redevance ont, en outre, été sécurisées en précisant les conditions de notification de l'avis de paiement de la redevance et d'émission d'un titre exécutoire en cas de non-paiement de la redevance et de sa majoration correspondante. Facteur puissant d'incitation au paiement de la redevance, la commission a enfin adopté des dispositions prévoyant l'opposition au transfert du certificat d'immatriculation en cas d'émission d'un titre exécutoire pour non-paiement de la redevance et de sa majoration.

La commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.

Article 8
Extension de la durée de validité de la mise en demeure en cas d'évacuation forcée et ajout des atteintes à l'environnement aux motifs permettant au préfet d'engager cette procédure

Afin de renforcer la procédure administrative d'évacuation forcée, l'article 8 prévoit, d'une part, d'étendre de 7 à 14 jours la durée de validité de la mise en demeure adressée par le préfet aux occupants de résidences mobiles en cas de stationnement illicite et, d'autre part, de faciliter le déclenchement de l'évacuation d'office lorsque celle-ci s'accompagne d'atteintes à l'environnement.

Si elle a validé sans réserve l'allongement de la durée de validité de la mise en demeure, la commission a modifié les dispositions visant à renforcer la procédure d'évacuation d'office en cas d'atteinte à l'environnement. En effet, à l'initiative de ses rapporteurs, elle a substitué aux dispositifs initiaux une procédure spéciale et dérogatoire visant à permettre une évacuation sans mise en demeure préalable lorsqu'un stationnement illicite sur un site « Natura 2000 » porte une atteinte grave et imminente à l'environnement.

Parallèlement, la commission a adopté un amendement présenté par Elsa Schalck précisant que tout stationnement illicite doit être considéré comme portant atteinte à l'ordre public du seul fait qu'il s'accompagne de branchements « sauvages » aux réseaux d'eau et d'électricité.

Elle a adopté l'article 8 ainsi modifié.

1. L'existence d'une procédure administrative d'évacuation d'office des résidences mobiles des gens du voyage en cas de stationnement illicite, en sus des procédures juridictionnelles de droit commun

Le maire d'une commune respectant ses obligations en matière d'accueil des gens du voyage peut, par arrêté, interdire le stationnement des résidences mobiles des gens du voyage en dehors des aires et terrains prévus à cet effet^52(*). En cas de stationnement effectué en violation dudit arrêté, le maire ou le propriétaire du terrain peut demander au préfet de procéder, après mise en demeure, à l'évacuation forcée des résidences mobiles.

Cette procédure d'exception ne s'applique que si le stationnement est de nature à porter atteinte à la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques.

a) Une possibilité d'évacuation d'office des résidences mobiles en stationnement illégal, assortie de conditions strictes

L'article 24 de la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance a créé une procédure administrative d'évacuation d'office des résidences mobiles de gens du voyage en cas de stationnement illicite, mise en oeuvre par le préfet à la demande du maire, du propriétaire du terrain ou du titulaire du droit d'usage. Après une mise en demeure qui n'aurait pas été suivie d'effet, le préfet peut procéder à l'évacuation forcée des résidences mobiles.

Cette procédure, qui déroge au principe selon lequel les décisions administratives ne sont pas susceptibles d'exécution d'office, est assortie de conditions strictes. En application de l'article 9 de loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, dite « Besson II », elle ne peut être mise en oeuvre que si :

- la commune est en conformité avec ses obligations en matière d'accueil des gens du voyage^53(*) ;

- elle a pris un arrêté interdisant le stationnement en dehors des aires et terrains aménagés ;

- le stationnement est de nature à porter atteinte à la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques.

Plus précisément, à la demande du maire, du propriétaire ou du titulaire du droit d'usage, le préfet peut mettre en demeure les occupants de quitter les lieux.

Il n'est pas en situation de compétence liée^55(*) et conserve une marge d'interprétation dans la mise en oeuvre de ce pouvoir, afin notamment d'apprécier les atteintes à l'ordre public. Le préfet fixe le délai d'exécution de la mise en demeure, qui ne peut être inférieur à 24 heures.

La mise en demeure peut faire l'objet d'un recours devant le tribunal administratif par les personnes destinataires de la décision ou le propriétaire ou le titulaire du droit d'usage du terrain. Le délai pour former le recours est égal au délai d'exécution de la mise en demeure, et le juge dispose d'un délai de 48 heures pour statuer.

À défaut de recours ou si le recours a été infructueux, et si le terrain n'a pas été évacué, le préfet peut procéder à son évacuation forcée.

Afin d'éviter que des campements évacués ne se reconstituent immédiatement à faible distance, la mise en demeure du préfet reste applicable pendant sept jours si, pendant ce délai, les mêmes résidences mobiles se retrouvent de nouveau en situation de stationnement illicite sur le territoire de la commune ou de l'intercommunalité.

Le tableau ci-dessous présente les conditions dans lesquelles la procédure peut être engagée :

Communes concernées		Cause de l'évacuation	Texte applicable
Communes inscrites au schéma départemental...	... ayant rempli leurs obligations	Violation d'un arrêté pris sur le fondement du I ou du I bis de l'art. 9 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 Atteinte à salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques	II de l'art. 9 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000
	... membres d'un EPCI compétent qui a rempli ses obligations
	... bénéficiant d'un délai supplémentaire de deux ans
	... disposant d'un emplacement provisoire agréé par le préfet
	... dotées d'une aire d'accueil alors même que l'EPCI auquel elles appartiennent n'a pas rempli ses obligations^56(*)
Communes non inscrites au schéma départemental...	... dotées d'une aire d'accueil
	... qui décident, sans y être tenues, de contribuer au financement d'une aire d'accueil
	Autres communes non inscrites	Stationnement non autorisé Atteinte à salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques	Art. 9-1 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000

Source : commission des lois

Cette procédure d'évacuation d'office ne peut être mise en oeuvre que si le stationnement illicite est de nature à porter atteinte à la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques. Le Conseil constitutionnel considère en effet, selon une jurisprudence constante, que « les mesures de police administratives susceptibles d'affecter l'exercice des libertés constitutionnellement garanties [...] doivent être justifiées par la nécessité de sauvegarder l'ordre public et proportionnées à cet objectif »^57(*).

L'appréciation par le juge administratif de la condition d'atteinte à l'ordre public

Le fait que le stationnement illicite soit de nature à porter atteinte à l'ordre public constitue une condition sine qua non de l'engagement de la procédure d'évacuation d'office des résidences mobiles, et une exigence constitutionnelle.

Le juge administratif interprète parfois de façon restrictive les critères d'atteinte à la sécurité, la tranquillité et la salubrité publiques. Dans une décision du 8 septembre 2025 (n° 2507406), par exemple, le tribunal administratif de Strasbourg a jugé que « l'existence d'une atteinte à la sécurité publique ne saurait être établie des seuls faits que le terrain n'est pas aménagé à cet effet et que des branchements effectués sur les coffrets électriques et les bornes à incendie présentent un caractère illicite » et annulé, subséquemment, un arrêté de mise en demeure de quitter les lieux adopté par le préfet du Bas-Rhin.

La notion de salubrité publique permet de prendre en compte les atteintes à l'ordre public qui ont pour effet de polluer les sols tels que les rejets de fluides ou l'absence de ramassage des déchets. Il ressort de la jurisprudence que ces faits peuvent être pris en compte pour justifier d'une atteinte à l'ordre public légitimant la mise en oeuvre de la procédure administrative d'évacuation forcée^58(*).

Indépendamment de cette procédure spéciale, le maire de toute commune conserve la faculté de faire évacuer d'office un campement sur le fondement de son pouvoir de police générale, en cas de risque grave pour l'ordre public et si l'urgence le justifie^59(*).

b) La procédure administrative d'évacuation d'office coexiste avec des voies d'action en justice

Les procédures administratives d'évacuation d'office en cas de stationnement illicite de résidences mobiles coexistent avec des possibilités d'action en justice dans le cadre du droit commun, mais également avec une procédure civile spéciale applicable au stationnement illicite de résidences mobiles sur un terrain affecté à une activité économique :

· La procédure d'expulsion devant le juge administratif

Toute personne publique qui y a un intérêt peut demander au juge administratif l'expulsion d'occupants sans droit ni titre du domaine public. La procédure du référé est ouverte, sur le fondement de l'article L. 521-3 du code de la justice administrative, si la condition d'urgence est remplie. Dans une décision du 16 juillet 2020^60(*), le Conseil d'État a en effet jugé, par analogie avec le régime des procédures d'expulsion du domaine public, que l'existence d'une procédure administrative spéciale en matière d'évacuation des gens du voyage ne faisait pas obstacle à ce que les requérants saisissent le juge administratif d'un « référé mesures-utiles ».

· Les procédures civiles

Toute personne publique, lorsqu'est en cause une occupation de son domaine privé ou de son domaine public routier, ou toute personne privée, propriétaire d'un immeuble bâti ou non bâti, peut demander au juge civil l'expulsion d'un occupant sans titre, le cas échéant en référé^61(*).

