Projet de loi-cadre relatif au développement des transports

Rapports législatifs

Rapport n° 523 (2025-2026), déposé le 8 avril 2026

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EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
Principe programmatique d'élaboration de lois de programmations dans le domaine des transports

Cet article vise à annoncer de manière programmatique la durée et l'objet des lois de programmation des transports.

La commission a adopté l'article 1^er modifié par un amendement tendant à réaffirmer la priorité accordée aux investissements en faveur de la régénération et de la modernisation des réseaux.

I. Le constat partagé d'un besoin de financement accru et d'une meilleure visibilité pour les transports

A. La trajectoire de financement des transports dressée par la loi d'orientation des mobilités n'est plus d'actualité

Bien qu'elle ne constituait pas une loi de programmation au sens de l'article 34 de la Constitution^3(*) mais une loi ordinaire, la loi d'orientation des mobilités (LOM) du 24 décembre 2019 (article 1^er) a fixé une programmation des investissements de l'État dans les systèmes de transports pour la période 2019-2027, comprenant cinq programmes d'investissement prioritaires.

Cette programmation a été précisée dans le rapport annexé à cette loi, prévoyant des objectifs de dépenses annuels sur la période 2019-2023 et une enveloppe globale de 14,3 Mds € pour la période 2023-2027. Ce rapport précise que cette trajectoire de financement « suppose la sécurisation des ressources affectées à l'AFITF, dont le budget ne doit pas dépendre de ressources fluctuantes et imprévisibles ».

Cette trajectoire devait faire l'objet d'une première actualisation au plus tard le 30 juin 2023, puis tous les cinq ans (article 3 de la LOM). En l'absence d' actualisation intervenue à ce jour, la trajectoire financière définie par la LOM est désormais totalement dépassée.

La LOM a également consacré, en son article 3, l'existence pérenne du Conseil d'orientation des infrastructures (COI) institué en 2017. Cette instance a pour mission d'éclairer le Gouvernement sur les politiques d'investissement dans les transports et d'établir des propositions sur les orientations et priorités des investissements publics et sur leur financement. Il a également vocation à rendre un avis sur la stratégie pour le développement du fret ferroviaire, prévue à l'article 178 de la LOM.

Le dernier rapport du COI, remis en 2023, a proposé trois scénarios d'investissement. La Première ministre avait décidé en février 2023 de retenir le scénario de « planification écologique », scénario médian proposé par le COI. Ces orientations ont cependant été rapidement battues en brèche à la faveur des arbitrages budgétaires retenus dès 2024.

Au sein de cette gouvernance, l'Afit France (créée en 2004) est chargée de mettre en oeuvre la trajectoire financière définie en matière d'infrastructures de transports, à travers une vision pluriannuelle. L'Afit France bénéficie de l'affectation de ressources fiscales issues, pour l'essentiel, des mobilités « carbonées » (routières et aériennes). L'Afit concourt également au financement des projets régionaux (via les CPER) et des programmes d'investissement des grands opérateurs de transport (SNCF Réseau, SNCF Gares & Connexions et VNF) à travers des instruments contractuels.

B. A l'origine de la conférence « Ambition France Transport », la question du financement des services express régionaux métropolitains (Serm)

Lors de l'examen de la loi relative aux services express régionaux métropolitains (Serm) du 27 décembre 2023, la commission de l'aménagement du territoire, suivant son rapporteur, Philippe Tabarot, a inscrit dans le texte le principe de l'organisation d'une conférence de financement des Serm afin de débattre des solutions à mettre en oeuvre pour assurer un financement pérenne des dépenses d'investissement, d'une part, et de fonctionnement, d'autre part, de ces services.

La commission avait alors considéré que les annonces gouvernementales relatives au financement des Serm étaient encore limitées et difficilement lisibles, les financements envisagés ne concernant que la phase d'amorçage des projets. Or, un rapport de la commission des finances consacré aux Modes de financement des autorités organisatrices de la mobilité (AOM)^4(*), avait estimé le coût des investissements nécessaires à la construction des Serm entre 15 et 20 milliards d'euros pour des projets qui doivent se déployer d'ici 2042. Cette estimation a d'ailleurs depuis été revue à la hausse compte tenu du nombre élevé de projets lancés.

Comme l'avait souligné la commission, des projets aussi complexes que les Serm supposent de donner aux acteurs concernés une visibilité suffisante sur les moyens qui leur seront consacrés. Entendu par la commission dans le cadre des travaux préparatoires à l'examen de la proposition de loi relative aux Serm, le président-directeur général de SNCF Réseau, Mathieu Chabanel, avait alors souligné que dans le cadre des projets de Serm, « la visibilité nous permettra d'amorcer une montée en puissance des équipements, des recrutements et de passer des marchés »^5(*). Il avait rappelé que « notre filière industrielle ne peut fonctionner qu'avec cette visibilité ».

Plus largement, l'enjeu des Serm amenait à s'interroger sur les ressources des autorités organisatrices de mobilité, qui ne peuvent répondre, avec leurs ressources actuelles, à l'augmentation à venir des dépenses de fonctionnement liées aux Serm. La commission avait alors considéré que sans visibilité sur les recettes nouvelles qui pourront leur permettre de les financer, elles ne pourront pas raisonnablement lancer des projets de Serm ambitieux, quand bien même le financement des investissements serait garanti.

C. Une conférence élargie au financement de l'ensemble des mobilités qui a dressé un constat clair : une priorité à la régénération et à la modernisation des infrastructures

Le Gouvernement a choisi d'élargir les enjeux de cette conférence, appelée « Ambition France Transports » au financement de l'ensemble des mobilités.

Celle-ci a été organisée en quatre ateliers :

- Modèle économique des AOM et des SERM ;

- Avenir des infrastructures routières ;

- Infrastructures et services ferroviaires de voyageurs ;

- Report modal et transports de marchandises.

La conférence a souligné que « le besoin de financement des modes de transports collectifs décarbonés (ferroviaire, transports en commun locaux, fluvial) va et devra s'accroître dans les prochaines années afin d'améliorer la performance et la résilience des grandes infrastructures nationales, dont l'état s'est dégradé de manière continue ces dernières décennies, d'accélérer la transition écologique du secteur et d'améliorer la mobilité de nos concitoyens, notamment entre les villes et leurs périphéries et en milieu rural ».

Ce contexte marqué par des besoins de financement en hausse bute sur l'état dégradé des finances publiques, qui peut mener à retarder des investissements d'avenir indispensables pour assurer le report modal et la décarbonation des mobilités. Cependant, pour la conférence, « l'échéance majeure que constitue la fin des concessions historiques des autoroutes entre la fin de l'année 2031 et la fin de l'année 2036 constitue une occasion historique de repenser l'organisation et le financement de la route et de dessiner à moyen terme un modèle de financement dans lequel les excédents de recettes des péages alimenteraient le financement de toutes les mobilités ».

Devant ces constats, la conférence a dressé un état des lieux détaillé des besoins d'investissement dans les infrastructures et services de transport. Sur la période 2026-2031, elle identifie un besoin supplémentaire d'investissement à hauteur de 2 Mds € par an pour assurer la régénération et la modernisation des infrastructures ferroviaires et fluviales et de 1 Md € par an pour le réseau routier national non concédé (RRNNC), afin de résorber une dette grise accumulée après des décennies de sous-investissement. En outre, des investissements massifs seront nécessaires pour financer le « choc d'offre » de transports collectifs reposant sur les autorités organisatrices de la mobilité (AOM), notamment à travers le déploiement des Serm.

La conférence a également cherché à hiérarchiser les investissements. Le constat est à cet égard partagé : elle « affirme l'ardente priorité donnée aux investissements dans la performance et la résilience des infrastructures existantes, et souligne l'importance de développer l'offre de transport entre les centres urbains et leur périphérie ».

La conférence a en particulier été amenée à s'interroger sur le modèle de financement de l'Afit France.

Le budget de l'Afit France dépend de ressources fiscales qui lui sont affectées, annuellement, via la loi de finances initiale. Or, si certaines de ces ressources sont stables, d'autres s'avèrent fragiles, par nature (amendes radar) ou du fait des prioritaires budgétaires actuelles de l'État. En outre, compte tenu de la décarbonation du secteur, les ressources de l'agence issues de la TICPE sont appelées à se tarir alors qu'elles représentent, annuellement, entre le tiers et 40 % de ses recettes totales.

Dès lors, la conférence « AFT » a préconisé de renforcer le modèle économique de l'Afit, en lui affectant des ressources stables et prévisibles, issues notamment des futures concessions autoroutières^6(*) qui seront renouvelées successivement entre 2031 et 2036. Une telle affectation suppose de maintenir le niveau des péages. Or, compte tenu de la structure actuelle des péages (qui ne couvrent, pour l'essentiel, que les coûts liés à l'infrastructure, déjà amortis), ceux-ci vont mécaniquement baisser dans le cadre des futures concessions autoroutières, à moins que des composantes additionnelles de péage prévues par la directive « Eurovignette » ne soient transposées pour couvrir certaines externalités négatives liées à la route (redevance pour congestion et redevance pour coûts externes notamment). Le Gouvernement travaille actuellement à la transposition de certaines de ces composantes.

Le recours à des lois de programmation est courant pour de nombreux secteurs, mais tel n'a jamais été le cas dans le domaine des transports. Une loi de programmation se justifierait pourtant pleinement, à deux titres :

- le champ d'investissements publics considérable (les investissements dans les infrastructures de transport représentent un quart des investissements publics totaux, selon l'étude d'impact du projet de loi, soit 26 Mds € en 2023 sur 120,8 Mds €) ;

- la réalisation d'infrastructures de transport se traduit par des engagements successifs de « tranches » s'étalant sur de longues périodes temporelles, parfois sur plusieurs décennies.

Ces deux caractéristiques rendent nécessaire la définition d'une trajectoire pluriannuelle de financement, viable et pérenne, sur une durée dépassant les contraintes budgétaires annuelles.

D. La méthode annoncée par le Gouvernement : une « loi-cadre » suivie d'une « loi de programmation »

Lors de la remise du rapport de la conférence « Ambition France Transports » le 9 juillet 2025, le ministre chargé des transports, Philippe Tabarot, a annoncé que « le Gouvernement portera un projet de loi cadre au Parlement ».

Un premier texte principiel, dont le dépôt était initialement prévu avant la fin de l'année 2025, devait définir « un cadre pour les nouveaux équilibres du système de financement des infrastructures de transports ». Selon le ministre, « Ce texte portera les grandes orientations que vous avez défendues, fera l'objet d'une co-construction, en associant dès la phase de rédaction les parlementaires volontaires et au premier chef ceux qui ont participé à la conférence Ambition France Transports ».

Ensuite, afin de tirer les conséquences d'une revue des grands projets confiée au COI, une loi de programmation « permettra de fixer une trajectoire d'investissements précise (“à l'euro près”) pour réussir la décarbonation des transports ».

Le texte examiné constitue ainsi la première de ces deux étapes législatives.

II. Le dispositif envisagé : la définition de lois de programmation dans le domaine des transports

L'article 1^er comporte plusieurs dispositions de portée programmatique.

Il pose le principe d'une loi de programmation des investissements dans les infrastructures de transports ferroviaire, routier, fluvial et portuaire, couvrant une période ne pouvant être inférieure à dix ans.

Ces lois de programmation déterminent les investissements projetés (régénération, modernisation, performance des réseaux) ainsi que les modalités de leur financement et les ressources associées, qui comprennent une partie des recettes spécifiques générées par les modes de transports.

L'article 1^er prévoit qu'elles déterminent également les modalités de leur financement, notamment les ressources qui devraient y être associées, y compris une partie des recettes spécifiques générées par les modes de transport. En particulier, l'article flèche l'affectation des recettes publiques spécifiques aux concessions autoroutières et au financement des infrastructures de transport par la première loi de programmation suivant l'entrée en vigueur de la loi-cadre.

Les lois de programmations en matière de transports définiront également les critères d'équité territoriale et de répartition par mode de transport mis en oeuvre par l'Afit France, lorsqu'elle assure la répartition de ces ressources sur l'ensemble du territoire national.

Cet article s'inspire de l'une des recommandations du rapport de la Conférence « Ambition France transports », s'agissant de l'inscription du financement des transports dans un cadre pluriannuel stable.

III. Une disposition bienvenue, sous réserve de réaffirmer la priorité à la régénération et à la modernisation des infrastructures

La commission a pris connaissance des réserves du Conseil d'État sur le dispositif. Selon ce dernier, « l'encadrement des futures lois de programmation des infrastructures de transport ne peut, sans méconnaître cet article de la Constitution, résulter d'une loi ordinaire ».

En outre, le Conseil d'État rappelle que l'affectation, totale ou partielle, à un tiers d'une ressource établie au profit de l'État ne peut résulter que d'une disposition d'une loi de finances » et que, par ailleurs, seule la loi de finances peut, sous certaines conditions, affecter, au sein du budget général, certaines recettes à certaines dépenses. Or, pour le Conseil d'État, les recettes publiques spécifiques aux concessions autoroutières constituent des ressources de l'État. Il « estime, en conséquence, que les dispositions prévoyant l'affectation au financement des infrastructures de transport des recettes publiques spécifiques aux concessions autoroutières méconnaissent également les dispositions de la loi organique relative aux lois de finances ».

Pour la commission, plusieurs éléments paraissent cependant plaider en faveur de la constitutionnalité du présent article.

Comme l'a indiqué le Gouvernement au rapporteur dans le cadre de ses travaux préparatoires, l'article 1^er a une portée programmatique. Il annonce en effet l'objectif du Gouvernement en matière de financement des infrastructures de transport. C'est pour cette raison que « le Gouvernement avait fait le choix de saisir le Conseil économique, social et environnemental du texte (comme le prévoit l'article 2 de l'ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au Conseil économique, social et environnemental) et renvoyé à l'exposé des motifs l'expression de son intention concernant la forme de ces lois de programmation à venir : préalable de l'audit indépendant de l'état des infrastructures structurantes, avis du Conseil d'orientation des infrastructures (COI) ».

Cet article ne constitue donc pas un encadrement des futures lois de programmation des infrastructures de transport, mais donne des éléments de compréhension de ces futures lois de programmation, notamment en matière de durée et en matière d'équilibre des finances publiques. En mentionnant que ces lois déterminent des investissements et leurs modalités de financement, l'article 1^er se borne à énoncer la volonté programmatique du législateur de ne pas dégrader l'équilibre des finances publiques.

D'ailleurs, une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel^7(*) admet que des dispositions relevant d'une loi de programmation mentionnée au vingtième alinéa de l'article 34 de la Constitution peuvent figurer dans des lois qui ne relèvent pas du champ des « lois de programmation », dès lors qu'elles fixent les objectifs devant être poursuivis par une politique publique, en énonçant des moyens devant être mis en oeuvre par l'État pour atteindre ces objectifs et que, à ce titre, le grief tiré d'un défaut de portée normative ne peut être utilement soulevé à leur encontre.

La commission, faisant siennes les propositions de son rapporteur et des rapporteurs pour avis de la commission des finances (amendements identiques COM-211 et COM-187), a tenu à préciser que les investissements projetés déterminés par les lois de programmation portent en priorité sur la régénération et la modernisation des réseaux.

La réaffirmation de cette priorité programmatique tire les conséquences de la conférence Ambition France Transports. La conférence a en effet mis en avant le consensus autour de « la priorité renforcée aux investissements dans la performance et la sécurité des infrastructures existantes c'est-à-dire la régénération et la modernisation des réseaux ».

Comme l'indique en effet le rapport final de la conférence, « Les infrastructures de transport, notamment les grands réseaux ferroviaires, routiers et fluviaux de l'État, se sont dégradées de manière continue depuis plusieurs décennies, faute d'investissements à la hauteur pour les entretenir, comme l'ont documenté de nombreux audits indépendants. Ce manque d'investissement a accumulé une “dette grise” qui devra être rattrapée. La dégradation de ces réseaux entraîne une baisse de la qualité de service, des risques pour la sécurité des usagers et, dans les cas les plus extrêmes, la fermeture provisoire ou définitive d'axes de transports parfois majeurs pour les déplacements des citoyens et des acteurs économiques. La conférence a dégagé un consensus afin de prioriser au cours des prochaines années les investissements visant à régénérer et moderniser les infrastructures nationales existantes. Ces investissements permettent d'abord d'améliorer la performance des infrastructures, à travers une hausse de la qualité de service offerte aux usagers et de la sécurité. La régénération et la modernisation des infrastructures sont aussi indispensables pour atteindre nos objectifs climatiques, car elles permettent de développer les trafics pour les modes décarbonés que sont le ferroviaire et le fluvial et de favoriser le développement sur le réseau routier des usages collectifs (covoiturage, cars express), du vélo et de l'électromobilité ».

Pour la commission, cette affectation aux réseaux existants exige de prendre en compte le changement climatique. Adapter les infrastructures à ses effets participe pleinement de leur régénération et de leur modernisation, et permettra d'assurer leur performance à long terme. Elle a donc adopté un amendement ( COM-160) afin de le préciser.

La commission a enfin adopté l'amendement COM-188 des rapporteurs pour avis de la commission des finances qui précise que cette première loi de programmation prévoit également les ressources nécessaires au financement des investissements dans la régénération, la modernisation et la performance des réseaux jusqu'à l'affectation de nouvelles recettes publiques spécifiques aux concessions autoroutières. En effet, cette affectation ne pouvant avoir lieu que partiellement à partir de 2031 et en totalité à partir de 2036, il est opportun d'étudier les leviers de financement pouvant être mobilités jusqu'à cette date.

La commission a jugé nécessaire de se limiter à ces seules précisions compte tenu des enjeux stratégiques qui s'y attachent. Elle a considéré, en revanche, sans remettre en cause la légitimité des autres priorités qui mériteront de figurer dans la future loi de programmation, qu'il n'était pas souhaitable de modifier l'équilibre de l'économie de l'article 1^er pour en garantir la sécurité juridique.

La commission a adopté l'article 1^er ainsi modifié.

TITRE IER
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RÉSEAUX ROUTIERS

Article 2
Amélioration du service rendu aux usagers du réseau routier

Cet article vise à prolonger jusqu'en 2030 le dispositif de prise en charge jusqu'à 75 % via le tarif d'utilisation du réseau public de transport et des réseaux publics de distribution d'électricité (TURPE) des coûts de raccordement des installations de recharge pour véhicules électriques (IRVE) issu de la loi d'orientation des mobilités (LOM) de 2019 et de la loi « Climat et résilience » de 2021. Il restreint néanmoins ce dispositif au réseau routier structurant non concédé (soit le réseau routier national non concédé et le réseau transeuropéen de transport géré par les collectivités territoriales).

La commission a adopté un amendement visant à opérer une précision juridique sur les modalités d'entrée en vigueur du dispositif.

La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

I. Le droit actuel : le dispositif de prise en charge majorée des frais de raccordement des IRVE au réseau électrique via le TURPE est arrivé à échéance au 31 décembre 2025

A. Le cadre général : la loi prévoit la prise en charge d'une partie des frais de raccordement au réseau public d'électricité à travers le TURPE

Le raccordement au réseau électrique induit des frais pour le porteur de projet, dont une partie peut être prise en charge par le tarif d'utilisation du réseau public de transport et des réseaux publics de distribution d'électricité (TURPE), en application de l'article L. 341-2 du code de l'énergie.

Selon le I de l'article L. 342-11, les consommateurs d'électricité dont les installations sont raccordées aux réseaux publics d'électricité, les gestionnaires de réseaux publics de distribution d'électricité (pour le raccordement de leur réseau d'amont) et les producteurs d'électricité à partir d'énergies renouvelables dont les installations sont raccordées aux réseaux publics de distribution, peuvent bénéficier de cette prise en charge. Elle ne peut néanmoins excéder 40 % des coûts de raccordement, hors coûts de renforcement^8(*). Le niveau de prise en charge est arrêté par l'autorité administrative de l'État, après avis de la Commission de régulation de l'énergie, et peut être différencié selon la puissance.

Le tarif d'utilisation du réseau public de transport et des réseaux publics de distribution d'électricité (TURPE)

Le TURPE est un tarif payé par tous les utilisateurs et consommateurs d'électricité, qu'il s'agisse d'entreprises, de collectivités publiques ou de particuliers. Il sert à financer le transport et la distribution d'électricité, mais aussi la gestion, l'entretien, la modernisation et le développement du réseau.

Il représente environ 30 % du montant de la facture d'électricité d'un particulier.

La structure tarifaire du TURPE est fixée tous les 4 ans par la commission de régulation de l'énergie (CRE), en tenant compte des besoins d'investissement dans le réseau et des retours des acteurs qu'elle consulte.

Le mode de calcul du TURPE vise à assurer une tarification juste, transparente et non discriminatoire. Pour cela, la CRE s'appuie sur plusieurs grands principes, selon lesquels le TURPE :

- s'applique de façon identique partout en France métropolitaine, (principe de la « péréquation tarifaire ») ;

- est indépendant de la distance parcourue par l'électricité sur le réseau pour parvenir à l'utilisateur (principe du « timbre-poste ») ;

- tient compte de la puissance souscrite (c'est-à-dire la quantité maximale d'électricité qu'un utilisateur peut consommer à un moment donné) ;

- tient compte de l'énergie soutirée sur le réseau (c'est-à-dire la quantité d'énergie effectivement consommée) ;

- tient compte de la saison et des horaires d'utilisation de l'électricité (principe d'horosaisonnalité).

En pratique, le montant du TURPE est l'addition de trois composantes principales :

- le coût annuel de gestion (montant fixe qui couvre les charges des gestionnaires de réseaux) ;

- le coût de comptage (qui couvre les frais d'installations des compteurs, de relève et de transmission des données...) ;

- le coût de soutirage (qui dépend de la consommation réelle).

Le TURPE actuellement en vigueur (TURPE 7) couvre la période 2025-2028.

Source : site de Réseau de transport d'électricité (RTE).

En pratique, ce dispositif permet de faire porter à l'ensemble des consommateurs d'électricité une partie des frais de raccordement au réseau électrique.

B. Une prise en charge majorée s'agissant du raccordement des IRVE prévue par la LOM puis prolongée par la loi « Climat et résilience », de manière transitoire

En 2023, le transport a constitué le secteur le plus émetteur en gaz à effet de serre (GES) de la France (34 % des émissions françaises avec 126,8 millions de tonnes équivalent CO₂), le transport routier ayant représenté la quasi-totalité des émissions (94 %, en sachant que les transports internationaux ne sont pas comptabilisés dans les émissions françaises)^9(*).

Même dans l'hypothèse d'un doublement des parts modales respectives du transport ferroviaire et fluvial, le transport routier conservera une part prépondérante dans les déplacements de personnes et de marchandises. Dès lors, la France s'est fixée d'ambitieux objectifs en matière de décarbonation du transport routier, à travers le développement de la mobilité électrique. Ces objectifs sont transcrits dans la Stratégie nationale bas carbone (SNBC), révisée tous les cinq ans, qui vise l'atteinte de la neutralité carbone pour la France en 2050.

Le déploiement sur le territoire d'infrastructures de recharge pour véhicules électriques (IRVE) ouvertes au public constitue un facteur essentiel pour soutenir l'électrification du parc de véhicules routiers, lourds et légers. Pour rappel, le règlement européen dit « AFIR », adopté en 2023, impose aux États membres d'assurer une couverture minimale des points de recharge ouverts au public et réservés aux véhicules légers électriques et aux véhicules utilitaires lourds électriques. Pour ce faire, il fixe des objectifs contraignants pour le déploiement de ces infrastructures.

Dès 2019, la France a adopté à travers la LOM un dispositif destiné à soutenir le déploiement d'IRVE. L'article 64 de la LOM a en effet prévu une majoration, jusqu'à 75 %, de la prise en charge via le TURPE des raccordements aux réseaux publics de distribution d'électricité des IRVE et des infrastructures de recharge des véhicules hybrides rechargeables ouvertes au public. Cette majoration de prise en charge a également été prévue pour les demandes de raccordement concernant des ateliers de charge de véhicules électriques ou hybrides rechargeables affectés à des services de transport public routier de personnes. Ce dispositif était applicable jusqu'au 31 décembre 2021 sur l'ensemble du réseau routier (et jusqu'au 31 décembre 2022 s'agissant des ateliers de charge de véhicules affectés au transport public routier de personnes).

En 2021, l'article 118 de la loi « Climat et résilience » du 22 août 2021 a prolongé l'application de ce dispositif jusqu'au 31 décembre 2025^10(*), en en restreignant néanmoins le champ d'application aux IRVE ouvertes au public et installées « sur les aires de service des routes express et des autoroutes ». Un arrêté ministériel^11(*) a ensuite précisé les conditions de cette prise en charge. Il prévoit notamment que :

- pour les raccordements d'une puissance inférieure à 250 kVA, si plusieurs demandes de raccordement sont effectuées successivement par un aménageur, dans un délai de moins d'un an entre la première demande et la suivante, et avec une distance inférieure à 100 mètres entre les raccordements, seule la première demande peut bénéficier du taux de prise en charge de 75 % ;

- pour les raccordements d'une puissance inférieure ou égale à 5 000 kVA et installés sur les aires de service des routes express et des autoroutes, si plusieurs demandes de raccordement sont effectuées simultanément pour le compte du même aménageur sur la même aire de service, seul le raccordement le moins onéreux peut bénéficier du taux de prise en charge de 75 %.

Le niveau de prise en charge devait être fixé en fonction des caractéristiques de l'infrastructure de recharge, notamment de son niveau de puissance, et du niveau de couverture par les infrastructures de recharge existantes.

Selon l'étude d'impact du projet de loi, ce dispositif a contribué à accélérer le déploiement d'IRVE sur le réseau routier national : entre 2020 et 2023, 2 400 points de recharge pour véhicules électriques ont ainsi été installés. Toutes les aires de service des autoroutes ont été équipées et, fin 2025, le réseau routier national comprenait 4 000 points de recharge.

Selon la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM), le réseau routier national non-concédé (RRNNC) comprend actuellement 544 points de recharge, auxquels il convient d'ajouter les 7 500 points de recharge d'une puissance supérieure à 50 kW en dehors du réseau mais accessibles à moins de trois kilomètres des échangeurs, soit un total d'environ 8 044 points de recharge globalement accessibles aux véhicules légers.

En outre, le schéma directeur des infrastructures de recharge sur le réseau routier national prévoit des objectifs de déploiements sur les aires du RRNNC, établis de la manière suivante :

Horizon	Puissance (MW)		Points de recharge (unités)
Horizon	Objectifs VL	Objectifs PL	Objectifs VL	Objectifs PL
2027	170	100	950	150
2030	280	260	1 750	500
2035	450	420	2 750	900

Source : DGITM

II. Le dispositif proposé : prolonger la majoration de la prise en charge des coûts de raccordement des IRVE, en ciblant le réseau routier structurant non concédé

Depuis le 1^er janvier 2026, la prise en charge par le TURPE des frais de raccordement des IRVE s'établit à nouveau à 40 % : les investissements nécessaires sont donc portés par les gestionnaires routiers (sociétés concessionnaires d'autoroutes ou directions interdépartementales des routes) ou par les opérateurs d'IRVE dans le cadre de contrats conclus avec les gestionnaires routiers.

Or, ainsi que le souligne l'étude d'impact du projet de loi, le modèle économique des opérateurs de recharge pour véhicules électriques légers et, à plus forte raison, lourds, demeure fragile. L'offre d'IRVE doit en outre encore être complétée s'agissant de ces deux catégories de véhicules, afin d'accompagner la dynamique de verdissement du parc automobile.

L'article 2 propose donc de rétablir une majoration à 75 % de la prise en charge des frais de raccordement via le TURPE jusqu'au 31 décembre 2030, pour les IRVE ouvertes au public et situées sur les « installations annexes » du réseau routier non concédé appartenant au réseau transeuropéen ou au réseau routier national. Selon l'étude d'impact, 670 sites seraient concernés s'agissant du réseau routier national non concédé (RRNNC) et une vingtaine de sites du réseau transeuropéen de transport géré par les collectivités territoriales, à savoir : la collectivité européenne d'Alsace - A35 et A36 -, le département de l'Aveyron - une section de la RN88 -, le département de la Côte d'Or - une section de l'A38 - et le département de l'Isère - une fraction de la RN85.

Un arrêté conjoint des ministres chargés de l'énergie et de la voirie nationale, pris après avis de la CRE, fixera le niveau de la prise en charge, « en fonction des caractéristiques de l'infrastructure de recharge, de son raccordement, notamment de son coût, et du niveau de couverture par les infrastructures de recharge existantes ».

Le dispositif ne s'appliquerait pas au réseau concédé, qui présente un degré d'équipement plus élevé en matière d'IRVE que le reste du réseau et pour lequel les financements sont apportés par les péages. Il ne s'applique pas non plus au réseau non structurant des collectivités territoriales, celui-ci n'étant pas soumis aux obligations de déploiement de bornes de recharge prévues par le règlement européen AFIR de 2023. En outre, ce réseau ayant davantage vocation à permettre des déplacements quotidiens que de longue distance, l'enjeu du déploiement des IRVE y est moins structurant.

Selon la DGITM, les coûts de raccordement à Enedis d'ici 2035 pour les aires du réseau routier national non concédé s'élèvent à 100 M €. Le surcoût lié à la majoration à 75 % au lieu de 40 % de la prise en charge par le TURPE des frais de raccordement serait donc de 35 M €, transférés vers les consommateurs sur une période de 8-10 ans.

S'agissant des impacts pour les particuliers, l'étude d'impact précise néanmoins que dans la mesure où la part du TURPE représente de l'ordre de 30 % du montant de la facture électrique des consommateurs, l'effet sur leur facture électrique serait inférieur à 0,1 %.

III. La position de la commission : un dispositif opportun pour soutenir l'électrification du parc de véhicules

La commission a accueilli très favorablement ce dispositif, qui permettra de ne pas interrompre les dynamiques à l'oeuvre en matière de déploiement d'IRVE sur le réseau routier national et, corrélativement, de ne pas fragiliser le processus d'électrification du parc de véhicules. Ce dispositif de majoration de la prise en compte des frais de raccordement via le TURPE a fait ses preuves depuis 2019, et son prolongement est un gage de visibilité pour les gestionnaires d'IRVE et de voirie.

La commission a adopté un amendement COM-194 visant à préciser le champ d'application du dispositif, afin d'en renforcer la sécurité juridique : il serait ainsi applicable aux demandes de raccordement formulées entre la publication de la présente loi et le 31 décembre 2030.

La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3
Lutte contre la fraude sur le réseau autoroutier

Cet article vise à lutter contre certaines pratiques frauduleuses sur le réseau routier soumis à tarification, qu'il s'agisse du réseau routier national concédé ou des portions du réseau routier national non concédé qui seront soumises à des écocontributions applicables aux poids lourds à compter de 2027.

D'une part, il vise à permettre aux agents des SCA de verbaliser les infractions relatives à la réglementation sur le stationnement des véhicules sur le réseau autoroutier et à faciliter le recouvrement des péages en permettant aux mêmes agents de demander à l'administration fiscale l'adresse du domicile des auteurs d'infractions. En l'état actuel des choses, les agents des SCA n'ont accès qu'aux informations fournies dans le service d'immatriculation des véhicules (SIV), qui ne sont pas toujours à jour. Il en résulte parfois des problèmes d'adressage des avis de paiement qu'ils émettent à des usagers n'ayant pas réglé le péage.

D'autre part, il vise à prévenir le risque de fraude aux exonérations dans le cadre des écocontributions qui seront mises en oeuvre sur le réseau routier national non concédé confié à la collectivité européenne d'Alsace (CEA) et à la région Grand Est.

La commission a adopté deux amendements identiques, dont un du rapporteur, visant à élargir la possibilité de vérifier l'adresse du contrevenant auprès de l'administration fiscale lorsque ledit contrevenant est une personne morale.

La commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

I. Lutte contre certaines pratiques illicites sur le réseau routier national soumis à tarification : un cadre législatif qui comporte certaines lacunes

A. Lutte contre le stationnement gênant et le non-paiement des péages sur le réseau autoroutier concédé : des prérogatives et moyens limités pour les agents des SCA

1) Prérogatives des agents des SCA en matière de verbalisation d'infractions au code de la route

En application de l'article L. 130-4 du code de la route, les agents des SCA ayant été assermentés dans les conditions prévues à l'article L. 130-7^12(*) ont compétence pour constater par procès-verbal les contraventions prévues par la partie réglementaire du code de la route (ou par d'autres dispositions réglementaires) dans la mesure où elles se rattachent à la sécurité et à la circulation routières. Un décret en Conseil d'État a néanmoins précisé la liste des contraventions que ces agents sont habilités à constater.

Selon l'article R. 130-8 du code de la route, ils peuvent constater les contraventions aux dispositions des articles R. 419-1 et R. 419-2, relatives au fait de refuser d'acquitter le montant du péage auquel est soumis un ouvrage routier ouvert à la circulation publique ou une autoroute. Cette infraction est punie de l'amende prévue pour les contraventions de quatrième classe, soit une amende forfaitaire de 90 €.

Afin d'identifier les auteurs d'infraction, ces agents peuvent consulter les informations figurant dans le SIV (article L. 330-2), à condition de produire à l'appui de leur demande tous éléments utiles permettant de vérifier la réalité de la contravention pour non-paiement du péage.

Selon l'étude d'impact du projet de loi, les données du SIV sont parfois erronées, notamment s'agissant de l'adresse de l'auteur de l'infraction. En cas de non-paiement d'un péage, il arrive que l'avis de paiement établi par les agents de SCA soit envoyé à la mauvaise adresse. 10 % des avis de paiement émis par les SCA ne seraient pas délivrés du fait d'un problème d'adressage.

Cet avis de paiement comprend l'amende précitée (indemnité forfaitaire de 90 €), à laquelle s'ajoute le montant du péage non payé. En cas de non règlement de l'avis de paiement, le dossier de l'usager est directement transmis à l'officier du ministère public en vue de l'établissement d'une amende forfaitaire majorée, à hauteur de 375 €. En pratique, de nombreux usagers se voient ainsi soumis à une amende de 375 € faute d'avoir reçu, et réglé, l'avis de paiement adressé par la SCA. Une partie de ces situations pourraient être évitées en permettant aux agents des SCA de vérifier l'adresse du contrevenant fournie dans le SVI, à partir des bases fiscales. Or, une telle disposition n'est aujourd'hui pas prévue dans la loi.

La question du périmètre des infractions que les agents des SCA sont habilités à constater soulève également des questionnements. En effet, à l'heure actuelle, ces agents ne peuvent pas verbaliser les infractions relatives à la réglementation sur le stationnement des véhicules, comme les stationnements gênants. Or, ces infractions peuvent induire des problèmes de sécurité ou des difficultés d'accès aux bornes de recharge électrique des véhicules sur le réseau autoroutier concédé.

B. La nécessité de prévoir un cadre légal pour lutter contre la fraude aux exonérations en matière d'écocontribution poids lourds

Les régions et départements volontaires peuvent instituer sur les routes nationales mises à leur disposition^13(*) des tarifications de l'usage des routes par les poids lourds (dites « taxes sur l'utilisation par les poids lourds de certaines voies du domaine public ») en application de l'ordonnance n° 2023-661 du 26 juillet 2023, prise en application de l'article 137 de la loi « Climat et résilience » et de l'article 128 de la loi de finances pour 2022.

Les régions volontaires peuvent mettre en place cette écocontribution visant les poids lourds sur les routes susceptibles de supporter un report significatif de trafic depuis les autoroutes à péages ou depuis les voies soumises à un autre taxe et dont elles assurent la gestion. Cette possibilité est étendue aux départements pour les voies relevant de leur domaine public routier susceptibles de supporter un report de trafic depuis les voies soumises à une taxe régionale.

Ce dispositif est similaire à celui prévu pour la collectivité européenne d'Alsace (CEA). S'agissant de la CEA, l'ordonnance de 2023 a en effet repris les dispositions de l'ordonnance n° 2021-659 du 26 mai 2021 et de la loi n° 2022-269 du 28 février 2022 qui l'a ratifiée, en les adaptant au cadre européen sur la tarification de l'usage des routes issu de la directive (UE) 2022/362, dite directive « Eurovignette ». L'ordonnance de 2021 avait été prise sur le fondement de l'article 13 de la loi n° 2019-816 du 2 août 2019 relative aux compétences de la CEA.

À l'heure actuelle, la CEA prévoit l'instauration d'une écocontribution « poids lourds » sur les autoroutes A35 et A36 pour leur partie non concédée, ainsi que sur la RD83 entre Colmar et Sélestat, la RD1363, la RD502 et la RD504. Sa mise en place est prévue pour le 1^er janvier 2027. S'agissant des autres territoires, seule la région Grand Est a prévu de mettre en place un dispositif similaire à compter de juillet 2027, sur plus de 500 km de sections du réseau routier national non concédé ayant été mises à sa disposition en application de la loi « 3DS ».

Dans le cadre de la mise en oeuvre d'une écocontribution, la collectivité a la responsabilité de fixer les grilles tarifaires et de définir, le cas échéant, les tarifs réduits et exonérations qu'elle souhaite appliquer, dans le respect du cadre législatif. Le code des impositions sur les biens et services (articles L. 421-207 à L. 421-217-2) dresse une liste d'exonérations possibles pour certaines catégories de véhicules :

- les poids lourds à émission nulle dont la masse en charge maximale est inférieure ou égale à 4,25 tonnes ;

- les poids lourds qualifiés de véhicules de collection ;

- les poids lourds sur lesquels sont affectés certains équipements (engins de levage et de manutention, pompes et stations de pompage, engins de forage mobiles, etc.).

En outre, la loi prévoit plusieurs catégories d'exonération obligatoires pour certains services publics : c'est le cas des poids lourds affectés aux besoins de la défense nationale, de la protection civile, des forces de police, de la gendarmerie, de la douane et des services de lutte contre les incendies et autres services d'urgence (article L. 421-210 du code des impositions sur les biens et services), des poids lourds affectés à l'entretien des routes (article L. 421-211) et des poids lourds utilisés dans le cadre des activités liées à la collecte en porte-à-porte et à l'élimination des déchets ménagers dans un rayon maximal de 100 kilomètres autour du lieu d'établissement de l'entreprise (article L. 421-212).

Ainsi que le souligne l'étude d'impact du projet de loi, il existe un risque que certains usagers déclarent de manière indue leur véhicule comme appartenant à une catégorie d'exonération. Or, la loi ne permet pas à ce jour de sanctionner ce type de comportement frauduleux.

L'article L. 3333-32 du code général des collectivités territoriales prévoit une amende de 7 500 € (et 15 000 € en cas de récidive), pour seulement deux catégories d'infractions pénales visant à contourner le paiement de la taxe : la manipulation de l'équipement de télépéage afin d'éluder le paiement de la taxe et la falsification des documents de bord nécessaires pour déterminer la catégorie fiscale du poids lourd ou les classes de poids lourds à partir desquelles ces catégories sont définies.

Pour les véhicules ne disposant pas d'un badge de télépéage, les exonérations reposeront sur une procédure déclarative. Il importe donc de doter les autorités de contrôle d'un levier pour sanctionner des usagers ayant déclaré leur véhicule comme relevant d'une catégorie d'exonération de manière indue.

II. Un dispositif pour lutter plus efficacement contre la fraude sur le réseau autoroutier

L'article 3 vise à lutter contre certaines pratiques frauduleuses sur le réseau routier soumis à tarification, soit les autoroutes et les fractions du réseau routier national non concédé qui seront soumises à des écocontributions applicables aux poids lourds à compter de 207 (en Alsace et en région Grand Est).

D'une part, il permet aux agents des SCA :

- de verbaliser les infractions relatives à la réglementation sur le stationnement des véhicules sur le réseau autoroutier, pour mieux lutter contre le stationnement gênant. Il complète le III de l'article L. 330-2 du code de la route qui concerne la possibilité pour les agents des SCA d'accéder aux données du SIV afin d'obtenir certains renseignements sur l'auteur d'une infraction de non-paiement du péage. Ce III prévoit que la demande d'accès aux données du SIV doit s'accompagner d'éléments permettant de vérifier la réalité de la contravention. Il est complété afin de mentionner également les infractions à la réglementation sur le stationnement des véhicules. En parallèle, le Gouvernement modifiera, par voie réglementaire, l'article R. 130-8 du code de la route afin d'y prévoir la possibilité pour les agents des SCA de constater ce nouveau type d'infraction ;

- de demander à l'administration fiscale la communication de l'adresse du domicile des auteurs des infractions tendant au non-paiement du péage autoroutier à partir des renseignements (noms, prénoms, date et lieu de naissance) qui figurent dans le système d'immatriculation des véhicules (SIV).

D'autre part, l'article 3 modifie l'article L. 3333-32 du code général des collectivités territoriales afin d'y ajouter une nouvelle infraction en matière de fraude à l'exonération dans le cadre de la mise en place d'écocontributions sur le réseau routier par la Collectivité européenne d'Alsace (CEA) et la région Grand Est. L'article 3 prévoit que le fait de se prévaloir à tort de l'une des exonérations prévues dans le cadre de ce dispositif sera passible d'une amende de 7 500 €, et 15 000 € en cas de récidive.

L'article L. 3333-32 est applicable aux taxes sur l'utilisation par les poids lourds de certaines voies du domaine public routier du département (et par voie de conséquence au dispositif mis en place par la CEA). L'article L. 4332-8 du CGCT dispose quant à lui que « sont applicables à la gestion, au recouvrement, au contrôle et aux sanctions » relatives à la taxe sur l'utilisation par les poids lourds de certaines voies du domaine public routier mises à disposition de la région « les dispositions des sous-sections 1 à 3 de la section 5 du chapitre III du titre III du livre III de la troisième partie », dont relève l'article L. 3333-32.

III. La position de la commission : un dispositif bienvenu pour réduire la fraude sur le réseau routier soumis à tarification, qui nécessite d'être consolidé en matière de recouvrement des péages

La commission a porté un regard favorable sur l'article 3. Elle a néanmoins, sur proposition de son rapporteur et des rapporteurs pour avis de la commission des finances, veillé à assurer la portée du dispositif s'agissant des modalités de recouvrement des péages.

L'article 3 vise, notamment, à permettre aux agents des sociétés concessionnaires d'autoroutes (SCA) assermentés, en cas de non-paiement d'un péage, de pouvoir vérifier auprès de l'administration fiscale l'adresse du contrevenant lorsqu'il s'agit d'une personne physique, à partir d'informations accessibles via le système d'immatriculation des véhicules (nom, prénoms, date et lieu de naissance). Il s'agit de limiter les cas de mauvais adressage des avis de paiement émis par les SCA, qui conduisent souvent à imposer des amendes forfaitaires de 375 € à des contrevenants. La commission a adopté un amendement COM-195 du rapporteur (ainsi qu'un amendement identique COM-189 des rapporteurs pour avis Marie-Claire Carrère-Gée et Hervé Maurey) visant à permettre, de la même manière, la vérification de l'adresse du contrevenant lorsqu'il s'agit d'une personne morale. Il prévoit qu'à partir de la raison sociale de l'entreprise et de son numéro d'identification (SIREN/SIRET), l'administration puisse transmettre aux agents des SCA l'adresse du contrevenant.

La commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

TITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES AU TRANSPORT FERROVIAIRE

Article 4
Décalage de deux ans de l'obligation de SNCF Réseau de respecter un ratio de 6 entre sa marge d'exploitation et sa dette nette et ouverture de la possibilité de modifier ce ratio

Cet article vise à décaler de deux ans l'obligation de SNCF Réseau de respecter un ratio de 6 entre sa marge d'exploitation et sa dette nette, et ouvre la possibilité de modifier ce ratio.

La commission a adopté l'article 4 sans modification.

I. SNCF Réseau est soumis à une « règle d'or » afin d'assurer la soutenabilité de son endettement

A. La mise en oeuvre de la « règle d'or » par la loi « Nouveau Pacte ferroviaire »

La réforme du système ferroviaire définie dans le cadre de la loi pour un Nouveau Pacte ferroviaire du 27 juin 2018 s'est accompagnée de la décision de l'État de reprendre 35 milliards d'euros de dette de SNCF Réseau (sur un total de 48,2 milliards d'euros à fin 2018 en valeur de remboursement), dont 25 milliards d'euros en 2020 et 10 milliards d'euros en 2022. La loi de finances initiale pour 2020 a ainsi prévu que l'État reprenne 25 milliards d'euros de dette. La reprise des 10 milliards d'euros restants a ensuite été prévue par la loi de finances initiale pour 2022.

Les années 2010 ont en effet été marquées par un emballement de la dette de SNCF Réseau jusqu'à un niveau insoutenable pour l'entreprise.