Le IV de l'article 9 de loi « Besson II » prévoit par ailleurs une procédure judiciaire spéciale en cas d'occupation par des résidences mobiles d'un terrain privé affecté à une activité à caractère économique. Dès lors que cette occupation est susceptible d'entraver ladite activité, le propriétaire ou le titulaire d'un droit d'usage peut saisir le président du tribunal judiciaire aux fins de faire ordonner l'évacuation forcée des résidences mobiles. Dans ce cas, le juge statue en référé.

· La procédure pénale

Le stationnement non autorisé de résidences mobiles est constitutif du délit prévu à l'article 322-4-1 du code pénal, puni d'un an d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende. Il peut donc faire l'objet de poursuites pénales sur ce fondement^62(*).

2. Les dispositifs proposés : allonger la durée de validité de la mise en demeure et faciliter les évacuations en cas d'occupation portant atteinte à l'environnement

L'article 8 comporte trois dispositifs distincts.

a) L'allongement de la durée d'application de la mise en demeure

En premier lieu, il prolonge la période durant laquelle la mise en demeure du préfet adressée aux occupants reste applicable, qui passerait de 7 à 14 jours.

b) L'ajout du « préjudice écologique » parmi les motifs justifiant l'évacuation d'office aux côtés des atteintes à l'ordre public

En deuxième lieu, il prévoit une condition alternative à l'atteinte à l'ordre public pour permettre au préfet de procéder à l'évacuation d'office lorsque le stationnement « entraîne un préjudice écologique au sens de l'article 1247 du code civil ».

c) La possibilité de procéder à l'évacuation d'office sans mise en demeure en cas d'atteinte portée à un site « Natura 2000 »

En troisième lieu, il complète l'article 9 de la loi « Besson II » pour prévoir une dérogation à l'obligation de mise en demeure préalable lorsqu'un stationnement illicite effectué en violation d'un arrêté d'interdiction « compromet la protection accordée aux sites Natura 2000 en application des articles L. 414-1 à L. 414-7 du code de l'environnement ».

3. Souscrivant aux objectifs poursuivis par les différents dispositifs, la commission les a consolidés et complétés afin de renforcer l'efficacité de la procédure d'évacuation d'office

Par l'adoption de trois amendements, la commission a largement réécrit l'article 8 afin de le rendre plus opérationnel et d'améliorer l'efficacité de la procédure d'évacuation d'office, tout en garantissant les droits et libertés constitutionnellement garantis.

Ce faisant, la commission a réaffirmé sa position constante, déjà exprimée par Jacqueline Eustache-Brinio en 2021^63(*), selon laquelle, les « occupations illicites, alors même que les communes respectent leurs obligations en matière d'accueil des gens du voyage, sont inacceptables [car elles] portent une atteinte grave aux droits et libertés des personnes publiques ou privées propriétaires des terrains occupés ».

a) Sur les conditions de mise en oeuvre et le déroulement de l'évacuation d'office

· L'allongement de 7 à 14 jours de la durée de validité de la mise en demeure du préfet

Le doublement de la période durant laquelle la mise en demeure du préfet reste applicable reprend une disposition adoptée par le Sénat en 2017^64(*) et en 2021^65(*). La commission a considéré que cette disposition était de nature à empêcher que des campements illicites ne se reconstituent à proximité dans les jours qui suivent leur démantèlement et l'a donc adoptée.

· La condition d'atteinte à la sécurité, la tranquillité ou la salubrité publiques

La commission a pris acte des décisions par lesquelles le juge administratif estime que l'existence de branchements illicites aux réseaux d'eau et d'électricité ne suffit pas en elle-même à caractériser une atteinte à l'ordre public.

Au regard de la nuisance et des dommages pouvant résulter de tels « branchements sauvages », la commission a estimé qu'un stationnement non autorisé, effectué en violation d'un arrêté d'interdiction adopté par le maire et s'accompagnant de tels actes, devait être regardé comme justifiant en tant que tel la mise en oeuvre de la procédure d'évacuation d'office.

Dès lors, par l'adoption d'un amendement (COM-10 rect. quater) présenté par Elsa Schalck, la commission a complété le II de l'article 9 de la loi « Besson II » afin de préciser que « les branchements individuels ou collectifs sans autorisation aux installations publiques ou privées de distribution d'eau ou d'électricité et l'occupation en réunion sans titre d'un terrain dépourvu de système de collecte des déchets, en vue d'y établir une habitation, sont constitutifs d'atteintes, respectivement, à la sécurité et à la salubrité publiques ».

· La suppression du « préjudice écologique » comme condition alternative à l'atteinte à l'ordre public pour justifier la mise en oeuvre de la procédure d'évacuation d'office

En revanche, la commission n'a pas jugé souhaitable d'inscrire le « préjudice écologique » comme condition alternative permettant au préfet d'engager la procédure d'évacuation d'office.

D'une part, le « préjudice écologique » est une notion issue du droit de la responsabilité civile délictuelle, dont la fonction juridique consiste à permettre la réparation des dommages causés à l'environnement. À l'inverse, la procédure d'évacuation d'office prévue par l'article 9 de la loi « Besson II » constitue une procédure administrative dérogatoire dont l'objectif est de permettre la cessation d'un trouble à l'ordre public.

D'autre part, la notion de « salubrité publique » permet de couvrir la plupart des atteintes à l'environnement provoquées par une occupation illicite, lorsqu'elle a notamment pour effet de polluer les sols (à travers des rejets de fluides ou l'absence de ramassage des déchets)^66(*). Par l'adoption de l'amendement COM-10 rect. quater précité, la commission a, de surcroît, ouvert la voie à ce qu'une occupation en réunion sans titre d'un terrain dépourvu de système de collecte des déchets soient considérée en tant que telle une atteinte à la salubrité publique.

Pour l'ensemble de ces raisons, les rapporteurs ont proposé à la commission, qui l'a adopté, un amendement (COM-35) visant à supprimer la mention du « préjudice écologique ».

b) Sur le cas particulier des stationnements illicites portant atteinte à l'environnement

Les occupations illicites qui compromettent la protection de sites protégés, à l'instar des sites « Natura 2000 », sont d'autant plus inacceptables que les communes fournissent des efforts substantiels pour en garantir la préservation. Conscients de ces enjeux, la commission a, toujours à l'initiative de ses rapporteurs, proposé une réécriture du dispositif afin d'introduire une procédure dérogatoire et spécifique d'évacuation d'office lorsqu'un stationnement non autorisé menace un site protégé.

Inscrite au sein d'un nouvel article 9-1-1 de la loi « Besson II », cette procédure pourrait être enclenchée par le préfet lorsqu'un stationnement non autorisé de résidences mobiles compromet la protection accordée aux sites « Natura 2000 » en les exposant à un « péril grave et imminent ». Dans ce cas, le préfet pourrait procéder à une évacuation forcée des occupants sans mise en demeure préalable.

En reprenant la notion de « péril grave et imminent »^67(*), déjà présente dans le code général des collectivités territoriales pour reconnaître au maire le pouvoir de « prescrire l'exécution des mesures de sûreté exigées par les circonstances » sans délai, le dispositif permet d'assurer une conciliation équilibrée entre les principes d'inviolabilité du domicile et de protection de l'environnement.

Pour la mise en oeuvre de cette nouvelle procédure d'évacuation, ne sont exigées ni la violation d'un arrêté d'interdiction de stationnement, ni la démonstration de l'existence d'une atteinte à l'ordre public : il s'agit ainsi d'un régime autonome, pour lequel le lieu de l'infraction et la gravité de l'atteinte à l'environnement suffisent au préfet pour caractériser l'atteinte à l'ordre public et enclencher l'évacuation d'office.

Par ailleurs, il appartiendra au préfet d'apprécier, lorsque les conditions précédemment mentionnées sont réunies, si la situation nécessite l'intervention immédiate des forces de sécurité intérieure ou si les occupants peuvent être mis en mesure de quitter les lieux avant une telle intervention.

Aussi, la commission a approuvé ce dispositif et adopté l'amendement COM-36 des rapporteurs.

La commission a adopté l'article 8 ainsi modifié.

Article 9
Obligation pour le préfet de procéder à l'évacuation forcée des résidences mobiles en cas de mise en demeure infructueuse

L'article 9 a pour objet de rendre obligatoire le fait pour le préfet, après une mise en demeure de quitter les lieux non suivie d'effets, de procéder à l'évacuation d'office des résidences mobiles en cas de stationnement illicite de nature à porter atteinte à l'ordre public.

Jugeant difficilement acceptable qu'un stationnement illicite puisse se prolonger alors même que les collectivités ont satisfait à leurs obligations en matière de réalisation des aires et terrains d'accueil, la commission a approuvé la mise en place d'une « compétence liée » du préfet en la matière. Elle a toutefois, à l'initiative de ses rapporteurs et afin de garantir l'opérationnalité du dispositif, réservé au préfet une marge d'appréciation en lui permettant de s'abstenir si l'existence d'un motif impérieux d'intérêt général le justifie. Par souci de cohérence et d'équité, la commission a étendu le bénéfice ce régime aux communes non inscrites au schéma départemental.

En contrepartie, elle a adopté une disposition visant à préciser, conformément à la jurisprudence, qu'est à la charge de l'État la réparation des dommages qui résulteraient, pour les communes et les intercommunalités, d'une abstention du préfet de procéder à l'évacuation d'office.

Elle a adopté l'article 9 ainsi modifié.

1. Le droit existant : l'exécution de l'évacuation forcée est laissée à l'appréciation du préfet

L'article 9 de loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, dite « Besson II », prévoit une procédure administrative spéciale d'évacuation d'office des résidences mobiles en cas de stationnement illicite effectué en violation d'un arrêté d'interdiction édicté par le maire ou le président de l'EPCI compétent^68(*).

Lorsque la mise en demeure de quitter les lieux qu'il a adressée aux occupants « n'a pas été suivie d'effets dans le délai fixé », le « préfet peut procéder à l'évacuation forcée des résidences mobiles ».

Parmi les critiques formulées à l'encontre de la procédure d'évacuation d'office, celle d'une insuffisante effectivité est fréquemment invoquée par les élus locaux. Nombre d'entre eux évoquent en effet des situations dans lesquelles une commune ou un EPCI, pourtant respectueux de ses obligations et confronté à une occupation illicite, voit le préfet opposer une fin de non-recevoir à ses demandes légitimes d'évacuation.

Les données dont dispose le ministère de l'intérieur^69(*) font en effet apparaître une importante marge de progression des pouvoirs publics en la matière. Sur les 504 stationnements illicites constatés entre le 1^er mai et le 1^er septembre 2025, seules 212 mises en demeure préfectorales ont été émises (soit 42 % des stationnements illicites), pour 49 évacuations forcées effectivement mises en oeuvre.

2. Le dispositif : l'instauration d'une obligation pour le préfet de procéder à l'évacuation lorsque les conditions sont réunies

L'article 9 entend rendre obligatoire le fait pour le préfet, lorsque les conditions sont réunies, de procéder à l'évacuation d'office des occupants. Il modifie à cette fin, le cinquième alinéa du II de l'article 9 de la loi « Besson II » pour prévoir, non plus que le préfet « peut procéder », mais qu'il « procède à l'évacuation forcée des résidences mobiles ».

3. La commission a validé le dispositif, tout en le complétant et le sécurisant sur les plans juridique et opérationnel

a) Une compétence liée du préfet, sauf motif impérieux d'intérêt général

L'établissement d'une certaine « automaticité » dans la mise en oeuvre effective de l'évacuation forcée par le préfet constitue une mesure de bon sens et répond à une attente forte des élus locaux.

En effet, la mise en demeure du préfet suppose l'existence d'un trouble à l'ordre public. Alors que ce trouble a été établi, il n'est pas compréhensible pour les élus et les propriétaires que le préfet puisse décider de ne pas procéder à l'exécution d'office de la mise en demeure si celle-ci n'a pas été suivie d'effets dans le délai fixé et n'a pas fait l'objet d'un recours

Il ressort néanmoins des travaux des rapporteurs que la mise en place d'une stricte « automaticité » entre la constatation d'un stationnement illicite et l'exécution de la décision préfectorale d'évacuation soulèverait plusieurs difficultés d'ordre pratique.

Ce constat ressort notamment des réserves légitimes émises à l'égard de cette mesure par la DLPAJ du ministère de l'intérieur. Celle-ci a notamment argué que « le pouvoir d'appréciation du préfet permet d'éviter qu'une évacuation forcée ne crée plus de trouble que le stationnement illicite en lui-même ». L'instauration d'une « compétence liée » pourrait, de surcroît, soulever d'importantes difficultés opérationnelles pour l'État, « par exemple
si les forces de l'ordre disponibles sur le moment doivent être affectées à un évènement portant une atteinte plus grave à l'ordre public ».

Interrogée sur ce point, l'association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF) a partagé ces réserves en estimant qu'au regard des « situations sensibles et complexes » dont il est question et « face aux troubles à l'ordre public importants qu'une évacuation forcée peut provoquer, il doit être laissé une marge d'adaptation locale, pour la mise en oeuvre des principes de proportionnalité et de gradation de l'emploi de la force ».

Afin de garantir la pleine opérationnalité du dispositif et de tenir compte de ces considérations pratiques, la commission a assorti la « compétence liée » du préfet d'une garantie lui permettant, à titre d'exception, de ne pas procéder à une évacuation forcée.

C'est dans cet esprit que la commission a adopté l'amendement COM-37 de ses rapporteurs afin de préciser que seule « l'existence d'un motif impérieux d'intérêt général » pourra justifier l'abstention du préfet de procéder à l'évacuation forcée. La référence à cette notion connue de droit administratif permettra d'octroyer au préfet une étroite marge de manoeuvre pour s'abstenir de procéder à l'évacuation forcée, par exemple lorsqu'une telle décision risquerait de provoquer de graves troubles à l'ordre public.

b) Le principe d'une réparation par l'État des dommages causés aux communes et EPCI du fait de l'abstention du préfet

Si des motifs légitimes, notamment liés à la sauvegarde de l'ordre public, peuvent conduire le préfet à s'abstenir de procéder à l'évacuation forcée, cette circonstance ne doit pas, in fine, faire peser une charge sur les collectivités.

Cette conviction a conduit la commission, à l'initiative de ses rapporteurs, à adopter un amendement COM-38 actant le principe selon lequel les dommages causés aux communes et EPCI du fait de l'abstention du préfet de mettre à exécution l'évacuation forcée, et ce alors que les conditions en sont réunies, ouvrent droit à réparation.

Cette disposition reprend d'ailleurs une jurisprudence ancienne du Conseil d'État^70(*), selon laquelle l'administration, lorsqu'elle s'abstient de mettre fin à un trouble à l'ordre public, engage sa responsabilité sans faute pour réparer les dommages subis par la personne supportant une telle rupture d'égalité devant les charges publiques.

c) L'extension du bénéfice du dispositif aux communes non inscrites au schéma départemental de la compétence liée

Les rapporteurs ont veillé à ce que les communes non inscrites au schéma départemental, régies par l'article 9-1 de loi « Besson II », bénéficient également du régime de « compétence liée » prévu pour les communes figurant au schéma.

La commission a donc adopté leur amendement COM-39 afin d'aligner les deux régimes juridiques et d'obliger le préfet, sauf motif impérieux d'intérêt général, à mettre en oeuvre la procédure d'évacuation dès lors qu'un stationnement non autorisé sur le territoire d'une commune non inscrite au schéma est de nature à porter atteinte à l'ordre public.

d) Le rétablissement, suite à une censure partielle du Conseil constitutionnel, d'une disposition de l'article 9 de la loi « Besson II »

Enfin, par l'adoption d'un amendement COM-40 des rapporteurs, la commission a rétabli le III de l'article 9, tirant les conséquences de la censure partielle de l'article 9 de la loi « Besson II » par le Conseil constitutionnel à l'occasion d'une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) à la suite d'un oubli lors de la modification de cet article par la loi n° 2018-957 du 7 novembre 2018 relative à l'accueil des gens du voyage et à la lutte contre les installations illicites.

Cette disposition précise que la procédure d'évacuation forcée n'est pas applicable lorsque les personnes concernées sont propriétaires du terrain sur lequel elles stationnent ou lorsque le terrain est destiné à l'accueil des résidences démontables constituant la résidence permanente de leurs utilisateurs.

La commission a adopté l'article 9 ainsi modifié.

Article 9 bis (nouveau)
Accélération de la procédure administrative d'évacuation d'office

Issu de l'adoption de deux amendements identiques des rapporteurs d'Elsa Schalck, l'article 9 bis tend à accélérer la procédure administrative d'évacuation d'office en cas de stationnement illicite des gens du voyage. À cet effet, il prévoit, d'une part, de fixer à 24 heures le délai pour l'exécution de la mise en demeure de quitter les lieux adressée par le préfet aux occupants et, d'autre part, de réduire de 48 à 24 heures le délai dont dispose le juge administratif pour statuer en cas de recours.

1. Le droit existant : une procédure administrative dérogatoire enserrée dans des délais précisément définis

Comme le montre le schéma ci-dessous, le déroulement de la procédure d'évacuation d'office, qui peut être engagée par le préfet à la demande du maire en cas de stationnement illicite sur le territoire de sa commune, comprend plusieurs étapes enserrées dans des délais précis, définis à l'article 9 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, dite « Besson II ».

Déroulement de la procédure d'évacuation d'office prévue par la loi Besson « II »

Source : commission des lois

Ainsi que l'ont souligné plusieurs élus locaux entendus par les rapporteurs, la procédure est jugée trop lente, en particulier lorsque l'occupation illicite s'accompagne de dégradations et de troubles importants à l'ordre public.

2. Cet article propose une accélération bienvenue de la procédure d'évacuation d'office, qui doit se conjuguer avec « l'automaticité » de son déclenchement introduite à l'article 9

Partageant le constat selon lequel la procédure d'évacuation d'office doit gagner en célérité et en efficacité, les rapporteurs n'ont toutefois pas jugé pertinent de supprimer purement et simplement l'exigence d'une mise en demeure. En pratique, en effet, il est impératif que le préfet puisse avertir les occupants illicites^71(*), afin de les mettre en mesure de quitter les lieux avant de devoir recourir à des moyens coercitifs.