Comme le résume le rapport de l'inspection générale des finances (IGF) et de l'inspection générale de l'environnement et du développement durable (IGEDD) sur la tarification du réseau ferré national, « RFF devenu SNCF Réseau a financé sur ses fonds propres des investissements de développement du réseau demandés par l'État et les collectivités territoriales non rentables pour l'établissement à long terme ».

La reprise de la dette de SNCF Réseau ne pouvait cependant pas suffire à elle seule à rétablir la situation financière du gestionnaire d'infrastructure, car il existait alors un décalage structurel entre ses recettes et ses dépenses.

Lors de l'examen en séance publique au Sénat du projet de loi « Nouveau Pacte ferroviaire », le Gouvernement a donc proposé de définir une « règle d'or » à laquelle serait soumis SNCF Réseau. Le texte, codifié à l'article L. 2111-10-1 du code des transports prévoit que, à partir du 1er janvier 2027, le ratio entre la dette financière nette et la marge opérationnelle de SNCF Réseau ne peut dépasser un plafond fixé dans les statuts de la société SNCF Réseau.

Le plafond de ce ratio a été fixé à 6^14(*) dans les statuts de la société SNCF Réseau.

Comme l'indique le rapport financier de SNCF Réseau pour 2025, ce ratio vise à mesurer la capacité de l'entreprise à rembourser sa dette sur la base de sa marge opérationnelle. Il équivaut au nombre d'années nécessaires pour que l'entreprise soit capable de rembourser ses dettes financières grâce à sa marge. Il est calculé sur la base d'éléments issus des comptes sociaux en normes françaises. Il s'agit du rapport entre :

- la dette nette (correspondant aux engagements financiers nets en normes françaises, retraitée des primes d'émission et sans impact IFRS) destinée à évaluer la position créditrice ou débitrice de l'entreprise vis-à-vis de ses créanciers hors cycle d'exploitation (hors dettes fournisseurs, fiscales ou sociales). Elle correspond donc à la situation de la société par rapport aux banques qui accordent aux entreprises des financements à court et à long termes. Elle constitue une balance entre, d'un côté, les dettes financières de l'entreprise et, de l'autre, sa trésorerie disponible et ses investissements financiers ;

- et la marge opérationnelle, qui permet d'évaluer la ressource qu'une entreprise tire de son cycle d'exploitation. Il correspond au solde entre les produits et les charges d'exploitation qui ont été consommées pour obtenir ces produits, mais ne tient pas compte des dotations aux amortissements et des provisions pour dépréciation d'actifs immobilisés.

L'article L. 2111-10-1 du code des transports précise que ce plafond est fixé dans les statuts de la société SNCF Réseau approuvés avant le 31 décembre 2019. Il ne peut dès lors plus être modifié.

Avant le 1^er janvier 2027 s'ouvre donc une période de transition pour le gestionnaire d'infrastructure. L'article L. 2111-10-1 du code des transports prévoit que, pour la période du 1^er janvier 2020 au 31 décembre 2026, les statuts de SNCF Réseau, approuvés avant le 31 décembre 2019, fixent les modalités de convergence afin que le ratio atteigne le plafond le 31 décembre 2026 au plus tard.

Afin de garantir le respect de cette trajectoire vers le ratio fixé par la règle d'or, les investissements effectués par SNCF Réseau doivent respecter les deux règles suivantes :

- le montant des investissements à la charge de SNCF Réseau ne peut conduire à ce que le ratio dépasse le plafond applicable ;

- pour tout projet d'investissement de renouvellement ou de développement du réseau ferré national réalisé sur demande de l'État, des collectivités territoriales ou de tout autre tiers, SNCF Réseau détermine sa part contributive dans le financement de ce projet de manière à ce que le taux de retour sur cet investissement soit au moins égal au coût moyen pondéré du capital (CMPC)^15(*) de SNCF Réseau pour ce même investissement après prise en compte des risques spécifiques à l'investissement.

Tant que le ratio n'est pas passé sous ce plafond, pour tout projet d'investissement de renouvellement ou de modernisation du réseau ferré national réalisé sur demande de l'État, des collectivités territoriales ou de tout autre tiers, SNCF Réseau détermine sa part contributive dans le financement de ce projet de manière à ce que le taux de retour sur cet investissement soit au moins égal au coût moyen pondéré du capital de SNCF Réseau pour ce même investissement après prise en compte des risques spécifiques à l'investissement. En outre, SNCF Réseau ne peut contribuer au financement d'investissements de développement du réseau ferré national, à l'exception des investissements de modernisation.

Pour Élisabeth Borne^16(*), alors ministre chargée des transports, « La nouveauté de cette règle d'or, c'est qu'il n'est plus possible de demander à SNCF Réseau d'augmenter sa régénération sans la financer. Nous mettons en place pour SNCF Réseau un modèle économique équilibré afin d'assurer son retour à l'équilibre, qui sera maintenu sur la durée ».

B. Les difficultés de mise en oeuvre de la « règle d'or » depuis 2022

1) Une hausse des dépenses liées à des événements imprévus

Le contrat de performance signé en 2022 entre l'État et SNCF Réseau prévoyait un retour à un ratio inférieur au plafond fin 2026. Dès son avis du 8 février 2022 susvisé sur le contrat de performance entre l'État et SNCF Réseau, l'Autorité de Régulation des Transports (ART) avait relevé le caractère très ambitieux des trajectoires du ratio « règle d'or » et avait émis des réserves sur la capacité de SNCF Réseau à tenir l'engagement fixé par les textes.

Par la suite, comme le note l'Autorité, deux événements difficiles à anticiper ont rendu caduques les prévisions financières du contrat :

- forte inflation ;

- croissance moindre qu'espérée du trafic due aux difficultés de l'entrée sur le marché des services librement organisés des nouveaux entrants et aux retards de livraison de matériel roulant pour le développement de l'offre de l'opérateur historique.

Évolution du ratio « règle d'or » (dette/marge opérationnelle)
de SNCF Réseau

Source : ART, d'après SNCF Réseau

Indicateurs de performance financière de SNCF Réseau

2) Des investissements de régénération et de modernisation en hausse à partir de 2023

Le gestionnaire d'infrastructure a en outre rehaussé ses investissements pour régénérer et moderniser le réseau à partir de 2023, à des niveaux supérieurs à ce qui était prévu par le contrat de performance. On observe ainsi un écart d'environ 400 M € ₂₀₁₈ entre les investissements prévus par le contrat de performance et ceux effectivement réalisés.

Comme le souligne l'ART dans son avis sur le projet de budget 2026 de SNCF Réseau, le niveau de marge opérationnelle est insuffisant pour financer ces investissements.

Évolution des dépenses de régénération de SNCF Réseau en euros constants (2018) de 2021 à 2026

Source : ART, d'après SNCF Réseau

Au total, hors périmètre Gares & Connexions, les investissements ferroviaires et industriels représentent 6 Mds €.

Les investissements de régénération en 2025 ont représenté 3 224 Mds €.

Les investissements de régénération se répartissent de la façon suivante :

- 1724 M € de renouvellement des voies et voies de service ;

- 665 M € de signalisation et commandes centralisées du réseau (CCR) ;

- 352 M € de traction électrique (rénovation des caténaires, des sous-stations, et équipements d'alimentation des lignes électrifiées) ;

- 196 M € de production d'ouvrages d'Art (ponts, tunnels) et en terre (talus, remblais) ;

- 132 M € d'activité Télécom (systèmes radios, réseaux de données, supports de transmission - notamment le Plan de déploiement de la Fibre sur le réseau structurant, l'hébergement des installations techniques, et la téléphonie ferroviaire) ;

- 256 M € d'autres dépenses de renouvellement (opérations immobilisables de gros entretien, amélioration de la régularité ainsi et investissements commerciaux).

Les investissements régionaux de développement (1,004 Mds €) comprennent :

- 326 M € d'investissements sur les lignes de desserte fine du territoire (LDFT) ;

- 678 M € d'autres projets régionaux de développement. SNCF Réseau cite la commande centralisée des lignes de RER B et D et du T13 phase 2 (en Île-de-France), et dans les autres territoires, l'électrification de la ligne Gretz Troyes, l'amélioration de la ligne POLT, le Service Express Métropolitain Bordeaux Arcachon, les travaux d'accès au nouvel atelier de maintenance TER Saint Etienne Châteaucreux ainsi que l'électrification du terminus de Brignoud.

Ces exemples montrent qu'en dépit de leur nom, ces investissements ne sont, en grande partie, pas des investissements de développement, mais plutôt de régénération (notamment sur les LDFT) et de modernisation (notamment sur les RER B et D). Leur point commun est d'être essentiellement financés par les contrats de plan État-régions (CPER).

Les grands projets de développement, à hauteur de 1 093 Md € comprennent :

- 962 M € de dépenses des Grands Projets en travaux : projets EOLE (prolongement vers l'Ouest du RER E) ; Charles de Gaulle Express (liaison gare de l'Est - Aéroport Charles de Gaulle), Roissy Picardie (Liaison Picardie - Aéroport Charles de Gaulle) et les Aménagements ferroviaires du Sud-Ouest (Toulouse et Bordeaux) ;

- 125 M € de grands projets nationaux amont : les études pour la réalisation des futurs grands projets, notamment les lignes nouvelles du Sud-Ouest (LNSO) et Montpellier Perpignan (LNMP).

3) Une augmentation rapide des péages ferroviaires

Pour compenser la hausse de ses coûts et ces investissements non prévus initialement, SNCF Réseau a augmenté le niveau des péages ferroviaires de façon plus rapide que le prévoyait le contrat de performance.

Évolution des redevances d'infrastructure de SNCF Réseau

Source : ART, d'après SNCF Réseau

Selon le rapport financier annuel de SNCF Réseau pour 2025, le taux de couverture du coût complet du réseau par les recettes du gestionnaire d'infrastructure s'établit à 82 % en 2025.

SNCF Réseau a reçu en 2025 7,247 Mds € de recettes issues des redevances d'infrastructure versées par les opérateurs ferroviaires, parmi lesquelles :

- 2, 598 Mds € de redevances d'accès ;

- 3 268 Mds € de redevances de marché ;

- 1 111 Md € de redevances de circulation ;

- 213 M € de redevances complémentaires électricité ;

- 57 M € d'autres recettes.

Le troisième alinéa de l'article L. 2111-25 du code des transports prévoit que le montant total des redevances à la charge des services conventionnés n'excède pas la part de coût complet de gestion du réseau qui leur est imputable. Actuellement, le taux de couverture sur ces services conventionnés dépasse 90 %. Le gestionnaire d'infrastructure dispose donc d'une marge de manoeuvre réduite pour les augmenter. Une éventuelle hausse pourrait de surcroît être difficile -- voire impossible -- à absorber pour les AOM régionales, qui pourraient ainsi être contraintes de réduire leur offre.

Concernant les services librement organisés (SLO), ces derniers contribuent à hauteur de 122 % du coût complet d'utilisation du réseau. L'ART considère donc que « pour l'avenir, dans un contexte de développement de la concurrence et alors que les redevances dont s'acquittent les SLO couvrent largement plus que le coût complet de gestion de l'infrastructure, l'Autorité estime qu'aucun péage unitaire ne devrait évoluer plus vite que l'inflation, sauf à ce que le gestionnaire d'infrastructure démontre que ces augmentations sont soutenables. »

Taux de couverture du coût complet par service après correction des erreurs matérielles et méthodologiques identifiées

Source : SNCF Réseau, en réponse à une mesure d'instruction

Ces redevances sont d'ailleurs bien plus élevées qu'ailleurs en Europe.

4) Une hausse significative du fonds de concours

Les versements opérés via le fonds de concours constitué par une partie des bénéfices du groupe SNCF, notamment SNCF Voyageurs, ont donc atteint des niveaux largement supérieurs à ce qui était attendu.

5) La situation actuelle

Ces versements permettent de tenir la trajectoire de désendettement de SNCF Réseau, mais ne permettent pas au ratio de la « règle d'or » de respecter la trajectoire prévue. En effet, selon le dernier rapport financier annuel de SNCF Réseau, la marge opérationnelle 2025 (hors IFRS 16) s'élève à 2 411 M €. Selon ce rapport, elle progresse par rapport à 2024 (2 060 M €) grâce à une progression des redevances (trafics et indexation) et à la maîtrise des charges d'exploitation, réalisée notamment à travers la performance opérationnelle.

Selon le dernier rapport financier annuel de SNCF Réseau, le ratio Dette nette/MOP s'établit à 7,4 en 2025, en progrès par rapport à 2024 (8,6) grâce à l'amélioration de la rentabilité de SNCF Réseau en 2025.

Il est en écart défavorable par rapport à la cible du contrat de performance (6,3) à cause du retrait de -517 M € sur la marge opérationnelle (lié principalement au retrait des trafics) et bien que la dette nette soit inférieure à celle prévue à fin 2025 : 17,9 Mds € (dette CRC nette de l'impact des renégociations de taux des instruments de couverture) vs 18,4 Mds € prévus au contrat.

SNCF Réseau prévoit que ce ratio soit de 6,9 au 31 décembre 2028, alors que le contrat de performance prévoit qu'il soit de 5,7 et que la « règle d'or » exige qu'il soit inférieur à 6.

Le ratio fixé par la règle d'or pourrait toutefois être atteint en 2028, comme l'a indiqué le groupe SNCF au rapporteur.

6) Les solutions mobilisables pour assurer le respect de la règle d'or dès 2026 pourraient avoir des conséquences néfastes pour le réseau ferroviaire

Deux solutions seraient envisageables pour garantir le respect de la règle d'or :

- augmenter les recettes du gestionnaire d'infrastructure, en pratique augmenter le niveau des péages ferroviaires payés par les régions. Toutefois, une hausse massive et brutale des péages aurait pour effet de déstabiliser les finances des AOM et pourrait constituer un frein à leur politique d'accroissement de l'offre et aboutir in fine à fragiliser les recettes du gestionnaire d'infrastructure à plus long terme ;

- diminuer les investissements en faveur de la régénération et de la modernisation du réseau. Cependant, comme le met en avant l'ART, « l'ajustement à la baisse des travaux de régénération qui devrait, en théorie, être mis en oeuvre par SNCF Réseau pour conserver, à court terme, des trajectoires financières conformes au contrat, est structurellement de nature à entraîner le gestionnaire d'infrastructure dans une spirale de paupérisation industrielle du réseau ferroviaire français, où le sous-investissement conduit à une dégradation du réseau, entraînant à son tour une attrition du trafic et des ressources de SNCF Réseau ».

Il est à cet égard significatif que SNCF Réseau ait indiqué, dans son dossier de saisine du 7 novembre 2025 de l'ART sur son budget annuel, que « pour la première fois, [il] sera conduit à opérer des renoncements sur des lignes de régénération industrielle et des lissages sur le programme de digitalisation ». Selon l'ART, ces renoncements, d'un montant d'environ 47 millions d'euros concernent (i) la régénération industrielle de la voie dite « haute contrainte » en Île-de-France, (ii) la réduction du programme relatif à la régénération des caténaires 1500 V ainsi que les phases « étude » des projets de modernisation de la signalisation de la ligne Orléans-Tours et de la ligne LGV Nord et (iii) des projets relatifs à la digitalisation. Comme le met en avant l'Autorité, « Ces arbitrages, réalisés par SNCF Réseau pour tenir ses objectifs de désendettement et d'amélioration du ratio “règle d'or”, confirment les risques, relevés par l'Autorité à plusieurs reprises, associés à une trajectoire de régénération et de modernisation du réseau insuffisante pour assurer la pérennité et l'amélioration de l'outil industriel de SNCF Réseau. »

Face à ces risques, l'ART a considéré que « le cadre législatif, réglementaire et contractuel entourant le suivi des trajectoires financières de SNCF Réseau, dans lequel s'insère le processus d'élaboration du budget [de SNCF Réseau pour 2026], doit être refondé »^17(*). L'Autorité a recommandé de décaler de deux ans l'objectif de respect du ratio.

Elle a également considéré nécessaire de réviser les dispositions des statuts de SNCF Réseau prévoyant une diminution des investissements sur le réseau en cas de non-respect du ratio. Elle a recommandé enfin de revoir les trajectoires définies dans le contrat de performance. Ces recommandations relèvent du pouvoir réglementaire.

II. Le dispositif envisagé : Décaler de deux ans de l'obligation de SNCF Réseau de respecter un ratio de 6 entre sa marge d'exploitation et sa dette nette et ouvrir la possibilité de modifier ce ratio

A. Un décalage de deux ans de l'objectif du respect du ratio de dette

Le projet de loi initial propose de décaler de deux ans, du 1^er janvier 2027 au 1^er janvier 2029 la date d'application de la règle d'or de respect du ratio.

Il modifie donc l'article L. 2111-10-1 du code des transports. Le 1° du I remplace les deux occurrences de la date du 1^er janvier 2027 par celle du 1^er janvier 2029. Il est ainsi explicitement prévu que le ratio ne peut dépasser un plafond à partir du 1^er janvier 2029. En conséquence, les règles relatives aux investissements de SNCF Réseau applicables à partir du 1^er janvier 2027 seraient également décalées de deux ans, au 1^er janvier 2029. En conséquence le 1° du II de l'article remplace donc les deux occurrences de la date 31 décembre 2026 par celle du 21 décembre 2028 afin d'allonger la période de transition vers l'atteinte du ratio de dette de deux ans.

Le Conseil d'État, dans son avis sur le texte, souligne que « ce report semble nécessaire eu égard à la situation financière de la société, tant actuelle que projetée sur les cinq prochaines années, dont l'amélioration ne pourrait en tout état de cause être suffisante pour respecter le plafond mentionné au point 18 le 1^er janvier 2027 ».

B. L'ouverture de la possibilité de modifier le niveau du ratio défini dans les statuts de SNCF Réseau

Le texte propose de supprimer la référence au 31 décembre 2019. Cette disposition permettra au Gouvernement de modifier le plafond par décret pris après avis du Conseil d'État. Les 2° des I et II de l'article 4 suppriment donc les deux occurrences à l'article L. 2111-10-1 du code des transports de la précision selon laquelle les statuts de SNCF Réseau mentionnés dans l'article, qui fixent le plafond du ratio, sont approuvés avant le 31 décembre 2019. Comme l'indique l'étude d'impact du texte, « La suppression de la mention de la date à laquelle ont été approuvés les statuts permet également d'apporter à l'avenir plus de souplesse à la règle d'or en permettant d'ajuster ce plafond, via la modification des statuts de SNCF Réseau, si cela s'avérait pertinent. »

III. La position de la commission : un dispositif bienvenu et équilibré, qui propose un décalage raisonnable et proportionné des échéances de la règle d'or

Décaler de deux ans l'application du plafond du ratio de dette prévu par la règle d'or est opportun.

En effet, selon la DGITM, le maintien de l'application de cette obligation au 1^er janvier 2027 obligerait SNCF Réseau à « réduire son endettement, d'environ 400 M €, et [à] renoncer à des investissements de régénération d'un montant similaire ». Or, le renoncement à des opérations indispensables de régénération du réseau mènerait à une dégradation de la qualité de celui-ci, et donc à une baisse des circulations, et donc des recettes du gestionnaire d'infrastructure cumulée à une hausse des coûts de sa maintenance. Il pourrait en résulter à moyen terme une « spirale de paupérisation industrielle » du réseau ferroviaire, comme l'a souligné l'ART^18(*). Ainsi, comme le met en avant l'étude d'impact du texte, « chercher à respecter l'objectif d'atteinte du ratio à 6 selon le cadre légal pourrait être dommageable pour SNCF Réseau et plus généralement pour le système ferroviaire. En effet, comme confirmé par le ministre de transports le 9 juillet 2025 pour stopper le vieillissement du réseau ferré national et répondre aux enjeux de développement des trafics, il est essentiel de pouvoir augmenter significativement les investissements de régénération et de modernisation du réseau sur la durée ».

En outre, ce décalage de deux ans est raisonnable et proportionné. En effet, en dépit de difficultés difficiles à anticiper au moment de la définition de la règle d'or (crise sanitaire, guerre en Ukraine), SNCF Réseau a largement assaini sa situation financière. Selon la DGITM, « même si l'objectif d'un ratio inférieur à 6 n'est pas obtenu en 2026, celui-ci a fortement diminué les précédentes années, hormis en 2023, du fait de la crise inflationniste. Alors qu'il était de 10,6 en 2021, il s'établit à 7,4 en 2025 ». L'atteinte prochaine de l'objectif fixé par la loi « Nouveau Pacte ferroviaire » est donc réaliste. Comme l'a mis en avant la DGITM, « la trajectoire financière prévisionnelle actuelle doit permettre au ratio dette sur marge opérationnelle d'atteindre la cible fixée à 6 en 2028 ».

Le report de cette échéance amène nécessairement à s'interroger sur la performance et la productivité de SNCF Réseau. La commission se félicite à cet égard des efforts menés par SNCF Réseau en la matière. Comme le met en avant le groupe SNCF, « depuis 2017, SNCF Réseau a mis en place un plan de performance qui lui a permis de dégager des économies supérieures à ce qui était prévu au contrat de performance. Ainsi à fin 2025, SNCF Réseau a dégagé des économies supérieures de 17 % à ce qui était prévu au contrat. Ces économies représentent un gain cumulé de 1,6 Md ».

Cependant, comme l'a noté l'ART dans son avis sur le projet de budget 2026 de SNCF Réseau, « les économies réalisées sur les charges externes sont contrebalancées par l'évolution des charges de personnel, qui augmentent de 100 millions d'euros par rapport à l'atterrissage 2025, après une quasi-stabilisation sur l'exercice 2025 par rapport à 2024, sous l'effet : d'une part, d'une augmentation des effectifs de SNCF Réseau de 1,2 % (+618 effectifs disponibles s'expliquant, selon SNCF Réseau, par une hausse de l'activité sur les projets et l'entretien) ; et - d'autre part, une hypothèse de revalorisations salariales de +0,9 point en moyenne par agent au-dessus de l'IPCH, qui n'apparaît pas compensée par des gains de productivité du travail à due proportion ».

Le rapporteur appelle dans ces conditions SNCF Réseau à poursuivre et accentuer ses efforts de productivité, y compris sur ses charges de personnel.

Au surplus, la suppression de la référence à la date du 31 décembre 2019 dans le dispositif est pertinente. Le législateur avait fait le choix lors de la loi « Nouveau pacte ferroviaire » de laisser au pouvoir réglementaire la capacité de définir le ratio exact du plafond défini par la règle d'or. Il est donc cohérent de laisser cette souplesse au pouvoir réglementaire, qui pourrait en faire usage si le contexte rendait cette option opportune. La DGITM a cependant indiqué au rapporteur que cette possibilité n'est toutefois pas encore envisagée.

Enfin, comme elle l'a mis en avant, « La gouvernance de l'entreprise est organisée de manière à ce que l'augmentation du ratio ne soit possible qu'en maintenant une dette soutenable. Ce point est en effet examiné au moins une fois par an lors du vote du budget par le conseil d'administration. Par ailleurs, l'Autorité de régulation des transports doit donner un avis sur le projet de budget avant son adoption par le conseil d'administration. Cela participe également à la surveillance de la soutenabilité de la dette. »

La commission a adopté l'article 4 sans modification.

Article 5
Montages financiers nécessaires aux investissements
dans le réseau ferré national

Cet article vise à sécuriser juridiquement le recours à des montages financiers de financement par une filiale en quasi-fonds propres pour moderniser le réseau ferré national.

La commission a adopté l'article 5 modifié par deux amendements COM-224 et COM-212 du rapporteur tendant à préciser la durée maximale de l'apport en jouissance de biens du domaine public à la filiale de SNCF Réseau créée dans le cadre de ce montage et à prévoir que la ou les régions concernées sont informées de cet apport.

I. Les règles actuelles relatives aux investissements privés dans le réseau ferroviaire

A. Depuis le « nouveau pacte ferroviaire », la capacité de recours à l'endettement de SNCF pour financer ses investissements est strictement encadrée par une « règle d'or »

Du fait de ressources durablement décorrélées de l'ampleur des investissements de développement du réseau, les années 2010, concluant une trentaine d'années de sous-investissement dans la régénération du réseau et de dérive financière du groupe SNCF, ont été marquées par un emballement de la dette de SNCF Réseau jusqu'à un niveau insoutenable pour l'entreprise.

Le plafond du ratio entre la dette financière nette et la marge opérationnelle de SNCF Réseau fixé dans les statuts de la société SNCF Réseau est de 6. Cette règle d'or limite les capacités d'endettement de SNCF Réseau.

Afin de garantir le respect de cette trajectoire vers le ratio fixé par la règle d'or, les investissements effectués par SNCF Réseau doivent respecter les deux règles suivantes :

- le montant des investissements à la charge de SNCF Réseau ne peut conduire à ce que le ratio dépasse le plafond applicable ;

- pour tout projet d'investissement de renouvellement ou de développement du réseau ferré national réalisé sur demande de l'État, des collectivités territoriales ou de tout autre tiers, SNCF Réseau détermine sa part contributive dans le financement de ce projet de manière à ce que le taux de retour sur cet investissement soit au moins égal au coût moyen pondéré du capital (CMPC)^20(*) de SNCF Réseau pour ce même investissement après prise en compte des risques spécifiques à l'investissement.

B. Les besoins de financement du réseau, et notamment sa régénération, sont massifs et croissants

Les recettes dégagées par le gestionnaire d'infrastructure via les redevances d'infrastructure ainsi que les recettes liées au fonds de concours du groupe SNCF ne permettent pas de répondre aux besoins de financement du réseau. En effet, actuellement, environ 3,3 Mds € sont consacrés chaque année à la régénération et à la modernisation du réseau.

Or, selon le rapport de l'atelier 3 de la conférence « Ambition France Transports », environ 1,5 Md € supplémentaires par an sont nécessaires pour régénérer et moderniser le réseau ferré national. Le rapport souligne ainsi que « Ce montant de 1,5 Md € (en euros constants) supplémentaires est absolument nécessaire pour endiguer le vieillissement du réseau structurant et à engager sa modernisation sous deux décennies, notamment en l'adaptant au système européen ERTMS (pour un montant de l'ordre de 0,2 Md € par an au sein de cette enveloppe, selon l'ART). (...) Ce coût est à mettre en regard avec le coût de l'inaction, dont les estimations de SNCF Réseau s'élèvent à 15 Md € d'ici 2032, et 4 000 km de lignes menacés soit 2 000 trains quotidiens à partir de 2028. ».

Le rapport de l'ART sur les Scénarios de long terme pour le réseau ferroviaire français (2022-2042) dresse un constat similaire. Le scénario de « transition écologique » décrit par l'Autorité prévoit une montée en puissance du renouvellement et de la modernisation du réseau structurant tout au long des années 2020 pour atteindre environ 5 Md € 2021/an en 2030, ce niveau étant maintenu ensuite jusqu'en 2042. Ce scénario permet de combiner hausse des trafics de 36 % et stabilité des coûts d'exploitation du réseau permise par la modernisation du réseau d'ici 2042. Comme le note l'ART, « si les recettes permettent de couvrir largement les dépenses d'exploitation dans le scénario transition écologique, elles demeurent néanmoins très insuffisantes pour couvrir les dépenses d'investissement, qui sont nettement supérieures à celles du scénario tendanciel durant la période ».

Source : ART, Rapport précité

Des concours financiers externes supplémentaires publics ou privés sont donc nécessaires pour assurer la modernisation du réseau. Comme le souligne l'atelier 3 de la conférence AFT, « la régénération/modernisation du réseau structurant, qui est de la seule responsabilité de SNCF Réseau, exige des recettes stables et pérennes à hauteur de 1,5 Md € constants annuels supplémentaires à compter de 2028 par rapport au contrat de performance ».

C. Le recours au financement privé peut jouer un rôle pour moderniser le réseau

Comme le constate le rapport de l'atelier 3 de la conférence « Ambition France Transport », « il est apparu assez unanimement que l'écosystème public des transports n'a ni les moyens budgétaires ni la capacité industrielle de mener de front l'ensemble des chantiers ferroviaires de régénération, de modernisation et de développement en projet, et devra les hiérarchiser et/ou s'appuyer sur des partenariats public-privé pour les préfinancer et accélérer leur réalisation ».

Actuellement, l'article L. 2111-11 du code des transports prévoit que SNCF Réseau peut recourir, pour des projets contribuant au développement, à l'aménagement et à la mise en valeur de l'infrastructure du réseau ferré national ou pour la réalisation de certaines de ses missions sur des lignes d'intérêt local ou régional, à un contrat de concession de travaux ou à un marché de partenariat.

Le contrat de concession ou le marché de partenariat peut porter sur tout ou partie des missions assurées par SNCF Réseau, à l'exception de la gestion opérationnelle des circulations (sauf pour les lignes d'intérêt local ou régional).

L'article L. 2111-11 du même code prévoit que l'État peut recourir directement au marché de partenariat ou au contrat de concession de travaux mentionnés à l'article L. 2111-11 dans les mêmes conditions et pour le même objet.

Les marchés de partenariat et les contrats de concession

Un marché de partenariat est un marché public qui a pour objet de confier à un opérateur économique ou à un groupement d'opérateurs économiques une mission globale ayant pour objet la construction, la transformation, la rénovation, le démantèlement ou la destruction d'ouvrages, d'équipements ou de biens immatériels nécessaires au service public ou à l'exercice d'une mission d'intérêt général et tout ou partie de leur financement. Le titulaire du marché de partenariat assure la maîtrise d'ouvrage de l'opération à réaliser.

Cette mission globale peut en outre comprendre, notamment, l'aménagement, l'entretien, la maintenance, la gestion ou l'exploitation des ouvrages concernés et la gestion de la mission de service public qui leur est liée.

La rémunération du titulaire fait l'objet d'un paiement par l'acheteur à compter de l'achèvement des missions principales obligatoires (livraison des équipements) et pendant toute la durée du contrat. Cette rémunération est liée à des objectifs de performance assignés au titulaire pour chaque phase du contrat. Le marché de partenariat est un contrat à paiement public différé. L'entreprise privée est rémunérée sous forme de loyers à compter de la mise à disposition des ouvrages construits.

Un contrat de concession est un contrat par lequel une autorité concédante confie l'exécution de travaux ou la gestion d'un service à un ou plusieurs opérateurs économiques, à qui est transféré un risque lié à l'exploitation de l'ouvrage ou du service, en contrepartie soit du droit d'exploiter l'ouvrage ou le service qui fait l'objet du contrat, soit de ce droit assorti d'un prix.

La part de risque transférée au concessionnaire implique une réelle exposition aux aléas du marché, de sorte que toute perte potentielle supportée par le concessionnaire ne doit pas être purement théorique ou négligeable. Le concessionnaire assume le risque d'exploitation lorsque, dans des conditions d'exploitation normales, il n'est pas assuré d'amortir les investissements ou les coûts, liés à l'exploitation de l'ouvrage ou du service, qu'il a supportés.

Le développement du réseau ferroviaire à grande vitesse a été récemment porté par l'investissement privé. C'est notamment le cas des LGV SEA (Tours-Bordeaux), BPL (Le Mans-Rennes) et le Nîmes-Montpellier.

Principaux partenariats entre secteurs publics et privés sur les lignes LGV

Source : SNCF Réseau, juin 2026

Le rapport de décembre 2025 de l'Inspection générale des finances Évaluation des contrats et marchés de partenariat a d'ailleurs souligné la réussite de ces projets, que ce soit en termes de délais, de performance et de coût^21(*), en particulier pour la LGV BPL. Cette dernière « affiche un coût de construction 24 % moins élevé par rapport aux autres lignes mais elle embarque des surcoûts de maintenance de 5 % et de financement de l'ordre de 5 % du coût d'investissement par rapport à la LGV EE ».

II. Le dispositif envisagé : sécuriser juridiquement le recours aux montages de filiale à quasi-fonds propres.

L'article 5 du projet de loi a pour objectif de favoriser l'investissement de fonds privés pour assurer le financement de la modernisation et du développement du réseau.

Il tend à faciliter le recours aux montages de filiale à quasi-fonds propres (ou subsidiary quasi equity).

Il crée donc un article L. 2111-12-1 au sein du code des transports qui prévoit que SNCF Réseau peut créer avec des partenaires externes (privés) une filiale pour assurer des missions d'exécution et, le cas échéant, de financement de la modernisation du réseau ferré national.

La ou les filiales ainsi créées pourraient notamment être mobilisées pour développer le système de signalisation ERTMS. L'étude d'impact du texte précise qu'il s'agit de l'équipement ERTMS des LGV Paris-Tours et Paris-Lille. SNCF Réseau aurait 51 % des parts et les investisseurs privés 49 %. Les investisseurs privés apporteraient des financements à la filiale nécessaires pour lancer des programmes de modernisation du réseau.

L'article dispose également que, après y avoir été autorisée par l'État, SNCF Réseau peut apporter en jouissance à cette filiale des biens immobiliers dont elle est attributaire ou qu'elle a acquis au nom de l'État en application de l'article L. 2111-20 du code des transports. Cet apport en jouissance serait d'une durée limitée garantissant la continuité du service public dont SNCF Réseau a la charge.

Il précise que, lorsque les biens immobiliers apportés en jouissance à la filiale appartiennent au domaine public, l'apport en jouissance ne peut être réalisé qu'à la condition qu'un contrat d'exploitation, conclu entre SNCF Réseau et sa filiale, attribue à SNCF Réseau, à compter de la réalisation de l'apport, l'exploitation des biens apportés et permette l'exercice par SNCF Réseau de ses missions sur ces biens.

Enfin, il prévoit que SNCF Réseau peut mettre fin, pour un motif d'intérêt général, au droit personnel de jouissance dont bénéficie la filiale sur les biens qui lui ont été apportés en jouissance.

Ce montage permettrait de mobiliser des financements externes pour assurer la modernisation du réseau ferroviaire sans avoir recours à l'endettement, son usage étant contraint par la « règle d'or » de SNCF Réseau. Selon l'étude d'impact, « les quasi-fonds propres ainsi engagés sont comptabilisés différemment de la dette classique, ce qui permettrait d'éviter que ce financement privé soit comptabilisé comme de la dette dans les ratios financiers de SNCF Réseau ».

III. Une mobilisation bienvenue de financements privés pour financer la modernisation du réseau ferroviaire

Pour la commission, l'ensemble des leviers de financement disponibles doivent être mobilisés pour financer le réseau ferroviaire.

A. Des conditions juridiques d'application strictes

La commission appelle l'attention du Gouvernement sur plusieurs conditions juridiques strictes qui devront être respectées lors de la mise en oeuvre de ce dispositif, comme l'a souligné le Conseil d'État dans son avis sur le texte.

Il est nécessaire de veiller à ce que la relation entre SNCF Réseau et sa filiale puisse être considérée comme un contrat « in house » au sens du droit européen de la commande publique. Ainsi, « le Conseil d'État attire l'attention du Gouvernement sur les obligations qu'il aura à respecter, le moment venu, au titre des règles applicables à la commande publique, en ce qui concerne le choix des partenaires privés de cette filiale. Une obligation de mise en concurrence peut ainsi découler notamment de la directive 2014/25/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 relative à la passation de marchés par des entités opérant dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des services postaux s'il s'agit de satisfaire un besoin propre à SNCF Réseau dans l'accomplissement de sa mission de service public ». En outre, « Le Conseil d'État rappelle également qu'il résulte de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE, 15 octobre 2009, ACOSET Spa, C-196/08), que l'ouverture du capital d'une entité publique chargée d'une mission service public à un partenaire privé requiert une mise en concurrence respectant les principes de libre concurrence, de transparence et d'égalité de traitement ».

Ainsi, comme le précise le Conseil d'État, « le montage envisagé ne pourra être assimilé à une prestation interne (ou “in house”) au sens du droit européen de la commande publique, que si les modalités de contrôle envisagées pour SNCF Réseau sur sa filiale confèrent à SNCF Réseau un contrôle considéré comme analogue à celui qu'elle exerce sur ses propres services ».

L'étude d'impact précise à ce propos que « dès lors que SNCF Réseau exerce un contrôle étroit sur la filiale bénéficiaire de l'apport, l'apport en jouissance, qui certes confère un droit d'utilisation d'un bien du domaine public en vue d'une exploitation économique, ne sera pas soumis aux dispositions de l'article L. 2122-1-1 2° du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) prévoyant une obligation de publicité et mise en concurrence. L'apport en jouissance rentre en effet dans la dérogation prévue au 2° de l'article L. 2122-1-3 du CG3P (“lorsque le titre est délivré à une personne publique dont la gestion est soumise à la surveillance directe de l'autorité compétente ou à une personne privée sur les activités de laquelle l'autorité compétente est en mesure d'exercer un contrôle étroit”). » SNCF Réseau entend donc exercer un contrôle étroit sur sa filiale. Le groupe SNCF a ainsi indiqué au rapporteur que « Les conditions d'application de ces exceptions seront remplies dès lors que SNCF Réseau sera bien l'actionnaire majoritaire de la filiale, dont elle visera bien le contrôle exclusif au sens comptable (consolidation dans les comptes de SNCF Réseau). Du fait de cette propriété capitalistique et du contrôle de ses décisions stratégiques, SNCF Réseau aura le contrôle sur sa filiale via un pacte d'actionnaires en ce sens ».

De même, la rémunération de la filiale doit être rigoureusement définie. Comme le souligne le Conseil d'État, la rémunération de la filiale créée via le montage doit être affectée par un risque lié au trafic. Dans le cas contraire, en effet, le montage pourrait être requalifié en emprunt : ces paiements s'y « assimileraient s'ils étaient certains, réguliers et versés à une filiale rémunérée sans élément de risque résiduel ».

Ainsi, via ce montage, le Conseil d'État observe que « SNCF Réseau transférerait à sa filiale “un risque d'exploitation lié à l'exploitation des travaux ou services, comprenant le risque lié à la demande, le risque lié à l'offre ou les deux”, au sens du paragraphe 1 de l'article 5 de la directive 2014/23/UE du Parlement et du Conseil du 26 février 2014 sur l'attribution de contrats de concession, renforçant ainsi le risque que l'opération revête le caractère d'une concession au sens de cette directive ». Selon la DGITM, cependant, ce risque est faible. En effet, « la concession implique que l'autorité concédante définisse les missions incombant au concessionnaire et en assure le contrôle (CE, 24 mars 2022, Commune de Toulouse, n° 449826), ce qui ne serait pas le cas ici (SNCF Réseau ne pourrait pas, par exemple, reprendre en régie l'exploitation -- c'est-à-dire infliger une sanction coercitive - si la Filiale n'exécutait pas, vis-à-vis des utilisateurs des équipements, ses missions conformément aux conditions fixées par le contrat d'apport, sauf à remettre en cause la qualification d'apport en jouissance puisque la filiale ne disposerait pas de la jouissance paisible du bien) ».

Enfin, comme le souligne le Conseil d'État, « l'exigence constitutionnelle de protection de l'affectation du domaine public aux services publics et à la continuité du service public, reconnue par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 94-346 DC du 21 juillet 1994 (Loi complétant le code du domaine de l'État et relative à la constitution de droits réels sur le domaine public) trouverait à s'appliquer. À la condition, nécessaire, de l'accord de l'État, propriétaire de ce domaine public, doit donc s'ajouter, à ce titre, la limitation dans la durée de cet apport en jouissance ».

Sensible à cette dernière observation, la commission a donc souhaité sécuriser juridiquement le dispositif en précisant que cet apport en jouissance est limité à 70 ans ( amendement COM-224). Cette durée maximale a été définie par analogie avec l'article L. 2122-6 du code général de la propriété des personnes publiques, qui dispose qu'une autorisation d'occupation temporaire du domaine public de l'État ne peut excéder 70 ans.

La Commission a également précisé que la ou les régions où sont situés les biens immobiliers apportés en jouissance à la filiale mentionnée au premier alinéa sont informées de la réalisation de l'apport une fois qu'il a été conclu. Certaines lignes étant en effet parfois utilisées à la fois pour des circulations à grande vitesse et régionales, la commission a jugé opportun de garantir que les régions soient informées de ces évolutions ( amendement COM-212).

B. Un champ d'application qui doit se limiter à certains projets dans un contexte de pénurie de financements publics

Pour la commission, ce type de financement ne doit être utilisé qu'en cas de pénurie de financement public mobilisable, dans la mesure où son coût est élevé.

Comme le met en avant la DGITM, l'intérêt du dispositif est qu'il « permet de mobiliser des financements privés tout en garantissant la maîtrise d'ouvrage à SNCF Réseau. Cela permet ainsi la réalisation de projets coûteux mais nécessaires comme le déploiement de l'ERTMS, tout en garantissant son contrôle par SNCF Réseau ». Selon la DGITM, le partage du risque entre SNCF Réseau et sa filiale est garanti par le fait que les dividendes touchés par cette dernière seront notamment issus des recettes perçues par la filiale via un mécanisme de « surpéage » pour les sections de ligne concernées par le projet de modernisation de mise en place de l'ERTMS. Les recettes issues du surpéage seront variables en fonction du niveau de trafic.

Ce partage du risque entraîne une rémunération supplémentaire des partenaires privés du projet (prime de risque). Selon le groupe SNCF, « le rendement attendu par l'investisseur est estimé aux alentours de 200/250 points de base au-dessus du coût de la dette senior de SNCF Réseau ». Ce montage financier a donc un coût plus élevé que le recours à la dette pour le gestionnaire d'infrastructure. Il a donc un intérêt dans une situation de « pénurie des financements publics », comme le souligne le groupe SNCF, dans la mesure où il permet, en dépit de ce contexte, « à SNCF Réseau de conserver la maîtrise d'ouvrage des projets de modernisation du réseau existant - ce qu'un montage en PPP ne permet pas ».

La commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.

Article 6
Simplification des transferts de biens entre SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions et régularisation d'affectations de biens entre entités du groupe SNCF

Cet article vise à optimiser la gestion du patrimoine du groupe SNCF en simplifiant les transferts entre SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexion et en corrigeant des erreurs d'affectation entre les entités du groupe.

La commission a adopté l'article 6 modifié par deux amendements COM-223 et COM-222 du rapporteur tendant à renforcer les consultations préalables à la régularisation d'affectation et à répondre aux difficultés des transferts des centres de maintenance de SNCF Voyageurs aux régions dans le cadre de l'ouverture à la concurrence des services conventionnés

I. Des transferts de biens complexes entre les entités du groupe SNCF liés à sa nouvelle organisation depuis la loi « Nouveau pacte ferroviaire »

A. Des affectations de biens erronés entre les entités du groupe SNCF induisant des coûts élevés lors de longues procédures de transfert

La loi pour un nouveau pacte ferroviaire du 27 juin 2018 a créé le groupe SNCF SA, réparti entre ses différentes entités mentionnées à l'article L. 2101-1 du code des transports, les biens du groupe SNCF et défini leurs régimes juridiques. Ainsi, SNCF SA, SNCF Voyageurs et Hexafret sont propriétaires des actifs rattachés à leurs missions respectives alors que SNCF Réseau et sa filiale, SNCF Gares & Connexions, sont attributaires de biens appartenant à l'État.

L'affectation de ces biens réalisée entre les différentes filiales consécutive à cette loi est dans certains cas erronée ou obsolète compte tenu des missions actuelles des entités du groupe. Cette situation entraîne des surcoûts dans la gestion et l'exploitation du patrimoine dans le cadre des missions confiées au groupe SNCF, qui doit entreprendre des procédures de cessions longues et coûteuses entre ses entités pour régulariser les erreurs d'affectation.

B. Des échanges de biens complexes entre SNCF Réseau et sa filiale Gares & Connexions

Les biens de SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions, propriétés de l'État, sont soumis aux règles s'appliquant au domaine public. Ainsi, conformément à l'article L. 2111-20-2 du code des transports, SNCF Réseau et sa filiale doivent procéder à un déclassement du domaine public ferroviaire de tout bien qu'elles souhaiteraient céder. Cette disposition s'applique également lorsque SNCF Réseau et sa filiale SNCF Gares & Connexions souhaitent transférer un bien d'une entité à l'autre. Alors que le bien continue à appartenir au domaine de l'État à la suite de l'opération de cession, cette disposition génère des coûts et des procédures fastidieuses non pertinentes entre les deux entités.

II. Le dispositif envisagé prévoit de simplifier les échanges entre SNCF Réseau et sa filiale et crée un dispositif temporaire de régularisation des affectations

A. Un nouveau cadre simplifié pour les transferts de biens entre SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions

Le premier paragraphe de l'article 6, vient compléter l'article L. 2111-20-2 du code des transports pour permettre à SNCF Réseau et sa filiale, SNCF Gares & Connexions de convenir qu'un bien qui a été attribué par l'État à l'une d'entre elles soit attribué à l'autre pour qu'elle assure ses missions. En cas de transfert de l'attribution d'un bien, le bien conserve les subventions qui lui étaient attachées le cas échéant.