En complément de l'extension de la durée d'applicabilité de la mise en demeure proposée à l'article 8, les rapporteurs ont toutefois proposé de réduire au maximum le temps qui sépare la notification de la mise en demeure et l'évacuation effective des occupants.

Par l'adoption de deux amendements identiques des rapporteurs (COM-41) et d'Elsa Schalck (COM-11 rect. quater), la commission a donc décidé :

- d'une part, de fixer à 24 heures le délai d'exécution de la mise en demeure de quitter les lieux adressée par le préfet aux occupants (en l'état du droit, ce délai de 24 heures constitue seulement un « minimum ») ;

- et, d'autre part, de réduire de 48 à 24 heures le délai dont dispose le juge administratif pour statuer en cas de recours formé par les occupants ou le propriétaire du terrain contre la décision de mise en demeure du préfet.

Par l'effet d'un renvoi opéré par l'article 9-1 de la loi « Besson II » à l'article 9, ces dispositions s'appliqueront également au cas dans lequel le préfet met en oeuvre la procédure d'évacuation d'office suite à un stationnement non autorisé de résidences mobiles sur le territoire d'une commune qui n'est pas inscrite au schéma départemental.

Les améliorations permises par l'article 9 bis de la présente proposition de loi viendront se conjuguer avec l'instauration, à l'article 9, d'une « compétence liée » du préfet pour procéder à l'évacuation lorsque l'ensemble des conditions sont réunies, ainsi qu'avec l'allongement, prévu à l'article 8, de 7 à 14 jours de la durée de validité de la mise en demeure du préfet.

La commission a adopté l'article 9 bis ainsi rédigé.

Article 10
Aggravation des peines encourues pour occupation illicite en réunion d'un terrain

Cet article tend à aggraver les peines encourues lorsqu'une occupation en réunion sans titre a occasionné des dommages affectant des sites naturels ou des espèces animales et végétales ainsi que des habitats naturels.

Souscrivant pleinement à l'objectif de lutte contre les atteintes à l'environnement résultant d'installations illicites, la commission a adopté cet article, tout en le modifiant afin, conformément à l'exigence de proportionnalité des peines, d'exclure du champ des peines aggravées envisagées les dégradations d'un bien appartenant à autrui dont il n'aurait résulté qu'un dommage léger.

1. La répression de l'occupation illicite en réunion d'un terrain sans droit ni titre et de sa dégradation

Le délit d'occupation illicite en réunion d'un terrain, en vue d'y établir une habitation, a été institué par la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure à l'article 322-4-1 du code pénal. N'entre cependant dans le champ de ce délit que l'occupation d'un terrain situé sur le territoire d'une commune qui s'est conformée aux obligations lui incombant au titre du schéma départemental ou sur celui d'une commune qui n'est pas partie à un tel schéma, ou encore sur un terrain appartenant à tout autre propriétaire qu'une commune (et donc sur les terrains privés).

Seule l'occupation en réunion en vue d'établir une habitation, est réprimée^72(*), l'action pénale pouvant être éteinte par le versement d'une amende forfaitaire délictuelle (AFD)^73(*), laquelle n'est pas constitutive d'une condamnation. Les véhicules automobiles ayant servi à procéder à l'installation, hormis ceux destinés à l'habitation, peuvent être saisis en vue de leur confiscation par la juridiction pénale.

L'article 322-4-1, qui s'inscrit dans un chapitre du code pénal consacré aux destructions, dégradations et détériorations des biens, réprime l'installation en réunion sans titre d'un an d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende.

L'article 322-1 du même code punit la destruction, la dégradation ou la détérioration d'un bien appartenant à autrui de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende, sauf s'il en est résulté un dommage léger : rien ne fait obstacle à ce que la destruction, la dégradation ou la détérioration d'un terrain communal ou privé résultant de son occupation illicite soit poursuivie à ce titre s'agissant de délits distincts. Les peines prévues par l'article 322-1 pour dégradation d'un bien appartenant à autrui sont, par ailleurs, portées par l'article 322-3 à 5 ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende pour divers motifs aggravants (destruction en réunion, facilitée par un état de vulnérabilité...).

2. Le dispositif proposé : des motifs d'aggravation du délit d'occupation sans titre en grande partie inspirés de l'article L. 332-25 du code de l'environnement

Lors de l'examen de la proposition de loi qui allait devenir la loi du 7 novembre 2018 précitée, le Sénat avait adopté en première lecture une disposition qui complétait l'article 322-3 du code pénal, lequel liste les circonstances pour lesquelles les peines réprimant, en vertu de l'article 322-1 du même code, la destruction, la dégradation ou la détérioration d'un bien appartenant à autrui, peuvent être aggravées pour être portées à cinq ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende : il s'agissait d'y préciser que peuvent également faire l'objet d'une répression plus sévère les actes de dégradation des aires d'accueil de gens du voyage.

Cette disposition avait toutefois été supprimée par l'Assemblée nationale au motif que les peines encourues étaient disproportionnées, la destruction, la dégradation ou la détérioration d'un terrain appartenant à autrui étant déjà punie, en application de l'article 322-1 du code pénal, de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende. Elle a néanmoins été reprise dans le texte adopté en première lecture par le Sénat en 2021 sur la proposition de loi visant à consolider les outils des collectivités permettant d'assurer un meilleur accueil des gens du voyage déposée par Patrick Chaize.

La présente proposition de loi reprend, à son article 10, l'objectif de sanction spécifique des dégradations résultant d'une occupation illicite avec le même quantum de peines, mais en opérant un changement de logique notable : cette fois-ci c'est la dégradation qui devient une circonstance aggravante de l'occupation illicite - qui est, en raison de cette circonstance aggravante, réprimée plus sévèrement - alors qu'auparavant, dans les deux textes précités tels qu'adoptés en première lecture par le Sénat, c'était, à l'inverse, le fait que la dégradation intervienne dans le cadre d'une occupation illicite qui conduisait à ce que cette dégradation - et non l'occupation illicite - soit punie plus sévèrement.

Par ailleurs, l'article 10 de la proposition de loi étend l'aggravation des peines encourues au titre d'une occupation en réunion illicite d'un terrain aux situations dans lesquelles il aurait été porté atteinte à un terrain classé en réserve naturelle, à un monument naturel ou à un site classé, ou à la conservation d'espèces non domestiques, d'espèces végétales non cultivées ou d'habitats naturels.

Les 2° et 3° du nouvel article 322-4-2 du code pénal créé par l'article 10 de la proposition de loi reprennent, comme circonstances aggravantes à l'infraction d'occupation en réunion illicite d'un terrain, celles mentionnées aux 2° et 3° de l'article L. 332-25 du code de l'environnement et qui tiennent au fait de modifier l'état ou l'aspect des lieux en instance de classement en réserve naturelle sans autorisation et au fait de détruire ou de modifier dans leur état ou dans leur aspect les territoires classés en réserve naturelle sans autorisation.

Ont été ajoutés deux autres faits susceptibles d'aggraver les peines encourues au titre de l'infraction d'occupation en réunion illicite : la destruction ou la modification d'un monument naturel - infraction déjà punie, en elle-même, de deux ans d'emprisonnement et de 375 000 euros d'amende par le III de l'article L. 341-19 du code de l'environnement - et l'atteinte à la conservation d'espèces animales non domestiques, d'espèces végétales non cultivées ou d'habitats naturels - infraction déjà punie, à elle seule, de trois ans d'emprisonnement et de 150 000 euros d'amende par l'article L. 415-3 du même code.

3. La position de la commission : acter le fait que l'installation sans autorisation sur un espace faisant l'objet d'une protection environnementale particulière constitue bien une circonstance aggravante du délit d'occupation en réunion sans titre

L'existence, rappelée plus haut, de dispositions spéciales dans le code de l'environnement punissant toute atteinte portée à des sites naturels ou des espèces animales ou végétales sans autorisation pourrait laisser penser que, dès lors que les conséquences pour ces sites et espèces d'une occupation illicite sont déjà réprimées sur le fondement de ces dispositions, une sanction pénale spécifique de ces atteintes n'est pas justifiée.

Toutefois, les rapporteurs rappellent que les dispositions précitées du code de l'environnement viennent réprimer la méconnaissance de décisions administratives visant à protéger des réserves, monuments ou sites naturels eu égard à leur intérêt écologique : en faisant de cette méconnaissance une circonstance aggravante de l'infraction d'occupation en réunion illicite, l'article 10 de la proposition de loi entend précisément sanctionner la non-prise en compte par les auteurs de l'infraction du caractère sensible de ces espaces ayant justifié leur protection particulière.

La commission a ainsi validé le principe de l'article 10 de la proposition de loi, tout en le modifiant sur deux points :

- il lui est apparu indispensable, eu égard au principe de proportionnalité des peines, de ne pas infliger les lourdes peines de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende pour des dégradations qui, si elles résultent d'une occupation illicite, n'ont pour autant occasionné qu'un dommage léger. À titre de comparaison, le premier alinéa de l'article 322-1 du code pénal prévoit expressément, que toutes choses égales par ailleurs, la dégradation du bien d'autrui qui n'a occasionné qu'un dommage léger n'est pas réprimée ;

- elle a enfin prévu une coordination à l'article 711-1 du code pénal afin d'étendre l'application de ces nouvelles dispositions en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna.

La commission a adopté l'article 10 ainsi modifié.

Article 11
Procédure d'opposition au transfert du certificat d'immatriculation en cas de non-paiement de l'amende forfaitaire délictuelle pour délit d'occupation en réunion sans titre d'un terrain

Cet article permet, en cas de non-paiement d'une amende forfaitaire majorée pour délit d'occupation en réunion illicite d'un terrain, de « gager » le véhicule du redevable propriétaire en habilitant le comptable public compétent à faire opposition au transfert du certificat d'immatriculation et en faisant ainsi obstacle à la revente du véhicule.

Ce dispositif étant de nature à renforcer le caractère dissuasif de l'amende forfaitaire délictuelle pour stationnement interdit de résidences mobiles terrestres à usage d'habitation principale, la commission a adopté l'article 11 de la proposition de loi moyennant des ajustements rédactionnels.

1. Le mécanisme d'opposition au transfert du certificat d'immatriculation en cas de non-paiement d'une amende forfaitaire majorée

Pour mémoire, en application du second alinéa de l'article 529-2 du code pénal, le contrevenant qui s'est vu infliger une amende forfaitaire et qui ne s'en est pas acquitté ou n'a pas présenté de requête en exonération dans un délai de 45 jours fait de plein droit l'objet d'une amende forfaitaire majorée recouvrée par le Trésor public en vertu d'un titre rendu exécutoire par le ministère public.

Le I de l'article L. 322-1 du code de la route habilite le comptable public à faire opposition, auprès de l'autorité administrative compétente, à tout transfert du certificat d'immatriculation lorsque l'intéressé s'est vu infliger une amende forfaitaire majorée. Cette opposition est obligatoire en cas d'amende forfaitaire majorée pour non-paiement de péage autoroutier.

L'opposition est levée en cas de paiement de l'amende forfaitaire majorée. Il est également prévu que le procureur de la République la lève lorsque le redevable a formé une réclamation contre cette amende, laquelle peut prendre la forme soit d'une requête en exonération^74(*) dans les conditions prévues à l'article 529-10 du code de procédure pénale, soit d'une réclamation motivée selon les modalités définies à l'article 530 du même code.

Depuis la loi « MAPTAM »^75(*) du 27 janvier 2014 qui a dépénalisé la méconnaissance des règles de stationnement payant, ce même article L. 322-1 a été complété par un II prévoyant une possibilité d'opposition au transfert du certificat d'immatriculation (OTCI) dans l'hypothèse où l'intéressé ferait l'objet d'un titre exécutoire pour le paiement de son forfait de post-stationnement et de la majoration correspondante.

L'OTCI fait obstacle au transfert de la carte grise et donc à la revente du véhicule : en effet, aux termes de l'article L. 322-2 du code de la route, préalablement à la vente d'un véhicule d'occasion, le propriétaire est tenu de remettre à l'acquéreur un certificat établi depuis moins de 15 jours par l'autorité administrative compétente attestant qu'il n'a pas été fait opposition au transfert du certificat d'immatriculation. En constituant une forme de « gage » sur le véhicule, l'OTCI constitue ainsi un outil puissant pour contraindre le redevable propriétaire du véhicule à s'acquitter de ses impayés.

2. Le dispositif proposé : l'extension de la procédure d'OTCI au non-paiement des amendements forfaitaires majorées pour délit d'occupation en réunion illicite d'un terrain

L'article 11 de la proposition de loi complète l'article L. 322-1 du code de la route par un III prévoyant que le comptable public pourra faire opposition au transfert du certificat d'immatriculation en cas d'AFD majorée infligée pour délit d'occupation en réunion sans titre d'un terrain sur le fondement de l'article 322-4-1 du code pénal. Il est précisé que, lorsque le redevable a contesté l'AFD dans les conditions prévues par le code de procédure pénale, il ne peut être procédé à cette opposition.

3. La position de la commission : une procédure de gage renforçant le caractère dissuasif de l'amende forfaitaire délictuelle pour délit d'occupation en réunion illicite d'un terrain

Moyennant quelques ajustements rédactionnels proposés par les rapporteurs, la commission a adopté l'article 11 de la proposition de loi dans lequel elle voit un facteur puissant de renforcement du caractère dissuasif de l'AFD pour délit d'occupation en réunion illicite d'un terrain en faisant obstacle à la vente du véhicule ayant servi à commettre l'infraction tant que le redevable ne se sera pas acquitté du montant majoré de l'amende.

La commission a adopté l'article 11 ainsi modifié.

Article 12
Augmentation des montants de l'amende forfaitaire délictuelle pour délit d'occupation en réunion sans titre d'un terrain

Cet article procède au doublement du montant de l'amende forfaitaire délictuelle pour occupation en réunion sans titre d'un terrain, ainsi qu'à l'aggravation de ses montants minoré et majoré.

Selon la commission, combinée avec la mise en place de peines complémentaires pour circonstances aggravantes et la possibilité d'une opposition au transfert du certificat d'immatriculation en cas de non-paiement de l'amende forfaitaire délictuelle, la présente mesure participe du renforcement de l'effet dissuasif de l'arsenal pénal dirigé contre les stationnements illicites de résidences mobiles à usage d'habitation principale.

1. Une amende forfaitaire délictuelle peu mise en oeuvre

Institué par la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure, le délit d'occupation illicite en réunion d'un terrain est réprimé à l'article 322-4-1 du code pénal d'un an d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende depuis la loi n° 2018-957 du 7 novembre 2018 relative à l'accueil des gens du voyage et à la lutte contre les installations illicites.

Condamnations prononcées à titre principal
sur le fondement de l'article 322-4-1 du code pénal

Année	Nombre d'infractions ayant donné lieu à condamnation	Taux d'emprison-nement	Quantum d'emprisonnement ferme moyen	Taux d'amende ferme	Montant moyen de l'amende
2022	116	0 %	-	94 %	466 €
2023	88	0 %	-	79 %	497 €
2024	149	3,7 %	3,5 mois	93 %	620 €

Source : Direction des affaires criminelles et des grâces
(SSER-SID/CASSIOPEE, traitement DACG-BEPP)

La loi du 7 novembre 2018 précitée a introduit à l'article 322-4-1 du code pénal un alinéa prévoyant que l'action publique peut être éteinte par le versement d'une AFD d'un montant de 500 euros, qui peut être minoré à 400 euros et majoré à 1 000 euros. En application de l'article 495-17 du code de procédure pénale, la procédure de l'AFD pour ce délit n'est toutefois pas applicable en état de récidive légale.

Depuis son extension au délit d'occupation en réunion sans titre d'un terrain, la procédure d'AFD a, dans un premier temps, été expérimentée dans les ressorts des parquets de Créteil, Foix, Lille, Marseille, Rennes et Reims à compter du 19 octobre 2021 puis des parquets de la cour d'appel de Chambéry à partir du 30 novembre 2021. Selon les données fournies par l'Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI), 29 AFD ont été émises de ce chef en 2022, moins de 5 en 2023 et 59 en 2024.

2. Le dispositif proposé : l'augmentation des montants de l'AFD

L'article 12 de la proposition de loi modifie l'article 322-4-1 du code pénal afin, d'une part, de doubler le montant de l'AFD en le portant à 1 000 euros, et, d'autre part, d'augmenter ses montants minoré et majoré en les portant respectivement de 400 à 750 euros et de 1 000 à 1 500 euros.

3. La position de la commission : une aggravation des montants de l'AFD nécessaire au renforcement de son caractère dissuasif

Ne requérant pas l'intervention du juge, le recours à l'amende forfaitaire est encadré par la jurisprudence constitutionnelle : le Conseil constitutionnel juge en effet que, « si les exigences d'une bonne administration de la justice et d'une répression effective des infractions sont susceptibles de justifier le recours à l'amende forfaitaire délictuelle pour éteindre l'action publique en dehors de toute décision juridictionnelle, ce n'est qu'à la condition de ne porter que sur les délits les moins graves et de ne mettre en oeuvre que des peines d'amendes de faible montant »^76(*).

C'est à ce titre que le premier alinéa de l'article 495-17 du code de procédure pénale dispose que le montant d'une AFD ne peut excéder le montant prévu au premier alinéa de l'article 131-13 du code pénal, à savoir 3 000 euros. Dans ces conditions, l'aggravation des montants de l'AFD prévue par l'article 12 de la proposition de loi pour le délit d'occupation en réunion sans titre d'un terrain est bien conforme aux dispositions précitées.

La commission estime que, combinée avec le mécanisme d'opposition au transfert du certificat d'immatriculation prévu par l'article 11 de la proposition de loi en cas de non-paiement de l'amende forfaitaire majorée, de même qu'avec la mise en place de peines complémentaires pour une série de circonstances aggravantes associées aux stationnements illicites, l'augmentation substantielle des montants de l'AFD est de nature à renforcer le caractère dissuasif de la répression pénale du délit d'occupation en réunion sans titre d'un terrain.