Conformément l'exigence constitutionnelle de protection de l'affectation du domaine public aux services publics et à leur continuité, l'État, propriétaire du domaine public, donne son accord à toute réattribution des biens entre les filiales. La direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM), a précisé au rapporteur que ces modalités d'accord, qui ne sont pas encore arrêtées, seront définies par décret en Conseil d'État.

De plus, l'article L. 2111-20 est modifié pour permettre à SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions de pouvoir utiliser le revenu de cessions ou d'indemnités, issues des biens dont elles sont attributaires, pour acquérir « de nouveaux biens immobiliers au nom de l'État, leur aménagement ou leur développement ».

B. Créer un cadre temporaire permettant de régulariser les affectations entre les différentes entités du groupe

Le deuxième paragraphe de l'article 6 prévoit de créer un cadre temporaire permettant de régulariser les affectations entre les différentes entités du groupe. Ainsi, les entités fixeront un accord pour déterminer le périmètre des biens publics utiles à l'exploitation ferroviaire de chaque entité, qui seront alors réattribués entre les différentes filiales du groupe. Pour s'assurer du respect des règles relatives à la concurrence et que les changements d'affectations correspondent bien à des régularisations, ceux-ci seraient soumis à l'approbation de l'État. Ainsi, le périmètre des biens réaffectés serait validé par un arrêté conjoint du ministre chargé des transports, du ministre chargé de l'économie et du ministre chargé du budget. En outre, ce cadre juridique créé serait transitoire dans l'attente d'un arrêté à paraître avant le 31 décembre 2028.

Enfin, l'article 6 prévoit également que les opérations prévues à son premier et deuxième paragraphe « ne donnent lieu au paiement d'aucun impôt, droit ou taxe, ni d'aucune contribution, ni d'aucuns frais perçus au profit du Trésor ».

III. La position de la commission : un dispositif opportun nécessitant des consultations et le besoin de répondre aux difficultés des transferts de propriété des centres de maintenance de SNCF Voyageurs aux régions

A. Des dispositifs de transferts et de régulations des biens bienvenues avec une consultation des régions et de l'Autorité de régulation des transports (ART)

La commission accueille favorablement les deux mesures proposées par l'article 6. En effet, la simplification des transferts entre SNCF Réseau et sa filiale permettra de faciliter l'exercice des missions du gestionnaire d'infrastructure. De même, la régularisation des affectations issues de la loi pour un « Nouveau pacte ferroviaire » vient corriger des affectations initialement erronées ou obsolètes et préjudiciables aux différentes entités du groupe SNCF.

De plus, ses travaux préparatoires ont permis au rapporteur d'identifier auprès des acteurs du secteur des pistes d'amélioration pour renforcer la régularisation des affectations au sein du groupe unifié. Ainsi, les régions, organisatrices des transports de mobilité, ont précisé qu'elles entreprennent actuellement des procédures de transferts de biens avec le groupe SNCF Voyageurs dans le cadre de l'ouverture à la concurrence et des dispositions de l'article 21 de la loi pour un « Nouveau pacte ferroviaire ». La commission, suivant son rapporteur, a donc précisé que l'arrêté interministériel ( amendement COM-223) entérinant les transferts de biens sera pris après avis des régions. Celles-ci pourront ainsi identifier les éventuelles sessions entre entités du groupe SNCF pouvant avoir des effets indésirables sur le processus de sessions de biens de SNCF Voyageurs aux régions dans le cadre de l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs. Les transferts de biens entre entités du groupe SNCF pourraient également avoir un impact sur la situation concurrentielle de SNCF Voyageurs face à ses concurrents. La commission a donc également prévu que l'arrêté interministériel précité est pris après avis de l'ART.

B. Consolider l'ouverture à la concurrence en apportant gracieusement en jouissance aux régions, les terrains des centres de maintenance ferroviaire

Le rapporteur, dans le cadre de ses travaux préparatoires, s'est penché sur les difficultés liées aux procédures de transfert des centres de maintenance de SNCF Voyageurs aux régions dans le cadre de l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs. Comme le prévoit l'article 21 de la loi pour un nouveau pacte ferroviaire, les autorités organisatrices des mobilités régionales se voient transférer à titre gratuit les centres de maintenance de l'opérateur historique, mais lui rachètent les terrains y afférents. Ces opérations peuvent donc s'avérer coûteuses pour les régions, alors qu'elles ont déjà investi pour réussir l'ouverture à la concurrence dans les services conventionnés, notamment en renouvelant le parc de matériel roulant.

La commission, suivant son rapporteur, a ainsi proposé ( amendement COM-222) que les terrains afférents aux centres de maintenance qui resteraient affectés au service public ferroviaire soient apportés gracieusement en jouissance à l'autorité organisatrice concernée. Ce dispositif permettrait à SNCF Voyageurs de reprendre sans délai la jouissance des biens s'ils ne sont plus affectés au service ferroviaire, tout en réduisant la charge financière sur les régions qui auraient dû acquérir ces biens. Il protège ainsi la destination au service public ferroviaire de ces biens.

L'application de l'article 21 de la loi pour un nouveau pacte ferroviaire pourrait également mener à l'apparition de parcelles délaissées à proximité des centres de maintenance, dont la localisation ou la superficie rendrait difficile leur valorisation par l'opérateur historique. L'amendement COM-222 précise également à cet effet qu'en cas d'accord entre les régions et SNCF Voyageurs, certaines parcelles qui deviendraient délaissées et source de coûts à la suite du transfert des centres de maintenance pourraient être transférées aux régions à titre gracieux.

La commission a adopté l'article 6 ainsi modifié.

Article 6 bis (nouveau)
Précisions concernant le transfert du matériel roulant amianté de SNCF Voyageurs aux régions

L'article 6 bis introduit par la commission à l'initiative de Franck Dhersin, le rapporteur s'en étant remis à la sagesse de la commission, vise à préciser le cadre juridique actuel pour assurer le transfert du matériel roulant amianté de SNCF Voyageurs aux régions

La commission a adopté l'article 6 bis ainsi rédigé.

La loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire organise l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire régional de voyageurs. Son article 21 prévoit à cette fin que les matériels roulants nécessaires à l'exploitation ferroviaire régionale et initialement propriétés de SNCF Voyageurs, sont transférés à l'autorité organisatrice concernée, à sa demande et dans un délai raisonnable qu'elle fixe.

Cependant, certains transferts de vieux matériels roulants présentent des difficultés liées à la présence de fibres d'amiante dans les rames. Ces rames « amiantées » sont soumises aux obligations définies par le règlement (CE) n° 1907/2006 concernant l'enregistrement, l'évaluation et l'autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances, dit règlement « REACH ». Ce règlement impose notamment des restrictions de mise sur le marché pour certaines substances, dont l'amiante. Par conséquent, environ 200 rames ne peuvent aujourd'hui être transférées. Cette situation est lourde de contraintes tant pour l'opérateur historique, SNCF Voyageurs, que pour les autorités organisatrices des mobilités régionales.

Dès lors, la commission a donc introduit un nouvel article 6 bis par un amendement COM-44, de Franck Dhersin, le rapporteur s'en étant remis à la sagesse de la commission, pour remédier à cette situation, afin de sécuriser juridiquement le transfert du matériel roulant amianté et de faciliter sa réalisation.

Il prévoit de lever les difficultés créées par la présence d'amiante dans les matériels roulants en précisant que les dispositions de l'alinéa 2 du paragraphe 6 de l'annexe XVII du règlement « REACH »^22(*) s'appliquent bien aux matériels roulants amiantés. Celui-ci précise que « l'utilisation d'articles contenant les fibres d'amiante [...] qui étaient déjà installés et/ou en service avant le 1^er janvier 2005 continue d'être autorisée jusqu'à leur élimination ou leur fin de vie utile. » Ainsi, le transfert prévu par la loi pour un nouveau pacte ferroviaire autoriserait les régions de continuer à exploiter l'ensemble du matériel roulant, comme le fait actuellement l'opérateur historique, SNCF Voyageurs.

En outre, l'article 6 bis ainsi créé précise les informations en possession de la personne procédant au transfert qui doivent être transmises au futur exploitant, mainteneur, concessionnaire ou détenteur, à l'occasion d'un transfert de matériel roulant ou d'une mise à disposition. Ces informations sont transmises dans un délai de 6 mois et les autorités organisatrices peuvent saisir l'Autorité de régulation des transports en cas de difficulté rencontrée.

Enfin, il prévoit le remboursement aux autorités organisatrices des montants qu'elles ont provisionnés pour le démantèlement des rames amiantées, au motif qu'elles devront en supporter les coûts après le transfert.

La commission a adopté l'article 6 bis ainsi rédigé.

Article 7
Recours aux actes en la forme administrative par SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions

Cet article vise à sécuriser juridiquement le recours aux actes d'acquisition immobilière en la forme administrative par SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions.

La commission a adopté l'article 7 sans modification.

I. La situation actuelle : l'impossibilité pour SNCF Réseau & SNCF Gares & Connexions de recourir aux actes en la forme administrative

A. La possibilité ouverte à certaines personnes publiques de recourir aux actes en la forme administrative

En application de l'article L. 1212-1 du code général de la propriété des personnes publiques, l'État, les collectivités territoriales et leurs groupements, ainsi que les établissements publics disposent de deux moyens pour acquérir des immeubles, des droits réels immobiliers ou de fonds de commerce :

- les actes notariés (comme toute autre personne juridique) ;

- les actes en la forme administrative.

En application de l'article L. 1212-4, du même code, les préfets reçoivent les actes d'acquisitions immobilières passés en la forme administrative par l'État et en assurent la conservation. Ils confèrent à ces actes l'authenticité en vue de leur publication au fichier immobilier.

B. Conséquence du nouveau pacte ferroviaire, SNCF Réseau et sa filiale SNCF Gares & Connexions ne sont plus des établissements publics

La réforme du système ferroviaire définie dans le cadre de la loi pour un Nouveau Pacte ferroviaire du 27 juin 2018 a mené à une réorganisation du groupe SNCF. Le gestionnaire de l'infrastructure, SNCF Réseau, établissement public, a changé de statut pour devenir société anonyme.

Ainsi, en application de l'article L. 2111-9 du code des transports, la société SNCF Réseau a pour mission d'assurer, de façon transparente et non discriminatoire, directement ou par l'intermédiaire de filiales, conformément aux principes du service public et dans le but de promouvoir le transport ferroviaire en France dans un objectif de développement durable, d'aménagement du territoire et d'efficacité économique et sociale :

1° L'accès à l'infrastructure ferroviaire du réseau ferré national, comprenant la répartition des capacités et la tarification de cette infrastructure ;

2° La gestion opérationnelle des circulations sur le réseau ferré national ;

3° La maintenance, comprenant l'entretien et le renouvellement, de l'infrastructure du réseau ferré national ;

4° Le développement, l'aménagement, la cohérence et la mise en valeur du réseau ferré national ;

5° La gestion unifiée des gares de voyageurs, à travers une filiale dotée d'une autonomie organisationnelle, décisionnelle et financière, SNCF Gares & Connexions ;

6° La gestion et la mise en valeur d'installations de service ;

7° Des missions transversales nécessaires au bon fonctionnement du système de transport ferroviaire national, au bénéfice de l'ensemble des acteurs de ce système, notamment en matière de gestion de crise et de coordination des acteurs pour la mise en accessibilité du système de transport ferroviaire national aux personnes handicapées ou à mobilité réduite ;

8° Des missions répondant aux besoins de la défense dans le cadre de la stratégie de sécurité nationale.

La société SNCF Réseau est soumise aux dispositions législatives applicables aux sociétés anonymes.

Cependant, en application de l'article L. 2111-1 du code des transports, la société SNCF Réseau est attributaire des lignes du réseau ferré national, propriété de l'État. En application de l'article L. 2111-20 du même code, les biens immobiliers acquis par la société SNCF Réseau ou SNCF Gares et Connexions le sont au nom de l'État.

Ces biens relèvent en majorité de la domanialité publique. En effet, selon le code général de la propriété des personnes publiques, le domaine public ferroviaire est constitué des biens immobiliers appartenant à une personne publique mentionnée à l'article L. 1 du même code, non compris dans l'emprise du domaine public routier, et affectés exclusivement aux services de transports publics guidés le long de leurs parcours en site propre.

Comme l'indique l'étude d'impact du texte, « les biens de ces deux sociétés restent donc, avec des adaptations spécifiques, soumis aux régimes juridiques qui protègent les propriétés publiques, à savoir les règles applicables au domaine public et les règles applicables au domaine privé des personnes publiques ».

Ainsi, le fondement juridique de la capacité de SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions de procéder à des achats immobiliers par actes en la forme administrative est fragile.

Certes, « Avant la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire, SNCF Réseau, alors établissement public de l'État », avait recours aux actes en la forme administrative selon l'étude d'impact du texte. De surcroît, les deux sociétés acquièrent encore aujourd'hui des biens au nom de l'État, relevant de la domanialité publique et du domaine privé des personnes publiques.

Cependant, elles sont soumises aux dispositions législatives applicables aux sociétés anonymes.

II. Le dispositif envisagé : autoriser de nouveau SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions à recourir aux actes d'acquisition en la forme administrative

L'article 7 prévoit que SNCF Réseau SNCF Gares & Connexions ont qualité pour passer en la forme administrative leurs actes d'acquisition d'immeubles et de droits réels immobiliers ou de fonds de commerce et réalisés au nom de l'État.

Il précise que les préfets reçoivent et assurent la conservation des actes d'acquisitions immobilières passés en la forme administrative par SNCF Réseau et SNCF Gares a Connexions au nom de l'État. Ils confèrent à ces actes l'authenticité en vue de leur publication au fichier immobilier.

Ce dispositif permet de sécuriser juridiquement le recours aux actes en la forme administrative. En effet, comme l'a indiqué la DGITM au rapporteur, « SNCF Réseau continue de passer des actes en la forme administrative, mais rencontre des difficultés avec certaines préfectures qui considèrent que SNCF Réseau ne peut plus bénéficier de cette disposition ».

III. La position de la commission : une mesure de simplification bienvenue

Selon le groupe SNCF, « il est assez souvent difficile en pratique de trouver un notaire » disposé à authentifier les actes d'acquisition de SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions « surtout lorsqu'il s'agit de petites surfaces, ce qui peut être le cas lorsqu'il s'agit de régularisation foncière ».

Pour la commission, cette mesure de simplification administrative pour le gestionnaire d'infrastructure est donc bienvenue.

La commission a adopté l'article 7 sans modification.

Article 8
Dérogation aux plans de prévention des risques technologiques (PPRT) pour les projets d'infrastructures ferroviaires faisant l'objet d'une déclaration d'utilité publique (DUP)

Cet article vise à permettre des dérogations aux plans de prévention des risques technologiques (PPRT) pour les projets d'infrastructures ferroviaires qui ont fait l'objet d'une déclaration d'utilité publique.

La commission a adopté l'article 8 modifié par un amendement de précision.

I. La situation actuelle : une procédure restreinte de révision des plans de prévention des risques technologiques

A. Les plans de prévention des risques technologiques visent à limiter l'exposition des riverains aux risques technologiques

L'article L. 515-15 du code de l'environnement prévoit que l'État élabore et met en oeuvre des plans de prévention des risques technologiques (PPRT) afin de délimiter le périmètre exposé aux effets des accidents susceptibles de survenir dans des installations présentant des dangers particulièrement importants pour la sécurité et la santé des populations voisines et pour l'environnement.

À l'intérieur de ce périmètre d'exposition aux risques, les PPRT peuvent définir des zones de maîtrise de l'urbanisation future dans lesquelles la réalisation d'aménagements et d'ouvrages, ainsi que les constructions nouvelles et l'extension de constructions existantes peuvent être interdites ou subordonnées au respect de prescriptions particulières (article L. 515-16-1 du code de l'environnement).

B. La procédure existante de révision et de modification des PPRT

Une procédure pour réviser ou modifier le PPRT est définie à l'article L. 515-22-1 du code de l'environnement. Quatre cas sont envisageables :

- En cas de changement significatif et pérenne des risques ou de leur évaluation, le plan de prévention des risques technologiques peut être révisé dans les mêmes conditions que celles de son élaboration.

- En cas de disparition totale et définitive du risque, et après avoir organisé une consultation du public, l'autorité administrative compétente abroge le plan de prévention des risques technologiques.

- Le plan de prévention des risques technologiques peut être modifié :

. suivant une procédure simplifiée si la modification envisagée ne porte pas atteinte à l'économie générale du plan ;

. ou si la portée des mesures qu'il prévoit est revue à la baisse.

II. Le dispositif envisagé : créer un dispositif de dérogation au PPRT pour accélérer la modernisation d'infrastructure ferroviaire

A. Un nouveau dispositif de dérogation pour les infrastructures ferroviaires

L'article 8 propose de créer une dérogation aux PPRT pour les projets d'infrastructures ferroviaires ayant fait l'objet d'une déclaration d'utilité publique.

Ainsi, l'acte déclarant d'utilité publique le projet peut emporter des dérogations aux interdictions et prescriptions applicables aux zones de maîtrise de l'urbanisation future fixées par les plans de prévention des risques technologiques. Ces dérogations ne doivent conduire ni à porter atteinte à l'économie générale du plan, ni à aggraver les risques existants, ni à accroître la vulnérabilité.

Un dispositif analogue permet déjà de favoriser l'implantation d'énergies renouvelables dans de telles zones, depuis la loi relative à l'énergie et au climat du 8 novembre 2019 qui a permis aux préfets d'accorder des dérogations aux interdictions et prescriptions fixées par les PPRT pour permettre la réalisation d'installations de production d'énergie renouvelable.

B. Une dérogation nécessaire à la modernisation et le développement de l'Étoile Ferroviaire Lyonnaise

Selon l'étude d'impact du projet de loi, cette dérogation est nécessaire pour moderniser les infrastructures de l'Étoile Ferroviaire Lyonnaise (EFL). En effet, le projet de raccordement de Saint-Fons, qui consiste à créer une deuxième voie pour permettre le passage dans le sens du Sud vers l'Est, alors qu'il n'est aujourd'hui possible, sur la voie existante, que dans le sens de l'Est vers le Sud, est situé dans le périmètre du PPRT de la vallée de la chimie, dont les prescriptions actuelles sont incompatibles avec le projet ferroviaire. La ligne ferroviaire de TGV Paris-Lyon-Marseille, préexistante à l'adoption du PPRT, traverse déjà cette zone.

De surcroît, l'étude d'impact précise que « les conditions de l'article L. 515-22-1 du code de l'environnement ne sont pas remplies pour permettre une modification du PPRT de la vallée de la chimie, car les risques des installations à l'origine de la mesure prévue par le PPRT qu'il vise à maitriser sont inchangés ». Il apparaît ainsi que le projet ne peut se réaliser sans une intervention législative. De plus, les délais de la procédure de révision du PPRT pourraient être incompatibles avec les échéances du projet de raccordement de Saint-Fons. Ainsi, le dispositif de dérogation apparaît comme la meilleure solution pour permettre la réalisation du projet dans les meilleurs délais.

En outre, l'article garantit que les éventuelles dérogations au plan sont conditionnées à ce qu'elles n'accroissent pas la vulnérabilité de celui-ci garantissant ainsi la protection des voyageurs dans la zone concernée par le PPRT.

III. La position de la commission : un dispositif bienvenu, pour faciliter le développement des projets ferroviaires structurants

Pour la commission, cette possibilité de dérogation est justifiée. En effet, elle permettra d'assurer le développement de systèmes de transport plus performants dans des zones couvertes par des risques industriels particuliers. C'est notamment le cas avec la modernisation de l'EFL qui développe les trains de fret nécessaires au report modal du transport de marchandises avec le raccordement de Saint-Fons. Ce raccordement est d'autant nécessaire qu'il constitue une voie d'accès vers la nouvelle ligne transfrontalière entre Lyon et Turin.

La commission a adopté un amendement de précision du rapporteur, qui indique que l'enquête publique mentionnée à l'avant-dernière phrase du deuxième alinéa de l'article est l'enquête publique mentionnée à l'article L. 110-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ( amendement COM-213).

La commission a adopté l'article 8 ainsi modifié.

Article 9
Communication d'informations voyageurs entre distributeurs de titres de transport ferroviaire et entreprises ferroviaires

Cet article vise à améliorer la communication d'informations nécessaires aux entreprises ferroviaires afin de respecter les droits des voyageurs.

La commission a adopté l'article 9 modifié par 2 amendements tendant notamment à ouvrir un droit à la poursuite du trajet en cas de correspondance manquée même si son trajet comprend des segments assurés par des opérateurs différents.

I. Les droits des voyageurs définis par l'Union européenne ont été adaptés en droit national

A. Les règles européennes en matière de droits de voyageurs ferroviaires

Les droits des passagers ferroviaires sont définis, comme pour les passagers du secteur aérien, par un règlement européen, le règlement 2021/782 du 29 avril 2021 sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires.

En application de l'article 18 de ce règlement, lorsqu'on peut raisonnablement s'attendre, soit au départ soit en cas de correspondance manquée ou d'annulation, à ce qu'un train arrive avec un retard de 60 minutes ou plus à la destination finale prévue dans le contrat de transport, l'entreprise ferroviaire assurant le service retardé ou annulé offre immédiatement au voyageur le choix entre l'une des options suivantes et prend les dispositions nécessaires à cet égard :

- le remboursement intégral du billet, au tarif auquel il a été acheté, pour la ou les parties non effectuées de leur voyage et pour la ou les parties déjà effectuées si le voyage ne présente plus aucun intérêt par rapport au plan de voyage initial du voyageur, ainsi que, s'il y a lieu, un voyage de retour jusqu'au point de départ initial dans les meilleurs délais ;

- la poursuite du voyage ou un réacheminement vers la destination finale, dans des conditions de transport comparables et dans les meilleurs délais ;

- la poursuite du voyage ou un réacheminement vers la destination finale, dans des conditions de transport comparables et à une date ultérieure, à sa convenance.

En cas de réacheminement, que celui-ci soit effectué par la même entreprise ferroviaire que celle du voyage initial ou une autre entreprise, le voyageur ne supporte pas de coût supplémentaire.

L'entreprise ferroviaire peut autoriser le voyageur, à sa demande, à conclure des contrats avec d'autres prestataires de services de transport qui lui permettent d'atteindre la destination finale dans des conditions comparables, dans ce cas, l'entreprise ferroviaire rembourse au voyageur les coûts qu'il a supportés.

Lorsque les possibilités de réacheminement disponibles ne sont pas communiquées au voyageur dans un délai de 100 minutes à compter de l'heure de départ prévue du service retardé ou annulé ou de la correspondance manquée, le voyageur a le droit de conclure un tel contrat avec d'autres prestataires de services de transport public par chemin de fer, autocar ou autobus. L'entreprise ferroviaire rembourse au voyageur les coûts nécessaires, appropriés et raisonnables qu'il a supportés.

En cas de retard, lorsque le retard n'a pas donné lieu au remboursement du coût, le voyageur qui subit un retard entre le lieu de départ et le lieu de destination finale indiqués sur le billet ou billet direct a droit, sans perdre son droit au transport, à une indemnisation de la part de l'entreprise ferroviaire. Les indemnisations minimales pour cause de retard sont les suivantes :

- 25 % du prix du billet en cas de retard d'une durée comprise entre 60 et 119 minutes ;

- 50 % du prix du billet en cas de retard de 120 minutes ou plus.

Une entreprise ferroviaire n'est pas tenue de verser une indemnisation si elle peut prouver que le retard, la correspondance manquée ou l'annulation a été causé directement par, ou était intrinsèquement lié à :

- des circonstances exceptionnelles extérieures à l'exploitation ferroviaire, telles que des conditions météorologiques extrêmes, une catastrophe naturelle majeure ou une crise de santé publique majeure, que l'entreprise ferroviaire, bien qu'elle ait fait preuve de la diligence requise dans les circonstances de l'espèce, ne pouvait pas éviter et aux conséquences desquelles elle ne pouvait pas obvier ;

- une faute du voyageur ;

- le comportement d'un tiers que l'entreprise ferroviaire, bien qu'elle ait fait preuve de la diligence requise dans les circonstances de l'espèce, ne pouvait pas éviter et aux conséquences duquel elle ne pouvait pas obvier, comme la présence de personnes sur la voie ferrée, le vol de câbles, les urgences à bord du train, les activités de maintien de l'ordre, le sabotage ou le terrorisme.

Les grèves du personnel de l'entreprise ferroviaire, les actes ou omissions d'autres entreprises exploitant la même infrastructure ferroviaire et les actes ou omissions des gestionnaires de l'infrastructure et des gares ne sont pas couverts par cette dérogation.

En cas de retard à l'arrivée ou au départ, ou d'annulation d'un service, l'entreprise ferroviaire ou le gestionnaire des gares tient les voyageurs informés de la situation ainsi que des heures de départ et d'arrivée prévues du service ou du service de substitution, dès que ces informations sont disponibles. Lorsque les vendeurs de billets et les voyagistes disposent de ces informations, ils les communiquent également aux voyageurs.

Lorsque le retard est de 60 minutes ou plus, ou lorsque le service est annulé, l'entreprise ferroviaire exploitant le service retardé ou annulé offre gratuitement aux voyageurs :

- des repas et des rafraîchissements en quantité raisonnable compte tenu du délai d'attente, s'il y en a à bord du train ou dans la gare, ou s'ils peuvent raisonnablement être livrés compte tenu de critères tels que la distance à laquelle se trouve le fournisseur, le temps nécessaire pour effectuer la livraison et le coût ;

- un hébergement à l'hôtel ou ailleurs, ainsi que le transport entre la gare et le lieu d'hébergement, si un séjour d'une ou de plusieurs nuits devient nécessaire ou qu'un séjour supplémentaire s'impose, lorsque c'est matériellement possible ;

- si le train est bloqué sur la voie, le transport entre le lieu où se trouve le train et la gare, l'autre point de départ ou la destination finale du service, lorsque c'est matériellement possible.

Si le service ferroviaire est interrompu et ne peut plus se poursuivre, ou ne peut pas être assuré dans un délai raisonnable, l'entreprise ferroviaire propose aux voyageurs dès que possible d'autres services de transport et prend les dispositions nécessaires à cet égard.

L'entreprise ferroviaire informe les voyageurs concernés de la démarche à suivre pour demander qu'il soit certifié que le service ferroviaire a été retardé, qu'il a fait manquer une correspondance ou qu'il a été annulé. Cette certification s'applique également en cas de circonstances exceptionnelles.

Si les principes du droit européen sont protecteurs pour les usagers, leurs conditions d'application sont restrictives.

En application de l'article 12 du règlement, lorsque des services ferroviaires de transport de voyageurs à longue distance ou régionaux sont exploités par une entreprise ferroviaire unique, cette entreprise propose un billet direct pour ces services. Ainsi, en cas de correspondance, le ou les billets achetés dans le cadre d'une seule transaction commerciale auprès d'une entreprise ferroviaire constituent un billet direct.

Le règlement précise également que, pour les autres services ferroviaires de transport de voyageurs, les entreprises ferroviaires s'efforcent, dans la mesure du raisonnable, de proposer des billets directs et coopèrent entre elles à cette fin. Cette exigence de coopération ne semble pas avoir encore porté ses fruits.

L'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire conduit ainsi à ce que le passager emprunte fréquemment des trains de plusieurs compagnies différentes. En cas de correspondance ratée, il ne peut pas faire valoir ses droits.

L'intégralité des droits des passagers repose sur des obligations pesant sur l'entreprise ferroviaire assurant le service. Toutefois, elle peut parfois ne pas bénéficier de l'intégralité de l'information nécessaire pour garantir aux passagers le respect de leurs droits, car elle n'assure pas toujours elle-même la vente des billets.

B. Les adaptations du droit relatives au respect des droits des voyageurs

Tirant parti d'une souplesse offerte par le règlement, la France, en application de l'article L. 2151-2 du code des transports, a exclu les services régionaux de transport ferroviaire de voyageurs de l'application des dispositifs de remboursement des trains retardés et d'indemnisation des voyageurs.

Il y a deux exceptions à cette dérogation :

- Est applicable aux TER la disposition selon laquelle, lorsque les possibilités de réacheminement disponibles ne sont pas communiquées au voyageur dans un délai de 100 minutes à compter de l'heure de départ prévue du service retardé ou annulé ou de la correspondance manquée, le voyageur a le droit de conclure un contrat de transport avec d'autres prestataires de services de transport public par chemin de fer, autocar ou autobus. L'entreprise ferroviaire rembourse au voyageur les coûts nécessaires, appropriés et raisonnables qu'il a supportés.

- De même, depuis le 1^er janvier 2025, lorsqu'un billet direct comporte une correspondance avec un service de TER, le droit à indemnisation et au remboursement des billets est applicable.

II. Le dispositif envisagé : une amélioration de la communication entre les acteurs afin de mieux préserver les droits des voyageurs

Le texte proposé prévoit que, afin de permettre aux entreprises ferroviaires de respecter leurs obligations relatives au droit d'information des voyageurs et, le cas échéant, la fourniture d'une assistance, le remboursement, la poursuite du voyage ou le réacheminement, l'indemnisation ainsi que le traitement des plaintes, les autorités organisatrices de transport ferroviaire de voyageurs, les fournisseurs de services numériques multimodaux, les entreprises ferroviaires, les opérateurs de la vente de voyages et de séjours et toute personne habilitée à vendre des titres de transport ferroviaire communiquent à l'entreprise ferroviaire dont elles ont distribué un titre de transport ferroviaire, avant le début de l'exécution programmée du service de transport concerné, les informations suivantes :

1° L'identité, lorsque le titre de transport est nominatif, et, le cas échéant, les coordonnées personnelles du voyageur titulaire du titre de transport ;

2° Les données de voyage de la prestation commercialisée lorsque le titre de transport constitue un billet direct, au sens du droit européen.

Le dernier alinéa de l'article 9 du projet de loi initial renvoie les conditions d'application de l'article à un décret en Conseil d'État pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés.

III. Des mesures opportunes que la commission a utilement complétées de garanties supplémentaires pour les voyageurs

A. Un dispositif initial conforté

Pour la commission, il est indispensable de garantir le respect des droits des voyageurs afin d'assurer l'attractivité du transport ferroviaire, et ainsi accélérer le report modal. Or, la transmission des données de voyage et des coordonnées des passagers est nécessaire pour assurer leur effectivité et parer le risque d'un affaiblissement de la protection des voyageurs. Or, comme l'a en effet indiqué le groupe SNCF au rapporteur, « la désintermédiation croissante de la distribution ferroviaire et la multiplication des gestionnaires d'offres et des inventaires aggravent ce risque, en fragmentant l'information et en privant les entreprises ferroviaires des éléments nécessaires pour assurer leurs obligations vis-à-vis des voyageurs. (...) Cette nouvelle disposition comble donc une lacune majeure en imposant aux gestionnaires d'offres et aux distributeurs de transmettre aux entreprises ferroviaires les données essentielles (identité, données de voyage en cas de billet direct) limitées à l'exécution du contrat de transport et à l'application des droits » des voyageurs.

La Commission a donc approuvé le dispositif et adopté un amendement rédactionnel COM-214 du rapporteur.

B. Un renforcement des droits des voyageurs

Sur la proposition des corapporteurs de la mission d'information de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable relative à la simplification de la billettique ( COM-155), la commission a modifié le présent article afin d'instaurer un droit pour tout voyageur ferroviaire en rupture de correspondance à pouvoir poursuivre son voyage jusqu'à la destination finale et ce, quel que soit l'opérateur ferroviaire susceptible de le prendre en charge.

En l'état actuel du droit, l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs risque de conduire à une fragilisation des droits des voyageurs en rupture de correspondance. En effet, les trajets dont les segments sont réalisés par plusieurs opérateurs ne sont pas des billets directs, si bien que les droits définis par le règlement du 29 avril 2021 sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires ne sont pas applicables pour les passagers.

Cette situation, dans un contexte d'ouverture à la concurrence, va fragiliser les droits des voyageurs et risque d'induire une perte de confiance dans le transport ferroviaire, alors que la France entend renforcer le report modal vers ce mode de transport. En outre, elle constitue un frein à l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs. Les nouveaux entrants, en effet, ne peuvent pas proposer de billet direct, puisqu'ils n'opèrent pas suffisamment de liaisons pour offrir des correspondances. Dans le cadre de trajets impliquant une correspondance, les voyageurs ont donc un intérêt à privilégier les trajets assurés en intégralité par l'opérateur historique afin de bénéficier des droits liés au billet direct.

Telle est la raison pour laquelle, la commission a adopté un amendement ( COM-155) avec l'avis favorable du rapporteur visant à instaurer un droit, pour un voyageur en rupture de correspondance effectuant un trajet opéré par plusieurs entreprises ferroviaires, de poursuivre son trajet jusqu'à sa destination finale, dès lors qu'il a acheté son billet dans le cadre d'une même transaction commerciale. Cette mesure serait déclinée dans un nouvel article L. 2151-6 dans le code des transports.

En pratique, cela implique pour le voyageur de pouvoir monter dans un délai raisonnable dans un autre train que celui qu'il avait initialement prévu d'emprunter, et ce, même s'il est opéré par une autre entreprise ferroviaire. Afin de ne pas alourdir les charges publiques des régions, le dispositif prévoit que ce droit ne peut donner lieu au versement d'une compensation financière entre les entreprises ferroviaires.

Dans l'objectif de garantir l'opérationnalité du dispositif, il sera nécessaire que le distributeur soit en mesure de transmettre aux entreprises ferroviaires susceptibles de prendre en charge le voyageur en déshérence l'intégralité des données de voyage concernant son trajet.

C'est le sens de l'article L. 2151-7 introduit par la commission dans le code des transports.

La commission a adopté l'article 9 ainsi modifié.

Article 9 bis (nouveau)
Réforme du cadre juridique relatif aux services numériques multimodaux

Cet article additionnel, introduit par la commission sur la proposition de MM. Fernique, Dhersin, Jacquin et Rochette, rapporteurs de la mission d'information sur la billettique dans les transports, avec l'avis favorable du rapporteur, vise à réformer le cadre juridique relatif aux services numériques multimodaux (SNM)

La commission a adopté l'article 9 bis ainsi rédigé.

Le cadre juridique relatif aux services numériques multimodaux a été défini par l'article 28 de la loi d'orientation des mobilités du 24 décembre 2019.

Le présent article, inséré par un amendement COM-156 des corapporteurs de la mission d'information de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable sur la billettique dans les transports^23(*) apporte plusieurs ajustements au régime d'intervention des services numériques multimodaux.

Tout d'abord il aménage la définition des produits tarifaires des services de transport opérés par une autorité organisatrice de la mobilité qu'un service numérique multimodal peut vendre de droit. Il en exclut les abonnements d'une validité strictement supérieure à une semaine et les produits tarifaires reposant sur une facturation a posteriori d'une fréquence inférieure ou égale à un mois. L'objectif de cette disposition est de recentrer l'action des SNM tiers sur les titres pour lesquels leur action peut être source de création de valeur pour l'AOM concernée. Les voyageurs réguliers identifiant généralement leur AOM et celle-ci mettant systématiquement à leur disposition un SNM propre, dont elle supporte les coûts, il n'apparaît pas opportun de contraindre l'AOM à rémunérer des tiers pour vendre ces titres. Les commissions prélevées dans ce cadre par les SNM constituent en effet une perte de recettes pour l'AOM et donc pour l'offre de transport.

Le présent article précise également qu'une AOM peut ne pas rémunérer le fournisseur d'un service numérique multimodal délivrant ses produits tarifaires si le gain économique qui lui est apporté par le fournisseur de service numérique multimodal est nul ou négligeable. Tel est par exemple le cas lorsque le SNM tiers propose exactement la même offre de transport, sur un périmètre géographique identique, au SNM de l'AOM.

Il facilite aussi la distribution des titres de transport d'une AOM par une autre AOM en introduisant une souplesse offerte pour faciliter la coopération entre AOM. Il précise ainsi que si les deux AOM le souhaitent, l'une peut vendre les titres de l'autre sur son SNM sans recevoir de commission. Les AOM le souhaitant pourront cependant toujours avoir recours au cadre juridique de droit commun sur les relations entre une AOM et un SNM tiers.

En outre, le présent article prévoit qu'un fournisseur de SNM qui est une agence de voyages ou une AOM qui offre des garanties équivalentes qu'une agence de voyage peut de droit distribuer des services librement organisés routiers et ferroviaires. L'objectif de cette disposition est de concilier l'objectif d'ouverture à tous les SNM le souhaitant la vente de titres de SLO de longue durée et le maintien de garanties élevées pour les voyageurs. Les AOM ne souhaitant pas devenir des agences de voyage, il est prévu que tout SNM d'une AOM présentant des garanties équivalentes à une agence de voyage pourra distribuer ces titres.

Enfin, le présent article prévoit que lorsqu'un SNM assure la vente d'un service librement organisé, le gestionnaire d'un service librement organisé sur un itinéraire identique ou similaire peut de droit obtenir la commercialisation de ses produits tarifaires par le fournisseur de service numérique multimodal dans des conditions raisonnables, équitables, transparentes et proportionnées, notamment en matière de rémunération dudit service numérique multimodal. Cette disposition ne s'applique pas au service numérique multimodal dont le fournisseur est directement l'opérateur de l'ensemble des services dont il assure la vente. Cette disposition devrait obliger un SNM qui commercialise, par exemple, un service de train à grande vitesse sur un axe à vendre l'ensemble de l'offre ferroviaire à grande vitesse sur cet axe ainsi que l'offre de transport collectif routier des opérateurs qui lui en font la demande, en échange d'une rémunération.

La commission a adopté l'article 9 bis ainsi rédigé.

Article 9 ter (nouveau)
Harmonisation de la définition de certaines catégories tarifaires entre les autorités organisatrices de la mobilité

Cet article additionnel, introduit par la commission sur la proposition de MM. Jacquin, Dhersin, Fernique et Rochette, rapporteurs de la mission d'information sur la billettique dans les transports, avec l'avis favorable du rapporteur, vise à favoriser une harmonisation des critères de définition de certaines catégories tarifaires entre les AOM.

La commission a adopté l'article 9 ter ainsi rédigé.

Le caractère éclaté du paysage des AOM locales est responsable d'une forme d'archipellisation de la billettique des transports urbains et ferroviaires conventionnés. Ce foisonnement est source de complexité pour le développement de services numériques multimodaux intégrant l'offre de plusieurs AOM : la loi d'orientation des mobilités de 2019 a pourtant entendu encourager l'essor de ces services, dans l'intérêt de l'usager et afin de fluidifier l'expérience voyageur dans une logique de porte à porte.

Or, la diversité, voire l'hétérogénéité, des catégories tarifaires définies par les AOM alimente cette complexité, en particulier s'agissant des catégories d'âge : les travaux de la mission d'information relative à la billettique dans les transports en cours témoignent que d'une AOM à l'autre, un usager n'est pas considéré comme étant jeune ou âgé au même âge. Or, ce manque d'harmonisation rend difficile le développement de tarifications combinées dans le cadre de la mise en place de services numériques multimodaux.

Dès lors, la commission a inséré le présent article en adoptant l'amendement COM-126, à l'initiative des rapporteurs de la mission d'information relative à la billettique dans les transports, qui propose, dans le respect de la liberté tarifaire des AOM, de définir par voie réglementaire les critères d'âge permettant de qualifier les catégories tarifaires suivantes : les enfants, les jeunes et les seniors. Il prévoit également une harmonisation des critères permettant de définir ce qu'est un étudiant, un stagiaire et un apprenti. Le décret qui viendra définir ces critères serait pris après avis de Régions de France et du Groupement des autorités responsables de transport (GART).

La commission a adopté l'article 9 ter ainsi rédigé.

Article 9 quater (nouveau)
Définition de standards numériques interopérables de données issues des services numériques de vente des autorités organisatrices de la mobilité

Cet article additionnel, introduit par la commission sur la proposition de MM. Jacquin, Dhersin, Fernique et Rochette, rapporteurs de la mission d'information sur la billettique dans les transports, avec l'avis favorable du rapporteur, vise à prévoir la définition, par voie réglementaire, de standards numériques que devront respecter les données issues des interfaces des services numériques de vente des AOM.

La commission a adopté l'article 9 quater ainsi rédigé.

La billettique des transports est traversée par deux tendances de fond.

D'une part, l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire conventionné de voyageurs.

Actuellement, l'ensemble des trains opérés par SNCF Voyageurs sont accessibles pour toute personne souhaitant vendre des billets via la connexion à un inventaire, appelé portail d'accès aux offres (PAO). Cet inventaire comprend toute l'offre de TER, de TET et de TGV. Cet inventaire est un « service numérique de vente » (SNV), qui rend accessible l'offre ferroviaire aux distributeurs de billets, appelés services numériques multimodaux (SNM). Sa gestion est assurée par SNCF Voyageurs.

Or, l'ouverture à la concurrence va conduire les régions (pour l'offre TER) ainsi que l'État (pour l'offre TET) à reprendre la main sur la gestion d'une partie de l'inventaire de l'offre ferroviaire de voyageurs. Ainsi, alors qu'il n'y avait qu'un seul inventaire ferroviaire conventionné avant l'ouverture à la concurrence, ce processus va conduire à une fragmentation des systèmes susceptible de nuire considérablement à la fluidité des parcours d'achat pour les usagers.

D'autre part, le nombre élevé d'autorités organisatrices de la mobilité locale (AOM) conduit à une archipellisation de la billettique dans les transports urbains. Faute d'un cadre harmonisé dans lequel s'inscrire, les AOM locales ont en effet été conduites à développer des systèmes billettiques reposant le plus souvent sur des formats de données très diversifiés et non interopérables.

Cette situation complexifie considérablement le développement de tout service numérique multimodal intégrant l'offre tarifaire de plusieurs autorités organisatrices.

Afin de répondre à ces enjeux, la commission a inséré le présent article en adoptant l'amendement COM-38 des rapporteurs de la mission d'information relative à la billettique dans les transports, qui vise à prévoir la définition, par voie réglementaire, de standards numériques que devront respecter les données issues des interfaces des services numériques de vente des AOM.

La commission a adopté l'article 9 quater ainsi rédigé.

Article 10
Prise en compte des enjeux d'aménagement du territoire par le document de référence du réseau

Cet article prévoit que le document de référence du réseau (DDR) prend en compte les enjeux d'aménagement du territoire et peut prévoir des dispositifs incitatifs à cet effet.

La commission a adopté l'article 10 modifié par 5 amendements du rapporteur et de MM. Jacquin, Dhersin, Fernique et Rochette, rapporteurs de la mission d'information sur la billettique dans les transports, tendant à renforcer certains dispositifs en faveur de l'aménagement du territoire, à étendre la durée du cycle tarifaire des redevances ferroviaires et à donner la possibilité au gestionnaire d'infrastructure de retirer des sillons à un opérateur défaillant.

I. Le document de référence du réseau prend partiellement en compte les enjeux d'aménagement du territoire

A. L'utilisation effective et maximale du réseau est le principe directeur des règles européennes de fixation des redevances d'accès au réseau ferroviaire et de l'attribution des sillons

1) Le document de référence du réseau fixe les règles d'accès aux sillons dans une logique d'accès ouvert

Le cadre européen en matière d'accès à l'infrastructure ferroviaire est défini par la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen.

Ce texte garantit l'indépendance du gestionnaire d'infrastructure (articles 7 et suivants) et définit les conditions d'accès au réseau ferroviaire. Son article 10 précise ainsi que « les entreprises ferroviaires se voient accorder un droit d'accès, à des conditions équitables, non discriminatoires et transparentes, à l'infrastructure ferroviaire de tous les États membres aux fins de l'exploitation de services de transport ferroviaire de voyageurs ».

L'article 39 indique que « Le gestionnaire de l'infrastructure accomplit les procédures de répartition de ces capacités. Il veille notamment à ce que les capacités de l'infrastructure soient réparties sur une base équitable et de manière non discriminatoire et dans le respect du droit de l'Union ».

Ainsi, comme le mentionne l'article 45 du texte, « le gestionnaire de l'infrastructure s'efforce, dans la mesure du possible, de satisfaire toutes les demandes de capacités de l'infrastructure, et notamment celles portant sur les sillons qui traversent plus d'un réseau, et de tenir compte, dans la mesure du possible, de toutes les contraintes auxquelles les candidats doivent faire face, telles que l'incidence économique sur leurs activités ». À cet égard la possibilité d'« accorder la priorité à certains services » est rigoureusement encadrée. Elle ne peut avoir lieu qu'en cas de saturation de l'infrastructure et dans le cas d'une infrastructure spécialisée.