L'aggravation des peines et amendes encourues pour ce délit, telle qu'elle résulte des articles 10 et 12 de la proposition de loi, confirme un degré de gravité de cette infraction suffisamment important pour justifier, en tout état de cause, le maintien de l'obligation de vérification de l'absence de récidive avant tout prononcé de l'AFD correspondante.

La commission a adopté l'article 11 sans modification.

Article 12 bis (nouveau)
Habilitation des agents de police municipale et des gardes champêtres à constater le délit d'occupation en réunion sans titre d'un terrain

À l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un article additionnel visant à habiliter les agents de police municipale et les gardes champêtres à constater par procès-verbal le délit d'occupation en réunion sans titre d'un terrain, visé à l'article 322-4-1 du code pénal.

1. L'impossibilité actuelle pour les agents de police municipale et les gardes champêtres de verbaliser le délit sanctionné à l'article 322-4-1 du code pénal

En application de l'article L. 511-1 du code de la sécurité intérieure, les agents de police municipale sont chargés, au titre de leurs compétences en matière de police administrative qu'ils exercent au nom et pour le compte du maire, d'assurer l'exécution de ses arrêtés de police et de constater par procès-verbaux les contraventions auxdits arrêtés, ce qui inclut les arrêtés d'interdiction de stationnement de résidences mobiles à usage d'habitation principale en dehors des aires spécialement aménagées à cet effet. En leur qualité d'agents de police judiciaire adjoints (APJA), ils sont habilités, sur le fondement de l'article 78-6 du code de procédure pénale, à relever l'identité des contrevenants pour dresser les procès-verbaux des contraventions aux arrêtés de police du maire.

En revanche, les infractions pénales que les agents de police municipale peuvent constater sont limitativement fixées par des dispositions législatives ou règlementaires spécifiques. Ainsi, en matière délictuelle, en dehors notamment de certaines infractions à la police des transports, ils ne peuvent intervenir que « dans le cadre du régime de droit commun de la flagrance qui leur donne qualité, comme à toute personne, pour appréhender l'auteur d'un crime flagrant ou d'un délit flagrant puni d'une peine d'emprisonnement et le conduire devant l'officier de police judiciaire le plus proche »^77(*) en application de l'article 73 du code de procédure pénale.

En effet, le Conseil constitutionnel fait découler de l'article 66 de la Constitution, confiant la protection de la liberté individuelle à l'autorité judiciaire, l'exigence selon laquelle la police judiciaire doit être placée sous la direction et le contrôle de l'autorité judiciaire, en rappelant que c'est à ce titre que le code de procédure pénale, et en particulier en ses articles 16 à 19-1, « assure le contrôle direct et effectif de l'autorité judiciaire sur les officiers de police judiciaire chargés d'exercer les pouvoirs d'enquête judiciaire et de mettre en oeuvre les mesures de contrainte nécessaires à leur réalisation »^78(*).

Dans ces conditions, les agents de police municipale ne sont pas compétents pour constater, à des fins de police judiciaire, l'infraction au délit d'occupation en réunion sans titre d'un terrain, en vue d'y établir une habitation, visée à l'article 322-4-1 du code pénal.

2. La position de la commission : renforcer l'effectivité du dispositif de répression de l'occupation illicite en réunion d'un terrain en habilitant les agents de police municipale et les gardes champêtres à en verbaliser les auteurs

À l'initiative des rapporteurs, la commission a inséré, après l'article 12 de la proposition de loi, un article tendant à habiliter les agents de police municipale et les gardes champêtres à constater par procès-verbal le délit d'occupation en réunion sans titre sanctionné à l'article 322-4-1 du code pénal, de même que les circonstances aggravantes à cette infraction, dont les actes de destruction, de dégradation ou de détérioration du terrain illégalement occupé et les éventuelles atteintes à des sites naturels ou des espèces animales ou végétales^79(*).

Ils pourront également prononcer l'amende forfaitaire délictuelle prévue par ce même article dans les conditions prévues par le projet de loi relatif à l'extension des prérogatives, des moyens, de l'organisation et du contrôle des polices municipales et des gardes champêtres en cours d'examen au Parlement.

Il est en outre prévu que ces procès-verbaux, en plus d'être transmis systématiquement au maire et au procureur de la République compétents, devront être communiqués au préfet et, s'il en fait la demande, au propriétaire du terrain.

Eu égard à la jurisprudence du Conseil constitutionnel rappelée supra, la commission a pris soin de préciser que ne pourront verbaliser les auteurs du délit d'occupation en réunion sans titre d'un terrain que les agents de police municipale et les gardes champêtres relevant des services de police municipale à compétence judiciaire créés par l'article 2 du projet de loi relatif à l'extension des prérogatives, des moyens, de l'organisation et du contrôle des polices municipales et des gardes champêtres, en cours d'examen au Parlement.

Ces services devront être placés sous l'autorité de personnels d'encadrement remplissant des conditions de formation, de qualification et de déontologie en vue de garantir la détention de compétences équivalentes à celles exigées des officiers de police judiciaire. Ces personnels d'encadrement devront bénéficier d'une habilitation délivrée par le procureur général près la cour d'appel dans le ressort de laquelle intervient leur première affectation.

La commission a adopté l'article 12 bis ainsi rédigé.

Article 13
Action récursoire de l'État contre les organisateurs d'un grand rassemblement

Cet article vise à introduire dans la loi du 5 juillet 2000 la possibilité pour l'État d'engager une action récursoire contre les organisateurs d'un « rassemblement traditionnel ou occasionnel dont le nombre de participants excède la capacité des aires de grand passage » afin de leur refacturer le coût de la réparation des dégradations occasionnées par ce rassemblement sur les terrains privés que l'État a été contraint de réquisitionner pour accueillir ce rassemblement afin de prévenir des atteintes à l'ordre public résultant de l'insuffisance des capacités d'accueil existantes.

À l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté cet article en y précisant que les organisateurs du rassemblement, contre lesquels l'État pourra se retourner dans le cadre d'une action récursoire pour obtenir le remboursement des indemnisations qu'il aura versées en cas de dégradations d'un terrain privé réquisitionné, seront les preneurs ou leurs représentants ayant signé la convention d'occupation temporaire de ce terrain.

1. Les fondements du droit de réquisition du préfet et de l'action en responsabilité susceptible d'être engagée contre l'État au titre des conséquences dommageables d'une réquisition de police administrative

Les arrêtés préfectoraux de réquisition de terrains en vue de leur mise à disposition pour l'accueil de gens du voyage sont pris sur le fondement du 4° de l'article L. 2215-1 du CGCT qui autorise le préfet, « en cas d'urgence, lorsque l'atteinte constatée ou prévisible au bon ordre, à la salubrité, à la tranquillité et à la sécurité publiques l'exige et que les moyens dont [il] dispose (...) ne permettent plus de poursuivre les objectifs pour lesquels il détient des pouvoirs de police », à réquisitionner tout bien ou service « nécessaire au fonctionnement de ce service ou à l'usage de ce bien et prescrire toute mesure utile jusqu'à ce que l'atteinte à l'ordre public ait pris fin ou que les conditions de son maintien soient assurées ». Il s'agit d'une réquisition dite de police administrative.

Le juge administratif est seul compétent pour connaître d'une demande tendant à ce que soient réparés, par l'autorité réquisitionnaire, les dommages de toute nature causés par les réquisitions^80(*).

S'il prévoit la rétribution par l'État de la personne faisant l'objet d'une réquisition prononcée par le préfet, l'article L. 2215-1 du CGCT précité ne comporte pas de dispositions concernant la réparation par l'État des dommages matériels subis par la personne requise lorsque ceux-ci sont le fait d'un tiers bénéficiaire du droit d'usage du bien réquisitionné, ni a fortiori concernant la possibilité pour l'État de réclamer à ce dernier le remboursement de l'indemnisation éventuellement versée à la personne requise.

À titre de comparaison, lorsqu'il est recouru, en application de l'article L. 2212-1 du code de la défense, à une réquisition en matière de défense ou pour les besoins généraux de la nation, aux fins d'assurer la continuité d'activités essentielles à la vie du pays dans des circonstances exceptionnelles et critiques, l'article L. 2212-8 du même code prévoit que, si l'État doit intégralement réparer les dommages matériels subis par la personne requise résultant de manière directe et certaine de l'exécution des mesures prescrites, il est subrogé dans les droits de la victime lorsque les dommages qu'elle a subis résultent du fait d'un tiers.

De même, c'est le régime de la subrogation qui prévaut lorsque l'État est conduit à se retourner contre le tiers responsable du décès, de l'infirmité ou de la maladie d'un agent public pour obtenir le remboursement des prestations versées ou maintenues à ce dernier ou à ses ayants droit, en vertu de l'article L. 825-1 du code général de la fonction publique.