Le principe posé par le texte est que les sillons ne peuvent pas être accordés pour une durée supérieure à un an. Cependant, l'article 42 du texte rend possible la conclusion d'un accord-cadre entre un opérateur et le gestionnaire d'infrastructure. Cet accord « ne définit pas un sillon de façon détaillée mais est établi de manière à répondre aux besoins commerciaux légitimes du candidat ».

L'article 27 du texte prévoit la réalisation par le gestionnaire d'infrastructure d'un document de référence du réseau (DDR). Ce document « expose les caractéristiques de l'infrastructure mise à la disposition des entreprises ferroviaires et contient des informations précisant les conditions d'accès à l'infrastructure ferroviaire concernée. Le document de référence du réseau contient également des informations précisant les conditions d'accès aux installations de service reliées au réseau du gestionnaire de l'infrastructure et la fourniture de services dans ces installations ».

L'adaptation de ces dispositions en droit français a été transcrite dans le code des transports. L'indépendance du gestionnaire d'infrastructure est ainsi garantie par les dispositions des articles L. 2122-4 et L. 2122-4-1-1. Le gestionnaire d'infrastructure, en l'occurrence SNCF Réseau sur la majeure partie du réseau assure ainsi la répartition des capacités ferroviaires en toute indépendance.

L'article L. 2111-9 du même code indique ainsi que la société SNCF Réseau a pour mission d'assurer, notamment de façon transparente et non discriminatoire, directement ou par l'intermédiaire de filiales, conformément aux principes du service public et dans le but de promouvoir le transport ferroviaire en France dans un objectif de développement durable, d'aménagement du territoire et d'efficacité économique et sociale :

- l'accès à l'infrastructure ferroviaire du réseau ferré national, comprenant la répartition des capacités et la tarification de cette infrastructure ;

- la gestion opérationnelle des circulations sur le réseau ferré national ;

- la maintenance, comprenant l'entretien et le renouvellement, de l'infrastructure du réseau ferré national ;

- le développement, l'aménagement, la cohérence et la mise en valeur du réseau ferré national.

Le principe est donc celui du libre accès des sillons. Cependant, l'article L. 2122-6 dudit code prévoit également, comme le permet l'article 42 de la directive précitée, que tout candidat peut conclure avec le gestionnaire d'infrastructure assurant la fonction de répartition des capacités de celle-ci un accord-cadre précisant les caractéristiques des capacités d'infrastructure ferroviaire qui lui sont offertes pour une durée déterminée tenant compte, le cas échéant, de l'existence de contrats commerciaux, d'investissements particuliers ou de risques.

L'article L. 2122-9 du même code précise que les entreprises ferroviaires ont, dans des conditions équitables, transparentes et non discriminatoires, un droit d'accès à l'ensemble du réseau ferroviaire.

Pour cela, elles peuvent s'appuyer sur le document de référence du réseau. Le premier alinéa de l'article L. 2122-5 du code des transports précise que le gestionnaire d'infrastructure assurant la fonction de répartition des capacités de l'infrastructure ferroviaire publie chaque année un document de référence du réseau qui décrit les caractéristiques de l'infrastructure mise à disposition des entreprises ferroviaires, les tarifs des prestations offertes, les règles de répartition des capacités, ainsi que les informations nécessaires à l'exercice des droits d'accès au réseau.

2) Le principe d'une tarification au coût marginal des redevances ferroviaires répond à l'objectif de permettre une utilisation effective et optimale du réseau

Les règles en matière de redevances ferroviaires sont encadrées par le droit européen en l'espèce la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen.

L'article 27 de ce texte prévoit la réalisation par le gestionnaire d'infrastructure d'un document de référence du réseau (DDR).

Le texte définit également des règles en matière de redevances ferroviaires. Celles-ci, comme l'indique son article 26, doivent permettre une « utilisation effective et optimale » du réseau.

Son article 31 dispose ainsi que : « les redevances perçues pour l'ensemble des prestations minimales et pour l'accès à l'infrastructure reliant les installations de service sont égales au coût directement imputable à l'exploitation du service ferroviaire ». Autrement dit, le principe posé par le droit européen en matière de péage ferroviaire est celui d'une tarification au coût marginal d'utilisation du réseau.

3) Des majorations pour procéder au recouvrement des coûts totaux du réseau peuvent être perçues sous réserve de respecter des conditions limitatives strictes

L'article 32 du texte fixe des exceptions au principe de tarification au coût marginal. Ainsi, « Un État membre peut, afin de procéder au recouvrement total des coûts encourus par le gestionnaire de l'infrastructure et si le marché s'y prête, percevoir des majorations sur la base de principes efficaces, transparents et non discriminatoires, tout en garantissant une compétitivité optimale des segments du marché ferroviaire ».

Cette possibilité de recouvrement des coûts complets du réseau est strictement encadrée : « Le niveau des redevances n'exclut cependant pas l'utilisation des infrastructures par des segments de marché qui peuvent au moins acquitter le coût directement imputable à l'exploitation du service ferroviaire, plus un taux de rentabilité si le marché s'y prête ».

Autrement dit, les majorations de redevance doivent être soutenables : elles ne doivent pas rendre non rentable une circulation qui le serait sans majoration de tarification.

Le 7 mai 2025, la Commission européenne a publié des lignes directrices interprétatives concernant la mise en place de redevances pour l'utilisation de l'infrastructure ferroviaire. Selon la Commission européenne, « L'utilisation optimale des capacités est donc censée être le principe directeur des redevances d'utilisation de l'infrastructure et devrait prévaloir sur d'autres aspects (par exemple, le recouvrement intégral des coûts), qui sont considérés comme des exceptions ».

Ainsi, « les États membres peuvent autoriser les gestionnaires de l'infrastructure à percevoir des majorations afin de contribuer au recouvrement intégral des coûts. Toutefois, la directive impose des conditions strictes à l'utilisation des majorations afin de respecter les objectifs dominants consistant à optimiser l'utilisation de l'infrastructure ferroviaire et à préserver la compétitivité du transport ferroviaire ».

La Commission européenne considère ainsi que les majorations de redevances doivent permettre une utilisation optimale du réseau : « La majoration devrait être fixée à un niveau qui maximise l'utilisation du réseau et favorise une large offre de différents services ferroviaires ». À cet égard, un niveau de redevance qui constitue un obstacle à l'entrée de nouveaux acteurs est contraire au droit de l'Union européenne. Des redevances définies à un niveau si élevé - notamment pour recouvrer les coûts totaux de l'infrastructure - que le réseau est durablement sous-utilisé et la concurrence entre opérateurs faible ou nulle ne sont pas fixées conformément aux règles définies par la directive.

En effet, « les majorations ne peuvent jamais constituer un obstacle à la fourniture de services. S'il existe des capacités non utilisées sur une ligne et si les entreprises ferroviaires d'un segment de marché spécifique sont intéressées par l'utilisation de ces capacités, mais ne sont en mesure de payer que le coût marginal de l'utilisation de l'infrastructure, le gestionnaire de l'infrastructure ne peut imposer une majoration qui rendrait l'activité sur ce marché non rentable pour une entreprise ferroviaire efficace. (...) La capacité disponible ne peut être refusée à un opérateur disposé à assumer les coûts directs de l'utilisation de l'infrastructure que si cette capacité a été demandée pour une autre utilisation. Le gestionnaire de l'infrastructure ne peut imposer une majoration qui rendrait l'activité sur ce segment de marché non rentable pour une entreprise ferroviaire efficace ».

Cet impératif d'utilisation optimale du réseau justifie le recours à une différenciation des majorations entre différents segments en fonction de leurs capacités contributives respectives. Pour la Commission européenne, « La capacité contributive variable des différents segments du marché ferroviaire peut être utilisée pour couvrir une part plus importante du coût total de l'infrastructure, tout en évitant que les entreprises ferroviaires capables de s'acquitter des coûts directs ne soient empêchées d'utiliser les capacités disponibles ». La possibilité de recourir à des majorations dépend donc de la précision des segments de marché et de l'homogénéité de la capacité contributive des différents services qui en font partie : « il importe que la segmentation du marché soit suffisamment détaillée pour garantir que les entreprises ferroviaires ne sont pas soumises à des majorations allant au-delà de leur capacité à les supporter ».

En outre, ces majorations ne doivent pas porter atteinte à la compétitivité du transport ferroviaire, et doivent même au demeurant garantir une compétitivité optimale de chacun de ses segments. Selon la Cour de Justice de l'Union européenne (CJUE), « [la] notion de compétitivité se rapporte non pas à la concurrence entre entreprises ferroviaires, mais à la compétitivité du secteur ferroviaire, considéré par rapport aux autres modes de transport »^24(*). Il importe donc que les majorations de redevances ne défavorisent pas structurellement le transport ferroviaire par rapport aux autres modes de transport, notamment le transport routier -- individuel ou collectif -- et le transport aérien. Comme le résume à juste titre la Commission européenne, « Les majorations ne devraient pas être fixées à un niveau qui empêcherait le rail de concurrencer efficacement d'autres modes de transport ».

Les majorations doivent être non discriminatoires. L'alinéa 3 de l'article 29 de la directive précise en effet que « Le gestionnaire de l'infrastructure s'assure que le système de tarification est appliqué de telle manière que les différentes entreprises ferroviaires effectuant des prestations de service de nature équivalente sur une partie similaire du marché soient soumises à des redevances équivalentes et non discriminatoires ». L'alinéa 1^er de l'article 32 mentionne de nouveau cette exigence de non-discrimination, sans faire référence au fait qu'elle s'entend pour des entreprises similaires d'une partie similaire du marché. Par conséquent, pour la Commission européenne, le caractère non discriminatoire des majorations de redevances s'entend non seulement entre plusieurs entreprises ferroviaires, mais également entre segments de marché : « si les majorations devaient être ajustées en fonction de la capacité différente des segments de marché à s'y prêter, elles ne devraient pas être trop pénalisantes ou trop favorables à des types spécifiques de services ferroviaires ».

Elles doivent également respecter les gains de productivité des opérateurs ferroviaires. La Commission européenne estime ainsi que « des majorations différenciées en fonction du nombre de sièges proposés pour des services équivalents pourraient non seulement enfreindre la condition générale de non-discrimination, mais également être contraires à l'exigence de “productivité” ». Cependant, comme la Commission l'indique, la différenciation de la majoration en fonction du nombre de sièges n'est interdite que « si le service fourni est de nature équivalente ».

B. Le choix de la France : une attribution des sillons en accès ouvert et une tarification visant à recouvrer le coût total d'utilisation de l'infrastructure

1) Les principes auxquels sont soumises les redevances ferroviaires en droit national

Les règles nationales de fixation des redevances ferroviaires sont définies à l'article L. 2111-25 du code des transports.

Il dispose que le calcul des redevances d'infrastructure tient notamment compte du coût de l'infrastructure, de la situation du marché des transports et des caractéristiques de l'offre et de la demande, des impératifs de l'utilisation optimale du réseau ferré national et de l'harmonisation des conditions de la concurrence intermodale.

Ce calcul tient également compte de la nécessité de tenir les engagements pris par l'État de desserte par des trains à grande vitesse dans le cadre de la construction des lignes à grande vitesse et de permettre le maintien ou le développement de dessertes ferroviaires pertinentes en matière d'aménagement du territoire ; enfin, il tient compte, lorsque le marché s'y prête, et sur le segment de marché considéré, de la soutenabilité des redevances et de la valeur économique, pour l'attributaire de la capacité d'infrastructure, de l'utilisation du réseau ferré national.

Il respecte les gains de productivité réalisés par les entreprises ferroviaires. Tant que le coût complet du réseau n'est pas couvert par l'ensemble de ses ressources, SNCF Réseau conserve le bénéfice des gains de productivité qu'il réalise.

L'application de ces principes est précisée par le décret n° 97-446 du 5 mai 1997 relatif aux redevances d'infrastructure liées à l'utilisation du réseau ferré national perçues par SNCF Réseau.

L'article 4 de ce décret définit les redevances destinées à couvrir le coût directement imputable à l'exploitation du service ferroviaire, à savoir la redevance de circulation, la redevance due par tout candidat au titre des coûts de traitement des demandes de création ou de modification de sillons, la redevance due pour l'utilisation du système ferroviaire d'alimentation électrique pour le courant de traction et la redevance concernant la couverture des pertes des systèmes électriques depuis les sous-stations jusqu'aux points de captage des trains.

Son article 5 fixe le principe de définition des segments de marché par SNCF Réseau. Pour le SLO, les segments de marché des services de transport de voyageurs librement organisés regroupent des liaisons partageant des caractéristiques économiques, commerciales ou géographiques communes.

Son article 6 définit la redevance de marché, qui est une majoration de redevance d'infrastructure.

Au sein des segments de marché, son montant peut être modulé en fonction :

1° Des performances offertes par l'infrastructure ferroviaire, telles que la vitesse ou la puissance du système électrique ;

2° De la qualité de l'offre de services de SNCF Réseau, tels que les engagements sur le délai d'acheminement, le délai entre la demande et la date prévue pour l'utilisation de la capacité ou la régularité horaire des trains ;

3° Pour les services de transport de voyageurs conventionnés, de l'évolution du trafic par rapport à un ou plusieurs seuils de trafic définis dans le document de référence du réseau ;

4° Des caractéristiques intrinsèques des services de transport assurés, telles que la capacité d'emport des trains ou les sujétions spéciales à certaines catégories de trains ;

5° De l'horaire programmé de départ ou d'arrivée des trains.

La redevance de marché est due par toute entreprise ferroviaire utilisant le réseau ferré national ou par tout autre candidat attributaire d'un sillon.

Ce décret adapte en droit national la notion de soutenabilité des redevances :

- S'agissant des services de transport de voyageurs librement organisés, la tarification est soutenable pour un segment de marché donné si elle permet à une entreprise efficacement gérée d'exploiter l'ensemble des services de ce segment de marché en dégageant un bénéfice raisonnable.

- S'agissant des services de transport de voyageurs conventionnés, la tarification est soutenable pour un segment de marché donné si sa structure permet une utilisation effective et optimale du réseau nécessaire à la fourniture de ces services, si les segments de marché pouvant au moins acquitter le coût directement imputable ne sont pas exclus de l'utilisation de l'infrastructure, et si le montant total des redevances à la charge de ces services n'excède pas la part de coût complet de gestion du réseau qui leur est imputable.

2) La périodicité de la révision des redevances

En application de l'article L. 2111-25 du code des transports, les principes et montants des redevances sont fixés de façon pluriannuelle, sur une période de trois ans.

L'article L. 2122-5 du même code précise que le gestionnaire d'infrastructure assurant la fonction de répartition des capacités de l'infrastructure ferroviaire publie chaque année un document de référence du réseau qui décrit les caractéristiques de l'infrastructure mise à disposition des entreprises ferroviaires, les tarifs des prestations offertes, les règles de répartition des capacités, ainsi que les informations nécessaires à l'exercice des droits d'accès au réseau.

3) La prise en compte de l'aménagement du territoire en matière de redevances ferroviaires et d'attribution des sillons

En application de l'article L. 2111-25 du code des transports, en vue d'assurer les dessertes ferroviaires pertinentes en matière d'aménagement du territoire, le niveau des redevances ne saurait exclure l'utilisation de l'infrastructure sur certains segments de marché par des opérateurs qui peuvent au moins acquitter le coût directement imputable à l'exploitation du service ferroviaire sur ces segments, plus un taux de rentabilité si le marché s'y prête.

Le législateur national a veillé à garantir la soutenabilité des péages ferroviaires pour les liaisons ayant un rôle d'aménagement du territoire.

Le 11 décembre 2025, SNCF Réseau a publié un nouveau projet de document de référence du réseau ferré national (« DRR ») pour l'horaire de service 2027. Ce document fixe les principes et les montants des redevances d'utilisation de l'infrastructure applicables à cet horaire de service, ainsi que leurs modalités d'évolution sur le cycle tarifaire 2027-2029.

Ce document prévoit plusieurs mesures en faveur de l'aménagement du territoire :

- un nouveau segment de tarification des TGV a été introduit afin d'isoler les dessertes intersecteurs domestiques qui sont objectivement différentes des dessertes radiales, dès lors qu'elles ne desservent pas les gares de Paris intramuros (segment F). Les circulations sur ces lignes représentent environ 10 % des circulations commerciales et répondent à une demande plus faible. Elles sont donc moins attractives pour les entreprises ferroviaires, et ne sont donc pas substituables aux liaisons radiales justifiant ainsi la création d'un segment dédié. Par rapport au segment immédiatement supérieur, la baisse de tarification est de 2 % en 2027, 3 % en 2028 et 9 % en 2029 ;

- le maintien d'une absence de redevance de marché sur les sections de lignes classiques labellisées « aménagement du territoire » pour les trains aptes à la grande vitesse de voyageurs circulant à charge sur le marché domestique est maintenu. Ainsi, la tarification proposée dans le cadre de l'aménagement du territoire pour les trains aptes à la grande vitesse de voyageurs à charge, sur le marché domestique, est une tarification au coût directement imputable sur les sections de ligne classique comprises entre la sortie des LGV et les villes desservies ;

- une baisse de la RM en cas d'arrêts de 27 gares identifiées comme relevant de l'aménagement du territoire. La réduction de RM atteindra entre 1 % et 4 % en 2029 en fonction du nombre d'arrêts desservis (entre 1 et 3).

Carte illustrative des sections de lignes classiques
dites « d'aménagement du territoire »

En jaune sont représentées les sections de ligne classique dites d' « aménagement du territoire » concernées par l'exonération de redevance de marché pour les sillons concernés. Sont également indiquées en vert les « gares LGV » dites d' « aménagement du territoire ».

L'Autorité de régulation des transports (ART) rend un avis conforme sur le DDR. Le 10 février dernier, elle a validé le DDR. Dans son avis, elle souligne que « malgré leur niveau élevé, les péages ferroviaires 2027-2029 restent soutenables et sont conçus de façon à favoriser une utilisation effective et optimale du réseau ».

Plus précisément, « l'Autorité approuve les majorations tarifaires applicables aux SLO et encourage SNCF Réseau à poursuivre la logique de réductions ciblées ».

Pour l'Autorité, l'appréciation de la soutenabilité des majorations tarifaires est appréciée sur chaque segment de marché défini par SNCF Réseau (le gestionnaire d'infrastructure a défini 6 segments de marché, en fonction de la rentabilité et de la caractéristique de chaque ligne). Même si certaines lignes particulières au sein des segments de marché ne sont individuellement pas rentables, chacun des 6 segments de marché, pris comme un bloc, l'est.

L'Autorité encourage cependant le gestionnaire d'infrastructure à développer une appréciation plus fine de la rentabilité du réseau. Ainsi, il approuve l'introduction du nouveau segment F (segment intersecteurs), car « l'introduction de ce segment permet en effet une appréciation plus fine de la soutenabilité de la RM au sein du marché TAGV domestique, en tenant compte de l'attractivité plus faible des liaisons exploitées par les sillons intersecteurs que celles exploitées par les sillons radiaux ». De même, elle approuve la mise en oeuvre de réductions de péages ferroviaires sur certaines gares et encourage SNCF Réseau à analyser les effets du dispositif afin de l'améliorer : « un retour d'expérience quant à l'impact de ces propositions sur l'offre de transport de voyageurs à grande vitesse permettra, en conjonction avec des analyses plus fines visant à apprécier le coût d'opportunité, pour une entreprise ferroviaire, d'arrêts intermédiaires contribuant à l'aménagement du territoire, un calibrage plus fin des réductions tarifaires pour les prochains cycles ».

Plus généralement, le régulateur encourage SNCF Réseau à proposer une analyse plus précise de la soutenabilité de ces péages, ligne par ligne, dans le prochain cycle 2030-2032 : « Si le niveau global des redevances SLO est soutenable à l'échelle de chaque segment de marché, il peut toutefois affecter la rentabilité des dessertes prises isolément et, partant, est susceptible de freiner leur intégration dans l'offre de transport des nouveaux entrants. Eu égard à l'objectif d'utilisation effective et optimale du réseau, l'Autorité recommande à SNCF Réseau, dans le cadre des travaux préparatoires au cycle 2030-2032, d'examiner également la rentabilité de chaque desserte prise isolément, pour un opérateur réputé efficace ».

Le régulateur considère ainsi que les mesures dites d'aménagement du territoire sont nécessaires afin d'appliquer le droit européen et national en matière de redevances ferroviaires. Il considère qu'elles ont vocation à être étendues et affinées dans les prochains cycles ferroviaires. Le droit existant semble donc, en l'espèce, être une base légale suffisante pour mettre en oeuvre de telles mesures.

4) La question des effets territoriaux de l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs en service librement organisé (SLO)

La révision du DDR intervient à l'heure de l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs en service librement organisé (SLO) en France.

Actuellement, comme le met en avant l'annexe III du rapport de l'Inspection générale des finances (IGF) et de l'Inspection générale de l'environnement et du développement durable (IGEDD) de février 2024 sur La tarification et le financement du réseau ferré national, « SNCF Voyageurs réalise des péréquations entre les dessertes ». Des lignes sous-rentables, voire non-rentables, sont ainsi financées par des lignes rentables. Or, comme le met en avant l'étude d'impact du texte, « dans le cadre de l'ouverture à la concurrence, les entreprises ferroviaires des services librement organisés de voyageurs auront intérêt à se positionner sur les dessertes les plus rentables économiquement et à abandonner les dessertes non rentables ». Il s'agit de « bouts de ligne », de dessertes intermédiaires et de liaisons transversales.

Il est probable en toute logique que les concurrents de l'opérateur historique concentrent leur offre sur les lignes les plus rentables. L'équilibre économique du dispositif de péréquation entre dessertes de SNCF Voyageurs serait ainsi mis à mal par la diminution tendancielle de la rentabilité des lignes les plus rentables, du fait de l'entrée sur le marché de ses concurrents.

Le rapport de l'IGF et de l'IGEDD précité montre que certains axes présentent, compte tenu de la structure de tarification actuelle du réseau, un niveau de rentabilité insuffisant. Ainsi, eu égard au niveau actuel des péages ferroviaires, des lignes non rentables de SLO opérées par SNCF Voyageurs existent actuellement. Selon ce rapport, en retranchant la redevance de marché, tous les axes redeviennent rentables. Il y a ainsi une « une absence de problème de rentabilité intrinsèque avant redevance de marché dans tous les cas ». En appliquant une tarification au coût marginal d'utilisation du réseau, aucune ligne n'est pas rentable. Ainsi, comme le souligne avec prudence l'IGF « les données de rentabilité de l'activité TGV de SNCF voyageurs interrogent sur la soutenabilité du niveau des péages, à coût constant ».

II. Le dispositif envisagé : une meilleure prise en compte des enjeux d'aménagement du territoire par le document de référence du réseau

L'article 10 prévoit que le document de référence du réseau prend en compte notamment les enjeux d'aménagement du territoire et peut définir des dispositifs incitatifs à cet effet.

III. La commission a enrichi ce dispositif bienvenu pour la desserte ferroviaire des territoires

A. Un dispositif en faveur de l'aménagement du territoire bienvenu, conforté et élargi par la commission

La commission a approuvé le dispositif proposé par le projet de loi initial et l'a clarifié par un amendement rédactionnel ( COM-216) du rapporteur précisant que c'est bien le document de référence du réseau, et non le gestionnaire d'infrastructure qui prend en compte notamment les enjeux d'aménagement du territoire et peut prévoir des dispositifs incitatifs à cet effet.

La commission a également modifié le texte, à l'initiative des sénateurs membres du groupe socialiste, écologiste et républicain, afin d'indiquer que ces dispositifs d'aménagement du territoire concernaient aussi bien le transport de voyageurs que le fret ferroviaire (amendement COM-71).

La commission a aussi adopté l'amendement COM-217 du rapporteur afin de mettre en place une procédure en cas de difficultés économiques persistantes pour un opérateur sur une desserte pertinente pour l'aménagement du territoire. Si la desserte est d'intérêt régional, l'opérateur en informe la région concernée pour savoir si elle souhaite mettre en place un conventionnement sur cette liaison, comme l'a fait la région Bretagne sur certains segments. Si la desserte est d'intérêt national, l'opérateur en informe l'État pour savoir s'il souhaite mettre en place un conventionnement.

B. Un allongement de la durée du cycle tarifaire des redevances de 3 ans à 5 ans

La commission a également prévu d'allonger le cycle tarifaire des redevances ferroviaires en l'étendant de 3 à 5 ans à partir de 2030, en adoptant un amendement COM-215 du rapporteur. Cette disposition répond à un objectif d'attractivité du réseau pour les entreprises ferroviaires. Comme l'a en effet indiqué l'Autorité de régulation des transports (ART) au rapporteur, « l'allongement à terme de la durée du cycle tarifaire à cinq ans serait un gage de prévisibilité pour le secteur en ce qu'il assurerait une certaine stabilité des recettes pour le gestionnaire d'infrastructures et des tarifs pour les entreprises ferroviaires ».

Le texte ainsi modifié par la commission traduit dans la loi une recommandation du rapport de l'IGF et de l'IGEDD précité. D'après les entreprises ferroviaires rencontrées par les auteurs du rapport, le manque de visibilité lié à la brièveté du cycle tarifaire « constituerait un frein majeur à l'investissement : les rames étant un coût fixe qui s'amortit sur 30 ans au moins, l'incertitude qui porte sur les redevances, notamment sur un axe donné, rend difficile la construction d'un plan d'affaires. Cette incertitude est d'autant plus forte sur les axes où le poids des péages est fort ».

Ce rapport met ainsi en avant que « les comparaisons internationales montrent qu'un cycle tarifaire plus long, par exemple de cinq ans serait une bonne pratique, qui permettrait d'améliorer la visibilité pour les entreprises ferroviaires ».

C. L'ouverture pour le gestionnaire d'infrastructure de la faculté de retirer des capacités ferroviaires à un opérateur défaillant

Suivant la proposition des corapporteurs de sa mission d'information sur la billettique dans les transports, avec l'avis favorable du rapporteur, la commission a adopté un amendement COM-157 visant à résoudre une difficulté posée par l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire.

La commission a en effet souhaité ouvrir la possibilité au gestionnaire d'infrastructure de retirer des sillons à un opérateur dont les perturbations des circulations engendreraient l'une des deux conséquences suivantes, et qui ne serait pas en mesure de démontrer sa capacité à faire face à cette situation dans un délai raisonnable et proportionné :

- des perturbations significatives, durables et régulières des circulations opérées par les autres opérateurs ;

- une prise en charge régulière de voyageurs par les autres opérateurs en nombre disproportionné par rapport aux capacités du matériel roulant après prise en compte du remplissage préexistant.

L'article 9 modifié par la commission introduit en effet un droit pour tout voyageur ferroviaire en rupture de correspondance à pouvoir poursuivre son voyage jusqu'à la destination finale et ce, quel que soit l'opérateur ferroviaire susceptible de le prendre en charge. Les perturbations causées par un opérateur ferroviaire peuvent en effet entraîner non seulement des retards des trajets assurés par un autre opérateur, mais aussi une saturation des capacités du matériel roulant d'un opérateur tiers.

La commission a adopté l'article 10 ainsi modifié.

TITRE III
DISPOSITIONS RELATIVES AUX TRANSPORTS EN COMMUN

CHAPITRE IER
Services express régionaux métropolitains et renforcement des missions de la Société des grands projets

Article 11
Évolution des missions de la Société des Grands Projets

Cet article vise à assouplir les modalités de gouvernance locale des projets de services express régionaux métropolitains et à sécuriser juridiquement l'intervention de la SGP dans ces projets.

La commission a adopté l'article 11 modifié par deux amendements du rapporteur tendant à renforcer la sécurité juridique de l'intervention de la SGP dans les projets de Serm.

I. La structure de gouvernance des Serm et les compétences de la SGP concernant les Serm ont été définies par la loi relative aux services express régionaux métropolitains du 27 décembre 2023

A. La structure locale de gouvernance des Serm

L'article 3 de la loi relative aux Serm, codifié à l'article L. 1215-8 du code des transports prévoit que les collectivités territoriales, les établissements publics, les sociétés, les groupements et les organismes dont l'objet concourt à la réalisation de ce projet de service et qui sont, dans ce cadre, maîtres d'ouvrage de chaque projet créent un groupement d'intérêt public (GIE) ou une autre structure locale de coordination.

Les modalités d'organisation du groupement d'intérêt public sont définies, en dérogation aux articles 105 et 106 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit : le groupement d'intérêt public est dirigé par un directoire, qui exerce ses fonctions sous le contrôle d'un conseil de surveillance. Le directoire comprend trois à cinq membres nommés parmi les représentants des maîtres d'ouvrage. Les membres du conseil de surveillance sont désignés par les personnes morales concourant au financement du projet.

Le présent article précise que les missions du directoire et du conseil de surveillance sont fixées par la convention constitutive du groupement d'intérêt public.

L'article L. 1215-8 du code des transports définit également le rôle de cette structure locale de gouvernance.

Le groupement d'intérêt public ou la structure locale de coordination mentionnés s'assure de la cohérence des projets de service express régional métropolitain avec les schémas de planification territoriale régionaux et locaux.

Cette structure veille à la bonne articulation des interventions de ses membres ainsi qu'au respect des coûts et du calendrier des projets d'infrastructures de transport dont ils assurent la maîtrise d'ouvrage dans le cadre de la mise en oeuvre du projet de service express régional métropolitain.

Afin de respecter cet objectif de respect des coûts et du calendrier du projet et plus largement d'assurer le suivi de la réalisation des infrastructures et ouvrages prévus dans le cadre du projet de Serm, conformément aux objectifs d'offre de services dudit projet, il est précisé qu'une convention est conclue, pour chaque projet de service express régional métropolitain, entre, d'une part, ce groupement ou cette structure et, d'autre part, l'État, les autorités organisatrices de la mobilité concernées ainsi que, lorsqu'ils participent au financement du projet, les collectivités territoriales ou les groupements de collectivités.

Elle est conclue pour une durée de dix ans et actualisée tous les trois ans, et peut être renouvelée.

Elle détermine notamment :

- les objectifs de performance et de qualité fixés aux établissements publics, aux sociétés, aux groupements et aux organismes dont l'objet concourt à la réalisation du projet de Serm ;

- le calendrier de réalisation des infrastructures et ouvrages prévus dans le cadre du projet de Serm ;

- la trajectoire financière des travaux nécessaires à la réalisation de ces infrastructures ;

- les objectifs de sécurité de l'exploitation et d'interopérabilité des équipements projetés, ainsi que les moyens mis en oeuvre pour atteindre ces objectifs.

Cette structure rend compte chaque année, dans un rapport d'activité public, du respect des objectifs et des engagements figurant dans cette convention. Ce rapport d'activité est également transmis à l'État et aux autorités organisatrices de la mobilité concernées par le projet de Serm ainsi que, le cas échéant, aux collectivités qui participent à son financement.

B. Le rôle de la Société des Grands Projets (SGP) dans la mise en oeuvre des Serm

La loi relative aux services express régionaux métropolitains du 27 décembre 2023 a défini le cadre d'action de la SGP concernant les Serm.

L'article 4 du projet de loi initial insère un article 20-3 dans la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris, qui définit le rôle de la SGP dans les Serm.

Il prévoit que :

- la SGP ou ses filiales peuvent participer à l'élaboration des propositions de Serm, sur décision du ministre chargé des transports, à la demande de la région et des autorités compétentes pour l'organisation de la mobilité contribuant au financement de ce service, conjointement avec SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions :

- la SGP ou ses filiales peuvent être désignées maîtres d'ouvrage des infrastructures de transport nécessaires à la mise en oeuvre des services express régionaux métropolitains et situées à l'intérieur du périmètre de ces services, dans certains cas :

o Par arrêté du ministre chargé des transports, à la demande de la région et des autorités compétentes pour l'organisation de la mobilité concernées :

§ pour des infrastructures nouvelles du réseau ferré national et des nouveaux pôles d'échanges multimodaux et gares de voyageurs, y compris connexes à une gare existante (exclusion des infrastructures en exploitation) ;

§ pour des lignes ferroviaires ou des sections de ligne ferroviaire n'ayant pas été utilisées, sauf à titre occasionnel, par des services de transport de fret ou de voyageurs pendant 5 ans ;

o Par les collectivités territoriales ou leurs groupements compétents :

§ pour des projets de création ou d'extension d'infrastructures de transport public urbain ou périurbain de personnes prévoyant au moins une correspondance avec l'une des lignes de transport public du service express régional métropolitain ;

§ pour les nouveaux ateliers de maintenance du matériel roulant ferroviaire ;

§ pour les lignes ferroviaires dont la propriété ou la gestion leur a été transférée.

- La SGP ou ses filiales peuvent participer au financement des projets de création, d'extension, d'amélioration ou de modernisation d'infrastructures de transport entrant dans le périmètre d'un service express régional métropolitain.

II. Une refonte de la structure locale de coordination et des modalités d'intervention de la SGP

A. Une simplification des modalités d'organisation de la structure locale de coordination

Le présent article propose une refonte de la structure locale de coordination des Serm, et modifie donc dans cet objectif l'article L. 1215-8 du code des transports.

Plutôt que d'y inclure uniquement les maîtres d'ouvrage, il propose d'y inclure l'État, les autorités organisatrices de la mobilité, les maîtres d'ouvrage et les personnes morales participant à son financement ou à sa coordination.

Il précise que la structure locale de gouvernance a pour mission de veiller à la livraison de l'ensemble des services, ouvrages, matériels et infrastructures de transport nécessaires à la réalisation de ce projet.

Le présent article indique que cette structure locale exerce sa mission dans le respect des prérogatives et compétences dévolues aux autorités organisatrices de la mobilité, aux maîtres d'ouvrages et aux gestionnaires d'infrastructure et d'installation de service concernés.

Il n'est plus fait systématiquement référence à la notion de groupement d'intérêt public, mais mentionné qu'il reste possible d'en créer un.

Une présence obligatoire de l'État dans cette structure locale de coordination serait prévue.

Le rôle de la structure locale de coordination serait également modifié : elle aurait plutôt une mission de gouvernance que de coordination. C'est pourquoi cette structure veillerait au respect du programme, du financement, des coûts et du calendrier des services, ouvrages, matériels et infrastructures de transport nécessaires à la mise en oeuvre du projet. Le droit actuel ne lui donne qu'un rôle de veille sur le coût et le calendrier des projets d'infrastructures de transports dont ses membres assurent la maîtrise d'ouvrage. Sa mission serait ainsi élargie aux services et ne se limiterait pas aux infrastructures.

En conséquence des évolutions de la composition et des missions de la structure locale de gouvernance, la convention qui la lie actuellement à l'État, aux autorités organisatrices de la mobilité concernées ainsi que, lorsqu'ils participent au financement du projet, aux collectivités territoriales ou aux groupements de collectivités, serait remplacée par une convention entre ses membres.

Le présent article précise également que la convention ne porte pas seulement sur les infrastructures des Serm, mais sur tous les enjeux liés plus généralement aux services.

Enfin, serait supprimée la précision selon laquelle le rapport d'activité de la structure locale de gouvernance, par ailleurs public, est transmis à l'État et aux autorités organisatrices de la mobilité concernées par le projet de service express régional métropolitain ainsi que, le cas échéant, aux collectivités qui participent à son financement, dans la mesure où ces acteurs sont membres de la structure locale de gouvernance aux termes de la nouvelle rédaction retenue au présent article.

B. Une refonte du cadre d'intervention de la SGP dans la mise en oeuvre des Serm

Le présent article modifie l'article L. 2111-13 du code des transports, relatif à la convention entre SNCF Réseau et la SGP lorsque cette dernière est maître d'ouvrage d'infrastructures ferroviaires nouvelles du réseau ferré national nécessaires à la mise en oeuvre de Services express régionaux métropolitains et destinées à être remises à SNCF Réseau ou à SNCF Gares & Connexions, que non seulement la SGP, mais également l'une de ses filiales peut construire et acquérir des droits sur des ouvrages destinés à être remis à SNCF Réseau.

Le présent article modifie l'article 7 de la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris en confiant à la SGP la mission de contribuer au développement des Serm en participant à leur financement ou à leur coordination. Il précise que la SGP met à la disposition de l'État et des collectivités territoriales son expertise en matière de maîtrise d'ouvrage et d'ingénierie financière. Elle partage son expérience en matière de coordination d'opérations complexes et multimodales.

Plusieurs modifications de l'article 20-3 de la même loi sont ici proposées :

- la procédure de désignation de la SGP en tant que maître d'ouvrage de nouvelles infrastructures ferroviaires et de lignes ferroviaires non utilisées depuis 5 ans serait revue ; la désignation serait soumise à l'article L. 2422-13 du code de la commande publique. Lorsque l'État confie à l'un de ses établissements publics la réalisation d'opérations ou de programmes d'investissement, il pourrait décider que cet établissement exercera la totalité des attributions de la maîtrise d'ouvrage ;

- pour les projets d'infrastructures de transport urbain, d'atelier de maintenance de matériel roulant ferroviaire et d'infrastructures ferroviaires transférées aux collectivités territoriales, la désignation de la SGP comme maître d'ouvrage serait substituée à la notion de suppléance de maîtrise d'ouvrage.

Le présent article dispose donc que la SGP peut suppléer un maître d'ouvrage à sa demande, lorsque cela permet la réalisation du projet de service express régional métropolitain dans les délais et le respect de la trajectoire financière prévus par la structure locale de gouvernance.

Dans les cas où la SGP supplée certaines collectivités territoriales en tant que maître d'ouvrage, il est précisé qu'une convention est conclue entre le maître d'ouvrage et la Société des grands projets pour prévoir les conditions de cette suppléance, notamment la prise en charge éventuelle par le maître d'ouvrage des coûts que la Société des grands projets supporte à ce titre.

Lorsque la SGP supplée déjà un maître d'ouvrage situé dans le ressort du service express régional métropolitain, les dispositions de l'article L. 2422-12 du code de la commande publique pourraient être mises en oeuvre pour lui transférer d'autres maîtrises d'ouvrages.

Le présent article dispose que lorsque la réalisation ou la réhabilitation d'un ouvrage ou d'un ensemble d'ouvrages relèvent simultanément de la compétence de plusieurs maîtres d'ouvrage publics (notamment l'État et les collectivités territoriales, leurs groupements et les établissements publics) ou de l'un ou plusieurs de ces maîtres d'ouvrage et de la société SNCF Réseau ou de sa SNCF Gares & Connexions, ceux-ci peuvent désigner, par convention, celui d'entre eux qui assurera la maîtrise d'ouvrage de l'opération.

Le droit actuel ne prévoit que deux modalités d'intervention de la SGP, mentionnées plus haut :

- soit, elle peut participer à l'élaboration des propositions de Serm (en amont de la réalisation de celui-ci) ;

- soit elle peut assurer la maîtrise d'ouvrage de certaines infrastructures.

Si elle n'est pas maître d'ouvrage d'une infrastructure, elle ne peut pas avoir une mission de coordination d'un projet de Serm.

Afin de permettre à la SGP d'intervenir en tant que coordinateur même si elle n'est pas maître d'ouvrage, il est proposé :

- de confier à la SGP la mission de contribuer au développement des Serm en participant à leur financement ou à leur coordination ;

- de permettre à la SGP et à ses filiales dont l'objet concourt à la réalisation des missions relatives aux Serm de coordonner l'ensemble de la réalisation des services, ouvrages, matériels et infrastructures relatives aux Serm sur désignation des personnes morales concourant au financement du projet.

Selon l'étude d'impact du projet de loi, le régime de coopération public-public prévu à l'article L. 2511-6 du code de la commande publique pourrait s'appliquer. Ce régime évite d'avoir recours à une procédure concurrentielle.

Enfin, le texte comprend deux mesures pour conforter le rôle de la SGP dans le financement des Serm. Il est actuellement prévu au D du I de l'article 20-3 précité, transformé en un IV par le présent article, que l'établissement public Société des grands projets ou ses filiales peuvent participer au financement des projets de création, d'extension, d'amélioration ou de modernisation d'infrastructures de transport entrant dans le périmètre d'un service express régional métropolitain. Le texte proposé renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de définir les conditions dans lesquelles l'établissement public Société des grands projets ou ses filiales peuvent participer au financement de tels projets, individuellement ou de manière globale, la nature des projets financés et les règles d'affectation des ressources à ces derniers, sont définies.

Lorsque l'établissement public Société des grands projets ou ses filiales participent au financement des projets de Serm, cet établissement ou ses filiales pourraient coordonner l'ensemble de la réalisation des services, ouvrages, matériels et infrastructures liés au Serm.

III. Des adaptations souhaitables inspirées des premiers retours d'expérience liés au lancement des projets de Serm

A. Des assouplissements pertinents de la structure locale de gouvernance des Serm

Pour la commission, il est opportun d'assouplir les modalités de gouvernance des Serm, sans faire référence à une structure particulière reprenant celle utilisée pour le projet du Grand Paris Express. Il convient en effet de laisser les acteurs locaux définir les modalités de gouvernance les plus adéquates pour conduire les projets.

Il est aussi justifié de prévoir la présence, non seulement des maîtres d'ouvrage, mais plus généralement de l'ensemble des personnes morales participant au financement ou à la coordination du projet. L'étude d'impact du projet de loi souligne opportunément que cette refonte « apparaît indispensable que les autorités organisatrices de la mobilité et les co-financeurs soient directement impliqués dans le suivi du Serm, en lien étroit avec les maitres d'ouvrages. En effet, les dispositions initiales de la loi encourageant une gouvernance calquée sur celle du GPE ne semblent pas adéquates pour les Serm, dans la mesure où les collectivités (et l'État) resteront propriétaires des réseaux d'infrastructures, exploitants des services de mobilités et financeurs partiels des projets via des contributions budgétaires. Aussi doivent-elles rester en première ligne dans le dispositif de gouvernance qui sera institué ».

Enfin, les Serm ne se résument pas uniquement à des projets liés à des infrastructures, mais peuvent porter plus généralement sur une augmentation, une meilleure coordination et cohérence de l'offre de service au sein de bassins de mobilités élargis. À cet égard, étendre la mission de la structure locale de coordination aux services, plutôt que se limiter aux infrastructures est indispensable. En effet, une modification de l'offre de service n'exige pas nécessairement une modification de l'infrastructure. De même, la conduite de certains projets d'infrastructures de transport massifié exige d'augmenter l'offre de service de rabattement et de coordonner ainsi étroitement la réalisation des projets d'infrastructure et ceux liés à l'offre de services.

B. Un ajustement et une sécurisation juridique opportuns de l'intervention de la SGP dans la mise en oeuvre des Serm

Pour que l'intervention de la SGP constitue un gain d'efficacité pour les Serm il est impératif de la doter d'un cadre juridique le plus souple, le plus simple et le plus sécurisé possible. Mentionner explicitement que la SGP est dotée d'une compétence générale de contribuer au développement des services express régionaux métropolitains en participant à leur financement ou à leur coordination permet de prendre acte du changement de vocation de la SGP, dont la mission ne se limiterait plus à la réalisation du Grand Paris Express, mais serait étendue à de nombreux projets de Serm. Comme l'a indiqué la SGP au rapporteur, cette disposition « permet d'inscrire le déploiement des SERM dans les missions de la SGP, au même titre que la réalisation du Grand Paris Express ».

À cet égard, la révision de la procédure de désignation de la SGP comme maître d'ouvrage d'infrastructures ferroviaires et sa soumission à l'article L. 2422-13 du code de la commande publique est pertinente. Cette disposition, lue à la lumière de la disposition conférant une mission d'intérêt général à la SGP de contribuer au développement des Serm, permettra de sécuriser juridiquement le fait de lui confier la maîtrise d'ouvrage de ces projets sans recours à une procédure concurrentielle : la SGP sera pleinement maître d'ouvrage, et non seulement mandataire.

De même, préciser que l'intervention de la SGP en tant que maître d'ouvrage de projets d'infrastructures de transport urbain, d'atelier de maintenance de matériel roulant ferroviaire et d'infrastructures ferroviaires transférées aux collectivités territoriales l'amène à suppléer un maître d'ouvrage est opportun. Comme le note en effet le Conseil d'État, « cette suppléance ne s'apparente pas à un marché de services soumis aux règles de la commande publique ».

La commission, suivant son rapporteur, a modifié le présent article afin de renforcer la sécurité juridique de l'intervention de la SGP dans le cadre des Serm (amendement COM-218). La rédaction initiale prévoyait que l'établissement public Société des grands projets peut suppléer un maître d'ouvrage à sa demande, « lorsque cela permet la réalisation du projet de service express régional métropolitain dans les délais et le respect de la trajectoire financière prévus par la structure locale de gouvernance ». Or, une telle précision pourrait être interprétée comme une condition de la légalité de la décision de l'AOM, dont le respect pourrait être vérifié, le cas échéant par le juge administratif. Or, si l'objectif de recourir à la SGP est bien de permettre le respect du calendrier et des coûts du projet, il serait cependant disproportionné que ces critères puissent être examinés par le juge administratif pour vérifier le bien-fondé du recours à la SGP, qui doit demeurer un choix souverain des collectivités territoriales concernées. La modification proposée par la commission précise à cet effet que le recours à la SGP est possible lorsque le maître d'ouvrage estime que cela permet la réalisation du projet dans les délais et le respect de la trajectoire financière.

Permettre à la SGP et à ses filiales dont l'objet concourt à la réalisation des missions relatives aux Serm de coordonner l'ensemble de la réalisation des services, ouvrages, matériels et infrastructures relatives aux Serm sur désignation des personnes morales concourant au financement du projet est également une disposition de simplification bienvenue. Le rôle de la SGP sur les divers projets de Serm doit être défini de la manière la plus souple pour s'adapter à la diversité de ces projets et aux choix des collectivités territoriales.

Enfin, la commission estime opportun de sécuriser le rôle de financement de la SGP dans certains projets de Serm. L'étude d'impact du projet de loi mentionne les options qui pourraient être précisées par voie réglementaire : « Afin de ne pas multiplier les créations d'établissements publics locaux, et dans l'hypothèse où les emprunts contractés bénéficieraient de la garantie de l'État, l'option privilégiée est de mutualiser les émissions obligataires en recourant à une unique structure émettrice de la “dette SERM”, à l'assise financière robuste et connue des marchés financiers. Le recours à la SGP devrait permettre aux projets de SERM d'accéder à de meilleures conditions de crédit, d'assurer la liquidité des titres émis, et de simplifier la coordination des émissions obligataires entre l'État et son EPIC ». Elle indique également la nécessité de veiller à ce que cette « dette Serm » n'interfère pas avec les capacités d'endettement de la SGP dans le cadre du GPE.

L'amendement COM-219 du rapporteur procède à une coordination légistique.

La commission a adopté l'article 11 ainsi modifié.

CHAPITRE II
Financement des autorités organisatrices de la mobilité

Article 12
Indexation sur l'inflation des tarifs de transport public sauf décision contraire de l'Autorité organisatrice de la mobilité

Cet article vise à indexer sur l'inflation des tarifs de transport public sauf décision contraire de l'Autorité organisatrice de la mobilité.

La commission a adopté l'article 12 sans modification.

I. Les transports publics sont financés à hauteur d'environ 30 % par les usagers

Les transports publics sont financés par les usagers, les collectivités territoriales et les entreprises.

L'article L. 1221-12 du code des transports prévoit que le financement des services de transports publics réguliers de personnes est assuré :

- par les usagers ;

- le cas échéant par les collectivités publiques ;

- par les autres bénéficiaires publics et privés qui, sans être usagers des services, en retirent un avantage direct ou indirect.

Les employeurs sont assujettis à un versement destiné au financement des services de mobilité dit « versement mobilité » (VM). Ce versement est une proportion de la masse salariale de l'entreprise considérée.

Les conditions dans lesquelles les employeurs sont assujettis à un versement destiné au financement des services de mobilité sont fixées :

- hors de la région Île-de-France : par les articles L. 2333-64 à L. 2333-71, L. 5722-7 et L. 5722-7-1 du code général des collectivités territoriales et par l'article 74-1 de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale ;

- pour la région Île-de-France : par les articles L. 2531-2 à L. 2531-7 du même code.

Le plafond de ce taux est compris entre 0,6 % et 1,8 % (avec une majoration possible de 0,2 % dans les territoires comprenant une ou plusieurs communes classées communes touristiques) hors de l'Île-de-France et entre 1,6 % et 3,2 % en Île-de-France.

En outre, la loi de finances pour 2025 a créé, à l'initiative du rapporteur pour avis de la commission des crédits relatifs aux transports ferroviaires, fluviaux et maritimes, Philippe Tabarot, un versement mobilité régional (non applicable en Île-de-France et en outre-mer), dont le taux plafond est de 0,15 point, défini à l'article L. 4332-8-1 du Code général des collectivités territoriales.

Ainsi, les transports publics comptent trois financeurs : les collectivités territoriales, les entreprises et les usagers.

La part du financement des usagers diminue alors que les besoins de financement des AOM sont élevés et croissants.

On observe en effet sur le long terme une diminution de la couverture des coûts d'exploitation des transports publics par les recettes tarifaires. Selon le rapport de l'Atelier 1 d'Ambition France Transport, « la dégradation du ratio de couverture des dépenses par les recettes tarifaires s'inscrit dans une tendance générale et ancienne, que seul le réseau de Lyon a contredite de 2002 à 2019. En effet, ce ratio, qui s'élevait à 70 % pour l'ensemble des transports collectifs urbains en 1975, a atteint 52 % en 1990, et seulement 28,7 % en 2022 ». Cet atelier recommande « une hausse de la participation des usagers pour se rapprocher des standards européens et retrouver des capacités d'investissement ».

Selon l'UTPF, le prix moyen d'un abonnement de transport entre 2013 et 2023 a baissé de 19 % en euros constants.

Part des recettes tarifaires dans le total des dépenses des 20 plus grandes AOM hors Ile-de-France en 2022 en France et part du financement des transports du quotidien par les usagers dans d'autres pays européens

Source : DGITM, UTIPF, DG Trésor

Il convient de noter que les transports en commun en Île-de-France échappent à cette dynamique : le prix du pass navigo est plus cher en euros constants qu'il ne l'était en 1975 (77,30 €₂₀₂₂ VS 90,80 € ₂₀₂₂)

Parmi les usagers, les titulaires d'un abonnement participent en général plus faiblement que les autres usagers aux coûts de leurs déplacements.

On observe, notamment pour le TER, un écart de tarification élevé entre ces deux publics.

Source : Mobil'Inpulse

II. Le dispositif envisagé : l'indexation des tarifs de transports publics sur l'inflation sauf décision contraire de l'Autorité organisatrice de la mobilité

L'article 12 du texte prévoit que les tarifs des transports publics sont indexés, chaque année, sur la base d'un coefficient égal à l'évolution de la moyenne annuelle des prix à la consommation, hors tabac, sauf décision contraire de l'autorité organisatrice.

III. Un dispositif équilibré et bienvenu qui concilie la participation des usagers au coût des transports publics et la libre administration des collectivités territoriales

Pour la commission, ce dispositif permet de concilier participation des usagers au coût des transports publics et libre administration des collectivités territoriales.

En effet, en prévoyant une augmentation au niveau de l'inflation - qui permet d'éviter une baisse des prix en euros constants - plutôt qu'une stagnation par défaut, il favorise le maintien de la participation des usagers à un niveau pertinent. Le principal effet de cette mesure est ainsi, comme le note l'étude d'impact, qu'elle « épargne le coût politique d'une délibération annuelle d'augmentation des tarifs » à l'AOM.

La liberté tarifaire de l'AOM est bien maintenue. À cet égard, comme l'a indiqué au rapporteur le groupement des autorités responsables de transports, « la politique tarifaire relève du choix politique de chaque AOM : certaines font le choix de la gratuité totale ou de tarifs bas quand d'autres les augmentent régulièrement en tenant compte de l'inflation ou du développement de l'offre de mobilité. Le GART ne s'oppose pas à cette mesure qui n'entrave pas la liberté tarifaire des AOM et permet d'y déroger par le biais d'une délibération ».

Au demeurant, le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales est bien préservé, car l'AOM peut empêcher cette hausse automatique des tarifs.

La commission a adopté l'article 12 sans modification.

CHAPITRE III
Simplifier et améliorer l'offre de service pour les voyageurs

Article 13
Adaptation du comité des partenaires

Cet article vise à assurer une bonne information et concertation avec le comité des partenaires sur les politiques de financement des transports publics fixées par les autorités organisatrices de la mobilité.

La commission a adopté l'article 13 modifié par trois amendements du rapporteur et de David Margueritte tendant à assurer un équilibre entre information du comité des partenaires et contraintes imposées aux autorités organisatrices de la mobilité et à assurer la représentation des organisations représentatives des employeurs dans le comité des partenaires.

I. Les dispositifs d'information et de concertation avec les usagers et les employeurs mis en place par les autorités organisatrices de la mobilité

A. Le comité des partenaires, une instance d'échanges et de concertations réunissant les acteurs économiques et les usagers

L'article L. 1231-5 du code des transports prévoit que les autorités organisatrices de la mobilité (AOM) locales et régionales créent un comité des partenaires, dont elles fixent la composition et les modalités de fonctionnement. Cette obligation est issue de la loi d'orientation des mobilités.

La loi impose aux AOM plusieurs prérequis concernant :

- La composition du comité : il comprend notamment des représentants des organisations professionnelles d'employeurs, des représentants des organisations syndicales de salariés, des représentants des associations présentes sur le territoire, notamment les associations d'usagers ou d'habitants, ainsi que des habitants tirés au sort. Les représentants des employeurs disposent d'au moins 50 % des sièges au sein du comité^25(*).

- La périodicité de ses réunions :

. Il est saisi pour avis au moins une fois par semestre^26(*) par les autorités organisatrices de la mobilité sur le niveau de l'offre de mobilité en place, sur les renforcements de l'offre et sur le développement des offres nouvelles, sur le taux de couverture des dépenses d'exploitation des services de mobilité par les recettes tarifaires, sur le niveau de contribution financière des employeurs dans le cadre du versement mobilité, sur la qualité des services et sur l'information des usagers mise en place.

. Il est consulté à l'occasion de l'évaluation de la politique de mobilité par l'AOM et sur tout projet de mobilité structurant, y compris les services express régionaux métropolitains.

. Il est saisi également avant toute instauration, évolution ou modulation du taux du versement destiné au financement des services de mobilité.

. Les AOM consultent également le comité des partenaires avant l'adoption du document de planification de leur politique de mobilité.

Lorsqu'elle intervient en AOM locale en se substituant aux communautés de communes, la région crée un comité des partenaires associant les représentants des communes ou de leurs groupements à l'échelle pertinente, qui est au maximum celle d'un bassin de mobilité.

Comme le rappelle l'étude d'impact du projet de loi, « l'objectif est d'organiser un dialogue régulier entre l'AOM, les usagers et habitants, les employeurs et, plus généralement, les acteurs économiques et sociaux du territoire, et ainsi d'instaurer une gouvernance plus participative de la mobilité ».

Le rôle accru du comité des partenaires, et en son sein la représentation renforcée des représentants des employeurs, traduit la volonté politique d'une meilleure prise en compte des besoins des employeurs dans les politiques de transport dans la mesure où ils en sont les principaux financeurs.

B. L'information des usagers sur les mobilités

En application de l'article L. 1231-8 du code des transports, les autorités organisatrices de la mobilité dont les ressorts territoriaux sont inclus dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants ou recoupant celles-ci, à l'exception des communautés de communes et à l'exception de la région lorsqu'elle exerce la compétence d'autorité organisatrice de la mobilité à l'échelle locale, élaborent des outils d'aide aux décisions publiques et privées ayant un impact sur les pratiques de mobilité.

Elles établissent un compte relatif aux déplacements dont l'objet est de faire apparaître, pour les différentes pratiques de mobilité dans l'agglomération et dans son aire urbaine, les coûts pour l'usager et ceux qui en résultent pour la collectivité.

Elles instaurent un service d'information, consacré à l'ensemble des modes de transports et à leur combinaison, à l'intention des usagers, en concertation avec l'État, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les entreprises publiques ou privées de transports.

II. Le dispositif envisagé : une information accrue au bénéfice du comité des partenaires

Le présent article modifie en premier lieu l'économie de l'article L. 1231-5 du code des transports, relatif au comité des partenaires.

Il précise que les représentants des employeurs ne sont pas exclusivement des représentants des organisations patronales.

Il prévoit également que le comité des partenaires est saisi avant toute réforme tarifaire substantielle. Cette précision rétablit une disposition en vigueur avant la dernière modification législative relative aux comités des partenaires en LFI pour 2025.

Il mentionne que les impacts socio-économiques prévisibles de la réforme lui sont présentés.

Enfin, ceux-ci devraient faire l'objet d'une évaluation a posteriori, également présentée au comité dans un délai de trois ans.

Ces trois dispositions poursuivent, selon l'étude d'impact, l'objectif de « renforcer et éclairer le dialogue local avec les parties prenantes sur la politique tarifaire et plus généralement sur le modèle économique du transport public ». En obligeant les AOM à étudier ex ante et ex post l'impact des évolutions tarifaires substantielles, elles visent à améliorer la qualité de l'information des membres du comité des partenaires, notamment les employeurs, sur leurs conséquences, et ainsi à rendre sa saisine plus approfondie. Une telle disposition pourrait permettre de mieux suivre l'évolution de la clé de financement du service de transports entre les AOM, les usagers et les employeurs.

L'avant-projet de loi prévoyait initialement que les modalités d'organisation et de fonctionnement du comité des partenaires sont précisées par décret. Le Conseil d'État et le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) avaient recommandé la suppression de ce dispositif, qui portait atteinte à la liberté des AOM. Le Gouvernement a procédé à cette suppression, suivant ces recommandations.

Le texte proposé modifie en second lieu l'article L. 1231-8 du code des transports. Il clarifie les catégories d'AOM tenues d'élaborer des outils d'aide aux décisions publiques et privées ayant un impact sur les pratiques de mobilité.

Plutôt que les AOM dont les ressorts territoriaux sont inclus dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants mentionnées au deuxième alinéa de l'article L. 221-2 du code de l'environnement ou recoupant celles-ci, à l'exception des communautés de communes et à l'exception de la région lorsqu'elle exerce la compétence d'autorité organisatrice de la mobilité en application du II de l'article L. 1231-1, il précise qu'il s'agit des AOM mentionnées à l'article L. 1231-1 du code des transports, de plus de 100 000 habitants, et les autorités organisatrices de la mobilité mentionnées à l'article L. 1231-3.

Il prévoit que ces AOM établissent un rapport sur les moyens et ressources dévolus à la mise en oeuvre de la compétence d'organisation de la mobilité. Le rapport indique notamment les recettes fiscales et tarifaires ainsi que les dépenses de fonctionnement et d'investissement destinées au financement des services de transport et de toute action relevant de la compétence d'autorité organisatrice. Ce rapport est transmis chaque année au comité des partenaires mentionné à l'article L. 1231-5 du code des transports

Cette disposition, qui résulte d'une nouvelle rédaction du deuxième alinéa de l'article L. 1231-8 du code des transports, se substitue à l'obligation d'établir un compte relatif aux déplacements dont l'objet est de faire apparaître, pour les différentes pratiques de mobilité dans l'agglomération et dans son aire urbaine, les coûts pour l'usager et ceux qui en résultent pour la collectivité.

III. Un dispositif bienvenu, qui doit être concilié avec une simplification des contraintes pesant sur les AOM et la garantie de représentation des organisations représentatives des employeurs au sein des AOM

Pour la commission, ce dispositif est opportun. Les employeurs étant le premier financeur des AOM, il est essentiel que le comité des partenaires soit bien informé des implications des politiques de financement et tarifaires des AOM. Le comité des partenaires est le lieu idoine pour nouer un dialogue fructueux sur ce sujet entre les employeurs, les usagers et les AOM.

La commission approuve en particulier la souplesse ouverte aux AOM d'ouvrir le comité des partenaires à des représentants des employeurs autres que les représentants de leurs organisations représentatives. Ce dispositif se justifie, notamment pour des comités des partenaires d'AOM de petite dimension, pour lesquels il est parfois difficile de trouver suffisamment de représentants des organisations professionnelles des employeurs. Le Groupement des autorités responsables des transports (GART) a à cet égard indiqué au rapporteur que « la mobilisation des membres du comité dans la durée constitue également un enjeu, en particulier pour les employeurs. Dans les AOM de plus petite taille, les organisations patronales peuvent être plus difficiles à mobiliser ».

Cependant, la commission a souhaité le maintien d'une priorité de représentation des employeurs par leurs organisations professionnelles. Suivant son rapporteur, la commission a modifié le présent article (amendement COM-221) afin que la possibilité d'être membre du comité des partenaires ne soit ouverte à des représentants des employeurs autres que les représentants de leurs organisations qu'à titre subsidiaire, en l'absence de candidats issus de ces organisations.

En outre, la commission considère indispensable d'assurer un bon équilibre entre information du comité des partenaires et contraintes pour les usagers. Elle a donc veillé à ce que ces dispositions ne constituent pas une trop lourde charge administrative pour les AOM. Le CNEN a d'ailleurs souligné dans son avis que l'« encadrement excessif [de l'organisation du comité des partenaires] , notamment en matière de tarification, constituerait une entrave importante à la liberté d'action des régions ».

L'association Régions de France, entendue par le rapporteur, a ainsi mis en avant les difficultés que le texte pourrait poser aux AOM : « Régions de France ne perçoit aucune valeur ajoutée dans l'ajout d'un rapport établi trois ans a posteriori des réformes tarifaires, qui rajouterait une couche de complexité alors que les équipes régionales sont déjà mobilisées afin d'assurer le respect de toutes les obligations déjà en vigueur : rédaction de l'ensemble des contrats opérationnels de mobilité, installation des comités des partenaires régionaux, y compris dans les intercommunalités dans lesquelles la région est autorité organisatrice de la mobilité par substitution, animation des comités de desserte ferroviaire. De notre point de vue, un tel rapport n'apporterait pas de valeur ajoutée particulière et ne produirait pas de connaissance supplémentaire par rapport au fonctionnement actuel du comité des partenaires ».

Afin d'assurer un bon équilibre entre information accrue des employeurs et allègement des contraintes pour les AOM, la commission a supprimé l'obligation d'une présentation a posteriori au comité des partenaires des impacts des réformes tarifaires, car cette dernière semble redondante avec le rapport annuel sur les moyens et ressources relatifs aux mobilités (amendements identiques COM-220 et COM-147).

La commission a adopté l'article 13 ainsi modifié.

Article 14
Conventionnement entre collectivités territoriales et États limitrophes pour l'organisation de services publics transfrontaliers de transport de personnes

Cet article vise à permettre à des collectivités territoriales de conclure des conventions avec des États étrangers limitrophes pour l'organisation de services publics transfrontaliers de transport de personnes, sans passer par la création d'un groupement de coopération transfrontalière ou par la conclusion systématique au préalable d'une convention interétatique par le Gouvernement français.

La commission a adopté l'article 14 sans modification.

I. La loi ne permet à une AOM de conclure une convention avec un État limitrophe en vue de l'organisation de services publics de transports transfrontaliers que dans des conditions très restrictives

Conformément au règlement européen (CE) 1370/2007^27(*) (article 1^er, paragraphe 2), les services publics de transport transfrontaliers, qui couvrent des besoins de transport au niveau local et régional, sont fournis, sous réserve de l'accord des autorités compétentes des États membres sur le territoire desquels les services sont fournis.

En France, l'organisation de services publics de transports transfrontaliers relève de la compétence des autorités organisatrices de la mobilité (AOM), qui sont chargées d'organiser la mobilité au sein de leur ressort territorial en fonction des besoins identifiés et dans le cadre des compétences prévues aux articles L. 1231-1 (pour les AOM locales) et L. 1231-3 (pour les AOM régionales) du code des transports. Pour ce faire, elles disposent de plusieurs outils, notamment la signature de conventions transfrontalières ou la création de groupements de coopération transfrontalière avec des collectivités étrangères. Néanmoins, cette possibilité n'est ouverte, hormis quelques exceptions strictement encadrées, que dans la mesure où la collectivité étrangère en question est une autorité locale et non nationale^28(*). Il s'agit dès lors d'une forme de coopération transfrontalière « décentralisée ».

Ce principe découle de la compétence exclusive accordée au pouvoir exécutif - c'est-à-dire le chef de l'État pour les traités et le Gouvernement pour les accords internationaux - en vertu de l'article 52 de la Constitution selon lequel :

« Le Président de la République négocie et ratifie les traités.

Il est informé de toute négociation tendant à la conclusion d'un accord international non soumis à ratification. »

Or, dans certains États voisins de la France, les autorités compétentes pour organiser des services publics transfrontaliers de transports sont nationales et non locales. C'est le cas du Luxembourg, de la Suisse, de la Principauté de Monaco, de la Belgique et, dans une certaine mesure, de l'Italie.

Extrait de l'étude d'impact du projet de loi (page 165) - Exemples d'États limitrophes dans lesquels l'organisation de services publics transfrontaliers de transports relève d'une compétence nationale

En Belgique, l'organisation des services publics ferroviaires, même urbains, relève de l'État fédéral (conformément à la loi du 21 mars 1991 portant réforme de certaines entreprises publiques économiques) qui a attribué par arrêté royal le contrat de service public à l'entreprise ferroviaire SNCB de début 2023 à fin 2032. En revanche, l'organisation des services non ferroviaires de transport de voyageurs relève de la compétence des trois régions (wallonne, flamande, Bruxelles-Capitale).

Au Luxembourg, le ministre chargé des transports est l'autorité compétente pour les services de transports publics ferroviaires, ainsi que routiers lorsqu'ils sont intercommunaux, destinés à couvrir les besoins de déplacement de personnes sur le territoire du Grand-Duché et sur les relations entre le Grand-Duché et les régions transfrontalières allemande, belge et française, conformément à la loi du 5 février 2021 sur les transports publics.

En Suisse, la confédération est autorité organisatrice des lignes de transport régional de voyageurs par chemin de fer et par route conjointement aux cantons en vertu du premier alinéa de l'article 28 de la loi du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs (LTV).

Dans la Principauté de Monaco, l'organisation des transports relève des compétences du Ministre d'État.

En Italie, l'État est l'autorité compétente pour certains services, par exemple les services ferroviaires transfrontaliers entre la région Provence-Alpes-Côte d'Azur et la Ligurie, dans la mesure où le ministère des transports italien considère que, ces trains desservant trois pays, dont la Principauté de Monaco, leur intérêt dépasse le niveau local ou régional.

Jusqu'en avril 2008, l'article L. 1115-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT) posait le principe selon lequel aucune convention, de quelque nature que ce soit, ne pouvait être passée entre une collectivité territoriale ou un groupement et un État étranger.

Des exceptions à ce principe ont néanmoins été progressivement introduites en 2008^29(*), en 2014^30(*) et en 2016^31(*), afin d'encourager la coopération transfrontalière.

Actuellement, cet article dispose qu'« une collectivité territoriale ne peut conclure une convention avec un État étranger, sauf dans les cas prévus par la loi ou lorsqu'il s'agit d'un accord destiné à permettre la création d'un groupement européen de coopération territoriale, d'un groupement eurorégional de coopération ou d'un groupement local de coopération transfrontalière. Dans ce dernier cas, la signature de l'accord est préalablement autorisée par le représentant de l'État dans la région. »

En outre, aux termes de ce même article, cette interdiction ne s'applique pas aux conventions préalablement autorisées par le représentant de l'État, lorsqu'elles relèvent d'un des cas limitatifs suivants :

- la convention met en oeuvre un accord international antérieur approuvé par l'État ;

- la convention a pour objet l'exécution d'un programme de coopération régionale établi sous l'égide d'une organisation internationale et approuvé par la France en sa qualité de membre ou de membre associé de ladite organisation ;

- la convention met en place un groupement de coopération transfrontalière, régionale ou interterritoriale autre que ceux précités (groupement européen de coopération territoriale, groupement eurorégional de coopération ou groupement local de coopération transfrontalière) et dont l'adhésion est soumise à l'autorisation préalable du représentant de l'État.

Néanmoins, les deux premiers cas de figure restreignent fortement la capacité d'initiative de l'AOM^32(*), tandis que la solution consistant à créer un groupement de coopération transfrontalière s'avère « inadaptée, trop complexe et coûteuse », ainsi que le souligne l'étude d'impact du projet de loi, pour répondre à des besoins souvent « relativement simples », comme par exemple :

- l'organisation et le financement de services ferroviaires, guidés ou routiers prolongés sur le territoire voisin de quelques arrêts, voire parfois d'un seul ;

- la mise en place d'un accord tarifaire portant sur la reconnaissance mutuelle de titres ou d'abonnements de transports mis en place de part et d'autre de la frontière ou sur la création de tarifs uniques ;

- la mise en place et/ou l'utilisation partagée de certains équipements et installations liés à l'exploitation de transport ou au service des clients.

Enfin, si l'article L. 2121-7 du code des transports dispose que « la région peut confier à l'attributaire d'un contrat relatif à des services de transport ferroviaire de voyageurs public la mission de conclure une convention avec le transporteur compétent de l'État voisin pour l'organisation de tels services », cette disposition apparaît peu adaptée dans un contexte d'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire et complexe à mettre en oeuvre.

Compte tenu de ces lacunes juridiques, certaines AOM ont dû concevoir des solutions de repli, à l'instar de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur.

En décembre 2024, la région PACA a confié pour dix ans à SNCF Voyageurs Sud Azur (une filiale de SNCF Voyageurs), dans le cadre d'un contrat de service public attribué après mise en concurrence, l'exploitation des trains express régionaux (TER) desservant la ligne Grasse, Cannes, Nice, Monaco-Monte-Carlo, Menton, Vintimille. La région ne pouvant, en application de l'article L. 1115-1 du CGCT, conclure de convention directement avec les deux autorités compétentes nationales, SNCF Voyageurs a signé une convention avec la Principauté de Monaco, qui lui verse une contribution financière (venant en déduction de la subvention versée à cet opérateur par la région PACA). Une solution comparable est envisagée avec l'État italien. Cette coopération via l'exploitant n'offre toutefois pas de cadre juridique permettant à la région de co-organiser, coordonner et co-financer ces services, avec la Principauté de Monaco et l'État italien.

II. Faciliter, pour les AOM, la conclusion de conventions avec des États limitrophes pour l'organisation de services publics transfrontaliers de transport de personnes

L'article 14 vise à compléter l'article L. 1115-1 du CGCT, par un nouvel alinéa prévoyant la possibilité pour une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales de conclure avec un État limitrophe une convention portant sur l'organisation et la coordination transfrontalières de services publics de transport de personnes mentionnés à l'article L. 1221-1 du code des transports (c'est-à-dire les services publics de transport réguliers et à la demande) qui relèvent de sa compétence, sous réserve que sa signature ait été préalablement autorisée par le représentant de l'État.

Afin d'assurer la conformité de ce dispositif aux exigences constitutionnelles, en particulier l'article 52 de la Constitution, il est prévu que la convention est dénoncée par la collectivité territoriale ou le groupement « à la demande de l'État, si celui-ci estime qu'elle est devenue contraire aux engagements internationaux de la France ». Cette précision a été introduite à la suite de l'avis formulé par le Conseil d'État sur le projet de loi.

III. La position de la commission : un dispositif bienvenu permettant d'apporter une solution aux difficultés opérationnelles rencontrées par certaines AOM frontalières

La commission a accueilli très favorablement ce dispositif, qui permet d'apporter une solution juridique à des difficultés opérationnelles rencontrées par les AOM frontalières.

En premier lieu, cette mesure sera de nature à faciliter l'action des AOM régionales limitrophes d'un État compétent en matière de transport ferroviaire, à l'instar de la région PACA. La conclusion de conventions permettra de définir les modalités les plus adaptées et pertinentes pour organiser, coordonner et subventionner le service public transfrontalier, et de les mettre en oeuvre dans le contrat de service public attribué à l'opérateur de transport.

La commission estime en outre que le présent article respecte les conditions posées par le cadre constitutionnel, dans la mesure où ces conventions transfrontalières auront un objet limité et où elles seront soumises à un strict contrôle de l'État, préalablement à leur signature ou à leur modification ainsi que pendant leur exécution.

La commission a adopté l'article 14 sans modification.

Article 15
Renforcement de la gouvernance des gares routières et autres aménagements de transport de voyageurs

Cet article vise à renforcer la gouvernance et la planification des gares routières et, de manière générale, des aménagements de transport de voyageurs, afin de garantir un meilleur maillage territorial de ces aménagements et une plus grande attractivité des services de transport par autocar et, dès lors, de favoriser le développement de nouvelles offres en la matière.

Premièrement, il désigne les AOM locales comme chefs de file pour planifier et réaliser des aménagements de transport routier. Il prévoit aussi l'intégration d'un volet relatif aux gares routières dans les plans de mobilité, pour les agglomérations de plus de 100 000 habitants.

Deuxièmement, il impose aux AOM de plus de 200 000 habitants de garantir, à compter de 2032, l'existence d'au moins une gare routière respectant des spécifications qui seront précisées par voie réglementaire. Il prévoit une dérogation lorsqu'un tel aménagement existe déjà à l'extérieur du ressort de l'AOM et qu'il permet de la desservir de manière équivalente.

Sur la proposition du rapporteur, la commission a :

- précisé le champ des spécifications que devront respecter les gares routières dont les AOM de plus de 200 000 habitants devront garantir l'existence à compter de 2032 ;

- encadré la notion de « desserte équivalente », afin notamment de prendre en compte la qualité de service et l'interconnexion de l'aménagement situé à l'extérieur du ressort territorial de l'AOM ;

- consolidé la gouvernance des gares routières, en prévoyant la création de comités de concertation pour les gares les plus structurantes, rassemblant le gestionnaire de la gare, les AOM et collectivités concernées, les opérateurs et les usagers. Ces comités, qui seront créés dans les gares routières les plus structurantes, devront être consultés préalablement à la fermeture de ces gares. Tout membre de ces comités pourra saisir l'ART afin qu'elle rende un avis sur le projet de fermeture ;

Enfin, elle a adopté un amendement visant à permettre à l'AOM de se voir transmettre les prévisions d'évolution du trafic par les opérateurs de SLO, afin de faciliter la planification des capacités d'accueil de ces services dans les plans de mobilité.

La commission a adopté l'article 15 ainsi modifié.

I. Gares routières : une gouvernance particulièrement lacunaire, dont il résulte une offre dispersée et insuffisante au regard des enjeux de massification du transport de voyageurs

A. Gares routières : un cadre juridique hérité de la loi dite « Macron » de 2015, dans l'objectif d'accompagner l'essor des services librement organisés par autocars

La loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, dite « loi Macron », a ouvert à la concurrence le secteur du transport régulier interurbain de voyageurs par autocars, qui peuvent désormais être librement organisés.

L'article L. 3111-17 du code des transports, introduit par cette loi, permet ainsi aux entreprises de transport public routier de personnes établies sur le territoire national d'assurer des services réguliers interurbains. L'exploitation des liaisons par autocar de moins de 100 km est néanmoins encadrée par le code des transports (articles L. 3111-17 à L. 3111-25) et soumise à un cadre régulatoire, afin de ne pas menacer l'équilibre économique des services conventionnés. Les liaisons de plus de 100 km sont, en revanche, totalement libéralisées.

Régulation des liaisons de moins de 100 km par autocar
( extrait du site internet de l'ART)

Pour les liaisons de moins de 100 km, la loi oblige tout transporteur à déclarer le service librement organisé qu'il entend exploiter et prévoit la possibilité pour une autorité organisatrice des mobilités (AOM) de saisir l'Autorité de régulation des transports afin de limiter ou d'interdire un projet de desserte qui porterait une atteinte substantielle à l'équilibre économique du service public existant (TER, trains d'équilibre du territoire, etc.).

L'ART évalue l'impact de la nouvelle liaison par autocar sur les services de transport public conventionnés et formule un avis conforme, juridiquement contraignant, sur les projets d'interdiction ou de limitation envisagés par les AOM.

Ces règles sont prévues aux articles L. 3111-18 à L. 3111-20 du code des transports.

Outre la dynamisation de ce secteur économique, cette loi visait une massification et une diversification de l'offre de transport par autocar, avec des tarifs plus compétitifs pour les usagers, afin de faire de ce mode de transport un maillon essentiel de la chaîne de mobilité.

À la suite de la loi « Macron », le transport par autocar a connu un essor rapide en France. Il demeure aujourd'hui dynamique : en 2024, selon l'Autorité de régulation des transports (ART), on dénombrait 1,3 million de mouvements d'autocars en France, soit une hausse de 11 % par rapport à 2023, et 18 millions de passagers au total (dont 11 millions de passagers domestiques), soit une fréquentation supérieure à celle constatée en 2019, y compris pour la partie domestique.

Les aménagements de transport public routier de voyageurs (dits « ATR ») jouent un rôle essentiel pour la bonne organisation des services de transport collectifs routiers, urbains et interurbains. Le cadre juridique qui leur est applicable a été défini par l'ordonnance n° 2016-79 du 29 janvier 2016 relative aux gares routières et à la recodification des dispositions du code des transports relatives à l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières, prise en application de l'article 12 de la loi « Macron ».

Ce cadre vise en particulier à éviter des distorsions de concurrence au sein du secteur des SLO par autocar, en favoriser la définition de règles d'accès aux aménagements routiers qui soient transparentes et non discriminatoires. Il précise les compétences de l'ART pour concourir au bon fonctionnement de ce secteur, à travers un cadre régulatoire à trois niveaux, selon les types d'aménagements concernés.

· L'ensemble des ATR est soumis à enregistrement à un registre tenu par l'ART

En application de l'article L. 3114-10 du code des transports, l'ART met en place et tient à jour un registre public des aménagements permettant aux entreprises de transport public routier d'accéder aux informations pertinentes relatives à ces aménagements, notamment à « l'identité du responsable de l'exploitation, aux règles d'accès et aux conditions dans lesquelles elles peuvent demander un accès à ces aménagements ». L'exploitant de tout aménagement routier relevant de l'article L. 3114-1^33(*) doit être clairement identifié et déclarer auprès de l'ART les éléments nécessaires à la tenue de ce registre.

· Certains aménagements sont soumis à des règles d'accès contrôlées par l'ART

En application de l'article L. 3114-4 les aménagements autres que ceux comprenant un unique emplacement d'arrêt exclusivement destinés aux services de transport urbain et faisant l'objet d'une demande de desserte par des SLO relevant de l'article L. 3111-17 sont soumis à des règles particulières d'exploitation, hormis certaines exceptions (aménagements ne relevant pas du service public par exemple). En particulier, les exploitants doivent définir et mettre en oeuvre des règles d'accès des entreprises de transport public routier transparentes, objectives et non discriminatoires, le cas échéant après avis des AOM et des opérateurs desservant l'aménagement. Ces règles sont publiées sur le site internet de l'exploitant et elles doivent comprendre les tarifs éventuels et horaires pour la prise en charge et la dépose de passagers et, le cas échéant, pour l'utilisation des services assurés par l'exploitant à destination des entreprises de transport public routier.

Ces règles d'accès sont notifiées à l'ART préalablement à leur entrée en vigueur.

La réponse de l'exploitant à une demande d'accès formée par une entreprise de transport public routier est notifiée à cette dernière dans un délai d'un mois à compter de sa réception (article L. 3114-7). Les refus d'accès doivent être motivés.

Le respect de ces règles d'accès est contrôlé par l'ART, en application de l'article L. 3114-8.

En outre, l'ART précise, par une décision motivée, les prescriptions applicables aux aménagements pour l'élaboration et la mise en oeuvre des règles d'accès, notamment les règles tarifaires.

· Les aménagements exerçant une influence significative sur un marché du secteur des transports de personnes sont soumis à une régulation plus stricte

En application des articles L. 3114-13 et L. 3114-14 du code des transports, l'ART peut fixer des obligations à tout exploitant d'aménagements exerçant une influence significative sur un marché du secteur des transports de personnes. Est réputé exercer une influence significative tout opérateur qui, pris individuellement ou conjointement avec d'autres, se trouve dans une position équivalente à une position dominante lui permettant de se comporter de manière indépendante vis-à-vis de ses concurrents, clients ou consommateurs.

Ces obligations peuvent par exemple consister en :

- la révision des règles d'accès, conformément aux prescriptions fixées par l'ART ;

- l'amélioration de l'efficacité de l'exploitation de l'aménagement, pour permettre l'utilisation maximale de ses capacités ;

- la cessation des pratiques visant à entraver l'accès d'une ou plusieurs entreprises assurant des services de transport à un aménagement ou à certaines de ses prestations, notamment en limitant le nombre ou la dimension de ses locaux, équipements ou installations en l'absence de toute justification économique raisonnable ;

- la proposition, en cas de saturation de l'aménagement, d'une ou plusieurs solutions de substitution en dehors de l'aménagement concerné.

B. Des aménagements qui recouvrent des équipements et fonctionnalités multiples, en l'absence de définition précise dans le droit

Le chapitre IV du titre I^er du livre III du code des transports consacré aux « gares et autres aménagements de transport routier », créé par l'ordonnance de 2016, est applicable aux aménagements définis à l'article L. 3114-1, soit aux « aménagements accessibles au public, qu'ils soient ou non situés, en totalité ou en partie, sur les voies affectées à la circulation publique, destinés à faciliter la prise en charge ou la dépose de passagers des services réguliers de transport routier. »

Cette définition, de même que le reste de la réglementation applicable, n'opère pas de distinction entre les « gares routières » et les autres aménagements de transport routier de voyageurs. De fait, la loi ne définit donc pas précisément ce qui constitue une gare routière ni le degré d'équipement que ce type d'aménagement implique.

L'article L. 3114-2 du code des transports se borne en outre à prévoir la publication d'un décret en Conseil d'État pour préciser « les éléments que doivent comprendre [les aménagements de transport public routier] et les services qui doivent y être assurés selon leurs caractéristiques, leur niveau de fréquentation ou la nature du trafic, afin de répondre aux besoins des entreprises de transport public routier et des passagers ». Ces éléments ont été introduits à l'article R. 3114-2, selon lequel sont considérés comme des ATR les aménagements suivants :

- lorsqu'ils constituent ou comprennent un ou plusieurs arrêts de services réguliers :

. les parcs de stationnement, qu'ils soient ou non réservés aux véhicules relevant des catégories M2^34(*) ou M3^35(*) (définies, respectivement, aux paragraphes 1.2 et 1.3 de l'article R. 311-1 du code de la route) ;

. les espaces destinés à faciliter la prise en charge ou la dépose de passagers pour l'ensemble des usagers de la route, le véhicule devant repartir immédiatement ;

- les espaces situés sur les voies ouvertes à la circulation publique qui sont signalés comme étant destinés à l'arrêt des services réguliers ;

- les espaces pour lesquels un paiement est spécifiquement exigé pour l'arrêt de services réguliers.

Ainsi que le souligne l'étude d'impact du projet de loi, tandis que le dictionnaire de l'académie française donne une définition très générique de la gare routière (qu'il définit comme « un ensemble d'installations d'où partent et où s'arrêtent les véhicules de transport routier assurant un service régulier »), l'ART réserve l'appellation de « gare routière » à « un aménagement équipé d'un bâtiment destiné à l'accueil des voyageurs »^36(*) (cf. illustration ci-après). Ce faisant, l'autorité distingue les gares routières d'autres équipements qui ne sont pas nécessairement équipés d'un tel bâtiment.

Source : ART

Le groupement des autorités responsables de transport (GART), selon l'étude d'impact du projet de loi, décrit quant à lui les « gares routières », pour l'essentiel, à partir des fonctionnalités qui en sont attendues, notamment la facilitation des fonctionnalités d'exploitation de transports routiers conventionnés ou non conventionnés et celle des fonctionnalités d'intermodalité et le traitement de fonctionnalités urbaines (gestion des espaces publics, propreté, sûreté, transition climatique, etc.).

De fait, les ATR recouvrent donc une grande diversité d'équipements, allant des gares routières proposant des équipements d'envergure, aux simples arrêts routiers correspondant à des trottoirs aménagés de manière minimaliste.

Le même flou juridique entoure les services proposés par les gares routières et aménagements de transport routier.

Dans ce contexte, l'ART^37(*) a défini huit types de services ou équipements pouvant être attendus d'une gare ou d'un aménagement de transport routier, à partir d'un recensement des équipements présents dans les 10 gares routières les plus fréquentées en France (par niveau de fréquentation) :

Source : ART d'après exploitants d'aménagements

Ainsi, rien n'oblige dans la réglementation actuelle une gare routière à se doter de l'un ou l'autre de ces services, y compris dans de grandes agglomérations : la gare routière de Lille-Europe, par exemple, ne propose ainsi aucun des services recensés par l'ART.

Il résulte de cette situation de fortes disparités d'équipement d'une gare routière à l'autre sur le territoire.

C. Une gouvernance dispersée et une planification très lacunaire de ces aménagements au niveau local

Le déploiement des gares routières pâtit aujourd'hui d'une gouvernance dispersée et d'une planification insuffisante, aucun acteur n'étant explicitement identifié pour endosser la responsabilité de planifier la réalisation de ces équipements.

L'article L. 3114-2-1 du code des transports pose un principe de liberté de création ou d'aménagement d'ATR.

Il dispose que, sous réserve des missions de service public mentionnées au 1° de l'article L. 1211-4 du code des transports^38(*) qui sont confiées à titre exclusif aux autorités organisatrices des services de transport routier en matière de création de gares routières et d'autres aménagements de transport routier, « toute personne privée ou publique, dans la limite de ses compétences, peut créer librement ou aménager une gare routière ou tout autre aménagement relevant de l'article L. 3114-1 ».

En outre, ainsi que le souligne l'étude d'impact du projet de loi, la fiche d'impact de l'ordonnance de 2016 ayant introduit cet article rappelait que la clause générale de compétence (selon laquelle une collectivité territoriale dispose d'une capacité d'intervention générale dès lors qu'il existe un intérêt local et que le domaine d'intervention ne relève pas de la compétence exclusive de l'État ou d'une autre collectivité territoriale) des communes s'applique dans ce domaine.

Cette fiche d'impact indique qu'« aucune disposition du droit positif ne vient expressément confier une compétence de création des gares routières à une autorité publique. Cette approche tranche avec l'organisation des services de transports terrestres pour lesquels la compétence est répartie strictement et de manière exclusive entre l'État, les régions, les départements, les communes et leurs groupements, alors qualifiés d'autorités organisatrices des transports ». Elle précise qu'il résulte de la lecture combinée de la clause générale de compétence et du code des transports que :

- les communes peuvent créer et gérer des gares routières qui peuvent accueillir tout type de services routiers, y compris les services d'une AOT ou les services d'initiative privée ;

- toute AOT compétente en matière de transport routier peut créer des gares routières pour les services qu'elle organise, sans préjudice de la possibilité pour ces gares d'accueillir d'autres services en complément, d'initiative privée ou organisés par une autre AOT.

L'ordonnance de 2016 a en outre supprimé le régime d'autorisation ministérielle préalable qui régissait la création de gares d'initiative privée sous l'empire de l'ordonnance n° 45-2497 du 24 octobre 1945 sur les gares routières de voyageurs, qui était jusqu'alors applicable^39(*).

Ce principe de liberté de création, tel qu'il résulte de l'article L. 3114-2-1 et de la clause de compétence générale, vaut donc à la fois pour les collectivités territoriales et pour les personnes privées. Selon l'étude d'impact du projet de loi, les responsables de l'exploitation des ATR ont des statuts divers (établissements publics de coopération intercommunale, exerçant ou non la compétence d'AOM, régions, communes, sociétés d'économie mixte, etc).

Concrètement, aucun acteur public ne s'est donc vu conférer la responsabilité d'organiser l'accueil des SLO grâce à la création d'ATR ni l'obligation de planifier et mettre en oeuvre un réseau de gares routières cohérent. Un rapport de l'IGEDD sur les gares routières publié en juin 2025^40(*) fustige à ce titre une « gouvernance mal arrimée et dispersée ».

En conséquence, il existe également un flou juridique sur l'autorité compétente pour supprimer une gare routière, comme l'avait mis en avant 13 personnalités dans une tribune publiée dans « Le Monde » en novembre 2023, à la suite de la décision unilatérale de la ville de Paris, annoncée en 2023, de fermeture de la gare routière de Paris-Bercy, plus grande gare routière de France par son trafic (environ 5 millions de passagers par an). Cette situation est d'autant plus étonnante que, comme le souligne cette tribune, « jamais un aéroport ou une gare ferroviaire ne pourrait être supprimé sur simple décision d'un exécutif local ». Le projet de fermeture de la gare de Bercy a finalement été reporté, sur décision d'un comité de pilotage constitué sous l'autorité du préfet d'Île-de-France : la gare de Bercy devrait rester en service jusqu'en 2030, échéance à laquelle une autre gare routière dans le secteur Pleyel, à Saint-Denis, ainsi qu'une autre à la Porte Maillot, devraient permettre l'accueil des SLO desservant aujourd'hui dans la gare de Bercy.