En revanche, lorsque la responsabilité de l'État est mise en cause à raison de faits imputables à un magistrat ou à un agent public, des dispositions spécifiques prévoient la possibilité pour l'État d'intenter une action récursoire^81(*) contre ces derniers :

- celle-ci doit être exercée devant une chambre civile de la Cour de cassation dans l'hypothèse où le dommage est imputable à une faute personnelle d'un magistrat se rattachant au service public de la justice, en application de l'article 11-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature ;

- elle doit être exercée devant le juge administratif en cas de faute personnelle d'un agent public et vise à réparer le dommage subi par l'État du fait de l'obligation dans laquelle il s'est trouvé de réparer le préjudice subi par la victime^82(*).

Enfin, en application de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure, l'État, civilement responsable des dégâts et dommages résultant de crimes et délits commis par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés contre des personnes ou des biens, peut se retourner, dans le cadre d'une action récursoire, contre les auteurs des faits dans les conditions prévues au chapitre I^er du sous-titre II du titre III du livre III du code civil.

2. Le dispositif proposé : la possibilité expresse pour l'État d'engager une action récursoire, au titre de la réparation des dégradations d'un terrain réquisitionné pour l'accueil d'un grand rassemblement, contre ses organisateurs

L'article 13 de la proposition de loi vise à introduire dans la loi du 5 juillet 2000 la possibilité pour l'État d'engager une action récursoire contre les organisateurs d'un « rassemblement traditionnel ou occasionnel dont le nombre de participants excède la capacité des aires de grand passage » afin de leur « refacturer » le coût de la réparation des dégradations occasionnées par ce rassemblement sur les terrains privés que l'État a été contraint de réquisitionner pour accueillir ce rassemblement compte tenu de l'insuffisance des capacités d'accueil existantes.

En l'absence de disposition législative spéciale contraire, c'est la juridiction judiciaire qui sera appelée à connaître d'une telle action récursoire opposant l'État à une personne privée, au titre de la responsabilité extracontractuelle de cette dernière telle qu'elle résulte des dispositions des articles 1240 et suivants du code civil^83(*).

3. La position de la commission : une responsabilisation bienvenue des organisateurs de grands rassemblements

Les organisateurs des grands passages, pour lesquels des terrains privés ont dû être réquisitionnés faute de capacités d'accueil suffisantes sur la commune, s'inscrivent déjà dans une démarche de responsabilisation dans l'organisation et la gestion de ces grands rassemblements, avec :

- d'une part, l'obligation de déclaration préalable auprès du préfet de tout rassemblement de plus de 150 résidences mobiles en application de l'article 9-2 de la loi du 5 juillet 2000, seuil que l'article 5 de la proposition de loi abaisse à 100 ;

- d'autre part, la signature, en application de l'article 3 du décret n° 2019-171 du 5 mars 2019 relatif aux aires de grand passage, d'une convention d'occupation temporaire entre la commune ou l'EPCI et les preneurs ou leurs représentants.

Dans le prolongement de cette démarche, il apparaît effectivement opportun à la commission de permettre à l'État, lorsqu'il a été contraint d'indemniser le propriétaire d'un terrain privé réquisitionné pour accueillir un grand rassemblement au titre des dégradations résultant de l'occupation de ce terrain, d'en réclamer aux organisateurs le remboursement. Elle a donc adopté l'article 13 de la proposition de loi moyennant une précision selon laquelle les organisateurs du rassemblement sont pris en les personnes des preneurs ou de leurs représentants ayant signé la convention d'occupation temporaire du terrain réquisitionné.

Demeure la question de la réparation des dommages causés sur un terrain communal réquisitionné sur lequel l'État a fait installer des occupants à l'occasion d'un grand rassemblement et, en cas d'indemnisation de la commune au titre de ces dommages par l'État, de la possibilité pour ce dernier de se retourner contre les organisateurs du rassemblement pour obtenir le remboursement de cette indemnisation.

À défaut d'éléments d'information à ce stade sur les conditions de réparation des dommages causés à un terrain relevant du domaine public ou privé communal qui aurait été réquisitionné par l'État pour accueillir un grand rassemblement de gens du voyage, les services concernés de l'administration ont été sollicités afin d'examiner l'opportunité d'une action récursoire de l'État dans cette configuration.

La commission a adopté l'article 13 ainsi modifié.

Article 14 (nouveau)
Mise en cohérence rédactionnelle et actualisation de la loi « Besson II »

L'article 14, issu de l'adoption d'un amendement (COM-46) présenté par les rapporteurs, met en cohérence et procède à diverses actualisations rédactionnelles de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, dite « Besson II », modifiée par plusieurs articles de la présente proposition de loi.

La commission a adopté l'article 14 ainsi rédigé.

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* ¹ La loi prévoit trois catégories d'équipements : les aires permanentes d'accueil (APA), les aires de grand passage et les terrains familiaux locatifs.

* ² Depuis la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

* ³ Cour administrative d'appel de Marseille, 30 septembre 2019, n° 17MA04035.

* ⁴ Adopté par le Sénat en première lecture lors de l'examen de la loi n° 2018-957 du 7 novembre 2018 relative à l'accueil des gens du voyage et à la lutte contre les installations illicites, un dispositif proche avait été supprimé en cours de navette. Il fut ensuite repris à l'article 1^er de la proposition de loi visant à assurer un meilleur accueil des gens du voyage, adoptée en première lecture par le Sénat le 19 janvier 2021, qui n'a à ce jour pas été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

* ⁵ Voir commentaire de l'article 2 bis.

* ⁶ En application des décrets en Conseil d'État prescrits par le II bis de l'article 2 de la n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage.

* ⁷ Les schémas départementaux organisent également l'offre de terrains familiaux locatifs à destination des familles sédentarisées, qui eux relèvent non plus de l'accueil mais de l'habitat.

* ⁸ Décret n° 2019-1478 du 26 décembre 2019 relatif aux aires permanentes d'accueil et aux terrains familiaux locatifs destinés aux gens du voyage et pris pour l'application de l'article 149 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et la citoyenneté (II bis de l'article 2 de la loi « Besson II »).

* ⁹ Décret n° 2019-171 du 5 mars 2019 relatif aux aires de grand passage.

* ¹⁰ Consultable à l'adresse suivante :  https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/publications/Guide_schema_departemental_accueil_habitat_gens_du_voyage.pdf

* ¹¹ Conseil constitutionnel., décision 2016-745 DC, 26 janvier 2017, Loi relative à l'égalité et à la citoyenneté.

* ¹² La direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'intérieur a, pour sa part, indiqué n'avoir identifié aucun autre cas de recours à ce dispositif.

* ¹³ Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 3 (bis), 28/02/2008, 06DA00733.

* ¹⁴ En application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, l'arrêté de carence détermine les zones dans lesquelles le préfet peut alors se substituer au maire pour la délivrance d'autorisations d'urbanisme ou conclure une convention avec un organisme en vue de la construction ou l'acquisition des logements sociaux nécessaires à la réalisation des objectifs fixés.

* ¹⁵ Amendement de commission COM-624 rectifié adopté au Sénat, en première lecture.

* ¹⁶  Rapport n° 44 (2017-2018) de Catherine Di Folco, fait au nom de la commission des lois, sur la proposition de loi tendant à soutenir les collectivités territoriales et leurs groupements dans leur mission d'accueil des gens du voyage, octobre 2017.

* ¹⁷  Rapport n° 265 (2020-2021) de Jacqueline Eustache-Brinio fait au nom de la commission des lois, sur la proposition de loi visant à consolider les outils des collectivités permettant d'assurer un meilleur accueil des gens du voyage, janvier 2021.

* ¹⁸ La comptabilisation des aires d'accueil répond en outre à la volonté d'assurer une meilleure articulation entre la politique nationale du logement avec celle de l'accueil des gens du voyage, dans une logique de cohérence territoriale.

* ¹⁹ La commission a inclus, aux côtés des aires permanentes d'accueil des gens du voyage, les « aires de petits passages », nouvelle catégorie introduite en parallèle, à l'initiative des rapporteurs, à l'article 2 ter de la proposition de loi.

* ²⁰ Le quatrième alinéa de l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation dispose que « le prélèvement est diminué du montant des dépenses exposées par la commune » pour la « création d'emplacements d'aire permanente d'accueil ou de grand passage des gens du voyage, aménagée en application de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage ».

* ²¹ Proposition de loi n° 124 visant à instaurer une trajectoire de réduction de l'artificialisation concertée avec les élus locaux (2024-2025).

* ²² Réponse du ministère auprès du ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation, chargé du logement, publiée le 28/08/2025, à la question écrite n° 00646 de la sénatrice Anne Souyris.

* ²³ Loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté.

* ²⁴ En application du 5° du IV de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation. 

* ²⁵ Voir l'instruction du 7 juillet 2025 relative à la préparation des stationnements des grands groupes de gens du voyage pour l'année 2025.

* ²⁶ Les associations représentatives des gens du voyage entendues n'ont, en particulier, exprimé aucune réserve.

* ²⁷ Dans la mesure où l'obligation instaurée se limite à une information en amont des autorités et n'emporte aucune contrainte nouvelle sur les déplacements ou sur la tenue des rassemblements.

* ²⁸ Chapitre V du livre II de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales

* ²⁹ Article L. 2214-4 du code général des collectivités territoriales.

* ³⁰ En y insérer un IV bis.