En outre, la prise en compte des gares routières dans les documents de planification apparaît également limitée, et même en recul, comme l'a souligné le rapport de l'IGEDD de juin 2025 précité.

En effet, avant 2016, il existait des schémas régionaux des gares routières, comme composantes des schémas régionaux de l'intermodalité, tous deux institués par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (dite loi « MAPTAM »). Le schéma régional de l'intermodalité avait vocation à coordonner les politiques conduites en matière de mobilité par les collectivités publiques.

L'ordonnance de janvier 2016 précitée avait, dans un premier temps, maintenu ces deux outils de planification.

Or, tirant les conséquences de l'instauration du schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (dite loi « NOTRe »), l'ordonnance n° 2016-1028 du 27 juillet 2016 (prise en application de la loi « NOTRe ») a supprimé le schéma régional de l'intermodalité et le schéma régional des gares routières.

En 2019, la loi d'orientation des mobilités^41(*) (dite « LOM ») a consacré la compétence des régions en matière de services de transport d'intérêt régional (notamment s'agissant des services réguliers de transport public de personnes)^42(*). En outre, elle leur a confié un rôle de « chef de file » des mobilités (article L. 1215-1 du code des transports), afin qu'elles assurent l'organisation des « modalités de l'action commune des autorités organisatrices de la mobilité ». Cette compétence s'applique notamment à la création, l'aménagement et au fonctionnement des pôles d'échange multimodaux (PEM) et s'agissant du système de transport vers et à partir de ces pôles. Néanmoins, la LOM n'a pas rétabli le schéma régional des gares routières.

Dans ce contexte, le rapport de l'IGEDD précité a préconisé :

- l'élaboration d'un schéma national des gares routières, décliné au niveau de chaque région, afin d'identifier les équipements existants, en les classifiant selon leur niveau de service, ainsi que les parties du territoire dépourvues d'ATR d'accueil des SLO, et de proposer une planification indicative des aménagements à réaliser ou à développer (recommandation n° 1) ;

- la définition, à l'appui du schéma national des gares routières, de ce qu'est ou non une gare routière, en fonction du niveau de service requis, sans qu'il soit néanmoins besoin de procéder à une définition juridique précise et peu adaptable aux évolutions rapides du secteur (recommandation n° 2).

En tout état de cause, la mission préconise une intégration « maximale » des opérateurs utilisateurs des gares routières dans la concertation à mener, qu'il s'agisse des opérateurs SLO, des opérateurs de transport conventionné ou encore des opérateurs de transport touristique.

En outre, elle recommande de clarifier la répartition des responsabilités en matière d'accueil des SLO sur un territoire donné, en confiant aux AOM locales (article L. 1231-1-1 du code des transports) une compétence de conception, de planification et d'accueil des SLO, en veillant à leur articulation avec les transports ferroviaires, interurbains et urbains (recommandation n° 3). Elle ajoute que les régions, au titre de leur compétence de chef de file des mobilités, pourraient compléter les contrats opérationnels de mobilités, prévus à l'article L. 1215-1 et L. 1215-2 du code des transports) en y intégrant les projets de gare routière, en lien avec les acteurs compétents de chaque bassin de mobilité (recommandation n° 4).

Enfin, afin d'éviter la réitération des difficultés rencontrées lors de la décision unilatérale de fermeture de la gare de Bercy, elle préconise de doter l'ART d'un pouvoir de véto temporaire pour empêcher la fermeture éventuelle d'un équipement (recommandation n° 5), en l'absence de définition d'une solution de substitution par l'AOM, et selon des critères d'intervention objectifs (nombre de passagers SLO, taille de l'agglomération, etc.)

D. Aménagements de transport routier de voyageurs : un état des lieux très contrasté, notamment en termes de qualité de service

Avant la réforme de 2015, les gares routières avaient essentiellement vocation à assurer la gestion des flux d'autocars conventionnés par les départements (autocars interurbains et transports scolaires), en lien parfois avec les services de transports urbains. Si la loi « Macron » a induit un fort essor de l'offre de transport par autocar de longue distance, le développement des SLO, d'une part, et les aménagements destinés à accueillir ces services, d'autre part, ont été traités de manière dissociée. Pourtant, la réalisation et la planification territoriale de ces aménagements est centrale pour le développement et la qualité de service offerte par les SLO et pour favoriser le rabattement des voyageurs.

Selon le rapport annuel 2024 de l'ART sur le marché du transport par autocar, sous l'effet de la hausse du trafic des SLO par autocar notamment, la fréquentation des gares et aménagements routiers a fortement augmenté sur la période 2019-2024 : en 2024, 27 millions de passagers ont été pris en charge ou déposés dans 279 aménagements de transport routier, répartis sur environ 200 unités urbaines. Cinq unités urbaines concentrent plus de 36 % des mouvements de SLO, dont la moitié dans l'unité urbaine de Paris, au sein de laquelle la gare de Paris Bercy-Seine constitue le principal noeud de desserte. Les autres unités urbaines les plus fréquentées sont Lyon (2,69 millions de passagers), Marseille-Aix-en-Provence (1,38 million de passagers), Grenoble (1,25 million) et Toulouse (1 million).

Les gares routières concentrent la majeure partie de la fréquentation (70 % des voyageurs SLO), suivies des arrêts routiers (14 %), haltes routières (9 %) et des arrêts de parking (7 %). Les gares routières connectées à d'autres modes de transport sont privilégiées par les passagers : 79 % des passagers SLO sont accueillis dans des aménagements adossés à une gare ferroviaire. Seulement 12 % des passagers sont accueillis dans un point routier sans adossement.

La carte ci-après présente la fréquentation des aménagements de transport routier en 2024, en nombre de passagers.

L'une des clés du succès du transport par autocar réside dans le coût accessible de cette solution de transport.

Le registre des gares routières de l'ART recense 342 gares et aménagements routiers sur l'ensemble du territoire, au 31 décembre 2024.

En dépit de cette fréquentation élevée et croissante, le niveau d'équipement des gares routières demeure en-deçà des standards attendus selon le régulateur des transports.

Comme exposé précédemment, l'offre de services pour les voyageurs dans les gares routières est fortement disparate : trois des dix gares routières les plus fréquentées ne proposent par exemple pas d'information dynamique et la moitié ne disposent pas d'une offre de billetterie (cf. supra). Un rapport de 2023 de l'Atelier parisien d'urbanisme (APUR) soulignait que « 53 % des usagers indiquent en effet être peu satisfaits à pas satisfaits du tout. [...] Les critères d'insatisfaction se polarisent autour de la saleté, du manque de places assises, de l'absence de points de restauration chaude, de la faiblesse de l'éclairage ».

En outre, la mission de l'IGEDD précitée souligne un décalage entre l'existence d'un service, tel que recensé par l'ART, et la perception de la qualité de ce service par l'usager et par les opérateurs. Cet écart est mis en avant par le tableau ci-après, qui doit être mis en regard du tableau de l'ART précédemment cité.

Perception de la qualité des services proposés dans les gares routières

Source : rapport de la mission relative aux gares routières, IGEDD, juin 2025

Ainsi, certains services considérés comme « existants » sont en réalité proposés « à proximité » de la gare (qui constitue parfois un simple trottoir aménagé), et non au sein de celle-ci, ou sont jugés par les usagers et opérateurs de mauvaise qualité ou sous-dimensionnés.

Or, la qualité des services proposés aux usagers et opérateurs est un élément structurant de l'attractivité des SLO par autocar et du développement de l'offre.

Cette question renvoie néanmoins à celle du modèle économique des gares routières. Le rapport de l'ART précité souligne en outre qu'il est possible d'assurer un bon fonctionnement et une qualité de service satisfaisante dans une gare routière, tout en maintenant des tarifs d'accès (dits « touchers de quai ») raisonnables pour les opérateurs SLO : dans certaines gares, à l'instar de celle d'Aix-en-Provence, les charges d'exploitation sont ainsi financées à 100 % par les recettes générées. Selon ce rapport, le tarif moyen d'accès aux gares routières s'élevait en 2024 à 5,17 € HT par toucher de quai (en hausse de 5 % par rapport à 2023), soit une redevance de 41 centimes d'euros par passager. 60 % des mouvements SLO transitent par des aménagements à accès payant. En 2024, 88 % des aménagements payants desservis par des SLO ont appliqué un tarif d'accès inférieur ou égal à 10 € ; neuf aménagements ont dépassé ce seuil, dont la gare de Bercy et le terminal Jules Verne à La Défense.

Partant de ces constats, la mission de l'IGEDD recommande d'actualiser et d'approfondir le recensement effectué par l'ART, notamment en précisant les typologies d'aménagements concernés et en introduisant des éléments relatifs à la qualité des services proposés, afin de réserver la qualification de « gare routière » aux seuls équipements proposant un socle minimal de service aux usagers et opérateurs (recommandation n° 6). Elle propose de permettre à l'ART d'être davantage force de proposition en matière de niveau et de qualité des services proposés par un ATR et d'équilibre entre ces exigences de qualité, d'une part, et le niveau du « toucher de quai » imposé aux opérateurs de SLO, d'autre part.

II. Le dispositif envisagé : renforcer la gouvernance et la planification des gares routières

L'article 15 apporte plusieurs modifications au code des transports afin de renforcer la gouvernance des gares routières et la planification de l'accueil des SLO par autocar dans les territoires.

Premièrement, le 1° du I introduit un article L. 1214-2-3 dans le code des transports, prévoyant, pour les AOM locales pour lesquelles un plan de mobilité est obligatoire en application de l'article L. 1214-3 (soit les agglomérations de plus de 100 000 habitants), l'intégration dans ce document d'un volet consacré à la planification des capacités d'accueil des services réguliers de transports collectifs routiers de voyageurs par autobus et autocars, autres que celles spécifiques au transport scolaire. Cette planification doit prendre en compte l'évolution prévisible des services réguliers sur le territoire, compris SLO.

Cette obligation est également intégrée au plan de mobilité d'Île-de-France Mobilités (IDFM) (2° du I) et à celui de Sytral Mobilités en territoire lyonnais (3° du I).

Pour rappel, le plan de mobilité est un document qui fixe les principes régissant l'organisation de la mobilité des personnes et du transport de marchandises, la circulation et le stationnement dans le ressort territorial de l'AOM. Il a été institué par la LOM, en lieu et place des plans de déplacement.

Deuxièmement, le 4° du I modifie l'article L. 1231-1-1 du code des transports qui comprend les compétences des AOM locales, afin d'y ajouter un 7° relatif à la planification et à la réalisation des capacités d'accueil pour les services réguliers collectifs de transports routiers de voyageurs par autobus et autocar dans les gares routières et autres aménagements de transport routier définis à l'article L. 3114-1. Ces capacités d'accueil doivent être « adaptées à la coexistence éventuelle de services urbains et non urbains, y compris de SLO ». Il est précisé que cette compétence ne remet pas en cause le principe de liberté de création ou d'aménagement de gares routières ou d'autres ATR, prévu à l'article L. 3114-2-1.

Un ajout similaire est effectué à l'article L. 1241-1, qui régit les compétences d'Île-de-France Mobilités (IDFM) (6° du I) ainsi qu'à l'article L. 1243-6, qui régit celles de Sytral Mobilités en territoire lyonnais (8° du I).

Enfin, le 5° du I introduit un article L. 1231-8-1 dans le code des transports, pour imposer aux AOM locales dont le ressort territorial compte plus de 200 000 habitants de garantir l'existence, à compter du 1^er janvier 2032, d'au moins une gare routière ou d'un autre aménagement de transport routier, répondant à des « spécifications proportionnées aux flux de voyageurs par autobus ou autocars », relevant notamment de SLO. Ces spécifications, dont la nature n'est pas précisée dans le texte ni dans l'étude d'impact du projet de loi, seront définies par décret en Conseil d'État.

Il est précisé que cette exigence est réputée satisfaite si un tel aménagement existe sur son ressort territorial, ou permet de le desservir « de manière équivalente », selon des modalités qui seront elles aussi définies par décret en Conseil d'État, y compris si ledit aménagement relève d'une autre personne morale.

Une disposition similaire est introduite à l'article L. 1241-1 concernant IDFM (7° du I) et à l'article L. 1243-6 pour le Sytral (9 ° du I).

Le II de l'article 15 comprend des précisions concernant l'entrée en vigueur des 1°, 2° et 3° du I relatifs aux plans de mobilité : ils s'appliqueront aux plans de mobilité (et aux plans locaux d'urbanisme en tenant lieu) dont l'approbation ou l'évaluation^43(*) intervient à compter « du premier jour du treizième mois suivant la date de publication de la présente loi ».

III. La position de la commission : un dispositif indispensable pour clarifier la gouvernance des gares routières, mais qui nécessite des compléments

La commission a veillé à consolider l'article 15 de manière à en garantir la portée et à préciser davantage la gouvernance locale des gares routières, sur la proposition du rapporteur.

Premièrement, afin de faciliter la planification des gares routières dans les plans de mobilité, elle a adopté un amendement COM-199 visant à prévoir la transmission par les opérateurs de SLO par autocar, à la demande de l'AOM, des prévisions de l'évolution de l'offre sur une période de trois ans.

Elle a également adopté trois amendements pour encadrer l'obligation faite aux AOM de plus de 200 000 habitants, à compter de 2032, de garantir l'existence d'une gare routière ou d'un aménagement de transport routier. D'une part, elle a précisé le champ des spécifications que devront respecter ces gares, afin qu'elles prennent en compte le niveau d'équipement et de qualité de service, pour les usagers et les opérateurs, mais aussi qu'elles soient interconnectées aux autres réseaux de transports ( COM-196). Le décret en Conseil d'État qui viendra préciser ces spécifications sera pris après avis de l'ART ( COM-197). D'autre part, elle a veillé à encadrer la notion de « desserte équivalente » permettant à une AOM de déroger à l'obligation de garantir l'existence d'une gare routière en 2032 en cas d'existence d'une gare routière en dehors de son ressort territorial ( COM-198).

Enfin, elle a proposé ( COM-200) d'instaurer des comités de concertation autour des gares routières les plus structurantes, afin de créer les conditions d'une gouvernance plus fluide de ces équipements sur le modèle de ce qui est pratiqué s'agissant des gares ferroviaires. Ces comités comprendraient donc des représentants du gestionnaire de la gare, des autres collectivités concernées, des opérateurs mais aussi des usagers. Ce comité sera consulté préalablement à toute décision de fermeture de la gare ; tout membre du comité pourra saisir l'ART afin qu'elle rende un avis sur le caractère essentiel de l'aménagement pour la desserte du ressort territorial de l'AOM. Cet avis permettra, le cas échéant, d'éclairer les parties prenantes, notamment l'AOM (quel que soit l'acteur gestionnaire de la gare) et les membres du comité de concertation, sur les conséquences d'une telle décision et sur les solutions de substitution possibles. Une fois saisie, l'ART rendrait son avis dans un délai de trois mois. Il s'agit ainsi d'éviter de reproduire le précédent malheureux de la gare routière de Paris-Bercy, dont la ville de Paris avait annoncé de la fermeture de façon unilatérale en 2023.

En dernier lieu, la commission a adopté un amendement visant à intégrer un volet relatif à l'inclusion sociale dans les plans de mobilité ( COM-175).

La commission a adopté l'article 15 ainsi modifié.

CHAPITRE IV
Simplifier et améliorer l'offre de service pour les voyageurs

Article 16
Obligation de dépistage de stupéfiants pour les conducteurs de transports publics routiers de personnes et mise en place de dispositifs de contrôle de stupéfiants

Cet article vise à traduire au niveau législatif deux propositions issues du « plan Joana » pour le renforcement de la sécurité routière du transport scolaire, présenté par le Gouvernement à la suite d'un dramatique accident d'autocar survenu en janvier 2025. D'une part, il instaure une obligation pour les employeurs de conducteurs d'autocars et autobus de soumettre ces employés à un test de dépistage préventif de la consommation de stupéfiants, au moins une fois par an. D'autre part, il impose l'installation de « stupotests » antidémarrage dans les véhicules de transports en commun, à compter du 1^er septembre 2029. Les catégories de véhicules concernés seront précisées par voie réglementaire.

Sur la proposition du rapporteur, la commission a clarifié le champ d'application du doublement de la durée de suspension administrative du permis de conduire en cas de consommation de stupéfiants par un conducteur professionnel du transport de personnes, issue du plan Joana de 2025. S'agissant des stupotests, elle a prévu la consultation des organisations professionnelles sur le texte réglementaire qui en précisera les conditions d'homologation, ainsi que la publication d'un décret en Conseil d'État, pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), pour préciser les conditions d'application de ces dispositions.

La commission a adopté l'article 16 ainsi modifié.

I. La situation actuelle : un cadre préventif de la lutte contre la consommation de stupéfiants par les conducteurs d'autobus et autocars insuffisant au regard des enjeux de sécurité soulevés

A. En 2025, un dramatique accident lié à la consommation de stupéfiants a conduit à l'élaboration d'un plan d'action national pour renforcer la sécurité des transports scolaires

Le 30 janvier 2025, un grave accident de car scolaire survenu à Châteaudun en Eure-et-Loir, a coûté la vie à une lycéenne âgée de quinze ans et blessé vingt autres élèves. Les analyses réalisées sur le conducteur ont permis d'établir que celui-ci avait consommé des produits stupéfiants.

Le Gouvernement a alors présenté, le 30 avril 2025, un plan pour le renforcement de la sécurité routière du transport scolaire. Ce plan dresse le constat d'une augmentation des pratiques à risque, notamment le non-port de la ceinture de sécurité et la conduite sous l'emprise de stupéfiants. Le nombre d'accidents impliquant des autocars est relativement faible -0,3 % des accidents de la route en 2023 et 0,7 % de la mortalité routière-. Pour autant la conduite sous l'emprise de stupéfiants constitue un risque majeur, à plus forte raison en matière de transports scolaires.

Dès lors, ce plan propose 16 mesures, réparties selon 5 axes.

Présentation des mesures du « plan Joana » pour le renforcement de la sécurité routière du transport scolaire

Axe n° 1 : améliorer la sensibilisation, la prévention et le dépistage pour lutter contre les stupéfiants

Mesure n° 1 : Imposer la mise en oeuvre d'un minimum de 1 dépistage aléatoire par an et par chauffeur pour détecter la consommation de substances pouvant altérer les capacités à conduire

Mesure n° 2 : Soumettre les conducteurs à un dépistage lors des visites médicales imposées tous les 5 ans pour le renouvellement du permis de conduire poids-lourds

Mesure n° 3 : Intégrer un module sur les risques des conduites addictives lors des formations initiale et continue des conducteurs professionnels

Mesure n° 4 : Inciter à la mise en place de plans de prévention et de formation spécifiques à la lutte contre les addictions par les entreprises opérant des transports scolaires

Axe n° 2 : renforcer la sécurité dans les véhicules de transport collectif

Mesure n° 5 : Imposer la mise en place de stupotests antidémarrage dans les nouveaux véhicules de transport scolaire d'ici 4 ans

Axe n° 3 : écouter, impliquer et responsabiliser les usagers

Mesure n° 6 : Renforcer les possibilités de signalement d'un comportement ou d'une situation à risque dans les véhicules et au sein du cadre scolaire par l'apposition d'un numéro de téléphone visible

Mesure n° 7 : Mener une campagne de communication ciblée sur le port de la ceinture de sécurité et les bons comportements à adopter, intégrant l'apposition d'une signalisation de sécurité au dos des sièges

Axe n° 4 : renforcer les sanctions applicables

Mesure n° 8 : Créer un délit d'homicide routier, puni de 7 ans d'emprisonnement et de 100 000 euros d'amende, lorsque le conducteur qui a causé la mort d'autrui, conduisait sous l'emprise d'un état alcoolique ou avait fait usage de stupéfiants

Mesure n° 9 : Créer le délit de blessures routières ayant entraîné une incapacité totale de travail inférieure ou égale à 3 mois, puni de 3 ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende, lorsque le conducteur conduisait sous l'emprise d'alcool ou s'il avait fait usage de stupéfiants

Mesure n° 10 : Rehausser les quantums des peines à 3 ans d'emprisonnement et 9 000 euros d'amende pour les délits de conduite sous l'influence d'alcool et conduite après usage de stupéfiants

Mesure n° 11 : Systématiser la suspension administrative du permis de conduire à la suite de la constatation de l'infraction de conduite après usage de stupéfiants

Mesure n° 12 : Porter à 2 ans la durée maximale de suspension du permis de conduire en cas de conduite après usage de stupéfiants ou sous l'empire d'un état alcoolique pour les conducteurs professionnels de transport de personnes

Mesure n° 13 : Aggraver la perte de points du permis de conduire en la portant à 9 en cas de condamnation pour conduite après usage de stupéfiants aggravée par un état alcoolique

Axe n° 5 : renforcer les capacités de contrôle

Mesure n° 14 : Étudier la faisabilité technique de développer un stupomètre, appareil électronique de mesure des stupéfiants chez un conducteur et permettre de procéder aux opérations de contrôle en bord de route en obtenant un résultat opposable ayant force probante, comme c'est le cas de l'éthylotest

Mesure n° 15 : Ajouter la kétamine aux molécules détectées par les tests de dépistage salivaire

Mesure n° 16 : Étudier la faisabilité technique de la détection et de la mesure de la consommation de protoxyde d'azote

B. Le cadre législatif applicable à la répression de la consommation de stupéfiants pour les conducteurs professionnels a été récemment renforcé

La loi n° 2025-622 du 9 juillet 2025 créant l'homicide routier et visant à lutter contre la violence routière, issue d'une proposition de loi déposée en 2023 par une députée du groupe Renaissance (Mme Anne Brugnera), a permis de traduire plusieurs mesures inscrites dans le plan Joana. En particulier, elle a prévu :

- la création d'un délit d'homicide routier, puni de sept ans d'emprisonnement et de 100 000 euros d'amende (mesure n° 8) et d'un délit de blessures routières (mesure n° 9 - nouveaux articles L. 221-18 du code pénal et suivants) ;

- le rehaussement du quantum de peines en cas de conduite sous l'emprise d'alcool et/ou de stupéfiants, à trois ans d'emprisonnement (au lieu de deux) et 9 000 euros d'amende (au lieu de 4 500 euros) (mesure n° 10 - articles L. 234-1 et L. 235-1 du code de la route) ;

- la systématisation de la suspension administrative du permis de conduire à la suite de la constatation de l'infraction de conduite en état d'ivresse ou sous l'emprise de stupéfiants (mesure n° 11 - nouveau IA de l'article L. 224-2 du code de la route) ;

- la possibilité de réduire de plein droit de trois quart le nombre maximal de points du permis de conduire (soit neuf points) (mesure n° 12 - dernier alinéa du IV de l'article L. 235-1 du code de la route) ;

En revanche, si l'article L. 224-2 du code de la route tel que modifié par cette loi prévoit le doublement de la durée de la suspension administrative du permis de conduire dans certains cas (excès de vitesse de 40 km/h ou plus, infraction en matière d'usage du téléphone tenu en main commise simultanément avec une infraction en matière de respect des règles de conduite, permis de conduire retenu à la suite d'un refus d'obtempérer, etc.) lorsque le conducteur est un professionnel chargé du transport de personnes (pour porter cette durée à un an au lieu de six mois, ou deux ans en cas d'accident de la circulation ayant entraîné la mort d'une personne ou ayant occasionné un dommage corporel), l'application de ce doublement aux cas de suspension administrative du permis liée à une conduite dans un état alcoolique ou sous l'emprise de stupéfiants apparaît ambiguë.

En effet, aux termes du second alinéa du II de l'article L. 224-2, cette mesure ne s'applique en effet qu'aux cas prévus au I de cet article, et non à ceux énumérés au IA introduit par cette loi. Néanmoins, selon la DGITM, il faut déduire du second alinéa du II de l'article L. 224-2 qui pose le principe du doublement de la durée de la suspension de permis lorsque le conducteur est un professionnel chargé du transport de personnes que les cas mentionnés au IA de l'article (conduite sous l'emprise de stupéfiants notamment) sont également visés, bien que la rédaction actuelle ne l'explicite pas clairement.

Cette loi a également instauré d'autres mesures, comme l'obligation d'un examen médical, aux frais du conducteur, en cas de délit d'homicide routier ou de blessures routières (nouvel article L. 232-4 du code de la route) et le renforcement des peines complémentaires pour toute personnes ayant conduit un véhicule sous l'emprise de stupéfiants ou sous l'emprise combinée de l'alcool et de stupéfiants (article L. 235-1 du code de la route), notamment l'obligation de la confiscation du véhicule dans ce second cas et l'allongement de la durée de la suspension du permis de conduire et de son annulation avec interdiction de solliciter la délivrance d'un nouveau permis (à cinq ans au lieu de trois) dans ces deux cas.

C. Des moyens de dépistage et de prévention de la consommation de stupéfiants trop lacunaires s'agissant des conducteurs routiers professionnels, appelant à traduire dans la loi plusieurs mesures du plan Joana

Ainsi que le souligne l'étude d'impact du projet de loi, la consommation de stupéfiants sur le lieu de travail ne fait pas l'objet d'une réglementation spécifique, à l'inverse de celle de l'alcool.

En matière d'alcool, l'employeur a en effet l'interdiction de laisser entrer ou séjourner dans les lieux de travail de personnes en état d'ivresse, en vertu de l'article R. 4228-21 du code du travail. L'employeur a en outre la faculté de limiter voire interdire la consommation d'alcool sur le lieu de travail, sous réserve de démontrer que celle-ci est susceptible de porter atteinte à la sécurité et la santé physique et mentale des travailleurs et que la restriction soit proportionnée au but recherché (article R. 4228-20 du code du travail). En outre, aucune boisson alcoolisée autre que le vin, la bière et le poiré n'est autorisée sur le lieu de travail.

L'employeur dispose néanmoins de moyens d'action, notamment au titre de l'obligation générale d'assurer la sécurité physique et mentale des travailleurs prévue par l'article L. 4121-1 du code du travail. Les manquements de l'employeur aux règles de santé et de sécurité font, en outre, l'objet de sanctions pénales (articles L. 4741-1 à L. 4741-8 du code du travail).

En revanche, aucune obligation de dépistage de la consommation de stupéfiants par des conducteurs routiers professionnels n'est prévue par la loi, en dépit du risque que ce type de comportement représente pour les usagers du service du transport et les autres usagers de la voirie.

À ce titre, le plan Joana préconise d'imposer la mise en oeuvre d'au moins un dépistage aléatoire par an et par chauffeur (mesure n° 1).

En complément, le plan Joana propose d'imposer l'installation d'appareils interdisant le démarrage des véhicules de transport scolaire (mesure n° 5), en s'inspirant du dispositif déjà existant pour la consommation d'alcool.

Depuis le 1^er septembre 2015, en application de l'article 70 bis de l'arrêté du 2 juillet 1982, les autocars affectés à un transport en commun de personnes doivent être équipés d'un éthylotest anti-démarrage (EAD), qui bloque le démarrage du véhicule en cas d'alcoolémie supérieure aux taux autorisés de 0,10 mg par litre d'air expiré. Selon le site du ministère de la transition écologique, les EAD sont soumis à un contrôle tous les ans dans un centre qualifié et l'appareil enregistre les données et les conserve pendant 45 jours.

L'article L. 234-15 du code de la route encadre le traitement des données issues de ces appareils. Il prévoit que ces EAD permettent le traitement automatisé de données relatives à leur fonctionnement, au taux d'alcoolémie des conducteurs et au démarrage des véhicules, et précise que :

- les données relatives au taux d'alcoolémie des conducteurs ne doivent être ni consultées, ni communiquées, ni utilisées ;

- les autres données ne peuvent être consultées que par des personnes nommément désignées par le chef d'entreprise.

À l'heure actuelle, il n'existe pas d'appareil permettant d'empêcher le démarrage d'un véhicule en cas de consommation par le conducteur de substances ou plantes classées comme stupéfiants. Ces substances sont définies par l' arrêté du 22 février 1990 fixant la liste des substances classées comme stupéfiants.

Les modalités de dépistage de la consommation de stupéfiants par un conducteur sont régies par un arrêté du 13 décembre 2016. Il s'agit exclusivement de contrôles réalisés par les forces de sécurité intérieure en bord de route ou lors d'accidents de la route, selon des règles prescrites par les articles L. 235-1 à L. 235-5 du code de la route.

Selon l'étude d'impact du projet de loi, en 2024, 1 199 329 dépistages ont été réalisés sur tous types de conducteurs. Dans ce cadre, 149 130 délits ont été relevés. En 2024, dans les accidents corporels impliquant des véhicules de transport en commun enregistrés par les forces de l'ordre, 3 % de l'ensemble des conducteurs impliqués ont été testés positifs aux stupéfiants.

II. Le dispositif envisagé : compléter les moyens existants en matière de dépistage de la consommation de stupéfiants chez les conducteurs de transport routier professionnels, en premier lieu par autocar

Le présent article concrétise deux mesures du plan Joana, afin de compléter les moyens actuels de répression de la consommation de stupéfiants par des conducteurs professionnels par des moyens de prévention.

Le I crée un article L. 3318-1 dans le code des transports, qui impose à l'employeur de soumettre tout conducteur assurant des transports publics routiers de personnes au moyen d'un véhicule comportant plus de huit places assises à un test salivaire permettant de détecter l'usage de substances ou plantes classées comme stupéfiants. Ce test devra être réalisé au moins une fois par an, à une date non fixe et inconnue du conducteur.

Ce dispositif est applicable aux entreprises de transports routiers effectuant du transport de voyageurs par autocars ou autobus, y compris s'agissant du transport urbain et lorsqu'elles opèrent pour le compte de collectivités territoriales. Sont, en revanche, exclus du dispositif les entreprises en compte propre, le transport privé ainsi que les taxis et VTC.

Le II introduit deux nouveaux articles L. 235-6 et L. 235-7 dans le code de la route.

Le nouvel article L. 235-6 prévoit l'obligation d'installer dans les véhicules de « transports en commun » répondant à des spécifications qui seront fixées par voie réglementaire un dispositif destiné à empêcher le démarrage du véhicule en cas de test de dépistage de stupéfiants positif. Le démarrage desdits véhicules devra être conditionné à l'utilisation préalable de ce dispositif.

Les conditions d'homologation du dispositif et les modalités d'agrément des professionnels chargés de les installer seront fixées par voie réglementaire.

Le nouvel article L. 235-7 prévoit, quant à lui, que ces dispositifs permettent le traitement automatisé de données relatives à leur fonctionnement, à la positivité aux épreuves de dépistage de stupéfiants des conducteurs et au démarrage des véhicules. Ces données ne pourront être consultées que par des personnes nommément désignées par l'employeur.

Le III de l'article 16 prévoit que le II, concernant les dispositifs de stupotests anti-démarrage des véhicules, entrera en vigueur à compter du 1^er septembre 2029.

Cet article transpose ainsi les propositions n°s 1 et 5 du plan Joana, sans toutefois les limiter au seul secteur des transports scolaires, mais en visant plus largement l'ensemble du transport public collectif de passagers pour compte d'autrui.

III. La position de la commission : un dispositif essentiel pour garantir la sécurité des voyageurs, complété d'une simple clarification juridique

La commission a porté un regard très favorable à ce dispositif, qui permet de poursuivre la mise en oeuvre du plan Joana.

S'agissant de l'obligation d'installer des « stupotests » anti-démarrage à bord des véhicules de transports routiers, elle note que le Gouvernement a prévu d'apporter des précisions, par voie réglementaire, sur le champ d'application du dispositif. La commission sera attentive aux dispositions ainsi retenues, afin d'assurer un juste équilibre entre les impératifs de sécurité des usagers et les contraintes opérationnelles de certains transporteurs. Cette vigilance concerne notamment l'inclusion des transports urbains dans le champ de cette obligation, qui nécessite une réflexion plus approfondie compte tenu des conséquences possibles pour l'exploitation des services.

Elle a adopté, sur la proposition du rapporteur, un amendement COM-201 visant à clarifier le fait que le doublement de la durée maximale de la suspension administrative du permis de conduire prévue à l'article L. 224-2 du code de la route lorsque le conducteur est un professionnel du transport routier de personnes s'applique à la fois aux infractions prévues au IA et I de cet article. La rédaction de l'article L. 224-2, telle qu'elle résulte de la loi n° 2025-622 du 9 juillet 2025 créant l'homicide routier et visant à lutter contre la violence routière, comportait en effet une ambiguïté sur ce point.

S'agissant des stupotests, la commission a adopté un amendement COM-180, avec un avis favorable du rapporteur, prévoyant la consultation des organisations professionnelles sur le texte réglementaire qui en précisera les conditions d'homologation, ainsi que la publication d'un décret en Conseil d'État, pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), pour préciser les conditions d'application de ces dispositions.

La commission a adopté l'article 16 ainsi modifié.

TITRE IV
DISPOSITIONS RELATIVES AU FRET

Article 17
Harmonisation des frais de manutention fluviale dans les ports maritimes

Cet article vise à permettre l'incorporation du surcoût lié à la manutention fluviale dans le tarif de manutention global (« terminal handling charges » ou THC) applicable dans les ports maritimes, en imposant la facturation à un prix identique, par le manutentionnaire à l'armateur maritime, des opérations de manutention de conteneurs, quel que soit le mode de transport utilisé (routier, ferroviaire ou fluvial). Cette mesure, inspirée d'une préconisation du rapport de la mission sur l'axe Méditerranée Rhône-Saône (MeRS) d'août 2024 menée par Éric Legrigeois, vise à mettre le transport fluvial sur un pied d'égalité avec les autres modes de transport en termes de compétitivité pour les pré et post acheminements portuaires.

La commission a réécrit l'article 17, sur proposition du rapporteur, de manière à assurer son acceptabilité pour l'ensemble de la chaîne logistique portuaire.

La commission a adopté l'article 17 ainsi modifié.

I. Dans les ports maritimes, les opérations de manutention fluviale génèrent un surcoût qui obère la compétitivité de la voie d'eau par rapport aux autres modes de transports, dans les opérations de pré et post acheminement portuaires

Dans les ports français, la manutention de conteneurs maritimes pour leur pré et post acheminement via le transport fluvial fait l'objet d'un surcoût par rapport aux modes routier et ferroviaire, car elle implique une opération de manutention supplémentaire pour le chargement de la barge fluviale.

En août 2024, un rapport commandité par la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes visant à harmoniser les coûts de la manutention portuaire entre modes de transports sur l'axe Méditerranée Rhône Saône (axe MERS) (dit « rapport Legrigeois ») a pu établir que le surcoût appliqué par les manutentionnaires aux opérateurs fluviaux était de l'ordre de 50 € par conteneur sur cet axe : le coût de la manutention y passerait donc de 220 € pour les modes terrestres à 270 € pour le mode fluvial.

Ce surcoût est facturé de manière différente selon que le transport est organisé selon un régime de « carrier haulage » ou « merchant haulage ».

Le périmètre des THC et la problématique de la manutention fluviale

Les THC correspondent aux frais facturés par l'armateur au payeur de fret maritime (en fonction du contrat commercial, à l'expéditeur ou au réceptionnaire) afin de couvrir notamment les frais de manutention du conteneur, les frais de logistique du conteneur ainsi que les frais d'escale, etc. Ils s'expriment sous la forme d'un montant unitaire par conteneur.

Le périmètre de la THC couvre le plus souvent à la fois la manutention verticale (déplacement du conteneur entre le navire et le parc de stockage sur le terminal et vice versa) et la manutention horizontale (reprise sur parc et livraison soit sur une remorque soit sur un wagon). La négociation avec les manutentionnaires distingue ces deux phases. La 1^ère est dénommée « Board » (elle concerne le navire) et la 2^nde « Receipt et Delivery » (elle concerne la réception et la livraison de la marchandise).

Le périmètre des THC varie néanmoins selon que le transport est organisé selon un régime de « carrier haulage » (CH) ou de « merchant haulage » (MH).

Dans le cas du CH (qui représente 30 % du marché en France), l'armateur maîtrise l'intégralité de la chaîne logistique, du chargeur au réceptionnaire. Le manutentionnaire portuaire facture les prestations de manutention au transporteur maritime, qui facture à son tour le chargeur pour la prestation globale de transport, sans identification des THC, conformément au schéma ci-après. Dans ce cas de figure, la rupture de charge engendrée par le report fluvial est facturée directement par le manutentionnaire à l'armateur.

Dans le cas du MH (qui représente 70 % du marché), les pré et post acheminements sont organisés par le chargeur, souvent par l'intermédiaire d'un commissionnaire de transport, et non par l'armateur. L'armateur émet un « bill of lading » (ou « bon de chargement ») jusqu'au port de destination. Le commissionnaire de transport prend ensuite le relais et organise la chaîne logistique : c'est lui qui contracte avec les différents prestataires. L'armateur facture à son client une prestation qui comprend le transport maritime et les THC.

Dans ce cas de figure, la rupture de charge engendrée par le report fluvial est facturée directement à l'opérateur fluvial. La négociation entre les armateurs et les manutentionnaires concernant les frais de manutention ne prend en effet pas en compte (hormis le cas de Dunkerque, depuis 2015) le mode fluvial dans le volet « receipt et delivery » : la prestation de manutention couverte par les THC s'arrête au quai où est amarrée la barge, mais le coût généré par les dockers et l'utilisation du portique qui chargent le conteneur sur la barge et vice versa fait l'objet d'une facturation séparée, adressée directement à l'opérateur fluvial par le manutentionnaire. L'opérateur fluvial refacture le coût de cette prestation de manutention au commissionnaire de transport, conformément au schéma ci-après.

Chaque opérateur fluvial doit donc intégrer à son prix de vente un tarif de manutention de base, indifférencié selon que le conteneur soit plein ou vide, ce qui constitue un désavantage concurrentiel par rapport aux autres modes qui sont couverts par les THC et qui ne subissent pas un tel surcoût.

Ce tarif est public et actualisé chaque année. Si des coûts supplémentaires surviennent (par exemple si le terminal impose une manutention nocturne), il est rare que l'opérateur fluvial puisse en outre les répercuter sur le client. Il lui est également difficile d'anticiper précisément les conséquences du mode de facturation propre à chaque manutentionnaire, qui peut combiner coût unitaire au mouvement et forfait minimum de perception par escale. En outre, dans le cadre de leur propre stratégie commerciale, les manutentionnaires peuvent consentir des réductions différenciées selon l'opérateur fluvial. Ces incertitudes font peser un risque sur le modèle économique des opérateurs fluviaux.

Source : réponses de l'UNIM au questionnaire du rapporteur et rapport « Legrigeois »

De fait, le surcoût spécifiquement lié à la manutention fluviale dans le cadre du régime de « merchant haulage » est imputé à l'opérateur fluvial qui le répercute dans ses tarifs : dès lors, il constitue un désavantage concurrentiel pour ce mode, qui bénéficie pourtant de nombreux atouts. Outre son caractère fortement capacitaire (une barge fluviale équivaut à 125 poids lourds), le mode fluvial s'avère moins polluant que le mode routier : il émet ainsi jusqu'à 5 fois moins de CO₂ que le transport routier par tonne transportée. En outre, selon Entreprises fluviales de France (E2F), 50 % des tonnes transportées en transport fluvial en France ont pour origine ou destination un port maritime : le renforcement du recours à la voie d'eau dans les pré et post acheminements portuaires constitue donc un puissant levier de développement du transport fluvial. La France s'est d'ailleurs dotée d'objectifs ambitieux en la matière, en prévoyant dans la loi « Climat et résilience » de 2021 une hausse de 50 % de la part du transport fluvial dans le transport intérieur de marchandises d'ici 2030. Pour rappel, cette part est aujourd'hui comprise entre 2 et 3 % en moyenne nationale.

Cette pratique, qui consiste à facturer séparément les opérations de manutention fluviale, diffère de celle observée dans certains ports du range nord tels qu'Anvers et Rotterdam, où ce surcoût est intégré dans les THC et répercuté au chargeur puis au client final, quels que soient les modes utilisés pour le pré et post acheminement.

En France, certains ports maritimes ou compagnies maritimes ont pris des initiatives afin de mettre fin à cette distorsion de concurrence et d'encourager le report modal vers la voie d'eau.

Ainsi, le grand port maritime de Dunkerque a lancé une expérimentation en 2015, via la conclusion d'un accord de place entre les acteurs portuaires locaux, visant à intégrer le surcoût lié aux opérations de manutention fluviale dans un système de tarif de manutention unique, quel que soit le mode. Selon l'étude d'impact du projet de loi, « à la suite de cette harmonisation qui a participé à la mise en place d'un contexte plus favorable au transport fluvial, le volume de conteneurs transports par le fleuve à Dunkerque a significativement augmenté, et la part modale du transport fluvial est passée de 2 à 7 % environ en quelques années. »

Plus récemment, depuis 2022, la CMA CGM prend en charge les surcoûts liés à la manutention fluviale dans les terminaux portuaires du Havre et de Marseille-Fos, pour l'ensemble des flux de conteneurs qu'elle achemine. Cette compensation n'est cependant que partielle : elle ne prend pas en compte les « extra-costs », liés par exemple à la réalisation nocturne des opérations de manutention, ni les opérations liées à des retours à vide, qui restent à la charge de l'opérateur fluvial.

Dans ces conditions, le rapport Legrigeois d'août 2024 précité a préconisé (proposition n° 2) d'étudier la possibilité de prévoir, via un vecteur législatif et pour chaque port maritime, un montant de THC indépendant du choix du mode retenu pour le pré et le post acheminement portuaire, chaque compagnie maritime pouvant en définir la valeur en fonction des négociations menées avec les manutentionnaires et de sa stratégie commerciale. Le rapport précisait néanmoins que cette proposition de portée nationale et contraignante avait vocation à constituer un second recours, en cas de refus de la part du grand port maritime de Marseille (GPMM) ou des principales compagnies maritimes concernées de s'engager dans une telle voie de manière volontaire.

Le rapport fournit des ordres de grandeur, s'agissant du GPMM, de l'évolution des tarifs de manutention à laquelle un tel dispositif pourrait permettre d'aboutir. En pratique, le coût global de la manutention portuaire resterait inchangé, mais une péréquation serait opérée entre modes afin d'éviter toute discrimination. Le tarif de manutention serait répercuté par le manutentionnaire à l'armateur maritime. Le tableau ci-après présente ces estimations :

Source : rapport Legrigeois, août 2024

Comme le souligne l'étude d'impact du projet de loi, le coût de manutention ne représente qu'une faible part dans le coût total de la prestation de transport, sa composante essentielle étant le transport maritime.

II. Le dispositif envisagé : une mesure législative, de portée nationale, pour étendre à l'ensemble du territoire le dispositif de tarif unique de manutention mis en place au port de Dunkerque il y a dix ans

Le présent article vise à permettre l'incorporation du surcoût lié à la manutention fluviale au périmètre des THC : il impose la facturation à un prix identique par l'entreprise de manutention à l'armateur pour l'ensemble des opérations de manutention de conteneurs, quel que soit le mode de transport utilisé (remorque, wagon ou barge).

Dès lors, il est directement inspiré de la recommandation n° 2^44(*) du rapport de la mission sur l'axe MERS précédemment cité (dit « rapport Legrigeois »). Cet article, tel qu'il est rédigé, permettra de couvrir d'éventuels surcoûts qui pourraient être liés à l'avenir à la manutention ferroviaire : la demande croissante en faveur du ferroviaire a en effet conduit les manutentionnaires à investir dans des portiques dédiés dans certains ports maritimes. Selon le rapport Legrigeois, ils envisageraient de facturer le surcoût lié à leur utilisation aux opérateurs ferroviaires à l'avenir.

En pratique, l'application de ces dispositions nouvelles conduira les manutentionnaires à harmoniser le coût de manutention d'un mouvement de conteneur sur la base d'une péréquation évitant toute discrimination entre modes, tout en veillant à préserver leurs recettes.

III. La position de la commission : un objectif unanimement salué, des modalités qui nécessitent une meilleure prise en compte des spécificités locales

Le présent article, s'il est unanimement salué pour son objectif, suscite des positionnements très divergents au sein du secteur maritime et portuaire. Entendue par le rapporteur, l'union nationale des industries de la manutention (UNIM) exprime de fortes craintes vis-à-vis de ce dispositif, qui pourrait ne pas permettre « de s'assurer que la prestation supplémentaire réalisée par le manutentionnaire portuaire pour le chargement/déchargement des barges soit effectivement payée. » Cet acteur précise :

« Cet article est silencieux sur les modalités de formation du prix. L'instauration d'un prix unique pour des opérations de nature différente engageant des ressources matérielles et humaines distinctes soulève des doutes légitimes. En outre, l'UNIM regrette que le dispositif proposé ne prévoie aucun mécanisme garantissant la répercussion effective de ces coûts sur les donneurs d'ordre de la chaîne de valeur du transport de marchandises. En d'autres termes, les manutentionnaires pourraient être placés dans l'impossibilité de répercuter à leurs clients les coûts afférents à la prestation de manutention supplémentaire engendrés par le report fluvial. Or, il est évident que ces charges ne peuvent être supportées par les entreprises de manutention. En l'absence d'un équilibre économique clairement établi, ce dispositif risque ainsi de désinciter au report fluvial, à l'encontre de l'objectif initialement poursuivi ».

Entendus par le rapporteur, les Armateurs de France formulent également des points de vigilance :

« La question de la répartition des coûts demeure un point sensible. Il convient de veiller à ce que le dispositif n'aboutisse pas à faire peser de manière disproportionnée ces coûts sur un seul maillon de la chaîne, en particulier les armateurs, sans prise en compte des équilibres économiques globaux ni des conditions de concurrence internationale. Dans ce contexte, les armateurs sont favorables à une approche plus souple et progressive, reposant sur des accords conclus à l'échelle des places portuaires (« accords de place »). Cette logique permettrait d'adapter les modalités de mise en oeuvre aux spécificités locales, de tenir compte des réalités opérationnelles et de favoriser l'adhésion de l'ensemble des acteurs

Si ce dispositif est essentiel par son objectif au regard des engagements pris par la France en matière de report modal et de réduction des émissions de gaz à effet de serre et de renforcement de la compétitivité des ports, il soulève des difficultés de mise en oeuvre opérationnelles. En particulier, il ne permettrait pas de s'assurer que la prestation supplémentaire réalisée par le manutentionnaire portuaire pour le chargement/déchargement des barges fluviales serait effectivement payée par l'armateur, ce qui pourrait conduire à pénaliser les manutentionnaires. »

Enfin, Entreprises fluviales de France (E2F) considère également que le dispositif, tel qu'il figure dans le projet de loi initial, « doit être sécurisé et précisé dans sa rédaction et dans ses modalités de mise en oeuvre ».

Dès lors, la commission a proposé une réécriture globale de l'article 17 ( COM-202 du rapporteur), visant à prendre en compte ces points de vigilance et ces réserves. Le dispositif proposé fonctionne en deux temps.

Premièrement, il est proposé que chaque place portuaire définisse un plan de développement du transport fluvial et négocie un accord de place destiné à fixer les modalités de prise en charge et de répercussion des coûts de chargement et déchargement des marchandises sur un bateau fluvial. Il s'agit par là de permettre aux acteurs de la place portuaire de négocier, au niveau interprofessionnel, des mesures permettant de mutualiser le surcoût lié à la manutention fluviale, sur le modèle de ce qui est pratiqué au GPM de Dunkerque depuis 2015. Le recours à des accords de place permettrait aux parties prenantes de prévoir des engagements réciproques adaptés au contexte local, afin d'éviter un renchérissement du prix du transport fluvial.

Afin d'assurer que le dispositif atteigne ses objectifs, dans l'hypothèse où l'une ou plusieurs des places portuaires visées ne parviendraient pas un accord dans le délai imparti, il est proposé qu'un mécanisme législatif obligatoire de prise en charge de ces surcoûts s'applique. Dans un tel cas, il est proposé que ces surcoûts soient supportés par le transporteur maritime, à l'exclusion de tout autre opérateur de la chaîne logistique, à charge pour celui-ci de les répercuter à son propre donneur d'ordre, à savoir le chargeur.

Dans la mesure où ces dispositions ont vocation à s'appliquer aux contrats en cours, il est prévu une période transitoire suffisante permettant aux opérateurs d'adapter leurs relations contractuelles aux exigences posées par ce dispositif.

Ce dispositif est le fruit d'un travail de concertation mené entre l'UNIM, Armateurs de France, Entreprises Fluviales de France, l'Union des Ports de France, TLF Overseas, l'Association des Utilisateurs de Transport de Fret, ainsi que les Agents Maritimes et Consignataires de France.

La commission a adopté l'article 17 ainsi modifié.

Article 18
Trajectoire pluriannuelle de recours à des poids lourds électriques pour les donneurs d'ordre

Cet article vise à responsabiliser les donneurs d'ordre, c'est-à-dire les chargeurs, sur l'impact environnemental des prestations de fret auxquels ils ont recours. Il fixe une trajectoire progressive de recours à des poids lourds à émission nulle sur la période 2026-2035, applicable aux plus gros donneurs d'ordre.

La commission a adopté plusieurs amendements du rapporteur visant à recalibrer le champ d'application du dispositif et à permettre aux donneurs d'ordre, lorsqu'ils ne peuvent atteindre les objectifs prévus, de les compenser en ayant recours aux transports fluviaux et ferroviaires, afin de favoriser le report modal. Elle a également adopté un amendement de MM. Fernique et Dantec, avec un avis favorable du rapporteur, visant à prévoir l'élaboration de feuilles de route de recours au report modal pour les donneurs d'ordre les plus émetteurs de gaz à effet de serre.

La commission a adopté l'article 18 ainsi modifié.

I. En dépit des ambitions de la France et de mesures de soutien mises en place, le verdissement du transport de marchandises présente des résultats insuffisants

A. Le transport routier de marchandises représente une part prépondérante des émissions de gaz à effet de serre du secteur des transports

En France, le fret demeure largement dominé par le mode routier : près de 90 % du transport intérieur de marchandises est ainsi réalisé par la route. Cette prédominance s'est d'ailleurs accentuée depuis les années 1990, comme l'avait mis en avant le rapport d'information n° 604 (2020-2021) relatif au transport de marchandises face aux impératifs environnementaux du 19 mai 2021, des sénateurs Nicole Bonnefoy et Rémy Pointereau.

Si la route est prédominante dans les systèmes de transport de la grande majorité des pays européens, la France se caractérise par une place plus faible des modes massifiés : le mode ferroviaire représente ainsi une part modale de 9 % dans le fret français (contre plus de 17 % en moyenne en Europe), tandis que le transport fluvial se situe entre 2 et 3 %, contre 5,5 % en moyenne européenne.

Les transports (de voyageurs et de marchandises) sont à l'origine de près du tiers des émissions de gaz à effet de serre (GES) de la France. Or, les plus de 600 000 poids lourds en circulation représentent 22 % des émissions de ce secteur.

Le report modal vers les modes massifiés et le verdissement du parc de poids lourds constituent donc un enjeu structurant des politiques de décarbonation de la France.

Le rail, de même que la voie d'eau, présentent de nombreux atouts environnementaux. Ces modes sont en effet peu émetteurs, compte tenu de leur caractère capacitaire : un train équivaut ainsi à 40 poids lourds et une barge fluviale à 125 poids lourds. Selon le rapport d'information sénatorial précité, le transport fluvial émet jusqu'à 5 fois moins de CO₂ que le transport routier par tonne transportée, tandis que le fret ferroviaire émet 9 fois moins de CO₂ par tonne transportée. Le mode fluvial est en outre un mode peu saturé : selon VNF, il serait possible de tripler, voire quadrupler le fret fluvial sur les axes Seine et Rhône-Saône, sans modifier les caractéristiques des modes existants.

Le verdissement du parc de poids lourds constitue également un levier d'action essentiel pour réduire les émissions de CO₂ du secteur. Un poids lourd électrique permet en effet de réduire très significativement les émissions de CO₂ à l'échappement par rapport à un équivalent diesel : selon Transport & Environnement, on estime qu'un poids lourd électrique émet 40 gCO₂e/km en roulant contre 695 gCO₂e/km.

B. La France s'est fixé des objectifs ambitieux pour renforcer le report modal vers les modes massifiés et l'électrification du parc de poids lourds, pour lutter contre le changement climatique

Dans le cadre de la stratégie nationale bas carbone (SNBC), la France s'est fixé l'objectif d'atteindre la neutralité carbone à horizon 2050, soit une réduction de 75 % des émissions de GES en 2050 par rapport à 1990. En matière de transports, la stratégie vise une réduction de 28 % des émissions en 2030 par rapport à leur niveau de 2015 et une décarbonation complète du secteur à horizon 2050^45(*).

Le projet de troisième édition de la SNBC (SNBC 3), en cours d'élaboration et qui devrait être publié au printemps 2026, fixe également des objectifs ambitieux en matière de décarbonation des transports. Elle prévoit de doubler la part modale du fret ferroviaire et d'augmenter de 50 % celle du fret fluvial à horizon 2030 par rapport à 2019. L'article 1^er du projet de loi, qui pose le principe d'une loi de programmation des investissements dans les infrastructures de transport et du fléchage d'une partie des recettes des péages issus des futures concessions autoroutières vers ces investissements, doit permettre de renforcer les efforts financiers en faveur des réseaux ferroviaire et fluvial. Ainsi que l'a mis en avant le rapport de la conférence « Ambition France Transports »^46(*) à l'été 2025, ces infrastructures sont marquées par un état vieillissant et dégradé. Ce rapport préconise d'allouer 2 milliards d'euros supplémentaires par an à la régénération de ces réseaux, afin de résorber leur « dette grise » et d'accélérer le report modal.

En outre, la SNBC 3 fixe des objectifs en matière d'augmentation de la part des poids lourds électriques dans les immatriculations neuves, pour atteindre 50 % en 2030 et 85 % en 2050. Elle fixe en complément un objectif de 10 % du parc de poids lourds électrifiés en 2030.

Or, l'électrification du parc de poids lourds constitue un considérable défi financier pour les transporteurs routiers. Les coûts d'acquisition des véhicules lourds électriques demeurent en effet le principal frein au verdissement du parc, pour un secteur composé à plus de 80 % d'entreprises de moins de 10 salariés et dont les marges sont généralement faibles et l'activité soumise aux aléas de la conjoncture. Un véhicule lourd électrique est trois à quatre fois plus onéreux que son équivalent thermique. En outre, cet écart demeure en privilégiant une approche par le coût total de possession (TCO) du véhicule, même s'il est moins marqué. Ainsi que le souligne l'étude d'impact, le coût total de possession d'un camion électrique reste en effet supérieur à celui d'un modèle thermique diesel thermique : « les résultats de coûts totaux de possession issus du modèle de la DGITM indiquent, pour la catégorie des porteurs de 16 à 19 tonnes, un TCO de 236 k€ pour un véhicule diesel contre 323 k€ pour un véhicule électrique ».

Ces résultats ne prennent néanmoins pas en compte les aides à l'acquisition de véhicules lourds électriques, qui reposent sur deux leviers : le suramortissement vert et les certificats d'économies d'énergies (C2E).

Le dispositif de suramortissement, instauré en 2016 à l'article 39 decies A du code général des impôts, permet aux entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés (ou à l'impôt sur le revenu dans le cadre d'un régime réel) de bénéficier d'une déduction fiscale exceptionnelle sur l'amortissement des véhicules lourds et utilitaires légers utilisant des énergies propres. L'étude d'impact du projet de loi indique que, pour l'acquisition d'un tracteur, ce dispositif peut représenter une aide fiscale allant jusqu'à 25 k€.

Le dispositif C2E permet, depuis 2025, de soutenir l'acquisition de véhicules lourds électriques neufs ainsi que les opérations de rétrofit électrique. Le montant des primes varie selon le véhicule considéré, et peut atteindre 31 000 € pour un porteur de 12 à 19 tonnes (pour un coût d'acquisition autour de 220 k€) et 57 000 € pour un poids lourd de 26 tonnes ou un tracteur routier (pour un coût d'acquisition autour de 270 à 300 k€)^47(*).

C. Le verdissement du fret routier demeure insuffisant au regard des objectifs de planification écologique

La décarbonation du fret en France se heurte encore à une part modale stagnante des transports ferroviaire et fluvial, d'une part, et à un certain retard du processus d'électrification du parc de poids lourds, d'autre part.

Selon le service de la statistique publique de l'énergie, des transports, du logement et de l'environnement (SDES), au 1^er janvier 2025, sur un parc de 621 501 poids lourds, seuls 1 661 étaient électriques. Cela représente 0,27 % du parc, loin de l'objectif de 10 % à horizon 2030 fixé par la SNBC 3.

Pour ce qui concerne les ventes de véhicules neufs, sur 40 250 nouvelles immatriculations de poids lourds en 2025, seuls 2 % étaient électriques (soit 800 véhicules).

Cette situation résulte, en grande partie, d'un coût encore élevé de ces véhicules, même en prenant en compte les aides à l'acquisition. Comme évoqué précédemment, les coûts réduits de l'électricité par rapport au diesel ne suffisent pas à résorber l'écart de coût total d'utilisation par rapport à un véhicule thermique, compte tenu d'un coût à l'achat encore très élevé et d'économies d'échelles insuffisantes pour les constructeurs.

Dans ce contexte, la conférence « Ambition France Transports » (AFT) a proposé d'impliquer davantage les donneurs d'ordre en les responsabilisant dans leurs choix de transporteur et des modalités de transport, lorsqu'ils ont recours au fret routier. Le rapport préconise d'instaurer une trajectoire incitative à l'électrification des poids lourds, pour les chargeurs d'une certaine taille, dans l'objectif de garantir aux transporteurs routiers un « débouché » pour les poids lourds électriques qu'ils acquièrent.

Suivant un objectif similaire, bien que plus large et ambitieux, le Sénat avait préconisé dans le rapport d'information de 2021 précité sur la décarbonation du transport de marchandises, d'étudier la possibilité de mettre en place une contribution financière, pesant sur les donneurs d'ordre du transport de marchandises, afin de les inciter à privilégier des solutions de transport massifié ou décarboné (recommandation n° 27). Cette piste semblait néanmoins se heurter à certaines difficultés opérationnelles, la principale étant l'impossibilité d'assujettir les chargeurs étrangers (avec donc un risque de renchérissement du coût des produits français à l'exportation et de distorsion de concurrence sur le sol français par rapport aux produits importés).

II. Le dispositif envisagé : instaurer une trajectoire incitative de recours aux poids lourds à émission nulle pour les donneurs d'ordre

L'article 18 traduit une préconisation du rapport AFT (cf. supra) : il introduit une trajectoire de recours à des véhicules utilitaires lourds à émission nulle pour les donneurs d'ordre de prestations faisant l'objet d'un contrat de transport public routier de marchandises, ayant pour origine le territoire métropolitain. Cette trajectoire prévoit un objectif de recours minimal aux véhicules à émission nulle croissant sur dix ans, de 2026 à 2035.

Les objectifs minimaux sont exprimés annuellement en part de facturation payée de prestations de transport public routier réalisées par des poids lourds à émission nulle, rapportée à la facturation totale payée de prestation de transport public routier.

Les véhicules à émission nulle s'entendent au sens du paragraphe 11 de l'article 3 du règlement (UE) 2019/1242 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 établissant des normes de performance en matière d'émissions de CO₂ pour les véhicules lourds neufs et modifiant les règlements (CE) n° 595/2009 et (UE) 2018/956 du Parlement européen et du Conseil et la directive 96/53/CE du Conseil^48(*). En pratique, cette catégorie désigne des véhicules alimentés exclusivement par l'électricité et l'hydrogène.

Sont assujettis à cette obligation deux catégories d'acteurs :

- les entreprises disposant d'un établissement stable en France (ou tout groupe pour ses établissements situés en France), ayant un chiffre d'affaires annuel excédant 5 millions d'euros ou un total de bilan excédant 43 millions d'euros, et employant 250 personnes ou plus, et dont la facturation totale payée de prestations de transport public routier de marchandises excède un montant qui sera fixé par décret. En pratique, cette catégorie recouvre les entreprises de taille intermédiaire et les grandes entreprises ;

- tout commissionnaire de transport réalisant un chiffre d'affaires de plus de 10 millions d'euros et dont la facturation totale payée de prestations de transport public routier de marchandises excède un montant qui sera fixé par décret.

Le transporteur devra transmettre au donneur d'ordre une attestation justifiant les montants facturés de prestations à prendre en compte pour le respect de cette obligation.

Il importe de noter que le dispositif n'est assorti d'aucune sanction. Il prévoit simplement que les donneurs d'ordre assujettis rendent compte annuellement à l'État du respect de leur « obligation » et que ces résultats sont rendus publics, selon des modalités qui seront fixées par décret.

D'autres éléments seront précisés par décret, notamment les conditions dans lesquelles une prestation de transport public routier est considérée comme réalisée par un poids lourd à émission nulle et les modalités de transmission des données aux services de l'État.

Selon l'étude d'impact, ce dispositif est de nature transitoire : il a vocation à disparaître une fois la parité en matière de TCO atteinte entre les motorisations électriques et leurs équivalents diesel, soit un horizon temporel estimé entre 5 et 10 ans pour la majorité des poids lourds.

Il est précisé que s'il a été un temps envisagé d'asseoir cette obligation de décarbonation du fret via les émissions de GES générées par le mode de transport utilisé, cette option a été écartée pour plusieurs raisons :

- les modèles existants de calcul de ces émissions seraient trop « hétérogènes » et les données pas toujours connues ;

- une telle obligation aurait étendu le dispositif au fret fluvial et ferroviaire. Or, le mécanisme proposé a pour objectif spécifique de développer le marché des prestations de transport par des poids lourds à émission nulle, afin de créer des débouchés pour les transporteurs acquérant ces véhicules et d'accélérer la convergence des TCO entre véhicules lourds électriques et thermiques. À ce titre, le dispositif cible d'ailleurs les plus grands donneurs d'ordre, qui du fait de leur poids économique et de leur volume d'achat de prestations de transport routier sont susceptibles d'avoir une capacité d'entraînement sur le marché. L'étude d'impact affirme que le dispositif pourrait présenter un double intérêt pour les transporteurs : il pourrait leur permettre d'imposer aux donneurs d'ordre une répercussion des surcoûts de TCO qu'ils subissent, en créant un marché sanctuarisé pour les prestations de fret via des véhicules lourds à émission nulle, et faciliter l'octroi de financements bancaires pour l'acquisition de c type de véhicules ;

- enfin, le Gouvernement n'a pas souhaité inclure dans le dispositif les prestations réalisées par l'intermédiaire de véhicules utilisant des bio-carburants, d'une part, parce que ces motorisations bénéficient déjà d'un TCO proche de celui d'un véhicule diesel et, d'autre part, compte tenu du caractère limité des ressources en biomasse et des importants conflits d'usage dont elles font l'objet.

La trajectoire retenue n'est pas assise sur les objectifs fixés par la SNBC 3, dans la mesure où celle-ci apparaît en décalage par rapport à la composition actuelle du parc de poids lourds (0,3 % du parc étant électrifié seulement, loin de l'objectif de 10 % fixé par la SNBC 3 pour 2030). En outre, l'offre de prestations de transport par l'intermédiaire de véhicules lourds électriques peut différer d'un territoire à l'autre. Elle est également inférieure aux objectifs fixés par le règlement européen (UE) 2024/1610. L'étude d'impact fournit le tableau ci-après, qui met en regard ces différentes trajectoires :

Source : étude d'impact du projet de loi (page 242)

Le second temps de la trajectoire (2031-2035) sera marqué par une montée en puissance plus rapide des objectifs, par rapport à la période 2026-2031, en misant sur une réduction du différentiel de TCO et un effet d'entraînement permis par le dispositif.

L'étude d'impact du projet de loi fournit en outre des éléments chiffrés sur l'impact que pourrait avoir ce dispositif pour les entreprises assujetties. Le nombre d'entreprises potentiellement assujetties serait de l'ordre de 7 500. En restreignant aux secteurs d'activité susceptibles de recourir au transport routier de marchandises, ce chiffre serait plus proche des 5 000. Le nombre de commissionnaires de transport est quant à lui de 8 700 en 2025. Le surcoût de facturation serait compris entre 0,05 % et 0,2 %, soit entre 9 et 38 millions d'euros.

Le surcoût pour 2027 (objectif de recours minimal de 1 % à des prestations via des véhicules à émission nulle) pour les entreprises de taille intermédiaire et les grandes entreprises (qui représenteraient 32 % de l'activité de camionnage) est estimé entre 0,05 % et 2 %, soit entre 9 et 38 millions d'euros.

III. La position de la commission : un dispositif qui nécessite des ajustements ainsi qu'une prise en compte des modes massifiés

La commission approuve la logique et l'objectif de cet article, qui vise à permettre le développement d'un marché sanctuarisé pour les prestations de transport routier effectuées avec des poids lourds à émissions nulles. Il propose une évolution positive pour accompagner l'électrification du parc et accélérer le rapprochement des TCO entre les véhicules lourds électriques et leurs équivalents thermiques. En outre, la responsabilisation des donneurs d'ordre, mais aussi des commissionnaires de transport, permet d'engager la chaîne logistique dans le processus d'électrification, qui ne saurait reposer exclusivement sur les transporteurs routiers.

Néanmoins, elle ne peut que regretter l'absence de prise en compte des enjeux de report modal vers le transport ferroviaire et fluvial, ces deux modes ayant un rôle essentiel à jouer dans la décarbonation du fret. En outre, le recours aux poids lourds électriques n'est pas pertinent, ni possible, sur l'intégralité des flux et pour l'ensemble des secteurs économiques.

Pour autant, la prise en compte de ces modes dans le dispositif de l'article 18 soulève certaines difficultés. Les objectifs chiffrés posés à l'article 18 ont, en effet, été définis en cohérence avec la composition actuelle du parc de poids lourds et l'évolution projetée de la part des véhicules à émissions nulles dans les immatriculations de poids lourds neufs dans la prochaine décennie. Dès lors, une intégration du transport ferroviaire et du transport fluvial, à objectifs chiffrés identiques, reviendrait à amoindrir la portée du dispositif et son ambition s'agissant de l'électrification du parc de poids lourds. En outre, un rehaussement de ces objectifs - moyennant une prise en compte des modes massifiés - conduirait à pénaliser les donneurs d'ordre n'étant pas en capacité de recourir à ces modes, qui se verraient imposer des objectifs peu réalistes de recours à des poids à émissions nulles, ce qui n'apparaît pas davantage souhaitable.

Dès lors, elle a adopté un amendement COM-200, sur proposition du rapporteur, proposant une solution alternative, qui consisterait à permettre, si une entreprise justifie ne pas pouvoir avoir recours à des véhicules à émission nulle pour des raisons opérationnelles, de considérer que l'objectif prévu par l'article est satisfait si elle a recours en compensation aux modes massifiés. Cette rédaction permet de conserver l'ambition initiale de l'article 18 s'agissant de l'électrification du parc de poids lourds, tout en accordant une souplesse aux donneurs d'ordre dans le choix du mode décarboné le plus adapté.

Par ailleurs, la commission a adopté plusieurs amendements du rapporteur, visant à :

- restreindre le dispositif aux flux ayant pour origine et pour destination la France métropolitaine. Cela apparaît opportun, dans la mesure où les donneurs d'ordre sont tributaires du déploiement des bornes de recharge pour véhicules électriques lourds à l'étranger, ainsi que du niveau de disponibilité, de développement et de performance des modes ferroviaires et fluviaux ( COM-225) ;

- étendre l'assiette de la trajectoire d'objectifs de recours à des véhicules à faible émission par les donneurs d'ordre à l'ensemble des véhicules utilitaires, qu'ils soient légers ou lourds. Il s'agit d'éviter des biais pour les entreprises ayant principalement recours à des véhicules utilitaires légers, qui se verraient imposer des objectifs de recours à des poids lourds à émission nulle irréalistes, et d'adopter une trajectoire de décarbonation plus globale et cohérente ( COM-226) ;

- décaler la trajectoire des objectifs de recours aux poids lourds à émission nulle d'un an, compte tenu du fait que les contrats de transport des donneurs d'ordre pour l'année en cours sont déjà en grande partie établis. Par ailleurs, l'entrée en vigueur du projet de loi n'interviendra vraisemblablement pas avant encore plusieurs mois. Il apparaît donc opportun de fixer le début de la trajectoire à 2027 ( COM-227).

Elle a par ailleurs adopté un amendement visant à prévoir l'élaboration d'une feuille de route ( COM-183) fixant une trajectoire de recours au report modal pour les principales filières utilisatrices du transport de marchandises. Ces feuilles de route seront élaborées avec les pouvoirs publics et comprendront un plan d'action permettant de mettre en oeuvre cette trajectoire.

Elle a également adopté un amendement rédactionnel du rapporteur ( COM-203).

La commission a adopté l'article 18 ainsi modifié.

TITRE V
DISPOSITIONS DIVERSES

Article 19
Reconnaissance anticipée de la raison impérative d'intérêt public majeur (RIIPM) au stade de la déclaration d'utilité publique ou de la déclaration de projet et amélioration des procédures de consultation du public

Cet article vise à simplifier et sécuriser la conduite de projets d'infrastructures à deux titres :

- d'une part, en permettant la reconnaissance anticipée de la raison impérative d'intérêt public majeur (RIIPM) dès le stade de la déclaration de projet ou de la déclaration d'utilité publique (DUP) ;

- d'autre part, en modifiant la procédure de consultation du public pour les projets d'infrastructures linéaires de transport, pour lesquels la consultation du public dite « parallélisée » instaurée par la loi « industrie verte » de 2023 n'est pas adaptée.

La commission a adopté deux amendements du rapporteur, pour traduire deux recommandations du rapport de la mission de Michel Cadot remis à Clément Beaune, haut-commissaire à la stratégie et au plan, en janvier 2026, intitulé « Grands projets d'infrastructures : prioriser, simplifier, réussir » afin de :

- permettre la reconnaissance anticipée de l'absence d'autre solution satisfaisante dès le stade de la DUP, uniquement pour les projets d'infrastructures de transports ;

- prévoir une présomption de RIIPM pour les opérations d'entretien, de régénération, de modernisation et d'adaptation au changement climatique des infrastructures de transport.

Elle a également adopté un amendement rédactionnel du rapporteur.

La commission a adopté l'article 19 ainsi modifié.

I. La nécessité de sécuriser et simplifier la réalisation des grands projets d'infrastructures de transport

A. La reconnaissance tardive de la RIIPM dans la vie des projets est source d'insécurité juridique

L'article L. 411-1 du code de l'environnement interdit la destruction des espèces animales ou végétales et de leurs habitats. La liste des habitats et espèces ainsi protégés est précisée par des dispositions réglementaires. Néanmoins, l'article L. 411-2 du même code prévoit une dérogation à ces interdictions, sous trois conditions cumulatives :

- qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante (4° du I) ;

- que la dérogation ne nuise pas au maintien dans un état de conservation favorable des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle (4° du I) ;

- enfin, que la dérogation soit motivée par un motif parmi les cinq énumérés au présent article, dont « des raisons impératives d'intérêt public majeur » (c du 4° du I).

Ces conditions, de même que la notion de « raisons impératives d'intérêt public majeur », sont tirées de la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (ces trois conditions étant fixées à l'article 16 de la directive). Cet article ne définit pas la notion de raison impérative d'intérêt public majeur (RIIPM), et précise simplement qu'elle peut être « de nature sociale ou économique », sans que ces deux motifs ne soient limitatifs.

La reconnaissance de la RIIPM est effectuée, pour la plupart des projets, au stade de la délivrance de l'autorisation environnementale du projet.

Or, cette temporalité tardive est susceptible de susciter des difficultés pour la sécurité juridique des projets, comme l'a démontré l'exemple malheureux de l'autoroute A69 entre Castres et Toulouse dont l'autorisation environnementale a été annulée par le tribunal administratif de Toulouse en février 2025 au motif que le projet ne répondrait pas à une RIIPM. Cette annulation est intervenue alors que le chantier avait commencé près de deux ans plus tôt et qu'il était achevé à 80 %.

La notion de RIIPM n'étant définie ni dans le droit européen ni dans le code de l'environnement^49(*), l'administration dispose d'une marge d'appréciation relativement large pour reconnaître ou non son existence. De même, lorsqu'il se prononce sur cette reconnaissance, le juge administratif dispose d'une marge d'appréciation importante à l'heure actuelle.

L'annulation contentieuse de l'autorisation environnementale d'un projet sur le fondement de l'absence de RIIPM peut en outre être d'autant plus source de difficultés pour les pétitionnaires que ledit projet avait été déclaré d'utilité publique (DUP) souvent de nombreuses années auparavant.

Rappel - Chronologie de la réalisation d'un projet nécessitant une dérogation espèces protégées (source : étude d'impact du projet de loi)

La réalisation d'un projet d'aménagement ou d'infrastructure nécessite plusieurs phases successives :

- Phase 1 : étude d'opportunité du projet

- Phase 2 : études préalables à l'enquête publique, à travers le dossier d'étude d'impact et le dossier d'enquête publique (arrêter les caractéristiques techniques du projet, évaluer le coût, lancer l'enquête publique...)

- Phase 3 : finalisation du programme, dans l'objectif d'obtenir la DUP. L'acte déclarant la DUP précise le délai accordé pour réaliser les expropriations ; il ne peut excéder cinq ans si la DUP n'est pas prononcée par décret en CE. Cette durée maximale est néanmoins portée à 10 ans si les opérations déclarées d'utilité publique sont prévues par les plans d'occupation des sols, les plans locaux d'urbanisme ou des documents d'urbanisme en tenant lieu.

- Phase 4 : finalisation du projet (caractéristiques techniques détaillées et expropriations. Cette phase s'achève avec les demandes d'autorisation environnementale, de dérogation espèces protégées, et les autres demandes d'autorisations imposées par la réglementation.

Ainsi, plusieurs années peuvent s'écouler entre l'étude d'impact initiale (phase 2), la DUP (phase 3) et la demande d'une dérogation espèces protégées (phase 4). Entre les deux, les acquisitions foncières nécessaires à la réalisation du projet peuvent avoir été opérées.

- Phase 5 : réalisation des travaux

- Phase 6 : mise en service.

Les notions juridiques de RIIPM et DUP sont certes proches. Néanmoins, elles ne se confondent pas : la notion de RIIPM est en effet plus exigeante que celle de DUP. Pour être reconnu d'intérêt public « majeur », un projet doit être d'une importance telle qu'il puisse être mis en balance avec l'objectif de conservation des espèces. Si la DUP d'un projet peut être prise en compte par le juge pour vérifier l'existence d'une RIIPM, elle ne suffit pas à l'établir.

Afin de limiter l'impact de ce risque contentieux sur la conduite de grands projets d'infrastructures, ces dernières années, plusieurs évolutions législatives ont été introduites en matière de RIIPM. Des présomptions de RIIPM ont notamment été instaurées pour :

- certains projets d'énergies renouvelables, au-dessus de certains seuils de puissance (loi dite « APER » de 2023^50(*)) ;

- la réalisation de réacteurs nucléaires (loi relative à l'accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires de 2023)^51(*).

Le Conseil constitutionnel a validé la présomption de RIIPM pour les projets d'ENR^52(*) et pour les projets de réacteurs nucléaires^53(*), en tant qu'ils répondent à un « objectif de valeur constitutionnelle de protection de l'environnement » et que cette possibilité est conditionnée à des critères précis, notamment de puissance de production. Le juge constitutionnel a, en outre, rappelé que la présomption de la RIIPM pour ces projets ne les dispensait pas du respect des autres conditions prévues pour la délivrance de la dérogation « espèces protégées », prévues par l'article L. 411-1 du code de l'environnement. Dès lors, il a considéré que ladite présomption ne méconnaissait pas l'article 1^er de la Charte de l'environnement^54(*).

Enfin, la reconnaissance de la RIIPM est désormais possible plus tôt dans la vie de certains projets, notamment les projets industriels qualifiés par décret de projets d'intérêt national majeur (loi « industrie verte » de 2023)^55(*). Cette reconnaissance anticipée est réalisée par décret.

Le projet de loi de simplification de la vie économique, déposé en avril 2024 sur le Bureau du Sénat et dont l'examen par le Parlement est en cours, comporte un article 15 bis AA, introduit à l'Assemblée nationale^56(*) en première lecture, visant à permettre la reconnaissance de la RIIPM au stade de la DUP. Cet article a été conforté lors de l'examen du texte en commission mixte paritaire (CMP). Néanmoins, à la date d'examen du présent rapport, les lectures de conclusions de la CMP n'ont pas encore été examinées par le Sénat et l'Assemblée nationale. L'objectif de cette mesure est d'anticiper la reconnaissance de la RIIPM, afin de purger ce contentieux plus tôt dans la vie du projet.

Récemment, le rapport sur la sécurisation des projets d'infrastructures (remis en janvier 2026 par Michel Cadot à Clément Beaune, Haut-commissaire à la stratégie et au plan, et qui a fait l'objet d'une présentation devant la commission en audition plénière^57(*)) a permis de dresser de nouvelles pistes de réflexion et de proposer notamment :

- de prévoir une présomption de RIIPM pour des projets d'entretien, de modernisation ou de régénération des réseaux d'infrastructures existants, d'adaptation au changement climatique ou de réduction des impacts environnementaux des réseaux d'infrastructures existantes. Il propose également de reconnaitre, par principe, qu'il n'existe pas de solution alternative satisfaisante pour ce type de projets, ce qui permettrait de reconnaître automatiquement le respect de deux des trois critères nécessaires à l'obtention d'une dérogation espèces protégées (proposition n° 16) ;

- d'établir la RIIPM des grands projets d'infrastructures et l'absence d'alternative satisfaisante au moment de la délivrance de la DUP, sur la base d'une étude d'impact environnementale évaluant les impacts potentiels du projet sur la biodiversité (proposition n° 12).

Sur le second point, le rapport met néanmoins en avant plusieurs points de vigilance :

- « Dans la mesure où cette reconnaissance anticipée risque de reporter le contentieux sur la troisième condition d'octroi de la dérogation espèces protégées (le maintien des espèces concernées dans un état de conservation favorable), il convient d'anticiper au mieux le respect de cette dernière condition dès la DUP ;

- La durée importante entre la DUP et l'autorisation environnementale en matière de transport (entre cinq et dix ans, parfois plus) ouvre la voie à plusieurs changements de contexte, qui sont autant de prises pour de nouveaux contentieux notamment en annulation du refus d'abroger la reconnaissance de RIIPM, parallèlement aux recours contre le refus d'abroger la DUP. Diffracter l'autorisation environnementale en remontant la RIIPM au moment de la DUP fait naître un risque de contentieux itératif, à chaque changement de contexte ;

- La notion de RIIPM se distingue des notions d'intérêt général et d'utilité publique. Pour être reconnu d'intérêt public « majeur », le projet doit être d'une importance telle qu'il puisse être mis en balance avec l'objectif de conservation des espèces. Faire remonter la reconnaissance de la RIIPM au moment de la DUP peut conduire à rapprocher ces deux notions en reconnaissant plus difficilement l'utilité publique ou plus facilement l'intérêt public majeur ;

- Le contrôle du juge sur la première autorisation deviendrait donc, concernant les solutions de substitution, un contrôle au fond, et non plus un contrôle simplement formel, comme il l'est aujourd'hui. »

Le rapport propose également d'autres mesures intéressantes pour accélérer et simplifier la réalisation des projets, notamment :

- la limitation de la durée de validité de la DUP à quatre ans, renouvelable une fois, au lieu de cinq ans, renouvelable une fois, afin de favoriser une conduite plus rapide des chantiers (proposition n° 13) ;

- créer un régime juridique des « opérations répétitives » (en s'inspirant de ce qui existe pour les protocoles de sécurité, à l'article R. 4515-9 du code du travail) afin de simplifier les travaux de maintenance, de régénération ou d'adaptation revêtant un caractère répétitif, qui feraient ainsi l'objet d'une seule autorisation, préalablement à la première opération (recommandation n° 17) ;

- mieux anticiper les besoins de compensation environnementale des projets, par exemple en identifiant dans les documents de planification territoriale (SRADDET, SCoT et PLUi notamment) des zones préférentielles pour la restauration écologique (recommandation n° 18).

B. Une procédure de consultation du public inadaptée aux infrastructures linéaires de transports

L'article 7 de la Charte de l'environnement consacre un droit, pour le public, de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence de l'environnement. Il en résulte que les décisions relatives à la réalisation d'un projet d'infrastructure de transport sont précédées d'une phase de consultation du public.

La consultation du public sur un projet, plan ou programme peut reposer sur différentes procédures, selon le régime applicable en application du code de l'environnement. Trois procédures sont possibles :

- l'enquête publique^58(*) (articles L. 123-1 et suivants) ;

- la consultation du public dite « parallélisée » (articles L. 181-10-1 et suivants) ;

- la participation du public par voie électronique (article L. 123-19).

La consultation du public dite « parallélisée » a été instaurée par la loi dite « industrie verte » du 23 octobre 2023 : elle est désormais applicable, sauf cas particuliers, aux demandes d'autorisations environnementales.

Néanmoins, s'il doit être procédé à une enquête publique préalablement à une décision nécessaire à la réalisation du projet et que cette enquête n'a pas encore été réalisée (par exemple pour une déclaration d'utilité publique), et sauf dérogation demandée par le pétitionnaire et accordée par l'autorité administrative compétente pour délivrer l'autorisation environnementale, la consultation du public est organisée sous la forme d'une enquête publique unique (article L. 181-10 du code de l'environnement). La procédure est alors partiellement parallélisée : l'examen par les services et les consultations obligatoires sont conduits en même temps, avant que le public ne soit consulté.

La consultation parallélisée, qui vise à accélérer et moderniser la consultation du public, permet de mener la phase de consultation du public en même temps que l'examen du dossier de demande de l'autorisation environnementale par les services de l'État, d'une part, et que les consultations obligatoires, d'autre part.

Présentation de la procédure de consultation du public dite « parallélisée »

La conduite de cette procédure est confiée à un commissaire enquêteur, désigné par le président du tribunal administratif. Elle est menée, majoritairement, par voie dématérialisée.

Cette procédure a pour objet « d'assurer l'information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l'élaboration de la décision » (article L. 181-10-1 du code de l'environnement) de l'autorité administrative. Il s'agit ainsi de permettre au public et aux organismes consultatifs de participer activement au processus de décision.

Ainsi, les observations et propositions parvenues pendant la durée de la consultation sont prises en considération par le maître d'ouvrage et par l'autorité compétente pour prendre sa décision. Le commissaire enquêteur rend publics, tout au long de la consultation, les différents avis des instances consultées, les éventuelles informations complémentaires produites par le pétitionnaire, les observations et propositions du public ainsi que, le cas échéant, les réponses du pétitionnaire à ces avis, observations et propositions du public et des organismes consultés.

Cette procédure dure trois mois (ou, lorsque l'avis de l'autorité environnementale est requis, un mois de plus que le délai laissé à celle-ci pour rendre son avis) et le délai ne peut être prorogé.

Deux réunions publiques doivent obligatoirement être organisées, la première (réunion d'ouverture) dans les quinze premiers jours à compter du début de la consultation, la seconde (réunion de clôture) dans les quinze derniers jours. Un support « papier » peut être mis à disposition, sur demande. Le commissaire enquêteur (ou, le cas échéant, la commission d'enquête) peut tenir des permanences pour recueillir les observations et propositions du public.

Si cette nouvelle procédure permet de réduire les délais de consultation du public et de favoriser une meilleure participation du public au processus de décision, elle semble plus adaptée aux projets localisés qu'à des projets de plus grande étendue, à l'instar des projets d'infrastructures linéaires de transport. En effet, selon l'étude d'impact du projet de loi, le délai d'un mois supplémentaire par rapport à celui laissé à l'autorité environnementale pour rendre son avis apparaît trop court s'agissant de ce type de projets pour :

- porter à la connaissance du public des éléments de réponse à cet avis de l'autorité environnementale ;

- modifier le projet à la lumière de cet avis.

Dans ces conditions, selon l'étude d'impact, il arrive souvent que le porteur de projet soit contraint de solliciter l'organisation d'une nouvelle consultation du public parallélisée, pour être en mesure de prendre en compte l'ensemble de ces éléments.

II. Le dispositif envisagé : adapter la procédure de reconnaissance de la RIIPM et de participation du public aux projets d'infrastructures de transport

L'article 19 vise deux objectifs.

Premièrement, le 1° du I vise à permettre la reconnaissance anticipée de la RIIPM par l'État, au stade de la DUP ou de la déclaration de projet, en reprenant de manière strictement identique la rédaction adoptée à l'article 15 bis AA du projet de loi de simplification de la vie économique, actuellement en cours d'examen.

Pour ce faire, il modifie :

- Les articles L. 126-1 du code de l'environnement et L. 300-6 du code de l'urbanisme, qui concernent la déclaration de projet, afin d'y ajouter un paragraphe permettant à l'État de reconnaître la RIIPM à travers la déclaration de projet ;

- l'article L. 122-1-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, qui concerne la DUP, pour élargir la possibilité de reconnaître la RIIPM pour la durée de validité de la DIP à l'ensemble des projets.

Dans les deux cas, il est prévu qu'un décret en Conseil d'État viendra préciser les conditions dans lesquelles l'autorité ayant prononcé la DUP ou la déclaration de projet pourra statuer sur le caractère de projet répondant à une RIIPM pour les projets ayant fait l'objet d'une DUP ou d'une déclaration de projet avant l'entrée en vigueur de la loi-cadre. Le dispositif pourra donc s'appliquer de manière rétroactive à des projets ayant déjà fait l'objet d'une DUP ou d'une déclaration de projet, bien que de manière encadrée.

L'article 16 apporte également une modification à l'article L. 2111-27 du code des transports, également prévue dans une rédaction identique dans le projet de loi de simplification de la vie économique. L'article L. 2111-27 concerne les projets d'aménagements de SNCF Réseau : il dispose que pour la réalisation d'un projet public de travaux, d'aménagements ou d'ouvrages réalisé par SNCF Réseau et ayant fait l'objet d'une enquête publique en application de l'article L. 123-1 du code de l'environnement, la déclaration de projet est prise par SNCF Réseau ou SNCF Gares & Connexions. L'article 16 vise à prévoir que, pour ces projets, la déclaration de projet est prise par l'État, afin de permettre l'application de l'article 16 et de la reconnaissance anticipée de la RIIPM.

Deuxièmement, il modifie l'article L. 181-10 du code de l'environnement relatif aux procédures de consultation du public applicables aux projets d'infrastructures de transport. Cet article dispose que la consultation du public dans le cadre d'une demande d'autorisation environnementale est menée selon les modalités de la consultation parallélisée, prévue à l'article L. 181-10-1.

Il ajoute un II à cet article, prévoyant que pour les infrastructures linéaires de transport, la consultation du public est réalisée sous la forme d'une enquête publique, ou d'une enquête publique unique lorsqu'il doit être procédé par ailleurs à une enquête publique préalablement à une autre décision nécessaire à la réalisation du projet et que cette enquête n'a pas encore été réalisée (sauf dérogation demandée par le pétitionnaire et accordée par l'autorité administrative compétente). La durée de cette enquête publique unique ne peut alors être inférieure à un mois, conformément au dernier alinéa de cet article L. 181-10.

En conséquence, l'actuel II de l'article L. 181-10 deviendrait un III.

III. La position de la commission : un dispositif à compléter pour tirer parti de deux recommandations du rapport Cadot de janvier 2026

La commission a accueilli favorablement cet article, qui permettra de sécuriser la conduite de projets d'infrastructures de transport.

Elle a adopté trois amendements du rapporteur.

Premièrement, un amendement ( COM-205) visant à permettre de reconnaître dès le stade de la déclaration d'utilité publique la satisfaction tendant à l'absence d'autre solution satisfaisante, nécessaire à l'obtention de la dérogation espèces protégées, pour les projets d'infrastructures de transport. Il traduit la recommandation n° 19 du rapport Cadot, qui souligne : « au même titre que la RIIPM, le porteur de projet est en capacité, au stade de la conception dudit projet, de justifier qu'il a procédé à un examen de l'ensemble des possibilités qui s'offraient à lui pour réaliser l'objectif auquel répond le projet et que celui-ci est la solution la plus satisfaisante permettant de limiter les impacts sur les habitats et les espèces protégés. Cette condition semble donc, en ce qui concerne le choix du projet, de ses caractéristiques les plus dimensionnantes et de son fuseau d'implantation, pouvoir également être purgée au stade de la première autorisation ». En outre, il indique : « d'ores et déjà, les DUP doivent, à peine d'illégalité, comporter, au moins dans leurs grandes lignes, compte tenu de l'état d'avancement des projets concernés, les mesures appropriées et suffisantes devant être mises à la charge du pétitionnaire ou du maître d'ouvrage destinées à éviter, réduire et, lorsque c'est possible, compenser les effets négatifs notables du projet sur l'environnement ou la santé humaine ainsi que les modalités de leur suivi. Ces mesures sont, si nécessaire, précisées ou complétées ultérieurement, notamment à l'occasion de la délivrance des autorisations requises au titre des polices d'environnement. Cette logique de projet et non d'autorisations séquencées doit, dans la mesure du possible, être promue ».