* ³¹ La jurisprudence administrative a, en la matière, défini les règles applicables afin d'assurer articulation cohérente et hiérarchisée dans l'exercice de leurs pouvoirs par les différentes autorités de police. En principe, les autorités de police locales ne peuvent contrevenir aux dispositions de police prises par les autorités étatiques de niveau supérieur, mais peuvent, si les circonstances locales l'exigent, prendre des mesures plus restrictives (CE, 18 avril 1902, Commune de Néris- Les-Bains). De même, l'attribution d'un pouvoir de police spéciale aux autorités de l'État exclut toute possibilité pour les maires d'intervenir au titre de leurs pouvoirs de police générale (CE, 26 octobre 2011, Commune de Saint-Denis, n° 326492 ; 24 septembre 2012, Commune de Valence, n° 342990 ; 31 décembre 2020, Commune d'Arcueil, n° 439253).

* ³² Loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010.

* ³³ C'est-à-dire les sommes collectées depuis l'institution de la taxe.

* ³⁴  https://questions.assemblee-nationale.fr/q17/17-393QE.htm.

* ³⁵ Entre 70 centimes et 4 euros pour les aires de grand passage et les APA, entre 70 centimes et 2,3 euros pour les aires provisoires, entre 50 centimes et 1,50 euro pour les terrains familiaux locatifs, entre 90 centimes et 6 euros pour les installations illicites et entre 50 centimes et 3 euros pour les terrains privés.

* ³⁶ Article L. 2333-26 du CGCT.

* ³⁷ Article L. 2333-27 du CGCT.

* ³⁸ Article L. 2333-87 du CGCT.

* ³⁹ Loi n° 69-3 du 3 janvier 1969 relative à l'exercice des activités ambulantes et au régime applicable aux personnes circulant en France sans domicile ni résidence fixe.

* ⁴⁰ Conseil constitutionnel, décision n° 2010-13 QPC du 9 juillet 2010, M. Orient O. et autre (Gens du voyage), cons.6.

* ⁴¹ Conseil constitutionnel, décision n° 2010-70 QPC du 26 novembre 2010, M. Pierre-Yves M. (Lutte contre l'évasion fiscale), cons.4.

* ⁴² Ne sont donc pas concernés les terrains familiaux locatifs.

* ⁴³ Et, au regard du droit européen, une activité illicite est taxable à la condition qu'elle participe à un circuit économique dans lequel elle est susceptible d'entrer en concurrence avec une activité licite (CJCE, 11 juin 1998, Karlheinz Fischer, n° 283/95 ; CJCE, 28 mai 1998, Goodwin et Unstead, n° 3/97).

* ⁴⁴ Compte tenu de son interdiction ou de son caractère dangereux, très gênant, gênant ou abusif.

* ⁴⁵ Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.

* ⁴⁶ Loi n° 2023-668 du 27 juillet 2023 visant à protéger les logements contre l'occupation illicite.

* ⁴⁷ Article L. 122-1 et suivants du CRPA.

* ⁴⁸ Conseil constitutionnel, décision n° 2021-965 QPC du 28 janvier 2022, Société Novaxia développement et autres [Sanction des entraves aux contrôles et enquêtes de l'Autorité des marchés financiers].

* ⁴⁹ Ne sont donc pas concernés les terrains familiaux locatifs qui donnent lieu au paiement d'un loyer.

* ⁵⁰ Décret n° 2019-171 du 5 mars 2019 relatif aux aires de grand passage.

* ⁵¹ Décret n° 2019-1478 du 26 décembre 2019 relatif aux aires permanentes d'accueil et aux terrains familiaux locatifs destinés aux gens du voyage et pris pour l'application de l'article 149 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et la citoyenneté.

* ⁵² Voir les commentaires des articles 1^er et 6.

* ⁵³⁵⁴ Ou si elle bénéficie des exceptions énumérées aux I et I bis de l'article 9 de la loi n° 2000-614
du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage.

* ⁵⁵ Voir les évolutions proposées sur ce point à l'article 9 de la proposition de loi.

* ⁵⁶ Depuis la loi n° 2018-957 du 7 novembre 2018 relative à l'accueil des gens du voyage et à la lutte contre les installations illicites.

* ⁵⁷ Conseil constitutionnel, décision n° 2010-13 QPC du 9 juillet 2010. Par cette décision, le Conseil constitutionnel a jugé que la procédure d'évacuation d'office instituée par les articles 9 et 9-1 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 était assortie de garanties suffisantes et, partant, conforme à la Constitution. Il a en revanche censuré, par sa décision n° 2011-625 DC du 10 mars 2011, la création d'une procédure similaire à l'encontre des « squats extérieurs ».

* ⁵⁸ Voir les décisions suivantes : TA Melun, 25 juillet 2023 (n° 2307650) ; CAA Lyon, 29 janvier 2015 (n° 14LY01189).

* ⁵⁹ Conseil d'État, 5 avril 2011, n° 347949.

* ⁶⁰ CE, 16 juillet 2020, n° 437113.

* ⁶¹ Articles L. 411-1 et suivant du code des procédures civiles.

* ⁶² Voir les commentaires des articles 10 et suivants de la proposition de loi.

* ⁶³  Rapport n° 265 (2020-2021) de Jacqueline Eustache-Brinio fait au nom de la commission des lois, sur la proposition de loi visant à consolider les outils des collectivités permettant d'assurer un meilleur accueil des gens du voyage, janvier 2021.

* ⁶⁴ Amendement COM-25 de Catherine Di Folco, adopté en première lecture par la commission des lois à l'article 5 de la proposition de loi visant à renforcer et rendre plus effectives les sanctions en cas d'installations illégales en réunion sur un terrain public ou privé.

* ⁶⁵ Article 8 de la proposition de loi visant à consolider les outils des collectivités permettant d'assurer un meilleur accueil des gens du voyage, adoptée en première lecture par le Sénat le 19 janvier 2021.

* ⁶⁶ Voir l'encadré supra.

* ⁶⁷ Article L. 2212-4 du code général des collectivités territoriales.

* ⁶⁸ Voir commentaire de l'article 8.

* ⁶⁹ Données transmises aux rapporteurs par le préfet Philip Alloncle, référent « gens du voyage » auprès du ministère de l'intérieur.

* ⁷⁰ Conseil d'État, 30 novembre 1923, Couitéas.

* ⁷¹ L'absence de mise en demeure préalable apparaît néanmoins justifiée lorsqu'un « péril grave et imminent » nécessite une exécution immédiate des mesures de police prescrites par l'autorité administrative (voir le commentaire de l'article 8).

* ⁷² Pour des peines pouvant aller jusqu'à un an d'emprisonnement et 7 500 euros d'amende.

* ⁷³ D'un montant de 500 euros, susceptible d'être minorée à 400 euros ou majorée à 1 000 euros.

* ⁷⁴ Par exemple, en apportant la preuve que le véhicule ayant servi à commettre l'infraction a été volé ou vendu.

* ⁷⁵ Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles

* ⁷⁶ Conseil constitutionnel, décision n° 2019-778 DC du 21 mars 2019, paragr. 252.

* ⁷⁷ Ainsi que le rappellent Mmes Jacqueline Eustache-Brinio et Isabelle Florennes dans leur  rapport n° 315 (2025-2026) fait au nom de la commission des lois sur le projet de loi relatif à l'extension des prérogatives, des moyens, de l'organisation et du contrôle des polices municipales et des gardes champêtres, déposé le 28 janvier 2026.

* ⁷⁸ Conseil constitutionnel, décision n° 2011-625 DC du 10 mars 2011, LOPPSI, cons. 59 ; Conseil constitutionnel, décision n° 2021-817 DC du 20 mai 2021, Loi pour une sécurité globale préservant les libertés, paragr. 6.

* ⁷⁹ Amendement COM-44.

* ⁸⁰ Conseil d'État, 8 juillet 1970, Andry, n° 72891, au Recueil. Ce n'est que dans le cas d'une emprise irrégulière que la responsabilité de l'autorité ayant autorisé l'occupation doit être recherchée devant les juridictions judiciaires (Conseil d'État, 1/4 SSR, 25 février 1972, Sieur Roux, n° 80102, aux Tables ; Conseil d'État, 3/5 SSR, 10 mai 1974, Dame Veuve Andry, n° 86118, au Recueil).

* ⁸¹ Qui permet à la personne qui a indemnisé la victime, par voie transactionnelle ou juridictionnelle, contre l'auteur ou le coauteur du fait dommageable afin d'obtenir de ce dernier le remboursement total ou partiel des sommes qu'elle a versées.

* ⁸² Conseil d'État, Assemblée, 28 juillet 1951, Sieur Laruelle, n° 4032, au Recueil ; Conseil d'État, Section, 22 mars 1957, Sieur Jeannier, au Recueil, p. 196

* ⁸³ Tribunal des conflits, 12 avril 1976, Société des établissements Mehut, n° 02014, au Recueil ; Tribunal des conflits, 14 mai 1990, Époux Laperrouze et MAIF, n°02618, au Recueil ; Tribunal des conflits, 18 juin 2001, Mme Issa, n° 3237, aux Tables