L'article 19 permet déjà une telle reconnaissance anticipée pour la RIIPM. L'amendement adopté vise à compléter la rédaction pour prévoir un dispositif similaire s'agissant de l'absence d'autre solution satisfaisante, mais uniquement pour des projets d'infrastructures de transport. Une tierce expertise pourra être menée, à la demande de l'autorité compétente, pour l'évaluation de cette reconnaissance.

La commission a également adopté un amendement ( COM-206) visant à traduire la recommandation n° 16 du rapport Cadot tendant à instaurer une présomption de RIIPM et de reconnaissance de l'absence d'autre solution satisfaisante pour les opérations d'entretien, de modernisation, de régénération ou d'adaptation au changement climatique des infrastructures de transport existantes. Dans le seul secteur des transports terrestres, la Conférence Ambition France Transports a mis en avant l'effort massif nécessaire pour enrayer la dynamique de dégradation des réseaux et sécuriser leur disponibilité, à hauteur de 3 milliards d'euros par an sur la période 2026-2031. En outre, un autre impératif s'impose de manière croissante : celui de l'adaptation des infrastructures de transports au changement climatique. Les épisodes extrêmes sont en effet de plus en plus fréquents et compromettent la continuité des services. Partant de ces constats, cet amendement vise à simplifier le cadre juridico-administratif applicable aux opérations d'entretien, de régénération, de modernisation et d'adaptation au changement climatique des infrastructures de transports.

Enfin, la commission a adopté un amendement rédactionnel ( COM-204).

La commission a adopté l'article 19 ainsi modifié.

Article 20
Dispositions relatives au déclassement des biens du canal du Midi

Cet article vise à faciliter la procédure de déclassement des biens du Canal du midi et à régulariser, de manière rétroactive, les cessions juridiquement imparfaites.

D'une part, il renvoie la procédure de déclassement des biens du Canal du Midi à la procédure de droit commun prévue aux articles L. 2141-1 à L. 2141-3 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P). Les biens concernés sont ceux susceptibles de ne plus être utiles à l'exploitation du canal.

D'autre part, il vise à régulariser rétroactivement les déclassements des biens qui ont fait l'objet d'actes de disposition après constat au cas par cas du ministre chargé des transports.

La commission a adopté l'article 20 assorti d'un amendement rédactionnel du rapporteur.

I. La situation actuelle : des conditions complexes de déclassement des biens du domaine du Canal du midi

A. Une procédure complexe de déclassement pour les biens du domaine public fluvial relevant du canal du Midi

Le canal du Midi est, depuis 1898, propriété de l'État qui a confié sa gestion à Voies navigables de France (VNF) en vertu de l'annexe de l'arrêté du 24 janvier 1992. Comme tout bien relevant du domaine public fluvial (DPF), la cession d'une parcelle du canal du Midi, devenue sans utilité pour la navigation, n'est possible qu'après son déclassement.

Le déclassement d'un bien du DPF se fait traditionnellement par arrêté ministériel autorisant la cession. Néanmoins, les biens du canal du Midi appartenant au DPF sont listés à l'article L. 2111-11 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P). Cette désignation des biens du canal dans la loi implique alors que tout déclassement avant cession doit faire l'objet d'une mesure législative, ce qui représente une charge administrative conséquente.

B. Conséquence de cette complexité administrative, des cessions irrégulières sans déclassements ont été réalisées

La complexité d'engager une mesure législative à chaque déclassement a de fait figé le domaine public du canal, alors que des terrains ou anciennes maisons éclusières ne participant plus au service public pourraient être cédés pour valoriser le patrimoine public. En outre, des ventes ont pu intervenir dans le passé sans déclassement ou après déclassement par simple arrêté. VNF a ainsi identifié 6 042 parcelles qui sont irrégulièrement en situation d'empiétements sur le DPF. En outre, des litiges sont apparus entre VNF et des particuliers s'estimant être propriétaires, parfois depuis plusieurs décennies, de biens dont une partie se situe dans le DPF. La situation est donc préjudiciable pour ces particuliers qui ne peuvent plus acheter ou vendre ces biens et dont les cessions sont aujourd'hui suspendues par les notaires. VNF a ainsi recensé une soixantaine de situations juridiquement problématiques issues de ces cessions imparfaites.

II. Le dispositif envisagé : faciliter la procédure de déclassement des biens du Canal du midi et régulariser les cessions juridiquement imparfaites

Le I de l'article 20, propose de faciliter la procédure de déclassement de certains biens du canal du Midi en la renvoyant aux articles L. 2141-1 à L. 2141-3 du CG3P. Les biens concernés sont ceux susceptibles de ne plus être utiles à l'exploitation du canal : « francs-bords », « parcelles », « maisons » et « magasins ». Cette disposition permet ainsi de maintenir dans le domaine public l'ensemble du canal tout en facilitant le déclassement des biens inutiles à la navigation. Celui-ci sera effectué selon la procédure de droit commun, grâce à un simple arrêté du ministre des transports.

De plus, l'article prévoit que ces biens peuvent aussi faire l'objet d'une cession à l'amiable ou d'un échange entre le DPF et les collectivités territoriales conformément aux articles L. 3112-1 et L. 3112-2.

Le II de l'article 20 vise à régulariser rétroactivement les déclassements des biens qui ont fait l'objet d'actes de disposition après constat au cas par cas du ministre chargé des transports. De même, les cessions déjà conclues sans déclassement ou avec déclassement imparfait et qui portent sur des biens qui n'étaient plus affectés au service public fluvial, sont validées. Ce paragraphe vient donc sécuriser juridiquement les opérations de cessions des biens du canal du Midi qui sont intervenues avant la présente loi.

III. La position de la commission : une mesure de régularisation bienvenue

Selon VNF, « ce texte est attendu par l'État, VNF et plus encore par des particuliers dont les notaires, lors de cessions ou de successions, découvrent que des emprises foncières du canal du Midi sont partiellement incluses à leur propriété sans qu'une procédure de déclassement n'ai été menée à terme ».

Pour la commission, cette régularisation est donc bienvenue. Elle a simplement adopté un amendement rédactionnel ( COM-207).

La commission a adopté l'article 20 ainsi modifié.

Article 21
Permettre aux collectivités territoriales de réaliser des aménagements cyclables plus adaptés et moins coûteux

Cet article vise à assouplir le cadre juridique applicable à la réalisation d'aménagements cyclables par les collectivités territoriales en cas d'opérations de voirie, en zone urbaine et hors agglomération. En zone urbaine, il renvoie à un texte réglementaire la liste des aménagements possibles. Hors agglomérations, il permet la réalisation de l'aménagement sur un autre axe que celui concerné par l'opération de voirie, mais situé à proximité.

La commission a adopté trois amendements du rapporteur, notamment pour clarifier les critères qui seront pris en compte par voie réglementaire pour définir les aménagements possibles s'agissant de la voirie urbaine et apporter des améliorations juridiques.

La commission a adopté l'article 21 ainsi modifié.

I. La loi impose des obligations aux collectivités territoriales en matière de réalisation d'aménagements cyclables dans le cadre d'opérations de rénovation de voirie

A. En agglomération, une obligation contrainte par une liste limitative d'aménagements fixée par la loi

Dès 1996, la loi dite « LAURE »^59(*) a introduit une obligation pour les collectivités territoriales de réaliser des itinéraires cyclables lors de toute création ou rénovation de voies urbaines, à l'exception des autoroutes et voies rapides. Cette disposition, entrée en vigueur au 1^er janvier 1998, faisait référence à une liste limitative d'aménagements possibles (des pistes, marquages au sol ou couloirs indépendants), à choisir « en fonction des besoins et contraintes de la circulation ».

Cet article a été codifié en 2000, à l'article L. 228-2 du code de l'environnement.

En 2019, l'article 61 de la loi d'orientation des mobilités (LOM) a modifié l'article L. 228-2 du code de l'environnement, sur deux points :

- la liste des aménagements cyclables à réaliser a été étendue, pour prendre en compte les « pistes, bandes cyclables, voies vertes, zones de rencontre ou, pour les chaussées à sens unique à une seule file, de marquages au sol » ;

- une phrase a été ajoutée pour permettre, dans certains cas, la circulation des cyclistes sur des voies en site propre, en lieu et place de la réalisation d'un aménagement cyclable. Cet ajout dispose ainsi que, « lorsque la réalisation ou la rénovation de voie vise à créer une voie en site propre destinée aux transports collectifs et que l'emprise disponible est insuffisante pour permettre de réaliser ces aménagements, l'obligation de mettre au point un itinéraire cyclable peut être satisfaite en autorisant les cyclistes à emprunter cette voie, sous réserve que sa largeur permette le dépassement d'un cycliste dans les conditions normales de sécurité prévues au code de la route ».

Il est prévu, au second alinéa de l'article L. 228-2, que le type d'aménagement de ces itinéraires cyclables tienne compte des orientations du plan de mobilité, lorsqu'il existe.

Comme l'indique l'étude d'impact du projet de loi, la jurisprudence administrative est venue éclairer le champ d'application de ce dispositif, à plusieurs titres.

S'agissant des opérations concernées par la rénovation, une décision de la cour administrative d'appel (CAA) de Marseille de 2015^60(*) considère que relèvent notamment des « réalisations et rénovations de voies urbaines » au sens de l'article L. 228-2 du code de l'environnement « les travaux [...] comprenant en particulier “la pose de tous types de bordure et caniveaux, des travaux de revêtement hydrocarbonés ou asphaltés, des travaux de revêtement en béton, pavage et dallage, la pose de mobilier urbain (...), la réalisation de plantations” ».

S'agissant de la notion de « besoins et contraintes de la circulation » qui doit être prise en compte pour déterminer l'aménagement cyclable le plus adapté, la CAA de Paris en 2013^61(*) a considéré que l'étroitesse d'une voie et la présence de bus n'empêchaient pas de réaliser une circulation alternée et des marquages répondant aux obligations issues de l'article L. 228-2.

S'agissant enfin de la prise en compte des orientations du plan de mobilité, la CAA de Nantes^62(*) a précisé en 2009 qu'un plan de déplacement urbain (cet outil a été remplacé par les « plans de mobilité » par la LOM) ne pouvait justifier la non réalisation d'un itinéraire cyclable.

De fait, la liste limitative d'aménagements qui figure à l'article L. 228-2 ne permet pas, à l'heure actuelle, à une collectivité de réaliser un itinéraire en mixité de trafic. Ce type d'aménagement s'avère pourtant plus simple à mettre à oeuvre, car plus facile à réaliser techniquement et moins coûteux. Un aménagement en « trafic mixte » permet aux cyclistes et véhicules motorisés de partager le même espace. Il peut par exemple prendre la forme de rues à contresens cyclable sans bande matérialisée, de zones de rencontre dans lesquels tous les modes peuvent circuler (avec une priorité aux piétons puis aux cyclistes), de vélorues (sections de voies appartenant au réseau cyclable structurant et accueillant un trafic motorisé exclusivement de desserte) ou encore de chaussées à voie centrale bidirectionnelle (il s'agit d'une chaussée étroite, sans marquage axial, sur laquelle les véhicules motorisés circulent sur une voie centrale et les cyclistes sur l'accotement ; les véhicules motorisés doivent donc emprunter l'accotement lorsqu'ils se croisent, en vérifiant auparavant l'absence de cyclistes).

Selon le Cerema^63(*), les aménagements en trafic mixte peuvent s'avérer pertinents en-deçà de certains seuils de trafic motorisé et de vitesse pratiquée par les véhicules motorisés et en fonction du trafic cycliste réel ou envisagé.

Le tableau d'aide à la décision ci-après, élaboré par le Cerema, propose en fonction de ces trois critères le type d'aménagement cyclable à envisager en milieu urbain.

Ces trois critères doivent être considérés de manière cumulative. En effet, le fait que la vitesse constatée dans une zone donnée soit inférieure à 30 km/h n'est pas une condition suffisante pour qu'une zone 30 soit cyclable. Si le trafic de véhicules motorisés est trop important, le seuil d'acceptabilité de la mixité sera dépassé et ce, même si la vitesse de circulation des véhicules est faible. L'intensité du trafic risque en effet de nuire à la sécurité et au confort des cyclistes et de réduire l'efficacité du déplacement à vélo compte tenu de la congestion.

Selon le Cerema, d'autres paramètres peuvent également être pris en compte pour déterminer l'aménagement le plus pertinent, notamment la présence de dispositifs de modération de la vitesse pour les véhicules motorisés, l'étroitesse de la chaussée, la nature des séparateurs, la part des poids lourds dans le trafic motorisé, la présence de piétons ou encore la topographie de la voirie (une voie en pente pouvant générer une hausse du différentiel de vitesse entre les véhicules motorisés et les vélos).

Or, la rédaction actuelle de l'article L. 228-2 du code de l'environnement laisse des marges de manoeuvre limitées aux collectivités territoriales pour déterminer l'aménagement le plus pertinent, dès lors qu'elle exclut toute possibilité d'aménagement en trafic mixte et ce, quelles que soient les conditions de circulation ou la configuration de la voirie.

B. Hors agglomération, un régime qui limite le périmètre géographique de réalisation de l'itinéraire cyclable

Le régime applicable sur les voies hors agglomération est fixé à l'article L. 228-3 du code de l'environnement, introduit par la LOM. Il est plus souple que celui prévu pour les voies situées en agglomération.

Selon l'article R. 110-2 du code de la route, est considéré comme une agglomération « un espace sur lequel sont groupés des immeubles bâtis rapprochés dont l'entrée et la sortie sont signalées par des panneaux placés à cet effet le long de la route qui le traverse ou qui le borde ».

Par cohérence avec le code de la route, selon un document du ministre de la transition écologique, est ainsi considéré comme « en agglomération » la traversée de villes, villages mais aussi de hameaux, dès lors que les limites en sont signalées par des panneaux réglementaires.

Par parallélisme, les traversées de hameaux ou de zones bâties qui ne sont pas signalées comme des agglomérations au sens du code de la route sont considérées comme « hors agglomération ». Il en va de même des routes qui assurent la liaison entre des parties d'une unité urbaine, sans traverser d'espaces bâtis.

En vertu de l'article L. 228-3 du code de l'environnement, le gestionnaire de la voirie n'a pas l'obligation systématique de réaliser un aménagement cyclable lors de toute opération de rénovation de voirie, à l'inverse du régime applicable en agglomération.

En revanche, il doit évaluer le « besoin de réalisation d'un aménagement ou d'un itinéraire cyclable » ainsi que « sa faisabilité technique et financière ». Cette évaluation est rendue publique.

Ce n'est qu'en cas de « besoin avéré » que l'aménagement cyclable doit être réalisé, sauf impossibilité technique et financière. Cet article énumère deux cas de figure dans lequel le besoin de réaliser l'aménagement est réputé avéré :

- d'une part, si l'aménagement ou l'itinéraire est inscrit dans l'un des plans ou schémas mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 228-3 (soit le plan de mobilité, le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires ou le schéma national des véloroutes) ;

- d'autre part, pour les voies situées dans une zone à faibles émissions mobilité (ZFE-m) au sens de l'article L. 2213-4-1 du code général des collectivités territoriales et les voies desservant une telle zone et situées à moins de cinq kilomètres de celle-ci et sur le territoire de l'EPCI dont le président a mis en place la ZFE-m.

En tout état de cause, il résulte de la rédaction de l'article L. 228-3 du code de l'environnement que l'aménagement ou l'itinéraire ne peut être réalisé que sur la voie concernée par l'opération d'aménagement ou de rénovation, à l'instar du régime applicable en agglomération et prévu à l'article L. 228-2 du même code.

Le juge administratif a rappelé qu'il résultait de l'article L. 228-2 que l'itinéraire cyclable ne peut être réalisé que sur l'emprise de la voie concernée ou le long de celle-ci, en suivant son tracé. Il ne tolère le recours à un itinéraire alternatif que lorsque « la configuration des lieux l'impose au regard des besoins et contraintes de circulation » (Conseil d'État, 30 novembre 2020, n° 432095).

Il semble que cette analyse prévale également hors agglomération, alors même que, comme l'indique l'étude d'impact du projet de loi, « l'aménagement d'une route très passante peut, même avec des pistes cyclables séparatives, ne pas représenter un itinéraire attractif pour les cyclistes ». En outre, « la réalisation de pistes séparatives peut également impliquer des acquisitions foncières qui ne sont pas toujours possibles ». Dès lors, il serait pertinent de permettre d'étudier la faisabilité de réaliser la continuité de l'itinéraire sur le réseau parallèle, situé à proximité de la voie concernée.

II. Le dispositif envisagé : un maintien des obligations, tout en assouplissant leurs conditions de mise en oeuvre afin de mieux tenir compte des évolutions techniques et des situations locales

L'article 21 propose de modifier les articles L. 228-2 et L. 228-3 du code de l'environnement, de manière à en assouplir l'application.

S'agissant de l'article L. 228-2, qui définit le régime applicable aux voies urbaines, il supprime la liste des aménagements cyclables qui y figure aujourd'hui, pour la remplacer par une mention selon laquelle l'aménagement cyclable à réaliser doit être adapté aux besoins et contraintes de la circulation. Ces types d'aménagements seront désormais précisés par voie réglementaire, dans un arrêté du ministre chargé des transports, en tenant compte de plusieurs critères : les caractéristiques du trafic automobile supporté par la voie urbaine concernée, le niveau de service de l'aménagement cyclable à réaliser, ainsi que les conditions de sécurité des cyclistes.

En outre, il propose de supprimer la seconde phrase du premier alinéa de l'article L. 228-2 du code de l'environnement, qui prévoit que, lorsque la réalisation ou la rénovation de voie vise à créer une voie en site propre destinée aux transports collectifs et que l'emprise disponible est insuffisante pour permettre de réaliser ces aménagements, l'obligation de mettre au point un itinéraire cyclable peut être satisfaite en autorisant les cyclistes à emprunter cette voie, dans certaines conditions. Par cohérence avec les modifications précitées, cette possibilité sera vraisemblablement, s'il est fait le choix de la conserver, prévue par voie réglementaire.

S'agissant de l'article L. 228-3, qui fixe le régime applicable aux voies situées hors agglomération, l'article 21 propose deux modifications :

- il remplace la mention des « aménagements ou itinéraires cyclables » par celle « d'itinéraire cyclable pourvu d'aménagements adaptés aux besoins et contraintes de la circulation », plus souple vis-à-vis des situations locales ;

- il permet la réalisation de l'itinéraire cyclable sur un « itinéraire alternatif à proximité de la voie concernée » par les travaux, en accord avec les gestionnaires de voies destinées à supporter l'itinéraire cyclable.

Dès lors, cet article traduit partiellement l'une des recommandations du rapport d'inspection d'Emmanuel Barbe « Prévenir les violences et apaiser les tensions pour mieux partager la voie publique » d'avril 2025, qui préconisait d'introduire une obligation de mettre au point un aménagement cyclable en cas de création ou de rénovation d'une voie interurbaine, en permettant, le cas échéant, au gestionnaire de prévoir des itinéraires alternatifs ou de prendre en compte ceux qui existent (recommandation n° 21)^64(*). En revanche, l'article 21 ne rend pas obligatoire la réalisation d'aménagements cyclables en cas de création ou de rénovation concernant une voie située hors agglomération.

III. La position de la commission : un dispositif de nature à donner davantage de marges de manoeuvre aux collectivités territoriales et, ainsi, de faciliter la réalisation d'aménagements cyclables

La commission est favorable à l'article 21, qui répond à un besoin de souplesse formulé par les collectivités territoriales.

Jusqu'à aujourd'hui, la loi fixait en effet, de manière limitative, la liste des aménagements cyclables possibles à réaliser en cas d'opérations de rénovation de voirie urbaine. Or, cette inscription législative ne permettait pas de tenir compte des évolutions techniques. Surtout, la liste prévue ne permettait pas aux collectivités de privilégier des aménagements en trafic mixte, qui peuvent pourtant s'avérer pertinents et adaptés, en fonction des caractéristiques du trafic, et qui sont moins coûteuses que des aménagements dédiés. Cette difficulté est accentuée par le contexte budgétaire actuel, tendant à une extinction progressive des moyens du Plan vélo et marche 2023-2027. S'agissant des voiries hors agglomération,

La commission a donc approuvé ce dispositif, en l'assortissant de trois amendements du rapporteur visant à :

- prévoir que le texte réglementaire qui viendra préciser les types d'aménagements cyclables possibles tiendra compte des caractéristiques du « trafic motorisé », plutôt que du trafic automobile, ainsi que du trafic cycliste envisagé ( COM-210) ;

- apporter des corrections légistiques ( COM-208) ;

- remplacer l'arrêté ministériel prévu pour fixer les types d'aménagements possibles mentionnés au premier alinéa de l'article L. 228-2 du code de l'environnement par un décret en Conseil d'État, ce véhicule étant plus sécurisant d'un point de vue juridique. Il précise en outre les modalités d'entrée en vigueur de l'article 21 ( COM-209).

La commission a adopté l'article 21 ainsi modifié.

Article 22
Ratification de diverses ordonnances dans le domaine des transports

Cet article vise à ratifier 14 ordonnances prises entre 2011 et 2022 dans le domaine des transports.

La commission a adopté l'article 22 sans modification.

L'article 22 prévoit la ratification de 14 ordonnances :

1. L'ordonnance n° 2011-635 du 9 juin 2011 portant diverses dispositions d'adaptation du code des transports au droit de l'Union européenne et aux conventions internationales dans les domaines du transport et de la sécurité maritimes ;

2. L'ordonnance n° 2016-1018 du 27 juillet 2016 relative à la communication des données de circulation routière des collectivités territoriales et de leurs groupements. Cette ordonnance définit les données statistiques produites par les collectivités territoriales qui seront communiquées aux services centraux de l'État : le trafic moyen journalier annuel et le pourcentage des poids lourds dans ce trafic. Elle prévoit une communication annuelle par voie électronique sous la forme de fichiers informatiques ;

3. L'ordonnance n° 2019-397 du 30 avril 2019 portant transposition de la directive (UE) 2016/797 du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2016 relative à l'interopérabilité du système ferroviaire au sein de l'Union européenne et de la directive (UE) 2016/798 du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2016 relative à la sécurité ferroviaire et adaptation du droit français au règlement (UE) 2016/796 du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2016 relatif à l'Agence de l'Union européenne pour les chemins de fer et abrogeant le règlement (CE) n° 881/2004. Cette ordonnance procède à la transposition du pilier technique du quatrième paquet ferroviaire européen, qui a pour objectif de réduire les coûts et les délais d'autorisation pour le matériel roulant et les exploitants ferroviaires. L'ordonnance actualise notamment les procédures d'autorisation des systèmes de transport, les modalités d'enquête du bureau d'enquête sur les accidents de transport terrestre (BEA-TT), les procédures de mise sur le marché des produits ferroviaires, ainsi que les missions de l'établissement public de sécurité ferroviaire (EPSF), en cohérence avec les nouvelles missions confiées à l'agence de l'Union européenne pour les chemins de fer en matière de sécurité et d'interopérabilité ferroviaires.

4. L'ordonnance n° 2019-78 du 6 février 2019 relative à la préparation au retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne en matière de transport routier de personnes et de marchandises et de sûreté dans le tunnel sous la Manche ;

5. L'ordonnance n° 2019-96 du 13 février 2019 relative à la préparation au retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne en matière de sécurité ferroviaire dans le tunnel sous la Manche ;

6. L'ordonnance n° 2020-934 du 29 juillet 2020 portant réorganisation des dispositions du code des transports relatives à la sûreté dans les transports ;

7. L'ordonnance n° 2021-407 du 8 avril 2021 complétant les missions et les capacités d'intervention de Voies navigables de France ;

8. L'ordonnance n° 2021-408 du 8 avril 2021 relative à l'autorité organisatrice des mobilités des territoires lyonnais ;

9. L'ordonnance n° 2021-409 du 8 avril 2021 relative au transport fluvial et à la navigation intérieure ;

10. L'ordonnance n° 2021-442 du 14 avril 2021 relative à l'accès aux données des véhicules. Cette ordonnance a permis l'ouverture de l'accès aux données permettant la détection d'incidents, d'accidents et de conditions dangereuses de circulation par les gestionnaires d'infrastructure, forces de police et de gendarmerie et services d'incendie et de secours, permettant la connaissance de l'état de l'infrastructure et de son équipement pour les gestionnaires d'infrastructures et permettant aux gestionnaires d'infrastructure et aux autorités organisatrices de la mobilité de connaître l'état du trafic.

11. L'ordonnance n° 2021-444 du 14 avril 2021 relative à la protection du domaine public ferroviaire ;

12. L'ordonnance n° 2021-1330 du 13 octobre 2021 relative aux conditions de navigation des navires autonomes et des drones maritimes ;

13. L'ordonnance n° 2022-455 du 30 mars 2022 relative à la surveillance du marché et au contrôle des produits mentionnés au premier paragraphe de l'article 2 du règlement délégué (UE) 2019/945 de la Commission relatif aux systèmes d'aéronefs sans équipage à bord et aux exploitants, issus de pays tiers, de systèmes d'aéronefs sans équipage à bord ;

14. L'ordonnance n° 2022-1293 du 5 octobre 2022 relative au détachement de salariés roulants ou navigants dans le domaine des transports. Cette ordonnance a finalisé la transposition de la directive n° 2020/1057/UE du 15 juillet 2020 qui prévoit des règles spécifiques pour le détachement des conducteurs routiers assurant l'exécution d'un contrat de transport de marchandises ou de voyageurs au moyen de véhicules lourds constituant une prestation de service internationale. La directive a introduit l'obligation de déclaration de détachement, au travers d'un portail public connecté au système d'information du marché intérieur (IMI). L'ordonnance rattache les entreprises qui ne sont pas soumises à la directive, aux règles de droit commun relatives à la déclaration préalable au détachement prévues par le code du travail.

La ratification des ordonnances présente un double intérêt : d'un point de vue politique et institutionnel, elle conforte les prérogatives du Parlement qui a accordé au Gouvernement une habilitation ; d'un point de vue juridique, elle conforte les dispositions issues de l'ordonnance dans la hiérarchie des normes et clarifie le régime contentieux qui leur est applicable.

Conformément aux dispositions constitutionnelles, le Gouvernement a déposé un projet de loi de ratification dans les délais légaux pour chacune de ces ordonnances. Celles-ci n'appellent pas de remarque particulière de la part de la commission qui se félicite de la consolidation de l'ordre juridique permis par cette ratification.

Ratification des ordonnances et ordonnancement juridique

Du point de vue de la hiérarchie des normes, la ratification a pour effet de consolider l'ordonnancement juridique. Elle évite que des normes intervenues dans le domaine législatif puissent être remises en cause à tout moment devant le juge administratif, au détriment de la sécurité juridique.

La décision n° 2020-843 QPC du 28 mai 2020, dite « Force 5 » n'a pas remis en cause ce principe.

Dans cette décision, le Conseil constitutionnel s'est reconnu compétent pour examiner des dispositions issues d'une ordonnance non ratifiée, reconnaissant par-là que celles-ci pouvaient « être regardées comme des dispositions législatives ». Deux questions pouvaient alors se poser : d'une part, sur le régime contentieux des ordonnances non ratifiées et, d'autre part, sur la place du Parlement et la portée de la ratification expresse.

Toutefois, dans le commentaire de la décision, le conseil a limité la portée de cette jurisprudence au seul contentieux lié à une QPC : il est précisé que le juge constitutionnel ne peut connaître, dans le cadre du contentieux lié à une QPC, de dispositions issues d'une ordonnance non ratifiée qu'à la condition que celles-ci interviennent dans le domaine législatif et que le délai d'habilitation fixé par le Parlement ait expiré.

Le Conseil constitutionnel précise en revanche que « cette évolution ne remet naturellement pas en cause les autres voies de recours permettant de contester ces dispositions, au regard d'autres motifs que leur conformité aux droits et libertés constitutionnellement garantis ». En d'autres termes, le juge administratif demeure compétent pour connaître du contentieux des ordonnances non ratifiées, lorsque celui-ci ne porte pas sur la conformité de leurs dispositions aux droits et libertés garantis par la Constitution.

On peut supposer que le Conseil constitutionnel a été amené à ce revirement de jurisprudence dans un souci de garantir la protection des droits et libertés garantis par la Constitution, dans un contexte où le recours aux ordonnances par le Gouvernement est désormais massif, tandis que la pratique de la ratification des ordonnances, quant à elle, se raréfie.

La commission a adopté l'article 22 sans modification.

* ³ Article 34 C : « Des lois de programmation déterminent les objectifs de l'action de l'État. »

* ⁴ Rapport d'information n° 830 (2022-2023) de MM. Hervé Maurey et Stéphane Sautarel, déposé le 4 juillet 2023.

* ⁵ Compte rendu de la réunion de commission de la CATDD du mercredi 11 octobre 2023.

* ⁶ Un montant annuel supplémentaire de 2,5 Mds € issus des concessions autoroutières a ainsi été évoqué.

* ⁷ Décision n° 2015-718 DC du 13 août 2015

* ⁸ Les coûts de renforcement sont induits par des opérations d'augmentation de la capacité du réseau (augmentation du diamètre du câble d'alimentation, modification du transformateur existant, création d'un nouveau transformateur, etc.).

* ⁹ Source : site internet notre-environnement.gouv.fr

* ¹⁰ L'application de la majoration applicable aux ateliers de charge de véhicules affectés au transport public routier de personnes n'a néanmoins pas été prolongée.

* ¹¹ Arrêté du 12 mai 2020 relatif à la prise en charge par le tarif d'utilisation des réseaux publics d'électricité du raccordement aux réseaux publics d'électricité des infrastructures de recharge de véhicules électriques et hybrides rechargeables ouvertes au public et des ateliers de charge des véhicules électriques ou hybrides rechargeables affectés à des services de transport public routier de personnes.

* ¹² Pour ce faire, ils doivent prêter serment devant le juge du tribunal judiciaire.

* ¹³ La loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale (loi « 3DS ») a ouvert la possibilité aux collectivités volontaires de se voir transférer dans le cas des départements et métropoles, ou mettre à disposition à titre expérimental dans le cas des régions, des sections du réseau routier national non concédé situé sur leur territoire.

* ¹⁴ Décret n° 2019-1587 du 31 décembre 2019 approuvant les statuts de la société SNCF Réseau et portant diverses dispositions relatives à la société SNCF Réseau.

* ¹⁵ Selon l'ART, le CMPC est le taux de rentabilité moyen attendu par les actionnaires et les créanciers, en retour de leur apport de fonds. Il correspond à la moyenne pondérée du coût des fonds propres et du coût de la dette.

* ¹⁶ Sénat, séance publique du 30 mai 2018

* ¹⁷ ART, Avis n° 2025-087 du 4 décembre 2025 relatif au projet de budget de SNCF Réseau pour l'année 2026

* ¹⁸ ART, juillet 2023, Scénarios de long terme pour le réseau ferroviaire français (2022-2042).

* ¹⁹ Décret n° 2019-1587 du 31 décembre 2019 approuvant les statuts de la société SNCF Réseau et portant diverses dispositions relatives à la société SNCF Réseau

* ²⁰ Selon l'ART, le CMPC est le taux de rentabilité moyen attendu par les actionnaires et les créanciers, en retour de leur apport de fonds. Il correspond à la moyenne pondérée du coût des fonds propres et du coût de la dette.

* ²¹ Annexe II, pp. 52 et suivantes

* ²² Règlement (CE) n° 1907/2006 du Parlement Européen et du Conseil du 18 décembre 2006 concernant l'enregistrement, l'évaluation et l'autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH), instituant une agence européenne des produits chimiques, modifiant la directive 1999/45/CE et abrogeant le règlement (CEE) n° 793/93 du Conseil et le règlement (CE) n° 1488/94 de la Commission ainsi que la directive 76/769/CEE du Conseil et les directives 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE et 2000/21/CE de la Commission

* ²³ Mission d'information sur la billettique dans le domaine des transports : MM. Jacques Fernique, Franck Dhersin, Olivier Jacquin et Pierre Jean Rochette, rapporteurs.

* ²⁴ Arrêt LatRailNet et Latvijas dzelzceïð/Valsts dzelzceïa administrâcija, point 59.

* ²⁵ Cette place renforcée des employeurs dans les comités a été prévue par la LFI pour 2025.

* ²⁶ Avant la LFI pour 2025, ce n'était qu'une fois par an.

* ²⁷ Règlement (CE) n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, et abrogeant les règlements (CEE) n° 1191/69 et (CEE) n° 1107/70 du Conseil.

* ²⁸ Au sens du règlement (CE) 1370/2007 précité, une « autorité locale » se caractérisé par son périmètre géographique de compétence restreint, c'est-à-dire local et non national.

* ²⁹ Loi n° 2008-352 du 16 avril 2008 visant à renforcer la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale par la mise en conformité du code général des collectivités territoriales avec le règlement communautaire relatif à un groupement européen de coopération territoriale.

* ³⁰ Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.

* ³¹ Loi n° 2016-1657 du 5 décembre 2016 relative à l'action extérieure des collectivités territoriales et à la coopération des outre-mer dans leur environnement régional.

* ³² En outre, l'hypothèse de la conclusion préalable d'un accord interétatique apparaît complexe et lourd en termes de délais de mise en oeuvre.

* ³³ Cet article fait référence aux aménagements accessibles au public, qu'ils soient ou non situés, en totalité ou en partie, sur les voies affectées à la circulation publique, destinées à faciliter la prise en charge ou la dépose de passagers des services réguliers de transport routier.

* ³⁴ Véhicule conçu et construit pour le transport de personnes, comportant, outre le siège du conducteur, plus de huit places assises et ayant un poids maximal inférieur ou égal à 5 tonnes.

* ³⁵ Véhicule conçu et construit pour le transport de personnes, comportant, outre le siège du conducteur, plus de huit places assises et ayant un poids maximal supérieur à 5 tonnes.

* ³⁶ « Guide de l'exploitant d'un aménagement de transport routier », ART, juin 2021.

* ³⁷ Rapport annuel sur le marché du transport par autocar et sur les gares routières en France en 2024, ART, juin 2025.

* ³⁸ Il s'agit des missions suivantes : la réalisation et la gestion d'infrastructures et d'équipements affectés au transport et leur mise à la disposition des usagers dans des conditions normales d'entretien, de fonctionnement et de sécurité.

* ³⁹ Cette ordonnance a été abrogée par celle publiée en 2016.

* ⁴⁰ IGEDD, rapport de la mission relative aux gares routières, juin 2025.

* ⁴¹ Loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités.

* ⁴² Depuis la loi NOTRe, les régions s'étaient déjà vues transférer la compétence en matière de transports interurbains et scolaires qui relevait auparavant des départements.

* ⁴³ En application de l'article L. 1214-8 du code des transports, les plans de mobilité doivent faire l'objet d'une évaluation tous les cinq ans et, le cas échéant, d'une révision.

* ⁴⁴ Analyser un vecteur législatif permettant d'obtenir, pour chaque port hexagonal, un montant de THC indépendant du choix du mode retenu pour le pré ou post acheminement, chaque compagnie maritime définissant, comme aujourd'hui, sa valeur en fonction des négociations menées avec les acconiers et de sa stratégie commerciale.

* ⁴⁵ Il s'agit des chiffres figurant dans la deuxième édition de la SNBC, publiée en 2020.

* ⁴⁶ Rapport « Ambition France Transports : financer l'avenir des mobilités », juillet 2025.

* ⁴⁷ Source : étude d'impact du projet de loi.

* ⁴⁸ « Véhicule utilitaire lourd à émission nulle » : un véhicule utilitaire lourd sans moteur à combustion interne ou équipé d'un moteur à combustion interne dont les émissions de CO₂ sont inférieures à 1 g/kWh, telles que déterminées conformément au règlement (CE) n° 595/2009 et à ses mesures d'exécution, ou inférieures à 1 g/km, telles que déterminées conformément au règlement (CE) n° 715/2007 du Parlement européen et du Conseil et à ses mesures d'exécution.

* ⁴⁹ Si la jurisprudence du Conseil d'État est venue préciser progressivement les critères d'appréciation de cette notion (sécurité et santé publique, raisons de nature sociale ou économique, etc), elle reste difficile à appréhender de manière précise.

* ⁵⁰ Loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables.

* ⁵¹ Loi n° 2023-491 du 22 juin 2023 relative à l'accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes.

* ⁵² Décision n° 2023-848 du 9 mars 2023.

* ⁵³ Décision n° 2023-851 DC du 21 juin 2023.

* ⁵⁴ Selon cet article, « Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ».

* ⁵⁵ Loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l'industrie verte.

* ⁵⁶ Cet article a été introduit par un amendement du Gouvernement.

* ⁵⁷ Compte rendu de la réunion d mardi 24 mars 2026 ( vidéo) - audition plénière conjointe avec la commission des affaires économiques.

* ⁵⁸ La durée de l'enquête publique est fixée par l'autorité compétente chargée de l'ouvrir et de l'organiser. Elle ne peut être inférieure à trente jours pour les projets, plans et programmes faisant l'objet d'une évaluation environnementale. Elle peut être réduite à quinze jours pour un projet, plan ou programme ne faisant pas l'objet d'une évaluation environnementale.

* ⁵⁹ Loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie.

* ⁶⁰ CAA Marseille du 7 avril 2015, n° 13MA02211.

* ⁶¹ CAA Paris du 5 novembre 2013, n° 10PA04758.

* ⁶² CAA Nantes du 26 juin 2009, n° 08NT03365.

* ⁶³ Guide d'aide à la décision « Rendre sa voirie cyclable », Cerema, 2022.

* ⁶⁴ Dont les principales orientations ont été présentées en commission le 18 février 2026 (voir compte rendu).

Les thèmes associés à ce dossier

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EXAMEN DES ARTICLES

Article 1erPrincipe programmatique d'élaboration de lois de programmations dans le domaine des transports

TITRE IER DISPOSITIONS RELATIVES AUX RÉSEAUX ROUTIERS

Article 2Amélioration du service rendu aux usagers du réseau routier

Article 3Lutte contre la fraude sur le réseau autoroutier

TITRE II DISPOSITIONS RELATIVES AU TRANSPORT FERROVIAIRE

Article 4Décalage de deux ans de l'obligation de SNCF Réseau de respecter un ratio de 6 entre sa marge d'exploitation et sa dette nette et ouverture de la possibilité de modifier ce ratio

Article 5Montages financiers nécessaires aux investissements dans le réseau ferré national

Article 6Simplification des transferts de biens entre SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions et régularisation d'affectations de biens entre entités du groupe SNCF

Article 6 bis (nouveau)Précisions concernant le transfert du matériel roulant amianté de SNCF Voyageurs aux régions

Article 7Recours aux actes en la forme administrative par SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions

Article 8Dérogation aux plans de prévention des risques technologiques (PPRT) pour les projets d'infrastructures ferroviaires faisant l'objet d'une déclaration d'utilité publique (DUP)

Article 9Communication d'informations voyageurs entre distributeurs de titres de transport ferroviaire et entreprises ferroviaires

Article 9 bis (nouveau)Réforme du cadre juridique relatif aux services numériques multimodaux

Article 9 ter (nouveau)Harmonisation de la définition de certaines catégories tarifaires entre les autorités organisatrices de la mobilité

Article 9 quater (nouveau)Définition de standards numériques interopérables de données issues des services numériques de vente des autorités organisatrices de la mobilité

Article 10Prise en compte des enjeux d'aménagement du territoire par le document de référence du réseau

TITRE III DISPOSITIONS RELATIVES AUX TRANSPORTS EN COMMUN

CHAPITRE IER Services express régionaux métropolitains et renforcement des missions de la Société des grands projets

Article 11Évolution des missions de la Société des Grands Projets

CHAPITRE IIFinancement des autorités organisatrices de la mobilité

Article 12Indexation sur l'inflation des tarifs de transport public sauf décision contraire de l'Autorité organisatrice de la mobilité

CHAPITRE IIISimplifier et améliorer l'offre de service pour les voyageurs

Article 13Adaptation du comité des partenaires

Article 14Conventionnement entre collectivités territoriales et États limitrophes pour l'organisation de services publics transfrontaliers de transport de personnes

Article 15Renforcement de la gouvernance des gares routières et autres aménagements de transport de voyageurs

CHAPITRE IVSimplifier et améliorer l'offre de service pour les voyageurs

Article 16Obligation de dépistage de stupéfiants pour les conducteurs de transports publics routiers de personnes et mise en place de dispositifs de contrôle de stupéfiants

TITRE IV DISPOSITIONS RELATIVES AU FRET

Article 17Harmonisation des frais de manutention fluviale dans les ports maritimes

Article 18Trajectoire pluriannuelle de recours à des poids lourds électriques pour les donneurs d'ordre

TITRE V DISPOSITIONS DIVERSES

Article 19Reconnaissance anticipée de la raison impérative d'intérêt public majeur (RIIPM) au stade de la déclaration d'utilité publique ou de la déclaration de projet et amélioration des procédures de consultation du public

Article 20Dispositions relatives au déclassement des biens du canal du Midi

Article 21Permettre aux collectivités territoriales de réaliser des aménagements cyclables plus adaptés et moins coûteux

Article 22Ratification de diverses ordonnances dans le domaine des transports

Les thèmes associés à ce dossier

Article 1er
Principe programmatique d'élaboration de lois de programmations dans le domaine des transports

TITRE IER
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RÉSEAUX ROUTIERS

Article 2
Amélioration du service rendu aux usagers du réseau routier

Article 3
Lutte contre la fraude sur le réseau autoroutier

TITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES AU TRANSPORT FERROVIAIRE

Article 4
Décalage de deux ans de l'obligation de SNCF Réseau de respecter un ratio de 6 entre sa marge d'exploitation et sa dette nette et ouverture de la possibilité de modifier ce ratio

Article 5
Montages financiers nécessaires aux investissements
dans le réseau ferré national

Article 6
Simplification des transferts de biens entre SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions et régularisation d'affectations de biens entre entités du groupe SNCF

Article 6 bis (nouveau)
Précisions concernant le transfert du matériel roulant amianté de SNCF Voyageurs aux régions

Article 7
Recours aux actes en la forme administrative par SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions

Article 8
Dérogation aux plans de prévention des risques technologiques (PPRT) pour les projets d'infrastructures ferroviaires faisant l'objet d'une déclaration d'utilité publique (DUP)

Article 9
Communication d'informations voyageurs entre distributeurs de titres de transport ferroviaire et entreprises ferroviaires

Article 9 bis (nouveau)
Réforme du cadre juridique relatif aux services numériques multimodaux

Article 9 ter (nouveau)
Harmonisation de la définition de certaines catégories tarifaires entre les autorités organisatrices de la mobilité

Article 9 quater (nouveau)
Définition de standards numériques interopérables de données issues des services numériques de vente des autorités organisatrices de la mobilité

Article 10
Prise en compte des enjeux d'aménagement du territoire par le document de référence du réseau

TITRE III
DISPOSITIONS RELATIVES AUX TRANSPORTS EN COMMUN

CHAPITRE IER
Services express régionaux métropolitains et renforcement des missions de la Société des grands projets

Article 11
Évolution des missions de la Société des Grands Projets

CHAPITRE II
Financement des autorités organisatrices de la mobilité

Article 12
Indexation sur l'inflation des tarifs de transport public sauf décision contraire de l'Autorité organisatrice de la mobilité

CHAPITRE III
Simplifier et améliorer l'offre de service pour les voyageurs

Article 13
Adaptation du comité des partenaires

Article 14
Conventionnement entre collectivités territoriales et États limitrophes pour l'organisation de services publics transfrontaliers de transport de personnes

Article 15
Renforcement de la gouvernance des gares routières et autres aménagements de transport de voyageurs

CHAPITRE IV
Simplifier et améliorer l'offre de service pour les voyageurs

Article 16
Obligation de dépistage de stupéfiants pour les conducteurs de transports publics routiers de personnes et mise en place de dispositifs de contrôle de stupéfiants

TITRE IV
DISPOSITIONS RELATIVES AU FRET

Article 17
Harmonisation des frais de manutention fluviale dans les ports maritimes

Article 18
Trajectoire pluriannuelle de recours à des poids lourds électriques pour les donneurs d'ordre

TITRE V
DISPOSITIONS DIVERSES

Article 19
Reconnaissance anticipée de la raison impérative d'intérêt public majeur (RIIPM) au stade de la déclaration d'utilité publique ou de la déclaration de projet et amélioration des procédures de consultation du public

Article 20
Dispositions relatives au déclassement des biens du canal du Midi

Article 21
Permettre aux collectivités territoriales de réaliser des aménagements cyclables plus adaptés et moins coûteux

Article 22
Ratification de diverses ordonnances dans le domaine des transports